חומר רקע

מבקר המדינה | דוח שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 משרד המשפטים פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 645 | תקציר | פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית בפעילותה השוטפת של המדינה נצברות לגופים הממשלתיים זכויות הנוצרות מכוח התקשרויות ,הסכמים ,אספקת שירותים ופסקי דין ,וכן זכויות לקבלת כספים שחובת תשלומם נקבעה בדין .אכיפה אזרחית היא שם כולל לשימוש בכלים ובהליכים אזרחיים יזומים של המדינה להבטחת זכויותיה ,כדי להגן על מטרות וערכים מוגנים שונים ובכלל זה הגנה על שלטון החוק ואכיפתו ,קיום התחייבויות כלפי המדינה ,הגנה על נכסי המדינה וקרקעותיה , סיוע ביישום מדיניות ממשלתית ואסדרה (רגולציה )ושמירה על הקופה הציבורית . אכיפה אזרחית יזומה הוגדרה נדבך מרכזי באסטרטגיית הפרקליטות האזרחית ובמיצובה של הפרקליטות בליבת השמירה על שלטון החוק .הביקורת התמקדה במיפוי ובאיתור של הפגיעה בזכויות המדינה ובבדיקת החסמים המונעים אכיפה יזומה וגבייה מיטבית של חובות בגופי ממשלה. פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 646 | כ- 67.2 מיליארד ש "ח כ- 6.9 מיליארד ש"ח כ- 215 מיליון ש"ח כ- 5 מיליארד ש"ח סכום יתרות החובה למדינה במאזנים ובדוחות הכספיים המאוחדים לשנת 2019 ,מתוכם רכיבי עסקאות החליפין ושאינן חליפין היה כ- 39 מיליארד ש"ח. סכום החובות למדינה שאושר למחיקה על ידי הוועדה העליונה לפשרות, מחיקות והסדרי חוב ,במשרד האוצר מתחילת2017 עד אמצע2020 . סכום החובות שנותרו לגב יה י במינהל הגבייה הממשלתי בסוף 2020 . משנת2017 נגבו כ- 212 מיליון .ש"ח סכום החוב הנומינלי לרשות מקרקעי ישראל שערכו הריאלי ליום31.12.20 היה15.3 מיליארד .ש"ח כ- 534 מיליון ש"ח 98 פעולת אכיפה משולבת ומשלימה 184 תביעות יזומות כ- 22,700 ""תיקי הגנה סכום החיובים בתחום המיסוי העירוני שמינהל הדיור הממשלתי במשרד האוצר השיג עליו ב- 197 תיקים בשנים 2017 - 2019 . לאחר טיפול משפטי הופחת סכום החיוב לכ- 133 .מיליון ש"ח מספר המבצעים שניהלה הפרקליטות בהשתתפות גורמי אכיפה נוספים בשנת2019 במסגרת שולחנות .עגולים מספר התביעות האזרחיות היזומות שהגישה הפרקליטות בשנת 2019 בסכום כולל של כ- 708 מיליון ש"ח. באותה השנה הסתיימו בבתי המשפט75 תביעות בזכייה לטובת המדינה בסכום כולל של290 .מיליון ש"ח מספר התיקים ש נפתחו בפרקליטות ב- 2019 שלא ביוזמת המדינה. לפי מאזן המדינה ליום 31.12.19 ההפרשה :לתביעות משפטיות כ- 9.3 .מיליארד ש"ח מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 647 | תקציר |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית פעולות הביקורת בחודשים פברואר עד דצמבר 2020 בדק משרד מבקר המדינה את נושא האכיפה האזרחית .עיקר הביקורת נעשתה בפרקליטות ,במשרד האוצר וברשות מקרקעי ישראל , וכן נעשתה ביקורת במינהל הגבייה הממשלתי ,במשרד הביטחון ,במשרד החינוך , במשרד המשפטים ,במשטרה ,ברשות החברות הממשלתיות ,ברשות הארצית לכבאות והצלה ,במכון וולקני ,במשרד הרווחה ,במשרד הפנים ,במשרד הבינוי והשיכון ,במשרד הבריאות ,במשרד התיירות ,במשרד הכלכלה והתעשייה ובמשרד להגנת הסביבה . במהלך הביקורת שלח משרד מבקר המדינה שאלונים בנושא ל- 42 מנכ"לים וראשי גופים ממשלתיים לצורך ריכוז מידע בנושא מגופים ממשלתיים וניתוחו .מענים לשאלון התקבלו במועד מ- 34 גופים ( 81% מהגופים שאליהם נשלח השאלון .) השלבים לשימוש מיטבי באכיפה אזרחית תמונת ה מצב העולה מן הביקורת מיצוי פוטנציאל הגבייה והתביעה של המדינה- בדוחות הכספיים המאוחדים של מדינת ישראל לשנת2019 סכום החובות כלפי המדינה היה כ- 67 מיליארד ש"ח מתוכם רכיבי עסקאות החליפין ושאינן חליפין היה כ- 39 מיליארד ש"ח. בשנים2017 עד יוני2020 הוועדה העליונה לפשרות, מחיקות והסדרי חוב באגף החשב הכללי (להלן- )החשכ"ל אי שרה בקשות למחיקה בהיקף של כ- 7 מיליארד ש"ח, ומתשובות הגופים לשאלון הביקורת עולה כי סכום החוב המצרפי שאושר למחיקה בוועדות המחיקה המשרדיות בתקופה זו היה כ- 1.9 מיליארד ש"ח. נתונים אלו מדגימים פוטנציאל גבייה ותביעה שלא .מומש הליך מיפוי סיכונים- 68% מהגופים המש יבים לשאלון הביקורת לא ביצעו סקר סיכונים לגבי זכויות הניתנות לאכיפה ו- 85% לא גיבשו מדיניות לתיעדוף הטיפול בפגיעה פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 648 | בזכויות. ב- 42% מהגופים המשיבים אין תהליך מובנה ושיטתי לאיתור, מיפוי וניתוח של חובות כלפי המשרד ופגיעה בזכויותיו. בהיעדר המיפוי, חסר הבסיס ההכרח י לטיפול .סדור ונרחב במימוש הזכויות, ונפגעת היכולת לבצע גבייה ואכיפה מיטבית תורת ההפעלה של הפרקליטות- בחירת המקרים והתיקים המשפטיים שבהם מופעלים כלי אכיפה אזרחית, שעשויים להיות רבי- :עוצמה, אינה נעשית באופן שיטתי חסרה מתודולוגיה סדורה לזיהוי מטרות, לתיעדופ ן ולבחירת היעדים, והיעדים שנגדם מכוונים מבצעי אכיפה נבחרים על ידי הגופים שלא על פי מדיניות סדורה או אמות מידה .ברורות דיין מנגנון לאיתור הפרות של הסכמי התקשרויות- ב- 41% מהגופים המשיבים לשאלון הביקורת אין מנגנון מובנה לאיתור החובות וההפרות של הסכמים, ואין נוהל עבודה מתוקף לאיתור ולמיפוי של חובות והפרות. עולה החשש כי חלק מהחובות כלפי גופי ממשלה אינם מאותרים, והפרות של הסכמים אינן מדווחות ומטופלות, ובכך נמנעת יכולת האכיפה של הגופים, נמנעת האפשרות ליצירת הרתעה מפני הפרות הסכמים ונגרמים .הפסדי ממון למדינה פוטנצ יאל הגשת תביעות אזרחיות יזומות אגב הליכים פליליים- בפרקליטות אין מנגנון אחיד וסדור לאיתור וזיהוי התיקים שהתקיימו בהם הליכים פליליים והם בעלי .פוטנציאל אכיפה אזרחי ומינהלי כמו כן חסר ממשק טכנולוגי בין הפרקליטות הפלילית לאזרחית. בשנת2019 הוגשו תשע תביעות ע קב הליכים פליליים, מתוכן שלוש "תביעות נגררות". באותה השנה הסתיימו הליכים ב- 4,408 תיקים פליליים שנוהלו בפרקליטות והורשעו84% מהנאשמים. באין מנגנון כאמור לא ניתן לאתר רבים מהתיקים שעשויים .להיות רלוונטיים להגשת תביעות אזרחיות הימנעות מהליכי גבייה והגשת תביע ות אזרחיות- אכיפה אזרחית כלפי מפגעי טרור - הביקורת העלתה כי בשנים2019-2018 לא הוגשו תביעות אזרחיות להשבת כספי הפיצויים ששילמה המדינה לנפגעי הטרור. יש לציין כי בשנים אלו אושרו374 נפגעים בגין93 אירועי פעולות איבה. בשנת2019 שילם המוסד לביטוח לאומי ל- 5,237 נפגעי פעולות איבה, תשלומים בסך של כ- 540 .מיליון ש"ח מקרי האלימות שאירעו במהלך מאי2021 גרמו למדינה להוצאות בגין הפגיעה ברכוש הציבורי, והיא אף צפויה לשלם לנפגעי פעולות איבה פיצויים באמצעות רשות המיסים- הקרן לפיצויים. מקרים אלו מחדדים את הצורך בפעילות אכי פה אזרחית, לצד ההליכים הפליליים, ובפרט כלפי מי שהורשע בהליך הפלילי, להשבת הכספים שישולמו מהקופה .הציבורית תביעות יזומות של רשות מקרקעי ישראל- ב- 31.12.20 החובות לרמ"י הסתכמו ב- 15.3 מיליארד ש"ח .בשנים 2020-2017 ירד ב- 31% מספר התיקים שהעבירה רמ"י לייצוג משפטי להגשת תביעות יזומות. בשנת2019 הגישה רמ"י באמצעות הפרקליטות30 תביעות, לעומת57 בשנת2018 . שימוש במנגנוני יישוב סכסוכים בין המדינה לרשויות מקומיות- מספר התיקים שהובאו ליישוב סכסוך לפני הממונים על המחוזות במשרד הפנים בשנים2017 - 2019 אינו גדו ל והסתכם בעשרות אחדות של תיקים, שרובם התמקדו בהתדיינויות בעניין חיובי מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 649 | תקציר |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית ארנונה של משרדי הממשלה בידי הרשויות המקומיות. היעדר לוחות זמנים קצובים להליך .מעכב את בירור הסכסוכים שימוש באמצעי אכיפה אזרחית- בין החסמים המונעים שימוש יעיל באמצעי אכיפה אזרחית: המדינה משתהה בנקיטת פעולות לצורך שמירה על זכויותיה, באופן העשוי לגרום להתיישנות הזכויות הרלוונטיות ומביא לפגיעה בזכויות המדינה וקניינה ולהפסדים כלכליים לקופה הציבורית; היעדר תיעוד מספק מעלה קשיים באיסוף הראיות וגיבושן לקראת תביעה אזרחית יזומה; חוסר כדאיות כלכלית ;בנקיטת הליכי אכיפה וגבייה .קשיים בירוקרטיים והיעדר כוח אדם מתאים לביצוע פעולות האכיפה והגבייה יש לציין לחיוב את פרויקט ניהול הסיכונים באכיפה אזרחית שמובילה הפרקליטות, שהחל בשנת2018 ומבוצע לראשונה בתחום. יש לקוות כי עם סיומו יינתן בידי המדינה כלי אפק טיבי .לניהול מתוכנן ומושכל של משאבי האכיפה האזרחית, כדי שלא תיעשה באופן אקראי יש לראות בחיוב את תהליך "מיפוי חובות חייבים" שבוצע בגופים הממשלתיים בהנחיית משרד האוצר, ובמסגרתו מופו ב- 54 גופי ם ממשל תיים כ- 5,005 סוגי חיובים , וכן את פעולותיה של רשות מקרקעי ישראל בשנים2018 - 2019 .לייעול הליכי הגבייה עיקרי המלצות הביקורת )מומלץ כי משרד האוצר (אגף החשכ"ל יגבש הנחיה לכלל הגופים הממשלתיים לקיים הליכי ניהול סיכונים במשרדיהם , וכי משרד המשפטים ילווה הליך זה בהנחיה מקצועית משלימה ליועצים המשפטיים בגופים הממשלתיים. מומלץ כי החשכ"ל יקיים ישיבה תקופתית בעניין מיפוי הסיכונים בכלל משרדי הממשלה, יגבש מדיניות כלל- ממשלתית לתעדוף הגבייה והאכיפה, ויערוך הליך הפקת לקחים בקרב חשבי המשרדים בעניין .הליכי תביעה המתנהלים והליכים שהסתיימו מ ומלץ כי לנוכח גובה החוב כפי שהוא משתקף בדוחות הכספיים של המדינה, כ- 39 ,מיליארד ש"ח החש כ"ל יגבש ת ו כנית רב-שנתית ויעדי ם ל הפחתת החובות למדינת ישראל כדי ,לפעול להקטנת יתרות החובות למדינה ב היוועצות עם הגורמים הרל וונטיים ,במשרד המשפטים (רשות האכיפה והגבייה ייעוץ וחקיקה ופרקליטות המדינה). לצורך כך יביא החש כ"ל ל ידיעת משרד המשפטים בכל שנה את סטטוס יישום הת ו כנית ופ י רוט של ,יתרות החובה ובייחוד חובות מסופקים ו ,יתרות ללא תנועה הרשומים בדוחות הכספיים של המדינה. נתונים אלו יסייעו גם לגיבוש ת ו כניות העבודה של משרד .המשפטים בתחום האכיפה והגבייה האזרחית מוצע כי משרד המשפטים, בשיתוף משרד האוצר- אגף החשכ"ל - יבחנו יצירת מנגנון ליישוב מחלוקות בדבר פגיעה בזכויות ותשלום חובות במקרים שבהם שני הצדדים הם גופים ממשלתיים, ובכלל זה קביעת הגורם האחראי לכך ודרכי פירעון החובות, ויפעלו .להסדרת חובות אלו ולגבייתם פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 650 | מומלץ כי הפרקליטות, והיחידה לאכיפה אזרחית בפרט, יתוו שיט ת מדידה אחידה לכלל הפרקליטויות שתשקף באופן מהימן את מכלול הפעילות המבוצעת בתחום האכיפה .האזרחית ואת תוצריה כדי לקבל תמונה מדויקת יותר בנוגע להגשמת יעדיה מוצע כי הפרקליטות תפעל להסדרת נוהל עבודה מתוקף, ותבחן את המקרים המתאימים לאכיפה אזרחית משלימה להליך הפלילי כדי להגן על זכויות המדינה. לשם כך, מומלץ לקבוע קריטריונים לבחירת התיקים המתאימים לאכיפה אזרחית ולמסד מנגנון לאיתור כל התיקים הפליליים שהסתיימו בהרשעה , העומדים בקריטריונים אלו . מומלץ כי משרד המשפטים יוציא הנחיה ללשכות המשפטיות בגופי הממשלה בדבר הצורך בהקפדה על תיעוד של מהלכים ושמירת מסמכים, ובייחוד כאלה הנוגעים לאינטרסים של המדינה, ובדבר אופן התיעוד. מומלץ לגבש טפסים רשמיים שיתוו הליך בניית תיק ראיות המבוסס על תשתית ראייתית מספקת לקראת הכנת תביעה בהליך .משפטי יזום עוד מומלץ כי הפרקליטות ת ערוך מיפוי של משך הטיפול בתיקים המועברים לטיפולה, תאתר את הגורמים להתמשכות הטיפול ותפעל לקיצור ו . דוגמאות לערכים מוגנים ולכלי אכיפה אזרחית המשמשים לשמירתם מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 651 | תקציר |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית סיכום כבר לפני עשור החליטה הפרקליטות להוביל מגמה שלפיה על המדינה ליזום יותר פעולות לשם שמירה על זכויותיה ולצורך קידום הנושא הקימה הפרקליטות את היחידה לאכיפה אזרחית ,. ואולם, תמונת המצב שעלתה בדוח מחייבת את המדינה, ובייחוד את הפרקליטות לנתח את יכולותיה ולבחון כיצד להגשים מדיניות זו, ש כן גם בחלוף עשור עיקר עיסוקה של .המדינה הוא בהתגוננות בתיקים שבהם היא נתבעת אכיפה אזרחית יעילה ומלאה דורשת הירתמות של כל הגורמים הרלוונטיים בגופים הממשלתיים, ובהם מנכ"לי הגופים והגורמים המשפטיים, החשבונאיים והמקצועיים. בשל מורכבות הפעלת כלי האכיפה האזרחית והכנת תביעות יזומות, נדרש שיתוף פעולה מלא של .הגופים הממשלתיים עם משרד האוצר ומשרד המשפטים לאור המדיניות בדבר האכיפה היזומה וההגנה על זכויותיה של המדינה, ראוי כי הגופים הממשלתיים, גופי האכיפה והתביעה יבחנו כיצד להתגבר על החסמים, ולשכלל את יכולותיהם, לטיוב .הגבייה והאכיפה מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 653 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית מבוא בפעילותה השוטפת של המדינה נצברות למשרדי הממשלה ולרשויות השלטון (להלן גם- גופים ממשלתיים) זכויות שונות. יש זכויות לקבלת כספים שחובת התשלום שלהם נקבעה בדין ,כגון אגרות, קנסות או עיצומים כספיים, ויש זכויות הנוצרות מכוח התקשרויות, הסכמים אספ .קת שירותים ופסקי דין בשל היקף פעילותה הרחב, המדינה מעורבת בהליכים אזרחיים רבים, בעיקר כנתבעת. לפני כעשור התקבלה בפרקליטות המדינה החלטה להוביל מגמה שלפיה המדינה אינה רק .מתגוננת מפני תביעות המוגשות נגדה, אלא פועלת לייזום תביעות לשם שמירה על זכויותיה בשנת2011 ציין פרקליט המדינה כי מהלך זה נעשה מתוך מבט אסטרטגי רחב הרואה לא רק את התיק היחיד שבטיפול הפרקליט אלא את התופעה שהתיק עוסק בה אשר מחייבת את התייחסות הרשויות1 . אכיפה אזרחית יזומה סומנה כנדבך מרכזי באסטרטגיית הפרקליטות האזרחית ובמיצובה של הפרקליטות בליבת השמירה על שלטון החוק2 . אכיפה אזרחית היא שם כולל לשימוש בכלים ובהליכים אזרחיים ומינהליים יזומים מצד המדינה להבטחת זכויות קנייניות, חוזיות ולקבלת כספים מכוח הדין, ולהגנה על אינטרסים ציבוריים (להלן- אכיפה אזרחית). האכיפה האזרחית משמשת את הגו פים הממשלתיים כדי להגשים מטרות ולשמור על ערכים מוגנים שונים, ובהם הגנה על נכסי המדינה, לרבות קרקעותיה וקניינה הרוחני, שמירה על ערכי טבע מוגנים, הגנה על שלטון החוק ואכיפתו, קיום התחייבויות כלפי המדינה, שמירה על הקופה הציבורית וסיוע לגופים ממשלתיים ביישום מד יניות ואסדרה .(רגולציה). הימנעות מנקיטת הליכים מסוג זה עלולה לגרום נזק למדינה לשם כך יש בידי המדינה כלים שונים בתחום המשפט המינהלי והאזרחי. להלן בתרשים1 .מוצגים ערכים מוגנים ואמצעים משפטיים לצורך שמירתם 1 מכתב אל יו"ר הוועדה לשינוי חברתי כלכלי מפרקליט המדינה דאז, מיום14.9.11 . 2 סיכום ישיבת הנהלת הפרקליטות האזרחית, מיום17.11.09 . פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 654 | תרשים1 : דוגמאות לערכים מוגנים ולכלי אכיפה אזרחית ה משמשים לשמירתם גוף ממשלתי הוא ישות משפטית שמטרתו לפעול למען הציבור, וחובותיו כלפי הציבור מחייבות ,גם את עובדיו. הקביעה שעובדי המדינה הם נאמני הציבור נוצרה בפסיקת בתי המשפט שניתחה את מעמדם ותפקידם של אישי ציבור נבחרים והמשיכה גם לגבי עובדי ציבור אחרים ובה ם עובדי רשויות מקומיות ועובדי מדינה3 . בשנים האחרונות היועץ המשפטי לממשלה מקדם בתחום התביעות הסביבתיות את השימוש ב עיקרון הכללי ובדוקטרינות של הרשות המינהלית כ"נאמן הציבור( " Public trust ( ") או "אבי האומהParens Patriae ), ולפיהן למדינה זכות עמידה לתבוע נזקים לא רק במעמדה הישיר כנפגעת אלא גם בשם הציבור מקום שבו הנזק הוא בזיקה לתפקידה הריבוני4. פעילות המדינה על זרועותיה בתחום האכיפה האזרחית מבוצעת, בין היתר, על פי החלטת 'הממשלה מס545 " בדבר העמקת פעילות גביית החובות בממשלה( " 14.7.13 ) (להלן- החלטת הממשלה) אשר קבעה שיש להקים מערך גבייה ממשלתי שיפעל לאפיון, טיוב וגבייה של החובות השונים למשרדי הממשלה; וכן על פי הוראת תכ"ם5 מספר3.3.0.3 " בדבר הליכי 3 בג"ץ669/86 רובין נ' ברגר ,(פורסם במאגר ממוחשב12.1.87 ); ע"פ121/88 מדינת ישראל נ' דרוויש (פורסם ,במאגר ממוחשב28.3.91 ); עש"מ6713/96 מדינת ישראל נ' בן אשר ,(פורסם במאגר ממוחשב9.3.98 .) 4 וכן עמדה מטעם היועץ המשפטי לממשלה בתיק ת.צ (מחוזי- )ת"א756-10-15 'גולן נVolkswagen AG . 5 הוראות "תקנון כספים ומשק" (תכ"ם) כוללות הנחיות אופרטיביות ומקצועיות של אגף החשב הכללי במשרד האוצר, המחייבות את משרדי הממשלה ויחידות הסמך. ההוראות מגדירות את מדיני ות הממשלה ואת דרכי .הפעולה התקינות בנושאים כגון כספים, התקשרויות, נכסים ולוגיסטיקה מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 655 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית גבייה ואכיפה בממשלה ", שנועדה להנחות את משרדי הממשלה בגיבוש נוהלי עבודה ותהליכי עבודה שיתמכו בפעילות הניהול וגביית החובות ובפיקוח ובקרה על גבייתם, ועל פי הוראת תכ"ם מספר15.5.0.3 " בדבר הגנה על זכויות המדינה ועל נכסיה באמצעות נקיטת הליכים משפטיים אזרחיים ", שנועדה לעודד את גופי הממשלה לנקוט הליכי אכיפה .וייזום תביעות היבטים הנוגעים לנו שא זה עלו גם בשני דוחות קודמים של מבקר המדינה: בשנת2011 פורסם דוח לפיו המדינה אינה עושה די לצורך גביית החובות המגיעים לה6 ; ובשנת2016 פורסם דוח שבו נקבע, בין היתר, כי משרדי הממשלה הממונים על נקיטת הליכים לגביית חובות אינם ממלאים אחר החלטת הממשלה7. ההכר ה בתרומת השימוש בכלים אזרחיים לצורך מימוש אינטרסים של המדינה אינה ייחודית למדינת ישראל. כך למשל הממשל האמריקאי מגיש תביעות יזומות באמצעות החטיבה ( האזרחיתCivil Division ) במשרד המשפטים האמריקאי8 ,בתחומי משפט מגוונים כגון נזיקין קניין רוחני, הגנת הצרכן והגנ ת הסביבה. בשנת2019 הסתיימו בארצות הברית הליכים משפטיים בהסדרים ופסקי דין בסכום כולל של כ- 6.5 מיליארד דולר אמריקאי9 . גם במסגרת " הליכים אזרחיים הקרוייםqui tam " 10 נפסקו סכומי פיצוי במיליארדי דולרים אמריקאים11 . נוסף על כך, במקרים של אסונות סביבתיים עושה הממ של האמריקאי, בין היתר, שימוש 6 ,מבקר המדינה דוח שנתי62 ( 2011 ), "מאזן המדינה ל- 31.12.10 - חייבים ויתרות חובה". בעקבות דוח זה התקבלה החלטת הממשלה545 . 7 ,מבקר המדינה דוח שנתי68 ג( 2016 ), "מאזן המדינה ליום31.12.16 - ."חייבים ויתרות חובה 8 החטיבה האזרחית במשרד המשפטים האמריקאי כוללת כ- 830 פרקליטים ותקציבה השנתי הוא כ- 300 מיליון דולר אמריקאי. תחום בולט שבו הייתה מעורבת החטיבה האזרחית הוא בייזום הליכים אזרחיים מול גורמים המעורבים בשרשרת הייצור וההפצה של תרופות לשיכוך כאבים המכילות אופיואידים ממכרים. גורמים אלו הובילו לנזקים .קשים במונחים של אובדן חיים, אובדן פריון עבודה והוצאות בריאות בהיקף של כחצי מיליארד דולר אמריקאי 9 U.S Department of Justice, Civil Division, FY 2021 Budget and Performance Plans, February 2020. החטיבה האזרחית עוסקת בעיקר בתיקי הגנה נזיקיים (כ- 88% מהתיקים) ושאר התיקים שבטיפולה (כ- 6,000 )תיקים בשנה .הם תיקי אכיפה יזומה 10 הפירוש המילולי של"qui tam" הוא "בשם המלך". מדובר בהליכים משפטיים שיוזמים אזרחים וגופים פרטיים התובעים בשם הציבור ב גין עוולות שנגרמו לו. התובעים בהליכים אלה נקראים גם"Whistleblowers" . 11 :גורמים פרטיים יכולים לתבוע בהליכים אזרחיים, בין היתר, בהתאם לחוקים האלהFalse Claims Act; Federal Food, Drug, and Cosmetic Act; Financial Institutions Reform, Recovery, and Enforcement Act. החטיבה האזרחית רשאית להצטרף לתביעה, ובמקרה של זכייה או הסדר כספי, סכום הפיצוי נחלק בין התובעים, כך שבקופת האוצר האמריקאי מופקד70% מהסכום, וביתרה זוכה התובע שיזם והגיש את התביעה. בשנת2019 הצטרפה החטיבה האזרחית ל- 630 הליכים, והאוצר האמריקא י קיבל פיצויים בסכום של כ- 2.2 מיליארד דולר. כך לדוגמה שילמה חברת תרופות לאוצר האמריקאי54 מיליון דולר אמריקאי בתום הליך אזרחי שבמסגרתו הצטרפה החטיבה האזרחית לתביעה אותה הגישו שני אנשי מכירות בעניין תשלומים שהעבירה החברה לרופאים כדי שירשמו מרשמים הכוללים תר ופות מתוצרתה1.8368776 - https://www.themarker.com/markets/.premium . פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 656 | "בדוקטרינת "נאמן ציבור12 כדי לתבוע בהליך אזרחי יזום את הנזקים שנגרמו לציבור בשל האירוע הסביבתי13 . בדוח זה המונח אכיפה אזרחית כולל שלושה מוקדי פעילות עיקריים של המדינה בהגנה על :זכויותיה 1 . :גביית חובות למדינה פעילות זו כוללת הן גביית חובות שייחודיי ם ,למדינה כריבון דוגמת חובות בגין אגרות והיטלים, והן גביית חובות חלוטים שאינם ייחודיים לה, אלא יכולים לצמוח גם במישור היחסים בין פרטים. מוקד פעילות זה נמצא בתחום האחריות של אגף החשב הכללי במשרד האוצר (להלן- החשכ"ל) באמצעות חשבי המשרד ב משרדי הממשלה ויחידות הסמך. ככלל הטיפול בגביית החובות מתבצע על ידי רשות האכיפה והגבייה באמצעות שני גורמים: המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות (להלן- המרכז לגביית קנסות), ומינהל הגבייה הממשלתי (להלן גם- מינהל הגבייה) או על ידי עורכי דין פרטיים המועסקים במיק .ור חוץ 2 . :הגשת תביעות יזומות מוקד פעילות זה עניינו שימוש בכלי אכיפה יזומה, כגון הגשת תביעות שבהן המדינה היא התובעת. ככלל, ייצוג המדינה בהליכים משפטיים נעשה באמצעות פרקליטות המדינה ופרקליטות המחוז האזרחיות (להלן- .)הפרקליטות עם זאת ייזום הליכי אכיפה אזרחיי ם מחייב הירתמות של הגופים הממשלתיים, לרבות הלשכות המשפטיות, החשבות והגורמים המקצועיים. גורם מרכזי נוסף הוא היחידה לאכיפה אזרחית שהוקמה בשנת2008 כיחידת מטה אסטרטגית בפרקליטות המדינה לקידום האכיפה היזומה מטעם המדינה (להלן- .)היחידה לאכיפה אזרחית יש לציין כ י הגבייה והאכיפה היזומה אינן מנותקות זו מזו, ולעיתים אף מתקיים ביניהן ממשק ישיר. כך למשל יש מקרים שבהם גביית החובות למדינה מתאפשרת רק באמצעות הגשת תביעה אזרחית14 . זאת ועוד, חלק מכלי האכיפה העומדים לרשות המדינה חופפים בשני מוקדי הפעילות. להלן בתרשים2 ציר ה אכיפה שראשיתו בחוב שהמדינה זכאית לגבות, עובר בשליחת מכתבי דרישה ומכתבי התראה לפני נקיטת הליכים משפטיים, וסופו בנקיטת כלי אכיפה אזרחית העומדים לרשות הגופים .הממשלתיים כגון קיזוז או חילוט ערבויות, הגעה להסדר או הגשת תביעה אזרחית יזומה 12 לפי דוקטרינתPublic Trust , שמקורה במשפט הרומי והיא השתרשה במשפט באנגליה, בקנדה ובארה"ב, "יש לראות במשאבי הטבע כשייכים לרשות הכלל, ובמדינה כמי שמחזיקה בהם מכוח היותה "נאמן הציבור" במשאבי הטבע... לכן אין להתיר מצב בו תימנע הגישה של הציבור למשאבים אלו, בין באמצעות מסירתם או מכירתם על ידי המדינה לגורם פרטי, ובין באמצעות זיהומם ופגיעה בהם" (עמדה מטעם היועץ המשפטי לממשלה בתיק ת.צ (מחוזי- )ת"א756-10-15 'גולן נ(Volkswagen AG . 13 כך למשל הגיש הממשל האמריקאי תביעה אזרחית באירוע שבו נגרמה דליפה עצומה מאסדת הנפט שלBritish Petroleum בשנת2010. כתוצאה מאותו אסון, זיהמו כ- 5 מיליון חביות נפט את הים והגיעו עד חופיהן של כמה מדינות בארה "ב תוך שנגרם נזק סביבתי עצום. הליך זה הסתיים באפריל2016 בהסדר שבו שילמה החברה המזיקה20 מיליארד דולר אמריקאי (מתוך מצגת "תביעות בשם הציבור", היחידה לאכיפה אזרחית, פרקליטות המדינה, יוני2016 .) 14 בהתאם להנחיית יועמ"ש7.1002 מפברואר2012 , "הפעלת הליכי גבייה ,")מנהליים לפי פקודת המסים (גבייה מקום שחל שיהוי בהליכי הגבייה, כאשר לצורך עניין זה, מדובר לרוב בפרק זמן ארוך משלוש שנים, וטרם חלפה .תקופת ההתיישנות, הדרך לגבות את החוב היא רק באמצעות פנייה לבית המשפט בתביעה אזרחית לגביית החוב מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 657 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית תרשים2 : ציר האכיפה הא זרחית 3 . :אכיפה משולבת תחום זה עוסק באכיפת החוק באמצעות יצירת ממשקי עבודה ופעולה בין גורמי אכיפה שונים מתחומים שונים. האכיפה המשולבת נעשית בסנכרון ובשיתוף פעולה נגד גורמים עברייניים ותופעות הפוגעות בנכסי המדינה, בסדר הציבורי ובקופה הציבורית. פרקליטויות המחוז והיחידה לאכיפה אזרחי ת הן המרכזות את האכיפה המשולבת בשיתוף גורמי אכיפה שונים דוגמת משטרת ישראל (להלן- ,)המשטרה המשטרה הירוקה במשרד להגנת הסביבה, פקחי רשות מקרקעי ישראל (להלן- ,)רמ"י רשות המיסים בישראל (להלן- רשות המיסים) ומשרדי ממשלה וגופי שלטון נוספים15 . מן האמור עולה כי עולם האכיפה האזרחית הוא רחב מאוד, ושותפים לו גורמים רבים בשירות המדינה, כמפורט להלן בתרשים3 : 15 בשנת2020 ערכה היחידה לא כיפה אזרחית את "פנקס השת"פ", מסמך פנימי המאגד את סמכויות הגופים השונים .הנוטלים חלק באכיפה משולבת, ומשמש כלי עבודה מעשי עבור גופי הממשלה פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 658 | תרשים3 : השותפים במוקדי הפעילות באכיפה אזרחית :להלן יוצגו נתונים בדבר שלושת מוקדי פעילות האכיפה האזרחית 1 . נתוני גבייה באמצעות מינהל :הגבייה הממשלתי לשם יישום החלטת הממשלה הוקם ברשות האכיפה והגבייה שבמשרד המשפטים, מינהל הגבייה הממשלתי ואליו מנותבים חובות שונים כלפי המדינה. את הגבייה בפועל מבצעת היחידה לאכיפת חובות אזרחיים ,במינהל הגבייה המשמשת בא כוח ם ,של משרדי הממשלה השונים ו עורכי הדי ן ביחידה פועלים על פי ייפוי כוח מטעם היועץ המשפטי לממשלה16 . הסכום שהועבר למינהל הגבייה למן יום הקמתו ועד לסוף שנת2020 הוא320 מיליון ש"ח בערך נומינלי לא כולל ריביות והוצאות. בסוף שנת2020 סך החובות המצטבר במלאי התיקים הפתוחים במינהל הגבייה הסתכם בכ- 215 מי ליון ש"ח. להלן בתרשים4 יפורט פילוח החובות לפי הגופים הממשלתיים בעלי החוב. יצוין כי רשות האכיפה והגבייה מסרה למשרד מבקר המדינה כי משרדים רבים אינם מקפידים על העברת חובותיהם לגבייה באמצעותה. לדעת הרשות על המשרדים לגבש תוכנית עבודה רב- שנתית הכוללת יעדים מדיד ים בנוגע לגביית חובות . 16 info - administration - rtments/general/collection https://www.gov.il/he/depa אזרחיים חובות לאכיפת היחידה עוסקת אך ורק בגביית חובות חלוטים עבור משרדי הממשלה ופועלת מכוח חוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז- 1967 . ( סוגי התיקים העיקריים המתנהלים במסלול מינהל הגבייה הם תיקי אכיפת פסקי דין לטובת המדינה כספיים או פסקי דין לפינוי), שטרות ושיקים ותיקי תובענה לפי סעיף81א1 לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז- 1967 , (תביעה .)לסכום קצוב מכוח חיקוק או חוזה מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 659 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית תרשים4 : פילוח החובות לגבייה במינהל הגבייה הממשלתי, דצמבר2020 )(במיליוני ש"ח .נתוני מינהל הגבייה הממשלתי בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי עיקר החובות שהועברו לגבייה במינהל הגבייה הם של משרד ( הבריאות27% ( ), רמ"י25% ( ), משרד המשפטים18% ( ) ומשרד האוצר8% ). פעילות הגבייה בפועל במינהל הגבייה בשנים2017 - 2020 מוצגת להלן בתרשים5 . תרשים5 : הסכומים שגבה מינהל הגבייה הממשלתי בשנים2020-2017 )(באלפי ש"ח .נתוני מינהל הגבייה הממשלתי בעיבוד משרד מבקר המדינה פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 660 | מהתרשים עולה כי משנת2017 ועד שנת2020 חלה עלייה בסכומי הגבייה. בסך הכול גבה מינהל הגבייה בשנים אלו כ- 212 מיליון ש"ח. כאמור, נכון ל- 31.12.20 מינהל הגבייה טרם גבה סכום נומינאלי של215 מיליון ש"ח (סכום זה אינו כולל הוצאות וריביות .)נצברות 2 . :היקף התביעות היזומות מספר התביעות האזרחיות היזומות שהגישה המדינה באמצעות הפרקליטות בשנים2017 - 2019 מוצג להלן בתרשים6 בפילוח לפי סוגי .התביעות תרשים6 : מספר התביעות האזרחיות לפי מהויות התביעה בשנים2019-2017 * .נתוני היחידה לאכיפה אזרחית בעיבוד משרד מבקר המדינה * קטגוריית "חוזים וחיובים" כוללת תביעות לסעדים כספיים בעילות שונות, בין היתר, בגין התקשרויות חוזיות, חיובים מכוח חיקוק וכן תיקים שעילתם בדיני הקניין הרוחני. בשנת2019 הוגש תיק אחד מסוג קניין רוחני ובשנת2018 .הוגשו שני תיקים מהתרשים ומנתונים שהתקבלו מהפרקליטות עולה כי בשנים האחרונות חלה ירידה במספר התביעות היזומות. בשנת2017 הגישה המדינה באמצעות הפרקליטות273 תביעות יזומות בסכום כולל של702 מיליון ש"ח, בשנת2018 הוגשו225 תביעות יזומות בסכום כולל של751 מיליון ש"ח, ובשנת2019 - 184 תביעות יזומות בסכום כולל של כ- 708 מיליון ש"ח17 . 17 "אכיפה אזרחית- סיכום שנת פעילות2019 ", מיום31.8.20 . בדוח הסיכום צוין כי הירידה במספר התביעות הכללית נוגעת בעיקר לירידה בתביעות השיפוי נגד חברות הביטוח (שמטופלות במיקור חוץ), וזאת בשל הצלחת ההליכים בתחום זה, שהביאה להרתעת חברות הביטוח, המגיעות להסדרי תשלום ללא צורך בתביעה, וכן בשל העברת .הטיפול בתיקי מקרקעין (שימושים חורגים במושבים) לידי רמ"י מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 661 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית יודגש: סכום הת ביעה שמוגש לבית המשפט אינו תמיד שווה לסכום שייפסק בסופו של ההליך המשפטי, והתביעה יכולה להתנהל כמה שנים בערכאות המשפטיות כך שסכומים שנפסקו בשנה מסוימת לא נפסקו בהכרח בתיקים שהוגשו באותה השנה או בשנה הקודמת לה18 . כמו כן, בפרקליטות העריכו שלמדינה קמה עילת תבי עה פורמלית באלפי מקרים בכל שנה, הגם .שאין דרך לכמת במדויק את מלוא פוטנציאל התביעה להלן בלוח1 נתונים בדבר סכומי הזכייה שנפסקו לטובת המדינה בשנים2019-2017 . לוח1 : מספר התביעות היזומות שהסתיימו לטובת המדינה בשנים2017 - 2019 )בהתפלגות לסכומי הזכויות (באלפי ש"ח 2017 2018 2019 התפלגות סכומי זכייה מספר תביעות סכום זכיות מספר תביעות סכום זכיות מספר תביעות סכום זכיות מעל100,000 - - - - 1 260,720 10,000 - 100,000 1 60,000 - - - - 1,000 - 10,000 14 32,998 9 14,437 8 22,730 100 - 1,000 11 6,458 22 7,446 13 5,430 10 - 100 44 1,071 41 1,275 33 1,098 פחות מ- 10 43 240 38 222 20 122 סה"כ 113 100,767 110 23,380 75 290,100 על פי נתונים שהתקבלו .מהפרקליטות בעיבוד משרד מבקר המדינה מהלוח עולה כי בשנת2019 הסתיימו בבתי משפט75 תביעות יזומות בזכייה לטובת המדינה בסכום כולל של כ- 290 מיליון ש"ח, מתוכם סכום של כ- 260 מיליון ש"ח נפסק בתיק אחד19 . יצוין כי בשנים2017 - 2019 הגישה פרקליטות המדינה במצטבר682 תבי עות אזרחיות יזומות בסכום כולל של כ- 2.2 .מיליארד ש"ח ,כמו כן הפרקליטות הבהירה בתשובתה מאפריל2021 (להלן- תשובת הפרקליטות) כי נתונים אלו אינם כוללים את סכומי הזכיות בתיקים שטופלו בפרקליטויות המחוז ללא סיוע של .היחידה לאכיפה אזרחית 3 . :נתוני אכיפה משולבת פעילות האכיפה המשולבת נמדדת בפרקליטות במספר מבצעי האכיפה שבוצעו בפרישה ארצית. ככלל, מבצעי אכיפה משולבת מבוצעים בעקבות שיתופי פעולה ודיונים המכונים "שולחנות עגולים", בהובלת הפרקליטות ,"ובהשתתפות גורמי אכיפה רבים. כמו כן נמדדת פעילות "אכיפה משולבת משלימה הכו ללת נקיטת אמצעים שאינם במסגרת מבצע אכיפה, דוגמת צווי סגירה, תפיסת .נכסים, שלילת רישיונות וצווי הריסה 18 על פי נתונים שהתקבלו ,מהפרקליטות44% מהתביעות היזומות שהסתיימו בשנים2018 - 2019 התנהלו בערכאות .המשפטיות יותר משנתיים 19 מדובר בתיק שבו חויבו מפעלי ים המלח בתשלום תמלוגים למדינה בפסק בוררות מיום28.4.19 . פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 662 | להלן בתרשים7 מפורטים מספר מבצעי אכיפה משולבת ופעילות אכיפה משולבת משלימה, בשנים2017 - 2019 . תרשים7 : ,מספר מבצעי אכיפה משולבת2017 - 2019 * נתוני.היחידה לאכיפה אזרחית בפרקליטות בעיבוד משרד מבקר המדינה * בשנת2017 הפרקליטות לא אספה נתונים על פעילות האכיפה המשלימה ולא בוצעה הבחנה בין .פעילות זו לבין מבצעי אכיפה משולבת לצד העשייה בכל מוקדי הפעילות באכיפה אזרחית, דוח זה מציג את מורכבות ההחלטה אם ועד כמ ה על המדינה לעמוד על זכויותיה. היכולת של המדינה לקדם אכיפה אזרחית תלויה בהתגברות על פערים וחסמים שונים, ובהם רתימת גורמים רבים בגופים הממשלתיים לשתף פעולה, שיקולי "עלות ותועלת", והכול בשים לב לתשומות עבודה ומשאבי כוח האדם .הנדרשים לכך פעולות הביקורת בחוד שים פברואר עד דצמבר2020 .בדק משרד מבקר המדינה את נושא האכיפה האזרחית הבדיקה התמקדה במיפוי ובאיתור הפגיעה בזכויות של המדינה ובבדיקת החסמים המונעים ,אכיפה יזומה וגבייה מיטבית של חובות בגופי ממשלה. עיקר הביקורת נעשתה בפרקליטות במשרד האוצר וברמ"י וכן נעשתה בי ,קורת במינהל הגבייה הממשלתי, במשרד הביטחון במשרד החינוך, במשרד המשפטים, במשטרה, ברשות החברות הממשלתיות, ברשות הארצית ,לכבאות והצלה, במכון וולקני, במשרד הרווחה, במשרד הפנים, במשרד הבינוי והשיכון במשרד הבריאות, במשרד התיירות, במשרד הכלכלה והתעשייה ובמשרד להג .נת הסביבה מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 663 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית במהלך הביקורת שלח משרד מבקר המדינה שאלונים ל- 42 מנכ"לים וראשי גופים ממשלתיים לצורך ריכוז מידע בנושא מגופים ממשלתיים וניתוחו. השאלון נשלח בספטמבר2020 ומענים לשאלון שהתקבלו עד דצמבר2020 נכללו.בעיבודים הסטטיסטיים המוצגים בדוח הגופים הנשאלים התבקשו, בין היתר, למסור מידע על יכולתו של הגוף שבראשו הם עומדים להגן על זכויותיו באמצעות נקיטת הליכי גבייה והליכים משפטיים יזומים. מענים לשאלון התקבלו במועד מ- 34 ( גופים81% מהגופים שאליהם נשלח השאלון) (להלן- )הגופים המשיבים20 . 20 :רשימת הגופים המשיבים משרד החינוך, משרד הבריאות, משרד הבינוי והשיכו ן, רמ"י, משרד המשפטים, משרד הכלכלה והתעשייה, משרד החקלאות ופיתוח הכפר, רשות המסים בישראל, משרד המדע והטכנולוגיה, רשות האוכלוסין וההגירה, משרד הפנים, רשות הטבע והגנים, משרד לשירותי דת, רשות האכיפה והגבייה, רשות התעופה האזרחית, הרשות הממשלתית למים ולביוב, רש ,ות העתיקות, מינהל התכנון, רשות שדות התעופה המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, משרד התפוצות, הרשות לפיתוח והתיישבות הבדואים בנגב, משרד התקשורת, משרד התרבות והספורט, רשות התחרות, משרד האוצר, משרד התיירות, משרד התחבורה, הנהלת בתי ה משפט, המשרד להגנת הסביבה, המשרד לשוויון חברתי, משטרת .ישראל, משרד ראש הממשלה בחודשים מרץ ואפריל2021 התקבל מענה משני גופים נוספים: משרד החוץ ושירות .בתי הסוהר, וכאמור, הם לא נכללו בעיבודים הסטטיסטיים פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 664 | פרק ראשון : תהליך ניהול סיכוני אכיפה אזרחית בגופים ממשלתיים 1 . סיכון הוא אירוע עתידי בעל השפעה שלילית שהתממשותו אינה ודאית21 . פעילותם השוטפת של גופים ממשלתיים כרוכה בנטילת סיכונים שונים במישור הציבורי והכלכלי , ועל כן הם נדרשים להיערך לקראת סיכון שיתממש. תפקידם של מקבלי ההחלטות בגופים אלו הוא לנהל את הסיכונים מתוך הבנה שאי אפשר להימנע מסיכונים לחלוטין .תהליך ניהול סיכונים מוסדר הוא עוגן ניהולי המאפשר את מיצוי האפשרויות להשגת יעדים של הגוף בתנאים של אי-ודאות ומשאב ים מוגבלים . כיוון שמשאבי הממשלה מוגבלים, תהליך ניהול סיכונים מחייב לערוך סקר לגבי כלל הסיכונים שהגוף חשוף אליהם, ליצור מדרג וסדרי עדיפות להתמודדות עימם במקרה שיתממשו, וכן לנהל בקרה פנימית בעניין החשיפה אליהם. מדיניות ניהול הסיכונים היא נדבך חשוב בבחירת מכ ,לול הפעולות והאמצעים שעל גוף לנקוט כדי לעמוד ביעדיו ובמטרותיו לרבות יעדים ממלכתיים כפי שהוגדרו בחקיקה, בתקנות או בהחלטות ממשלה, ובהתאם .ליעדים העסקיים, הציבוריים והאסטרטגיים שקבע לעצמו הגוף השלבים בתהליך ניהול הסיכונים מוצגים להלן בתרשים8 : תרשים8 : תהליך ניהול הסיכונים לתהליך זה חשיבות רבה שכן הוא מסייע בהפחתת רמת הסיכונים שהגוף חשוף אליהם והוא עשוי למנוע או לצמצם את התממשותם של נזקים. ניהול סיכונים אפקטיבי משפר גם את 21 הגדרה דומה אומצה בתקןISO 31000:2009 :לניהול סיכונים( ""השפעה אי ודאית על המטרותeffect of uncertainty on objectives ) מעצם טבעו, סיכון הוא תרחיש עובדתי מוגדר. הסיכון מאופיין לפי שני קריטריונים בסיסיים: ההסתברות להתרחשותו והנזק שיגרם מהתממשותו. הסיכונים הם כלפי הגוף עצמו או ביחס לגורמים הקשורים אליו ומספקים א ו מקבלים שירותים ממנו. קיימים סוגי סיכונים שונים ובכלל זה: סיכונים תפעוליים, סיכוני .ציות, סיכונים פיננסים, סיכונים אסטרטגיים וסיכונים אחרים מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 665 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית יכולת קבלת ההחלטות מצד הנהלת הגוף, נותן ביטוי לעקרונות של עקביות, אחידות ושקיפות .ציבורית בקבלת ההחלטות ומחזק עקרונות של מינהל תקין ארגונים ותאגידים שונים עורכים בפועל ניהול סיכונים באופן מסודר, ובהם כמה משרדי ממשלה, יחידות סמך, גופים בשוק ההון, חברות ממשלתיות וכן חברות ציבוריות בעלות .תרבות ניהולית מתקדמת הוראת תכ"ם משנת 2016 22 קובעת עקרונות יסוד לניהול סיכונים תפעוליים23 באגף החשכ"ל ובחשבויות שב משרדי ממשלה. הוראת התכ"ם מטילה את ה אחריות לניהול הסיכונים על החשבים במשרדי הממשלה .ביוני 2018 פרסם משרד ראש הממשלה מדריך לניהול סיכונים ברגולציה ובמדיניות ציבורית כדי לסייע למקבלי ההחלטות במשרדי ה ממשלה להתמודד עם סיכונים ציבוריים ולהיערך אליהם . בי נואר 2020 פרסמה רשות החברות הממשלתיות חוזר ניהול סיכונים תאגידי בחברות הממשלתיות וחברות בת ממשלתיות המציע כללים ועקרונות ,להבטחת קיומו יעילותו ופעילותו התקינה של מערך ניהול סיכונים24 . כמוצג לעיל, השלבים .הראשונים בתהליך ניהול סיכונים, הוא מיפוי הסיכונים מיפוי הפגיעה בזכויות המדינה ותעדוף בתחום האכיפה האזרחית תחום האכיפה האזרחית הוא רחב ומגוון, וכולל אמצעים שונים שנועדו להתמודד עם סיכונים שעצם התממשותם עלולה לגרום למדינה נזק רב, ומכאן החשיבות שבניהול סיכונים בתחום ,זה. הימנעות מנקיטת הליכים אזרחיים עלולה לגרום לנזקים ישירים ועקיפים, בהם, בין היתר ,פגיעה באכיפת החוק, שימוש בכספי תמלוגים ותמיכות מכספי מדינה שלא בהתאם ליעדם פגיעה בערכי טבע וסביבה, עידוד הפרת הסכמים שהמדינה צד להם ופגיעה בק ופה .הציבורית יתרה מזאת, ו בדומה למשאבים מוגבלים אחרים של ה מדינה כגון משאבי תקינה ותקציב או ,משאבי חקיקה וזמן שיפוטי אכיפה אזרחית גם היא משאב מוגבל של המדינה, ועליה לנהל אותה באופן מתוכנן , משוכלל ולפי סדר עדיפויות ברור . להלן בתרשים9 , מתוארים שלבי .ניהול סיכונים בתחום האכיפה האזרחית 22 הוראת תכ"ם5.2.0.1 בנושא "עקרונות לניהול סיכונים תפעוליים בחטיבות מטה באגף החשב הכללי ובחשבויות משרדי ממשלה", בת וקף מיום13.7.16 . 23 בהוראת תכ"ם5.2.0.1 מוגדר המונח "סיכונים תפעוליים" כמעילות, הונאות, טעויות אנוש, כשלי מערכות וכלים וכן .סיכונים נוספים שבאחריות אגף החשכ"ל 24 ,חוזר ניהול סיכונים תאגידי בחברות הממשלתיות וחברות בת ממשלתיות13.1.20 . החוזר הוצא, בין היתר, בהתאם לסמכותה של הרשות לחברות ממשלתיות לייעץ ולסייע לחברות הממשלתיות בניהול עסקיהן, לפי סעיף54 ( 4 ) לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה- 1975 . פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 666 | תרשים9 : שלבי ניהול הסיכונים בתחום האכיפה האזרחית 1 . :תהליך האיתור והמיפוי של חובות וזכויות שימוש בכלי האכיפה האזרחית מצריך התנהלות מושכלת הכוללת תהלי ך של איתור ואפיון הפגיעה בזכויות המדינה :ותעדוף החובות שאפשר לגבות. לתהליך שלושה נדבכים מרכזיים א. הגדרת סוגי החובות כלפי הגופים הממשלתיים בהתחשב בסוגי השירותים שהגוף השלטוני מעניק ובסוגי התקשרויותיו25 . ב. שרטוט מפת החובות בהתאם לסוגי החיובים השונים26 . ג. יצירת מסד נתונים עדכני של חובות ועדכון שוטף של המיפוי הראשוני בהתאם .להתפתחויות כגון גבייה, התיישנות והיווצרות חובות חדשים הזכויות שיש לאתר ולמפות כוללות בין היתר תשלומי חובה המגיעים למדינה ,על פי דין כגון אגרות והיטלים ,וכן זכויות במישור הפרטי ובכלל זה זכויות במקרקעין ,קניין רוחני , זכויות מכוח התקשרויות חוזיות או פיצויים בגין הפרת הסכם ,כספי תקצוב או כספי תמיכות שלא הגיעו .ליעדם על פי סעיף2.1 בהוראת תכ"ם מספר3.3.0.3 ,"בעניין "הליכי גבייה ואכיפה בממשלה על החשב בגוף הממשלתי למפות יחד עם הלשכה המשפטית והי חידות המקצועיות את כל סוגי החיובים שתחת אחריותו. על פי סעיף2.2 בהוראת תכ"ם מספר15.5.0.3 בעניין "הגנה על זכויות המדינה ועל נכסיה באמצעות נקיטת הליכים משפטיים", בכל רבעון יקיים החשב בתיאום עם היועץ המשפטי של המשרד סבב התייעצויות עם הגורמים המקצועיים כדי לא .תר מקרים של פגיעה בזכויות ולבחון אותם בתשובת משרד האוצר מאפריל2021 (להלן- תשובת משרד האוצר) נכתב כי יחידת ניהול הסיכונים באגף החשכ"ל ביצעה מיפוי סיכונים רוחבי, אשר חלקו התמקד בתהליך ההכנסות והגבייה. חשבי המשרדים נדרשים לתקף אחת לשנה את סטטוס הסיכונים ב .משרד ואת אופן הטיפול בהם וכן לדווח לחשכ"ל על זיהוי הסיכונים 25 .)"למשל סוגי חובות שנובעים מתשלום בגין החלפת סחורות או שירותים בין קונה ומוכר ("סחר חליפין 26 מיפוי, אפיון, גיול .וניתוח נתוני חובות והליכי הטיפול בחובות החייבים לגופי הממשלה מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 667 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית ואולם, נמצא כי ב- 42% מהגופים המשיבים אין תהליך מובנה ושיטתי לאיתור, מיפוי וניתוח של חובות כלפי המשרד ושל פגיעה בזכויותיו. עוד עלה כי ב- 19 מהגופים ( המשיבים58%) שבהם יש תהליך מובנה לאיתור חובות ופ גיעה בזכויות, אין אחידות באופן האיתור, ולמעשה קיימות שיטות שונות, לרבות בגוף אחד, לזיהוי ואיתור חובות ופגיעה בזכויות המדינה. ( חמישה גופים משיבים15% ) ציינו כי להערכתם היו הפרות או פגיעות בזכויות למשרד או למדינה שלא זוהו27 . ההוראות המחייבות מיפוי ואיתור פגיעה בזכויות מקוימות באופן חלקי. בכמחצית מהגופים המשיבים לא מתקיים הליך סדור ושיטתי לאיתור ומיפוי של חובות ופגיעה בזכויות. בהי עדר המיפוי, חסר הבסיס ההכרחי לטיפול סדור ונרחב במימוש הזכויות ונפגעת היכולת לבצע גבייה ואכיפה מיטבית. על משרד האוצר לוודא כי כל החשבים בגופים הממשלתיים מבצעים תהליך של איתור ומיפוי חובות וזכויות על פי .הוראות תכ"ם בשיתוף הגורמים הרלוונטיים משרד האוצר ציין בתשובתו כי החשכ"ל רואה צורך בשיפור מתמיד וייעול של עבודתו, וכי המשרד מקווה שהדוח יביא להגברת הליכי הגבייה ולרתימת השותפים המקצועיים של החשכ"ל בנושא זה בגופים הממשלתיים, ובייחוד למעורבות רחבה של מנכ"לי משרדי הממשלה, היועצים המשפטיים והיחידות המקצועיות, תוך השקעת הזמן והמשאבים .הנדרשים לפעילות זו עוד מסר משרד האוצר כי הוא מדגיש את הצורך בהגשת תביעות יזומות בהרצאות שונות ,ובדיונים רבעוניים שמקיים החשכ"ל בפורום הגבייה, הכולל את חשבי משרדי הממשלה נציגי רשות האכיפה והגבייה רשויות מקומיות ועוד. עוד ציין כי בימים אלה הוא מגבש עם הפרקליטות קורס למשרדי הממשלה שמטרתו להכווין את היחידות המקצועיות, הלשכות המשפטיות והחשבויות להגשת תביעות יזומות. בקורס ירועננו ההנחיות והאינדיקציות .לזיהוי הפרת זכויות מומלץ כי החשכ"ל יקיים ישיבה תקופתית בעניין מיפוי הסיכונים בכלל משרדי ה ממשלה ויגבש מדיניות כלל- ממשלתית לתעדוף הגבייה והאכיפה, וכן להפקת .לקחים בקרב חשבי המשרדים בעניין הליכי תביעה המתנהלים והליכים שהסתיימו 2 . :מיפוי חובות חייבים למשרדי ממשלה החלטת הממשלה קבעה שיש להקים מערך גבייה ממשלתי אשר יפעל לאפיון, טיוב וגבייה של החובות השו נים למשרדי הממשלה. החלטה זו התקבלה בעקבות ביקורת קודמת שערך משרד מבקר המדינה28 .שבמהלכה נבחנו סעיפי יתרות החייבים לגופים ממשלתיים 27 כך גם בבדיקת רוחב שביצעה רשות החברות הממשלתיות ב- 18 חברות ממשלתיות נמצאו מקרים שבהם שולמו לספקים ונותני שירות סכומים הגבוהים מהסכומים שעליהם הוסכם בחוזי ההתקשרות. עורכי הבקרה ציינו כי ככלל א ין לאשר תשלומי יתר מעבר להתחייבויות החוזיות, וככל שנדרש שינוי על ועדת המכרזים להידרש לנושא ("דוח ממצאים2/2019 : בקרת רוחב בנושא רכש והתקשרויות בחברות ממשלתיות", מיום16.5.19 .) 28 ,מבקר המדינה דוח שנתי62 ( 2011 ), "מאזן המדינה ל- 31.12.10 - חייבים ויתרות חוב ."ה פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 668 | בחודש יולי2014 התקשר אגף חשכ"ל עם ארבעה משרדי רואי חשבון כדי שיסייעו לגופים הממשלתיים בפעולות לגביית חובות29 . תקופת ההתקשרות המרבית שהוגדרה בהסכמים עימם הייתה לחמש שנים בעלות של15 מיליון ש"ח. ביולי2019 הוארכה ההתקשרות עם אותם המשרדים בשנתיים בעלות של12 מיליון ש"ח נוספים30 . מנתונים שמסר החשכ "ל לצוות הביקורת עולה כי עד סוף שנת2020 הסתיים פרויקט מיפוי חובות חייבים במשרדי הממשלה במסגרתו מופו ב- 54 גופי ם ממשל תיים כ- 5,005 סוגי חיובים31 , "ו פרויקט הגבייה " לגיול וטיוב החובות הסתיים בכ- 40 גופי ם ממשל תיים. יש לראות בחיוב את תהליך המיפוי שבוצע בגופים הממשלתיים, מיפוי זה הכרחי לצורך מקסום השימוש בכלי האכיפה באופן מושכל ויעיל. על משרד האוצר להמשיך לפעול להשלמת פרויקט הגבייה בכל הגופים הממשלתיים בשים לב להיקף התקציבי, לכמות ולמורכבות של החובות כלפי גופי הממשלה ולהיקף .ההתקשרויות עם ספקים 3 . בחירת אסטרטגיה לטיפול ותעדוף : תרשים 10 שלהלן מציג את מספר הגופים המשיבים שערכו בארבע השנים האחרונות סקר סיכונים לגבי הזכויות שניתנות לאכיפה .אזרחית במשרדם 29 המכרז כלל שלושה שלבים: א. מיפוי מקדים של חובות המשרד הממשלתי; ב. מיפוי, איפיון, גיול וניתוח נתוני חובות כלפי הגופים והליכי הטיפול בחובות חייבים. בתום שלב זה הוכן, בגופים בהם ההליך התבצע, דוח המלצות לביצוע בנוגע להליכי גביית החובות; ג. ליווי הליך יי שום ההמלצות והכנת חובות הגופים לגבייה או למחיקה באופן .שהגבייה תתבצע על ידי המשרדים עצמם 30 בפרוטוקול סיכום ישיבת ועדת פטור ממכרז, מיום7.7.19 , בבקשת החשכ"ל צוין כי "התהליכים אשר החלו ,במשרדי הממשלה נמצאים בעיצומם וקטיעתם תסב נזק רב לתהליך שהחל. יתרה מזאת לספקי המכרז קיימת התמחות בתחום הגבייה הממשלתית שהינה מורכבת ובעלת שונות רבה בין משרד אחד למשנהו, אשר עשויה ."לסייע לסיום תהליכים אלו 31 :להלן פילוח החיובים בהתאם לנתוני החשכ"ל2,931 ( 59% ) סוגי חובות בגין אגרות שהם תשלום מכוח חוק או תקנה לרשות ציבורית עבור ;שירות המתקבל280 ( 6% ) סוגי חובות בגין מחירו של מצרך או שכרו של שירות ;שקבעו השרים באישור ועדת הכלכלה של הכנסת1,247 ( 25% ) סוגי חובות שנובעים מתשלום בגין החלפת ;)סחורות או שירותים בין קונה למוכר (סחר חליפין370 ( 7% ) סוגי חובות שנובעים מקנסות כספיים שנדרשים עוברי עבירה לשלם כעונש על העבירה או עיצומים כספיים שהם קנסות כספיים המוטלים בסמכות על ידי עובד ;ציבור על מי שמפר הוראות רגולטוריות177 ( 3% ) סוגי חובות בגין היטלים (מס מיוחד), תמלוגים, פסקי דין, שכר דירה, מכירת מבנים, תמיכות והחזר הוצאות. יצויין כי נכון למ ועד הביקורת ב- 16 גופים ממשלתיים מתוך45 לא .מופו סוגי האגרות מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 669 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית תרשים10 : גופי הממשלה המשיבים שביצעו סקר סיכונים לגבי זכויות העומדות להם וניתנות לאכיפה נתונים של ה .גופים המשיבים בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בארבע השנים האחרונות רוב הגופים המשיבים (כ- 70% ) לא ביצעו סקר סיכונים לגבי הזכויות העומדות להם הניתנות לאכיפה32 . בחלק מן הגופים המשיבים יש מסמך מדיניות אכיפה הקובע את סדרי העדיפויות לטיפול בפגיעה בזכויות שמופו. להלן בתרשים11 מוצג פילוח של הגופים המשיבים בחלוקה אם קיים .בידיהם מסמך מדיניות אכיפה המסדיר את סדרי העדיפויות לטיפול בפגיעה בזכויות שמופו 32 הגופים שהשיבו כי בצעו סקר לניהול סיכונים הם: משרד הבריאות, רמ"י, משרד המשפטים, משרד הכלכלה והתעשייה, הרשות הממשלתית למים ולביוב, רשות העתיקות, רשות שדות התעופה בישראל, הלשכה המרכזית לסטטיסטיק .ה, משרד התקשורת, משרד האוצר והמשרד להגנת הסביבה פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 670 | תרשים11 : גופי ממש לה המשיבים שיש להם מסמך מדיניות אכיפה הקובע את סדרי העדיפויות לטיפול בזכויות .נתונים מתוך השאלונים בעיבוד משרד מבקר המדינה ( מהתרשים עולה כי רק בחמישה מן הגופים המשיבים15% ) 33 נוסח מסמך מדיניות .הקובע את סדרי העדיפויות לטיפול בזכויות הנתונים העולים מהתרשימים מלמדים ש- 68% מהגופים לא ביצעו סקר סיכונים לגבי זכויות הניתנות לאכיפה ו- 85% .לא גיבשו מדיניות לתעדוף הטיפול בפגיעה בזכויות משרד הבריאות מסר בתשובתו מאפריל2021 (להלן- תשובת משרד הבריאות) לעניין מדיניות לתעדוף הטיפול בזכויות כי אכן אין מסמך שמאחד את כל הנושאים, אך קיימים נוהלי גבייה נפרדים למרבית החובות, ובייחוד לשני סוגי החובות המהווים את מרבית ההכנסות של המשרד .)(חובות כלפי בתי החולים ולשכות הבריאות בתחום האשפוז הגריאטרי לשם יישום מיטבי של החלטת הממשלה, הוראות התכ"ם וכללי מינהל ת קין, על כלל גופי הממשלה והחשבות בפרט, לגבש מסמכי מדיניות שיתוו את תעדוף הטיפול בזכויות בהתאם לסקרי הסיכונים. מומלץ כי החשב הכללי יעקוב אחר עריכת סקרי הסיכונים וגיבוש מדיניות תעדוף הטיפול בפגיעה בזכויות בכלל משרדי הממשלה והגופים .הממשלתיים 33 ,אלה הגופים שיש להם מסמך מדיניות המסדיר את סדרי הטיפול בזכויות: משרד הבריאות, רמ"י, משרד המשפטים .רשות העתיקות ורשות התחרות מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 671 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית משרד האוצר מסר בת שובתו כי החשכ"ל מייחס חשיבות רבה לתחום ניהול הסיכונים וכי עומד לרשות משרדי הממשלה מכרז מרכזי המאפשר להם לבצע סקרי סיכונים תפעוליים. עוד מסר כי יבחן הדגשה של מסמכי המדיניות מתוך ההוראות הקיימות ומתן דגש לנושא האכיפה .האזרחית במסגרת סקרי הסיכונים התפעוליים פרויקט ניהול סיכונים בתחום האכיפה האזרחית בהובלת הפרקליטות לאורך השנים פעלה היחידה לאכיפה אזרחית בפרקליטות למיסוד הקשר עם גופי הממשלה ועידודם ליזום תביעות. היא עשתה זאת באמצעות פגישות עם גורמים מקצועיים והרצאות בפורומים שונים, לרבות השתלבות בפעילות הדרכה מקצועית במשטרה, שבהן הסבירה על פעילות הפרקליטות בתחום האכיפה האזרחית ועל ייזום תביעות. בשנת2017 החלה היחידה לאכיפה אזרחית בפרקליטות להוביל מיזם ניהול סיכונים (להלן- )הפרויקט34 שמטרתו לקבוע את סדרי העדיפות בפעילות היחידה באופן מושכל, שמתבסס על היכרות מעמיקה עם כל תחומי עבודתם של משרדי הממשלה, לרבות אלו שאינם פונים מיוזמתם אל היחידה35 . תיעדוף הפרקליטות בתחומי עבודתה, מושפע מהנושאים שמועברים לטיפולה על ידי משרדי הממשלה השונים, בהי ותה הגוף המייצג אותם בהליכים משפטיים. הפרויקט נועד למפות את הסיכונים בעבודת משרדי הממשלה ולהתמקד בצדדים הרלוונטיים לעבודת היחידה לאכיפה אזרחית .מתוך רצון וצורך לתכנן, לייעל ולמקסם את תהליכי עבודתה בביקורת נמצא כי בחירת המקרים והתיקים המשפטיים שבהם מופעלים כלי אכיפה אזרחית, שעשויים להיות רבי- עוצמה, אינה נעשית באופן שיטתי. ממסמכים של הפרקליטות עולה כי חסרה מתודולוגיה סדורה לזיהוי מטרות, לתעדופן ולבחירת .היעדים הפרקליטות ציינה בתשובתה כי היא מודעת לבעיית השיטתיות הקיימת במרבית הנושאים שבטיפולה ואולם חלק מהנוש ,אים מטופלים בצורה שיטתית כגון תביעות נגד חברות ביטוח .השבת עלויות פינוי ועוד בינואר2018 עת הוצג הפרויקט בפני פורום הנהלה אזרחית בפרקליטות, ציין מנהל היחידה לאכיפה אזרחית כי הקשר של הפרקליטות עם משרדי הממשלה בתחום האכיפה האזרחית מקרי, לא שיטתי ותלוי בהיכרות אישית כך שלעיתים אין הלימה בין היעדים שהפרקליטות מציבה לעצמה ובין העבודה שה יא מבצעת בפועל. בישיבת הנהלה נוספת בנובמבר2018 ציין מנהל היחידה כי חסרה לפרקליטות "מפת נושאים" מסודרת ושיטתית המתעדפת בין נושאים .שהמדינה יכולה לתבוע בגינם באופן יזום 34 תהליך ניהול הסיכונים, מיפוי הצרכים ותחומי העיסוק של משרדי הממשלה השונים מבוצע על ידי משרד רואי חשבון ,חיצוני. מקורות המידע המרכזיים של הפרויקט הם מסמכים ממשרדי הממשלה כדוגמת דוחות חשבונאיים .וראיונות אישיים עם גורמי מפתח במשרדי הממשלה בהווה או בעבר 35 מתוך34 ,הגופים המשיבים15 ( 44% .) ענו כי לא פנו באופן יזום לפרקליטות21 ( גופים62% ) השיבו כי היחידה לא .פנתה אליהם באופן יזום פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 672 | הפרויקט נועד למקד את הפעילות היזומה של הפרקליטות האזרחית בנושאים המשפיעים ביותר, כלומר בהפרות שעלולות לפגוע ביכולת המשרד הממשלתי ליישם את יעדיו או לגרום .נזק לציבור הפרויקט כולל מיפוי הסיכונים הרלוונטיים ולאחר מכן דירוגם תחת "זירות סיכון" על פי נושאים ותחומי פעילות משותפים כגון מלחמה בפשיעה, בריאות הציבור, הגנת סייבר ומשאבי טבע36 . לצורך ביצו ע הליך הדירוג, התבקשו כ- 50 פרקליטים37 מכל המחוזות בפרקליטות לדרג את הסיכונים השונים לפי סדר חשיבות ואפקטיביות הטיפול. בהמשך פנתה היחידה לאכיפה אזרחית אל אגף ממשל וחברה במשרד ראש הממשלה כדי לרתום סמנכ"לים ובעלי תפקידי מפתח אחרים בגופים הממשלתיים לצורך דירוג זירות הסיכון. נכון למועד סיום הביקורת .התקבלו תוצאות ראשוניות של הדירוג וההליך טרם הושלם .יש לציין לחיוב את פרויקט ניהול הסיכונים באכיפה אזרחית שמובילה הפרקליטות מדובר בתהליך שמבוצע לראשונה בתחום ויש לקוות כי עם סיומו יינתן בידי המדינה כלי אפקטיבי לניהול מתוכנן ומושכל של משאבי האכיפה האזרחית, כדי שלא תיעשה באופן .אקראי עם זאת מעורבות הגופים הממשלתיים בפרויקט הייתה רק בשלב דירוג הסיכונים ובאופן וולונטר י , כך שלמעשה חלקם היה בביצוע אופטימיזציה של המשאב הפרקליטותי ולא ניהול סיכונים עצמאי. לדעת משרד מבקר המדינה אין בעבודת הפרקליטות לייתר את הצורך בהליך ניהול סיכונים שיתבצע באופן ישיר ועיתי על ידי הגופים הממשלתיים .כמתחייב בהוראות התכ"ם מומלץ כי משרד האוצר יגבש הנחיה לכלל הגופים הממשלתיים לקיים הליכי ניהול סיכונים במ שרדיהם, וכי משרד המשפטים ילווה הליך זה בהנחיה מקצועית משלימה .ליועצים המשפטיים בגופים הממשלתיים משרד האוצר מסר בתשובתו כי החשכ"ל יקיים שיח עם הפרקליטות לצורך שילוב המסקנות .מפרויקט ניהול הסיכונים באכיפה אזרחית בתהליך ניהול הסיכונים הקיים במשרדי הממשלה הגדר :ת יעדים ומדדים באכיפה אזרחית בתוכנית העבודה לשנים2019 - 2020 הציבה הפרקליטות האזרחית יעדים ומשימות לביצוע38 , בהתבסס על היעדים שקבעה הפרקליטות ועל תהליך התכנון האסטרטגי שעשתה39 . כדי להגשים את היעדים הללו היא קבעה תוכניות עבודה, משימות ומדדי ביצוע, ולצד כל יעד צוין מספר ההליכים המזערי שעל כל מחוז בפרקליטות ליזום. כך לדוגמה, בתוכנית העבודה לשנים2020-2018 מופיע היעד "י יזום ואכיפה בכלים אזרחיים ומ י נהליים לצורך הגנה על הקופה הציבורית, נכסי המדינה וזכויותיה ", ולגביו נקבעו מדדי התוצאה האלה: בכל שנה עשר תביעות יז ומות בכל מחוז, וחמש 36 בתחילה זוהו כ- 1,600 "זירות סיכון" שאוגדו בדוח אקסל, ובהליך עיבוד פנים פרקליטותי צומצמו לכ- 100 זירות .מרכזיות 37 הפרקליטות מסרה כי כל הפרקליטים שהשתתפו בדירוג היו בעלי ותק של שמונה שנים ויותר ומכ ל תחומי .המשפט 38 חמשת יעדי העל הם: המאבק בשחיתות השלטונית, פגיעה בפשיעה המאורגנת ובפירותיה ובארגוני טרור, מאבק בעבירות אלימות ומין וקידום השמירה על ביטחון הפרט, שמירה על נכסי המדינה וזכויותיה ושמירה על זכויות .האדם ושיווין בפני החוק וקידומם 39 כך למשל ה חליטה הנהלת הפרקליטות האזרחית על מספר יעדים ארציים בתחום האכיפה במקרקעין: הגנה על חופי ים מפני מקרי פלישה, פעילות נגד השתלטות גורמים עברייניים על קרקעות וגיבוש כלים להתמודדות עם .פלישה למקרקעי ציבור וקביעת סדרי עדיפויות מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 673 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית מבצעי אכיפה משולבת (שולחנות עגולים) בכל מחוז; בשנים2019-2018 - 15 הליכי אכיפה משולבת בכל מחוז, ובשנת2020 - 17 .הליכי אכיפה משולבת בכל מחוז ואולם מדובר בתחום שהמדידה שלו מורכבת ופתוחה לפרשנות. כך למשל, ניתן למדוד את הערך הכלכלי של תיק לפי הסכום שביקשה המדינה בכתב התביעה או לחלופין לפי הסכום שנפסק או שהתקבל לידיה בסוף ההליך. קושי נוסף במדידה הוא להעריך תיקים שבהם התקבלו סעדים שאינם כספיים או למדוד את ההרתעה המושגת מעצם הגשת התביעה ביחס למקרים דומים בעתיד. בפועל גובשו רק מדדים המשקפים הי בטים כמותיים של מבצעי .האכיפה ולא גם כאלה המשקפים את האפקטיביות של הפעולות הפרקליטות אינה מודדת באופן אחיד את כלל סוגי פעילות האכיפה היזומה שנוקטת המדינה, בדרך שתאפשר לבחון את מידת עמידתה ביעדיה לאשורה. בביקורת עלה כי פרקליטויות מחוז מונות את מבצעי האכיפה באופן לא אחיד כך שבמחוז אחד נמנים כל תוצרי מבצע האכיפה באופן נפרד ומצטבר, ואילו במחוז אחר נספרים כל התוצרים תחת מבצע אכיפה אחד. ייתכנו מבצעים העונים על כמה יעדים ומדדים ולכן נספרים יותר מפעם אחת, בכל אחת מהקטגוריות40 . החל משנת2018 העמידה במדדים נבחנת על בסיס נתונים שמוזנים ידנית, בידי פרקליטים .במחוזות, לטבלאות אקסל המרוכזות ביחידה לאכיפה אזרחית מדידה כאמור, הנסמכת על גורם אנושי ותלויה בפרשנותו, עלולה לפגוע ביכולת ביצוע ,תהליכי בקרה אפקטיביים, ביכולת להעריך אם מושגות המטרות והיעדים שהוגדרו .ולהוביל להסקת מסקנות וגיבוש תכניות עבודה עתידיות לא מדויקות ,מומלץ כי הפרקליטות, והיחידה לאכיפה אזרחית בפרט יתוו שיטת מדידה אחידה לכלל הפרקליטויות שתשקף באופן מהימן את מכלול הפעילות המבוצעת בתחום האכיפה האזרחית ואת תוצריה כדי לקבל תמונה מדויקת יותר בנוגע להגשמת יעדיה ולצד זאת תשלב בהם מדדים איכותניים . כמו כן מוצע לפרקליטות לעבור למערכת מדידה אוטומטית המתבססת על )נתוני התיקים במערכת הממוחשבת (תנופ"ה41 כדי לקבל .תמונה מהימנה יותר בנוגע להגשמת יעדיה 40 לדוגמה מבצע אכיפה יכול להיות מופנ .ה כנגד יעד עברייני, ובד בבד, מגן על קרקעות המדינה 41 .מערכת תנופ"ה היא מערכת טכנולוגית המשמשת את פרקליטות המדינה והמחוזות לצורך תכנון, ניהול ובקרה ,להרחבה ראו מבקר המדינה דוח69 ב ( 2019 ) "פיתוח והטמעה של מערכת מחשוב לתכנון ניהול ובקרה בפרקליטות המדינה (תנו .")פ"ה פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 674 | :פרק שני פוטנציאל האכיפה וגביית ה חובות כלפי המדינה הפעילות הממשלתית, כאמור, כרוכה במיליוני חיובים האמורים להשתלם למדינה ואותם יש לגבות. היכולת להעריך את מלוא פוטנציאל האכיפה והגבייה ביחס לזכויותיה וקניינה של ,המדינה תלויה בסיום הליך המיפוי והאפיון של הזכויות, ההתקשרויות, התמלוגים והתמיכות הרגולציה והיעדים של גופי השלטון. משזה טרם הושלם, אין למע שה יכולת מלאה לעמוד על .הפוטנציאל המרבי של האכיפה האזרחית וגביית החובות ואולם אפשר לקבל אינדיקציה בדבר הפער בין היקף האכיפה והגבייה שגופי המדינה מבצעים בפועל לבין פוטנציאל האכיפה והגבייה מהצ לבה של כמה מקורות : נתונים בדבר חובות שלא נגבו ו הוחלט למוחקם ; נתונ ים מהדוחות הכספיים של מדינת ישראל בדבר היקף החובות הרשומים כלפי המדינה; נתונים על מספר התביעות האזרחיות היזומות בפרקליטויות. להלן .יוצגו הפרטים בהרחבה פוטנציאל הגבייה והאכיפה בראי מחיקת חובות חלק בלתי נפרד מהפעילות השוטפת של משרדי הממשלה כולל עריכת פשרות והסדרי חוב בהתדיינויות משפטיות או בהתדיינויות אחרות עם צדדים שלישיים, ומחיקת חובות כלפי המשרד שאין אפשרות לגבותם מסיבות שונות. יש למחוק חוב שהוכרז כאבוד כאשר לא ניתן לגבותו42 בין היתר בגלל מחדל של הגוף הממשלתי, למשל במקרים שבהם לא בוצעו ניסיונות לגבו ת את החוב במועד ולכן החוב התיישן ולא ניתן עוד לגבותו, או שבעל החוב נקלע להליכי חדלות פירעון והגוף הממשלתי לא תבע את החוב בתקופה שניתן היה לתבוע אותו. הסמכות למחוק חוב כלפי המדינה נתונה בידי ועדת מחיקות משרדית או בידי ועדת מחיקות עליונה באגף החשכ"ל (להלן- הוועדה העליונה). בהוראת התכ"ם43 נקבע מדרג הסמכויות של משרדי הממשלה לאישור פשרות והסדרי חוב44 . מניתוח תשובות הגופים המשיבים עולה כי סכום החוב המצרפי שאושר למחיקה בוועדות המחיקה המשרדיות משנת2017 ועד אמצע2020 הוא כ- 1.9 מיליארד ש"ח45 . 42 הוראת תכ"ם2.3.0.6 בעניין "הפרשה לחובות מסופקים ומחיקת חובות אבודים". מצגת בנושא "פקודת המיסים [גבייה] ומחיקות", נשלח במייל למשרד מבקר המדינה מהיועץ המשפטי של משרד האוצר ביום4.11.20 . 43 הוראת תכ"ם3.3.0.6 בעניין "טיפול באישור פשרות והסדרי חוב (ל רבות מחיקות)", ולפיה סמכויות הוועדות יהיו .בהתאם למפורט בהודעה "מדרג סמכויות לאישור פשרות והסדרי חוב (לרבות מחיקות), מס' ה3.3.0.61 . 44 מדרג הסמכויות של משרדי הממשלה לאישור פשרות והסדרי חוב במקרים אלו: מחיקת חוב בסכום של עד 150,000 ש"ח אך לא יותר מסכום מח יקות מצרפי של1,000,000 ש"ח באותה שנת כספים; פשרות בסכום של 300,000 ש"ח עד מיליון ש"ח. פשרות בסכום של עד300,000 ש"ח מאושרות בהתאם להנחיות היועץ המשפטי לממשלה6.100 או6.1002 הנוגעות להסדרים במסגרת הליך משפטי שהמדינה צד לו או בטרם הגשת תביעה נגד המדינה לבי .ת משפט 45 סכום החוב הגבוה ביותר בסך577 ,מיליון ש"ח נמחק באישורה של הוועדה המשרדית במשרד הכלכלה והתעשייה אחריו נמחק ברמ"י סכום בגובה353 מיליון ש"ח, והסכום השלישי בגובהו בסך300 מיליון ש"ח נמחק באישור .הוועדה המשרדית במשרד הבינוי והשיכון מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 675 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית הוועדה העליונה מטפלת בהסדרי חוב או מאשרת פשרה במקרים שבהם שווי הוויתור עולה על הסכום שבסמכות הוועדה המשרדית לאשר או למחוק או במקרים שבהם הוועדה המשרדית לא הגיעה להסכמה פה אחד לגבי אופן הטיפול בחוב או בפשרה. להלן בתרשים12 תוצרי עבודתה של הוועדה העליונה משנת2017 ועד אמצע שנת2020 . תרשים12 : סכומי החובות שעלו לדיון בוועדת המחיקות העליונה משנת2017 ועד יוני 2020 ), בחלוקה לסכום החובות שאושר למחיקה והסכום שלא אושר (במיליוני ש"ח נתונים מאגף החשכ"ל במשרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהתרשים עולה כי חובות בהיקף של כ- 6.9 ( מיליארד ש"ח93% ) שעלו לדיון בוועדה משנת2017 עד יוני2020 אושרו למחיקה. יצוין כי ביחס לסכום הנותר אישרה הוועדה לגבות בהליכי פשרה והסדרי חוב סכום של448 מיליון ש"ח, ודחתה בקשות למחיקה בהיקף של כ- 56 .מיליון ש"ח להלן בלו ח2 דוגמאות שעלו בפרוטוקולים מישיבות הועדה העליונה בנוגע לחובות בהיקף של מאות מיליוני ש"ח שאושרו למחיקה, בין היתר, בשל אי- :נקיטת פעולות הגבייה במועד פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 676 | לוח2 : חובות שאושרו למחיקה על ידי הוועדה העליונה מועד הישיבה הגוף שחייבים לו סוג החוב/בעל החוב הסכום שאושר )למחיקה (מלש"ח הנימוק למחיקה דצמבר2017 משרד הכלכלה והתעשייה חברות שקיבלו מענקים 498 ( 107 )נומינאלי חדלות פירעון אי גביית החובות במועד דצמבר2018 משרד המשפטים רשם החברות חברות שלא שילמו אגרות שנתיות 1,650 התיישנות אפריל2018 רשות המים מפיקים וספקי מים 378 ( 97 )נומינאלי התיישנות מאי2019 משרד הבריאות בתי חולים ממשלתיים אנשים פרטיים שלא הסדירו את חובם בגין טיפולים רפואיים שקיבלו 60 התיישנות מאמצי הגבייה לא צלחו מאי2019 משרד החינוך מוסדות תורניים 19 ,התיישנות אי יכולת לקזז או לגבות את החובות, היעדר ראיות מספיקות להגשת תביעה נתונים מתוך פרוטוקולים של ישיבות הוועדה העליונה באגף החשכ"ל במשרד האוצר בעיבוד משרד מבקר המדינה . נתוני המחיקות בלוח ובתרשים לעיל מלמדים על מחיקת חובות בשנים2017 עד יוני 2020 בהיקף של כ- 7 מיליארד ש"ח בוועדה העליונה. נוסף על כך, מהמענים לשאלון עולה כי כ- 2 מיליארד ש"ח נמחקו בוועדות המשרדיות46 . סכומים אלו הם בגדר פוטנציאל אכיפה שלא מומש. עוד עלה כי הנימוקים המרכזיים למחיקות הם התיישנות וחדלות פירעון. מקרי ההתיישנות מחדדים את הצורך שגופי הממשלה יפעלו לגביי ת .החוב סמוך למועד התגבשותו גם כדי להימנע מהצורך להגיש בקשה למחיקתם בתשובת משרד האוצר צוין כי חובות מובאים לדיון בוועדה העליונה רק לאחר מיצוי כל פעולות הגבייה והאכיפה .במקרים שבהם לא בוצעו הליכי גבייה בגין חובות אלה ,מבוצעת הפקת לקחים מעמיקה עם המשרד הממשלתי כדי לייעל את פעולתו בהמשך .בעניין חדלות הפירעון נכתב בתשובה כי לפני כשנה פרסם החשכ"ל הוראת תכ" ם שמכווינה את משרדי הממשלה כיצד לפעול בתחום ואיך ניתן לגבות את החוב קודם שהחייב נכנס להליכי חדלות פירעון .החשכ"ל אף מבקר את משרדי הממשלה בנושא . בעניין חובות רשם החברות מסר משרד האוצר כי הוקם ממשק בין רשם החברות לבין המרכז לגביית קנסות לצורך מניעת הישנות מקרים אלה בעתיד. עד אפריל2021 הועברו לגבייה דרך .הממשק חובות בסכום העולה על מיליארד ש"ח בתשובת רשם החברות מאפריל2021 נכתב כי מדובר בהתיישנות של חובות שהצטברו בשנים 2010-1983 . מחיקת החוב נעשתה באופן חד- פעמי, ולצידה החלה גבייה שוטפת של חובות 46 הנתון של7 מיל יארד ש"ח מתייחס לכלל החובות שנדונו בוועדה העליונה, ואילו הנתון בדבר1.9 מיליארד ש"ח .מתייחס רק לחובות שעלו לדיון בוועדות המשרדיות בגופים המשיבים מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 677 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית האגרות לרשם החברות, שבמסגרתה מתבצעת מדי שנה פעילות אכיפה נגד חברות שאינן .משלמות את חוב האגרה משרד הבר יאות מסר כי החובות שנמחקו הם חובות שקשה לגבותם בהם חובות מחייבים חסרי מעמד כמו פלסטינים, עובדים זרים, פליטים ותיירים שאין להם כיסוי ביטוחי, וכי אין למשרד כלים יעילים לגביית חובות אלו. עוד ציין משרד הבריאות כי היווצרות חובות אלו היא בלתי נמנעת, שכן אין ביכו לתם של בתי החולים לסרב להעניק טיפול. עוד צוין כי חשבות המשרד .סבורה שאין למשרד די כלים להתמודדות עם הנושא ושיש למצוא לו פתרון ברמה הלאומית משרד חינוך כתב בתשובתו מאפריל2021 (להלן- תשובת משרד החינוך) כי הוא פועל לגביית כספים אשר התברר בדיעבד שהתקבלו שלא כ דין, וכי הוא גובה באמצעות קיזוז כ- 8 מיליוני ש"ח בממוצע בשנה. עוד כתב כי מחיקת החובות הנזכרת בטבלה נדרשה לאחר מיצוי ניסיונות לקיזוז ולהגשת תובענות, ובמקרים רבים אושרה מהטעם של קשיים ראייתיים ומשפטיים .בתביעת החוב, ולכן לא בהכרח מדובר בפוטנציאל שלא מומש פוטנציאל הגבייה והאכיפה בראי מאזן המדינה 1 . הדוחות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל מציגים את מצבה הכספי של המדינה47 . בסעיף "חייבים ויתרות חובה", הכלול במצבת הנכסים השוטפים של המדינה48 , מוצגים חובות כלפי גופים ממשלתיים ביום המאזן49 . להלן בתרשים13 מוצג החלק הי חסי של הסעיף חייבים ויתרות חובה מתוך כלל הנכסים השוטפים לשנת2019 . 47 הדוחות הכספיים המאוחדים של ממשלת ישראל, המתפרסמים על ידי אגף החשכ"ל במשרד האוצר, צריכים לשקף באופן נאות את .מצבו הכספי של הגוף ואת תוצאות פעילותו 48 ,)נכסים שוטפים הם ערכים כספיים הכוללים את כל המשאבים שניתן להמיר למזומן בטווח קרוב (לרוב עד שנה בשנת2019 סך הנכסים השוטפים עמד על כ- 131 מיליארד ש"ח. החובות נובעים, בין היתר, משירותים בתשלום שסיפקו הגופים, מאגרות .למיניהן, מיסים, מקנסות וממקדמות ששולמו לספקים 49 בניכוי הפרשה ל"חובות מסופקים", כלומר חובות שגבייתם מוטלת בספק. בשנים2017 - 2019 סך החובות המסופקים כל שנה היה בסך של כ- 13 .מיליארד ש"ח פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 678 | תרשים13 : הרכב הנכסים השוטפים בדוחות הכספיים המאוחדים של מדינת ישראל לשנת2019 )(במיליוני ש"ח נתוני הדוח הכספי של ממשלת ישראל ליום31.12.19 .בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי שיעור הרכיב ""חייבים ויתרות חובה (כ- 67 )מיליארד ש"ח בשנת2019 מסך כל הנכסים השוטפים (כ- 131 )מיליארד ש"ח הוא כ- 51% . " הכנסה שמקורה בעסקה שאינה חליפין" ,נוצרת כש משרד ממשלתי מקבל ערך , בעיקר מזומנים ,סחורות ,שירותים או שימוש בנכסים ,מבלי לספק במישרין כל תמורה , או שהוא מספק תמורה סמלית .דוגמאות לעסקאות שאינן חליפין הן מיסים ,אגרות ,העברות חד- ,צדדיות הכנסות מתקציב ועוד. בעסקאות חליפין משרד ממשלתי מוסר נכסים או שירותים ומקבל בתמורה ערך ,(מזומנים סחורות ,שירותים או נכסים ,)השווה בקירוב לערך שמסר. עיקר הסכום ברכיב "חייבים ויתרות חובה" הוא בגין עסקאות שאינן חליפין ובגין עסקאות חליפין כמפורט בלוח3 : מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 679 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית לוח3 : פירוט החובות לגופי הממשלה בגין עסקאות חליפין ובגין עסקאות שאינן חליפין לשנת2019 )(במיליוני שקלים גוף ה ה ממשלתי עסקאות חליפין עסקאות שאינן חליפין סה :"כ רשות המיסים בישראל - 12,573 12,573 חברות ממשלתיות 8,525 - 8,525 המוסד לביטוח לאומי - 6,783 6,783 *משרד הבריאות 3,623 - 3,623 **רשות מקרקעי ישראל 3,046 - 3,046 משרד הבינוי והשיכון 1,063 - 1,063 רשות האכיפה והגביה 764 764 מערכת בתי המשפט 21 716 737 משרד הכלכלה והתעשייה 518 - 518 משרד הביטחון 269 - 269 גופי ממשלה אחרים 628 253 881 סה :"כ 17,693 21,089 38,782 נתוני הדוח הכספי של ממשלת ישראל ליום31.12.19 .בעיבוד משרד מבקר המדינה * רובו של החוב כלפי משרד הבריאות הוא בגין חובותיהן של קופות חולים לבתי החולים הממשלתיים בעבור שירותים רפואיים שניתנו למבוטחי קופות חולים בבתי החולים .הממשלתיים ** .רובו של החוב כלפי מינהל מקרקעי ישראל הוא בגין דמי חכירה שנתיים וחובות עבר מהלוח עולה כי בשנת 2019 הסכום הכולל של החובות בגין עסקאות שאינן חליפי ן ועסקאות חליפין היה כ- 39 .מיליארד ש"ח מתוך סכום זה כ- 32% הם בגין חובות כלפי רשות המיסים , כ- 22% בג ין חוב ות כלפי חברות ממשלתיות, וכ- 17% בגין חוב .למוסד לביטוח לאומי להלן בתרשים 14 נתונים ה רשומים בדוחות הכספיים ברכיב "חייבים ויתרות חובה" לשנים 2019-2015 . פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 680 | תרשים14 : סכום החוב כלפי גופים ממשלתיים בשנים2015 - 2019 )(במיליוני ש"ח מתוך נתוני דוחות כספיים מאוחדים של ממשלת ישראל לשנים2015 - 2019 , בעיבוד משרד מבקר .המדינה מהתרשים עולה שסך החוב כלפי גופים ממשלתיים גדל מסכום של כ- 49 מיליארד ש"ח בשנת2015 לסכום של כ- 67 מיל יארד ש"ח בשנת2019 . יש לציין כי גם החלק היחסי של החוב מתוך סך הנכסים השוטפים נמצא בעלייה רציפה. כך למשל בשנת2018 שיעור החוב לגופים הממשלתיים היה כ- 46% מסך הנכסים השוטפים באותה שנה50 לעומת כ- 51% לשנת2019 . הדוחות הכספיים של המדינה מלמדים כי בשנים2019-2015 גדלו יתרות החובה למדינה בכ- 37% , ובשנת2019 הן הגיעו לכ- 67 מיליארד ש"ח. נוסף על כך, באותן השנים גדלו רכיבי עסקאות החליפין ושאינן חליפין בכ- 2.2 מיליארד ש"ח. העלייה ברכיבים אלו מעידה על פער גדל בין פוטנציאל ה אכיפה לבין האכיפה בפועל כפי .שהיא משתקפת בדוחות הכספיים משרד האוצר ציין בתשובתו כי בשנים האחרונות מתקיימות ישיבות תקופתיות עם היחידה לאכיפה אזרחית בפרקליטות ועם המשרדים הרלוונטיים לשם מעקב אחר הליכי הגבייה וסעיפי החייבים ואחר מימוש תוכניות העבודה של משרדי .הממשלה בנושאים אלו 50 דוח כספי מאוחד של מדינת ישראל ליום31.12.18 . מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 681 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית לנוכח גובה החוב בגין עסקאות חליפין ועסקאות שאינן חליפין כפי שהוא משתקף בדוחות הכספיים של המדינה, כ- 39 מיליארד ש"ח, מו מלץ כי נוסף על הישיבות שמקיים החשכ"ל כאמור, יגבש החשכ"ל ות כנית רב-שנתית ויעדי ם ל הפחתת החובות למדינת ישראל, כדי ל פעול ל ,הקטנת יתרות החובות למדינה ב היוועצות עם ,הגורמים הרלוונטיים במשרד המשפטים (רשות האכיפה והגבייה ייעוץ וחקיקה ,ופרקליטות המדינה). לצורך כך יביא החש כ"ל לידיעת משרד המשפטים בכל שנה את סטטוס יישום הת ו כנית ופ י רוט של יתרות החובה, וב ייחוד חובות מסופקים ו יתרות ללא תנועה, ה רשומים בדוחות הכספיים של המדינה. נתונים אלו יסייעו גם לגיבוש ת ו .כניות העבודה של משרד המשפטים בתחום האכיפה והגבייה האזרחית 2 . יודגש כי הדוחות הכספיים אינם מציגים את מלוא פוטנציאל האכיפה והגבייה. כך למשל נכסי חוב אשר אינם עומדים בכללי ההכרה בנכס בהתאם לתקני החשבונאות הממשלתית אינם מוצגים בדוחות הכספיים51 . כמו כן, תביעות כספיות יזומות שהוגשו על "ידי גופים ממשלתיים ושתוצאותיהן אינן ודאיות, מוגדרות "נכסים תלויים52 ואף הן אינן מתועדות בדוחות הכספיים53 . ניתוח המענים לשאלון מעלה כי חלק מהגופים המשיבים ציינו כי ידוע להם על פגיעות בזכויות המדינה שלא עלו כדי יצירת יתרת חובה חשבונאית ואשר על כן לא נרשמו על ידם במערכות החשבונאיות. להלן בתרשים15 פילוח המענים לשאלון בשאלה: האם .והיכן נרשם השווי הכספי של הפגיעה בזכויות כלפי הגוף או המשרד 51 ההכרה בנכס בהתאם לסעיף19 'לתקן חשבונאות ממשלתי מס9 בדבר "הכנסות מ עסקאות חליפין", ולסעיף31 לתקן חשבונאות מספר23 :בדבר "הכנסות מעסקאות שאינן חליפין" נקבעת בהתקיים ארבעה תנאים מצטברים ,סכום ההכנסות ניתן למדידה באופן מהימן; צפוי שההטבות הכלכליות או פוטנציאל השירות הקשורים לעסקה יזרמו אל היישות; שלב ההשלמה של העסקה במועד ה דיווח ניתן למדידה באופן מהימן; העלויות שהתהוו .במסגרת העסקה והעלויות הנדרשות להשלמתה, ניתנות למדידה באופן מהימן 52 נכס תלוי מוגדר כנכס שכתוצאה מאירוע בעבר, קיומו יאומת רק אם יתרחשו או לא יתרחשו, אירוע או אירועים עתידיים בלתי ודאיים, שאינם בשליטת הגוף הממשל .תי 53 תקן חשבונאות ממשלתי מספר19 . פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 682 | תר שים15 : רישום השווי הכספי של הפגיעה בזכויות המדינה במערכות החשבונאיות .נתונים של הגופים המשיבים בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי45% מהגופים המשיבים שאיתרו פגיעה בזכויות כלפיהם, לא רשמו .את החובות הנובעים מפגיעות אלו במערכות החשבונאיות שלהם מהמענים לשאלון עולה כי היקף חובות אלו מסתכם בכ- 930 מיליון ש"ח המתחלקים בין10 גופים54 . עוד עולה כי14% מהגופים שאיתרו פגיעה בזכויות כלפיהם, רשמו רק חלק קטן מסכום הפגיעה, ואילו מרבית הסכום, המוערך בכמיליארד ש"ח, המתחלקים בין3 גופים, לא נרשם: חובות כלפי משר ד הבריאות שעיקרם בכ- 730 מיליון ש"ח בגין חובות לבתי חולים מאנשים פרטיים או חסרי מעמד; חובות כלפי משרד החינוך שעיקרם בכ- 223 מיליון ש"ח "שחייבים מוסדות ו"בעלויות חינוך55 ,למשרד החינוך לאחר שלא עמדו בתנאי הרישיון שהקנה להם את הזכאות לקבל את הכספים לכתחילה; הגו ף השלישי שציין כי אינו .רושם באופן מלא את הפגיעות בזכויותיו הוא משטרת ישראל ניתוח המענים לשאלון מעלה כי פגיעות בזכויות בסכום של כ- 1.9 ,מיליארד ש"ח נכון לשנת2019 ,לא קיבלו ביטוי במערכת החשבונאית של הגופים המשיבים ולפיכך גם לא כלולים בסעיף חייבים ויתרות חו בה במאזן המדינה. יוצא אפוא שהסעיף של פוטנציאל האכיפה של חובות כלפי המדינה גבוה מכפי שבא לידי .ביטוי במאזן המדינה 54 הגופים הם: משרד החקלאות ופיתוח הכפר, משרד הפנים, משרד לשירותי דת, רשות האכיפה והגבייה, רשות שדות התעופה, המשרד לפיתוח הפריפריה, הנגב והגליל, הרשות לפיתוח והתיישבות בדואים בנגב, משרד התקשורת, משרד התרבות והספורט, משרד .התחבורה 55 .מוסדות חינוך שבבעלות גופים ציבוריים או פרטיים ומשתייכים לחינוך מוכר שאינו רשמי מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 683 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית :להלן תגובות המשרדים הרלוונטיים על ממצאי הביקורת ותגובת משרד האוצר א. משרד הבריאות מסר כי ההכרה בהכנסות מחייבים פרטיים היא על בסיס מזומן ולכן הן אינן רשומות בדוחות הכספיים אך כן נרשמות במערכות של בתי החולים ויש מעקב אחר חובות אלו. מדובר בחובות שאפשרות גבייתם מוטלת בספק, ולכן מהבחינה החשבונאית לא ניתן להכיר בהם כנכס, אך יש לשקול את הכללת חלק מהחובות בביאור לדוח הכספי. בעניין זה מסר משרד האוצר בתשובת ו כי בשנת 2019 כלל משרד הבריאות לראשונה ביאור בדוחות הכספיים על החובות כלפי בתי החולים והתחייב כלפי משרד האוצר לכלול אותם בדוח הכספי בשנת2020 . ב. משרד החינוך מסר בתשובתו כי לא בוצע רישום חשבונאי מאחר שלא ניתן להגדיר את סוגי החובות האלה כחובות סופיים, מאחר ש הם עדיין מצויים בהליך בירור .שטרם מוצה וטרם יצא מכתב קיזוז בעניינם בעניין זה ציין משרד האוצר בתשובתו כי החשכ "ל הנחה את ה יחידה המקצועית במשרד החינוך לבחון את מעמד החוב כדי להסדירו, אך מכיוון שחובות אלו לא הוכרו כחובות חלוטים על ידי היחידה המקצועית והלשכה המשפטית במשרד החינוך , לא ניתן לדווח עליהם חשבונאית . ג. המשטרה מסרה בתשובתה מאפריל2021 (להלן- ,תשובת המשטרה) כי ככלל חובות כלפי המשטרה נרשמים במערכת המחשוב. עם זאת, לא כל פגיעה בזכות ניתנת לאומדן מספרי. משרד האוצר בתשובתו ציין בעניין זה כי מרבית החוב ות למשטרה הם חובות בגין קנסות משטרת התנועה המטופלים על ידי המרכז לגביית קנסות ורשומים בדוחות הכספיים של רשות האכיפה והגבייה. לגבי החובות הנוספים ופוטנציאל הגבייה ציין משרד האוצר בתשובתו כי חובות אלה יירשמו .בעתיד אם יהפכו לחובות חלוטים ד. המשרד לשירותי דת מסר בתשובתו מאפריל2021 כי אי- רישום החוב למשרד נבע מליקוי בהעברת מידע בין המחלקות בתוך החשבות. הליקוי תוקן, ובדוח הכספי של שנת2020 נרשם החוב. עוד צוין כי הלקחים הופקו ובחשבות המשרד נכתב נוהל .עבודה פנימי בנושא בתשובת משרד האוצר נכתב כי הדוחות הכספיים ערוכים בהתאם לתקנים חשבונאיים מקובלים. משרדי הממשלה נדרשים להציג את החובות בדוחותיהם ,הכספיים בהתאם לכללי ההכרה והגילוי שהוגדרו בתקנים. אשר לממצאי הביקורת החשכ"ל יבחן את האפשרות לריכוז הנתונים שאינם נכללים בדוחות הכספיים ולהצגתם הראויה, זאת בתיאום עם היחידה לאכי.פה אזרחית בפרקליטות המדינה מומלץ כי החשב הכללי יבחן ריכוז נתונים על אודות פגיעה בזכויות המדינה גם אם אינן עולות כדי יצירת חובה חשבונאית ,מכלל המשרדים באופן עיתי והכללתם בדוחות הכספיים, לרבות בביאור כחלף להצגה כיתרת חובה, ויביא את הדברים לידיעת היחידה לאכיפה אזרחית בפרקליטות, לצורך הערכת .פוטנציאל האכיפה ומיצויו הפרקליטות מסרה כי יש לשתף את הלשכות המשפטיות של משרדי הממשלה במיפוי פוטנציאל ה .תביעות פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 684 | 3 . להלן בלוח 4 פירוט החובות הגבוהים ביותר כלפי המדינה (באומדן של כ- 100 מלש" ח ויותר ,)מתוך המענה לשאלון שהפיצה הביקורת, בפילוח לפי סוגם, ערכם, הגוף החייב .והגוף שחייבים לו לוח4 : פירוט החובות הגבוהים ביותר כלפי המדינה הגוף שחייבים לו סוג החוב/בעל החוב )גובה החוב (אלש"ח משרד המשפטים תשלום אגרות על ידי חברות, שותפויות ועמותות 1,910,000 56 משרד הבינוי והשיכון דיירי דיור ציבורי 864,000 רמ"י מינהל הדיור הממשלתי 800,000 משרד הבריאות חובות עבור אגרות מיון, אשפוז ומרפאות 731,000 רמ"י עיריות ומועצות 430,000 רמ"י מושבים וקיבוצים 408,000 משרד הבינוי והשיכון רמ"י 197,000 * משרד התחבורה חברות ממשלתיות 110,500 משרד התחבורה התחשבנות מול משרד האוצר 108,800 משרד הבינוי והשיכון קבלן- עבודות פיתוח 107,000 משרד הכלכלה והתעשייה החזר מענק (במסגרת החוק לעידוד השקעות הון, התשי"ט- 1959 ) 104,000 משרד הבריאות חובות עבור אשפוז גריאטרי 96,000 .נתונים של הגופים המשיבים בעיבוד משרד מבקר המדינה * במענה על השאלון כתב משרד הבינוי והשיכון בנובמבר2020 כי רמ"י חייבת למשרד כ- 931,600 מיליון ש"ח. בתשובתו מאפריל2021 ציין המשרד כי נערך הסדר לסילוק החוב לרמ"י.בדוחות הכספיים לשנת2020 סכום החוב של רמ"י כלפיו הוא כ- 197 מיליון ש"ח, וטרם הגיע מועד פירעונו של חל.ק מהחוב. תשובת משרד האוצר אישרה נתונים אלו ,מהלוח עולה כי מתוך ארבעת הגופים שחייבים למדינה את הסכומים הגבוהים ביותר שניים הם גופים ממשלתיים (רמ"י, מינהל הדיור הממשלתי), והם חייבים למדינה או לרמ"י .סכום מצטבר של כשני מיליארד ש"ח כמו כן, מהמענים לשאלון עולה כי קיימים חובות בהיקף של2.8 מיליארד ש"ח לשלושה משרדי הממשלה- משרד המשפטים, משרד הבינוי והשיכון ומשרד הבריאות בגין אגרות .ושירותים וכי ככלל היחידה לאכיפה אזרחית אינה עוסקת בהליכי גבייתם 56 בביאור4 לסעיף חייבים בגין עסקאות שאינן חליפין בדוח הכספי של משרד המשפטים ליום31.12.19 נכתב כי בספרי רשם החברות והשותפויות קיימים חובות אגרה בפיגור ליום31.12.19 אשר טרם חל עליהם דין התיישנות בסך של1.91 מיליארד ש"ח. בישיבת הועדה העליונה מיום18.12.18 , הוחלט להמליץ על מחיקת חובות אגרה עבור חברות ללא פעילות כלכלית בסך1.22 מיליארד ש"ח. נכון למועד חתימת הדוחות הכספיים, מחיקת החובות טרם בוצעה בפועל. יצוין כי באותה הישיבה הוועדה העליונה אישרה למחיקה סכום של1.65 מיליארד ש"ח בגין .חובות אגרה שלא שולמו והתיישנו מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 685 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית הפרקליט ות כתבה בתשובתה לגבי החובות האמורים, כי היא מעורבת רק במקרים סבוכים של גביית חובות מתאגידים או כאשר נדרשת פעילות משפטית מורכבת, המתבצעת בהליכים של .תביעה יזומה או מהלך יזום אחר בבית המשפט, אך אלו הליכים חריגים יחסית בתשובת רמ"י מאפריל2021 (להלן- תשובת רמ "י) נכתב כי במערכת הממוחשבת של רמ"י אין יכולת מלאה להבחין בין חוב כספי לבין חיוב. לכן החובות כלפי רמ"י הרשומים במערכת .הממוחשבת כוללים גם חיובים כספיים שטרם התגבשו לכדי חוב רמ"י הוסיפה וציינה בתשובתה כי החוב שלה למשרד הבינוי והשיכון הוא בעיקרו חיוב בגין על ויות פיתוח שבהן נושא המשרד, ועלויות אלו מושבות לו במלואן בעת שיווק הקרקע, ומכאן שמדובר בקדם- מימון ולא בחוב שיש לגבותו. אשר לחוב של מינהל הדיור הממשלתי כלפי רמ"י, למיטב הבנתה מדובר בחוב "על הנייר", וקיים סיכום בין הצדדים בדבר מחיקה הדדית של אותם החובות, שכן ,בד בבד מינהל הדיור הממשלתי איפשר לרמ"י לשווק קרקעות שבהן החזיק .והחובות כוסו מתקבולי השיווק בתשובת משרד האוצר נכתב כי בימים אלה החלה עבודת מטה מחודשת לקראת ניסיון להסדרה רוחבית של סוגיית החובות ההדדיים בין רשות מקרקעי ישראל למינהל הדיור .הממשלתי בתשובת משרד הבינוי והשיכון מאפריל2021 נכתב בעניין חובות הדיור הציבורי כי מדובר במקבץ חובות של עשרות אלפי דיירי הדיור הציבורי. עוד ציין המשרד כי מדובר בחייבים מאוכלוסיות חלשות, ולא תמיד ניתן לגבות מהם את חובם כיוון שאין להם נכסים. לאור זאת נוהג המשרד להפרי ש70% מסכום חוב זה לחובות מסופקים. עוד נמסר בהקשר זה כי האמצעי היעיל ביותר שנוקט המשרד לגביית חובות הוא אי- מתן אישור לרכישת דירה במסגרת זכויות הדייר עד להיותה נקייה מחובות של הזכאי. אשר לחוב של קבלן עבודות פיתוח למשרד הבינוי והשיכון, מדובר בחוב בגין אי- השת תפותו של היזם בפיתוח תשתיות, המשרד מטפל בו .והוא נמצא בהליכי גישור לקראת גיבוש פשרה משרד הבריאות מסר כי הוא החל השנה בפרויקט גבייה בשלוש לשכות בריאות, וכי הוא פועל לטיוב החובות והכנתם לגבייה באמצעות שליחת מכתבים והעברת הטיפול למרכז לגביית .קנסות על משרד הא וצר, בשיתוף הגופים הציבוריים החייבים57 , להידרש לסוגיית החובות למדינה ולמצוא את הדרך ההולמת להסדרת התשלום ולאופן שיקופו במאזן המדינה בצורה מיטבית ואחידה. מוצע כי משרד המשפטים, בשיתוף משרד האוצר- אגף החשכ"ל, יבחנו יצירת מנגנון ליישוב מחלוקות בדבר פגיעה בזכו יות ותשלום חובות במקרים שבהם שני הצדדים הם גופים ממשלתיים ובכלל זה קביעת הגורם האחראי לכך .ודרכי פירעון החובות, ויפעלו להסדרת חובות אלו ולגבייתם בתשובת משרד האוצר מסר החשכ"ל כי על פי הוראת התכ"ם בנושא פעולות לביצוע ודיווחים בסיום שנת כספים, חשבי המשרדים נד רשים להגיש דיווח בדבר אי- התאמה ביתרות חובה או זכות מול גופים ממשלתיים ולמסור את פרטי המחלוקת לחשבונאי הראשי באגף החשכ"ל לצורך הכרעה בנושא. הדיווח רלוונטי לגבי יתרות מול הגופים בדוחות הכספיים המאוחדים של .המדינה, שאינם כוללים את היתרות של הרשויות המקומיות 57 .הגופים הציבוריים להם חובות לגופים ציבורים אחרים, הם: רמ"י, משרד האוצר ורשויות מקומיות פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 686 | בתשובתה מסרה הפרקליטות כי היא אינה מטפלת בגביית חובות של המדינה מגופי מדינה אך יכולה לסייע בהליכים של יישוב סכסוך בהתאם להנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין .יישוב סכסוך בין גופים ממשלתיים מחוץ לכותלי בית המשפט עוד מוצע כי משרד האוצר בתאום עם כלל משרדי הממש לה והגופים הציבוריים, ובייחוד משרד המשפטים, משרד הבינוי והשיכון ומשרד הבריאות יבחנו דרכים מיטביות לגביית חובות אלו בגין אגרות ושירותים וכיו"ב. לעניין זה יש לראות בפרקליטות האזרחית גורם .מסייע לכל היוועצות משפטית משרד הבריאות מסר בתשובתו כי הצעת הביקורת מי ושמת, פרט לחובות של מטופלים חסרי מעמד, ובתי החולים פועלים בהתאם לסרגל האכיפה והגבייה המשרדי ובכלל זה אמצעי גבייה .באמצעות מינהל הגבייה הממשלתי משרד האוצר מסר כי החשכ"ל ביצע מיפוי של חובות עבור משרד הבינוי והשיכון, משרד הבריאות ומשרדי ממשלה נוספים. אשר לגב יית חובות בגין אגרות ושירותים, משרד האוצר ציין כי החשכ"ל ביצע מיפוי ופרויקט גבייה מקיף ואף הקים ועדה מיוחדת לבחינת מידת ההצלחה ,בגביית אגרות משרדי הממשלה ומסקנות בחינתה הוגשו במרץ2021 . כמו כן, גביית האגרות בגין הליכים אזרחיים מבוצעת בהליך מסודר מול מינהל הגבייה הממשלתי ברשות האכיפה .והגבייה, ובשל היותם חובות נמוכים הפרקליטות אינה מעורבת בהליכי הגבייה פוטנציאל התביעה והגבייה בראי היקף התביעות האזרחיות היזומות הגשת תביעה אזרחית היא אחת הדרכים האפשריות להגן על זכויות המדינה (ראו גם בהמשך .)דוח זה פרקליטות המדינה על מחוזותיה מגישה תביעות אזרחיות בשלל תחומים58 . להלן בלוח5 מספר התביעות האזרחיות היזומות וסכומי התביעות בשנים2019-2017 : לוח5 : מספר התביעות האזרחיות היזומות שהגישה הפרקליטות וסכומי התביעות בשנים2017 - 2019 )(במיליוני ש"ח השנה מספר התביעות סכומי התביעות 2017 273 702 2018 225 751 2019 184 708 סיכומים שנתיים של היחידה לאכיפה אזרחית בפרקליטות, בעיבוד משרד מבקר המדינה. 58 תחומי המשפט בהם מוגשות תביעות אזרחיות יזומות: הליכים לפינוי מקרקעי ן ותביעות דמי שימוש, תביעות השבה לכספי תמיכות ומענקים שלא הגיעו ליעדם, תביעות בגין נזקים שנגרמו לנכסי המדינה, תביעות פיצוי והשבה בגין .שימוש בקניין השייך למדינה, תביעות לאכיפת חוזה או פיצוי בגין הפרתו מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 687 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית מהתרשים עולה כי בשנים2019-2017 הגישה פרקליטות המדינה במצטבר682 תביעות אזרחיות יזומות בסכום כולל של כ- 2.2 מיליארד ש"ח. בשנת2019 כ- 67% מהתביעות היזומות היו לקבלת ,)פיצוי כספי בשל נזקים שנגרמו למדינה (תיקי נזיקין18% מהתביעות היו בתחום חוזים- חיובים ,לאכיפת חוזה או בתביעה לקבלת פיצוי בשל הפרתו13% לפינוי מקרקעין או בתביעות דמי שימוש וכ- 1.5% בהליכים בשל שימוש בזכ ויות קניין רוחני השייך למדינה. נוסף לאלו ניהלה הפרקליטות כמה תיקי תביעה בתחום הגנת הסביבה בהיקף של מאות מיליוני ש"ח59 . ,בפרקליטות סברו כי אין דרך מדויקת לחשב את פוטנציאל התביעות היזומות ולהערכתם למדינה קמה עילת תביעה פורמלית באלפי מקרים בכל שנה . אך בפועל ה מדינה תובעת באופן יזום רק בעשרות תיקים עד מאות בודדות. אמנם, אין הכרח לתבוע אלפי תביעות בשנה ואפשר לנקוט באמצעי אכיפה אחרים, אך הפער האמור .מעיד על שימוש נמוך בכלי התביעה שלושת ההיבטים שפורטו לעיל בדבר פוטנציאל הגבייה והאכיפה (בראי מחיקת החובות; בראי מאזן המדינה; בראי היקף התביעות האזרחיות היזומות) מלמדים כי יש פער בין פוטנציאל זה לבין המבוצע בפועל מצד רשויות המדינה. פוטנציאל הגבייה והאכיפה של חובות כלפי גופי הממשלה מסתכם בעשרות מיליארד י ש"ח, והוא גבוה לאין שיעור מהמבוצע בפועל על ידי הגופים הממשלתיים או שנמ .חק על ידם פוטנציאל האכיפה ברשות מקרקעי ישראל- מקרה בוחן רמ"י מופקדת על ניהול מקרקעי ישראל על פי חוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960 . מרבית הקרקעות במדינת ישראל מנוהלות על ידי רמ"י כמשאב לאומי60 , ציבורי וזמין, וכעתודה לטובת הציבור, הסביבה והדורות הבאים. על פי חוק61 רמ"י היא הזרוע המבצעת של מדיניות .המקרקעין במדינה, שאותה קובעות ממשלת ישראל ומועצת מקרקעי ישראל מקרקעי ישראל הם משאב ציבורי ייחודי שקשה להפריז בחשיבותו , וכדברי השופט רובינשטיין במאמרו62 :"סוגיית קרקעות המדינה מייחדת מקום לעצמה במשפט הצי בורי. המדובר במשאב לאומי שאי אפשר לייצרו והוא מוגבל בכמותו. במדינה קטנה יחסית, זהו משאב המצוי בחסר 59 המדינה הצטרפה באמצעות הפרקליטות להליך הגישור ליישוב המחלוקות בת"צ (מחוזי- )באר שבע49319-12-14 פירסק נ' חברת קו צינור אילת אשקלון בע"מ ("תיק עברונה") מתוקף מעמדה המשפטי כ"נאמן הציבור" ביחס לתביעת נזקי הסביבה, מבלי שהגישה כתב תביעה. התיק עסק בזיהום נפט שהתרחש בשמורת עברונה. הליך הגישור הסתיים בפשרה שקיבלה תו ,קף של פסק דין (פורסם במאגר ממוחשב17.3.20 ) וכוללת פיצוי לטובת הציבור בסכום של כ- 85 מיליון ש"ח. בת"צ (מחוזי- )באר שבע2338-05-18 רשות הטבע והגנים נ' רותם אמפרט נגב בע"מ שעניינו זיהום נחל אשלים במים חומציים וגרימת נזקים אקולוגיים נרחבים בנחל, הגישה הפרקליטו ת בקשה לאישור תובענה ייצוגית כנגד הגורמים המזהמים בשם רשות הטבע והגנים ודרשה פיצויי בסך397 מיליון .ש"ח 60 כ- 93 אחוזים משטח המדינה, הם בבעלות מדינת ישראל, קרן קיימת לישראל ורשות הפיתוח ומנוהלים על ידי רמ"י (כ- 20 מיליון דונם, הכוללים שטחים מרמת הגולן וללא .)שטחי הימים, האגמים, רצועת עזה ויהודה ושומרון 61 סעיף3 לחוק רשות מקרקעי ישראל, התש"ך- 1960 . 62 ,"אליקים רובינשטיין, "קרקעות המדינה": משפט, צדק ומנהל תקין קרקע 60 , 9 ( 2005 .) פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 688 | .מתמיד. ומשמעותו הכלכלית והחברתית רבה ביותר .. הצורך בשמירה על קרקעות המדינה חיוני בכל מדינה, ובפרט בנתונים המייחדים את מדינת ישראל. לגורמים רבים עניין להפיק הכנסות מן השימוש בקרקע לתועלתם, ועל המדינה להשכיל ולשמור על המקרקעין, לנהלם בצורה נכונה, ותוך שמירה על עקרונות יסוד של שוויון, הגינות וסבירות" . עוד נקבע בדוחות שהוכנו לבקשת היועץ המשפטי לממשלה63 כי פלישה למקרקעי ציבור כוללת בחלק לא מבוטל מהמקרים גם בנייה ,בלתי חוקית ושימושים בלתי חוקיים בקרקע .בהיותם ללא היתר או בניגוד להיתר ובמקרים רבים בהיותם שלא בהתאם לתוכנית המתאר הבנייה הבלתי חוקית והשימוש הבלתי מורשה נעשים במקרים רבים בקרקע שהוקצתה לייעוד מוגדר, ואילו השימוש בפועל אינו תואם את מטרת ההקצאה. היתרון הכל כלי הגלום בניצול הקרקע הוא המניע העיקרי לתופעות הללו. רמ"י פועלת למניעת פלישה למקרקעי ציבור וכן למניעת שימוש בהם באופן המנוגד לדין ולהסכמים עימה (להלן- שימושים מפרים). פלישה ושימושים מפרים במקרקעי ציבור הן תופעות רווחות, בעלות השלכות רוחב, המצריכות טיפול ברמה מערכתית. חטיבת השמירה ברמ"י מופקדת על השמירה הנאותה והיעילה על אדמות .המדינה כדי שיהיו זמינות לשימוש בהתאם ליעדיהן להלן בתרשים16 נתונים על מספר איתורי הפלישות ושימושים מפרים בשנים2017 - 2020 .ולצידם מספר פינויי פולשים באותן שנים תרשים16 : מספר איתו ,רי פלישות והפרות חוזה לצד מספר הפינויים בשנים2017 - 2020 64 .על פי נתוני חטיבת השמירה ברמ"י בעיבוד משרד מבקר המדינה 63 דין וחשבון: "צוות להתמודדות עם פלישות למקרקעי ציבור", אוגוסט2012 ; דין וחשבון: "הצוות להתמודדות עם תופעת הבנייה הבלתי חוקית", ינואר2016 .)(הידוע בשם דו"ח קמיניץ 64 דוחות שנתיים של חטיבת השמירה ברמ"י: "דוח שנתי- 2017 ", מיום1.1.18 , "דוח שנתי- 2018 ", מיום6.1.19 , "דוח שנתי- 2019 - חטיבת השמירה קרקע", מיום5.1.20 , "דוח שנתי- 2020 - חטיבת השמירה הקרקע", מיום3.1.21 . מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 689 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית מהנתונים עולה כי בשנים2019-2017 חלה ירידה של14% במספר איתורי הפלישות, ובשנים 2020-2019 עלה מספר האיתורים ב- 4% . הנתונים מתייחסים הן ל"פלישות טריות" שאותרו בתוך30 ימים ממועד הפלישה, הן ל"פלישות חדשות" שאותרו בתוך שנה ממועד הפלישה, והן ל"פלישות ישנות" שאות רו יותר משנה אחרי הפלישה. על פי הנתונים שהתקבלו מחטיבת השמירה ברמ"י בכל שנה כ- 40% מהפלישות שאותרו הן "פלישות ישנות". עוד עולה .מהתרשים שמספר הפינויים נמוך ממספר האיתורים בארגז כלי האכיפה של רמ"י נמצאים, בין היתר, כלים כגון הגשת תביעות כספיות להשבת עלויות פ ינוי והריסה, הגשת תביעות פיצוי בגין נזקים, הגשת תביעות כספיות לתשלום דמי שימוש, צווי סילוק לפולשים ואכיפה פלילית. כמו כן, בשנת2017 אושר תיקון חקיקה המאפשר ביצוע פסק דין לפינוי או לסילוק יד ממקרקעי ציבור המיועדים לפיתוח, שניתן לטובת המדינה, בלי להיעזר במער כת ההוצאה לפועל65 . בשנים האחרונות מקדמת רמ"י כמה ,תיקוני חקיקה שמטרתם לקצר ולייעל הן את הטיפול המשפטי ולתת מענה לקשיים הכרוכים .בניהול ההליך המשפטי, והן את האכיפה בנושא במקרים המתאימים רמ"י משתמשת ברכיב של "רווח יזמי" בתביעותיה לתשלום דמי השימוש במטרה לגרום להרתעה כלכלית. כלומר, רמ"י לא מסתפקת רק בגביית דמי השימוש שהפולש חייב בהם ככל אדם שהיה משתמש במקרקעין אלו כדין, אלא אף דורשת להשיב רווחים שהפיק הפולש מהשימוש במקרקעין שלא כדין66. במתווה ש גובש על ידי גורמים בפרקליטות, רמ"י והשמאי הממשלתי הראשי מפורטים עקרונות להגשת תביעות להשבת רווחים ואופן כימות הרווח היזמי67 . :הפניית תיקים למחלקה המשפטית של חטיבת השמירה בתנאים שבהם אין אפשרות להוציא צווים לסילוק יד ולפינוי מקרקעי ציבור68, חטיבת השמירה מפנ ה את התיקים .לטיפול המחלקה המשפטית שלה להלן בתרשים17 מספר התיקים שהופנו מחטיבת השמירה למחלקה המשפטית לצורך הכנת תביעות משפטיות בשנים2020-2017 . 65 סעיף6 א לחוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), תשי"ח- 1958 . 66 הרווח היזמי נתבע מכוח עילת ההתעשרות שלא כדין. ראו למשל: ת.א (שלום-י- )ם14179-03-13 רמ"י נ' מור ,(פורסם במאגר ממוחשב5.3.17 )); ת.א (שלום פ"ת37705-03-16 מד"י- רמ"י נ' איסקאיו (פורסם במאגר ,ממוחשב28.11.18 ;) 67 "הגשת תביעות אזרחיות- הפקת רווחים וטובות הנאה שלא כדין ממקרקעי ציבור", מסמך מיום1.6.14 ; "הפקת רווח שלא כדין ממקרקעי ציבור- שומת הרווח- מסמך עקרונות משפטיים", פרקליטות המדינה יחידת התביעות ,)ומיקור חוץ (כיום היחידה לאכיפה אזרחית10.6.14 . 68 .כגון גילוי הפלישה או ההפרה שנים לאחר התרחשותה פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 690 | תרשים17 : מספר תיקים שהופנו למחלקה המשפטית בשנים2017 - 2020 .על פי נתוני חטיבת השמירה ברמ"י בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בשנים2017 - 2019 חלה ירידה בכמות התיקים שהופנו למחלקה המשפטית. בשנת2017 הועברו432 תיקים למחלקה המשפטית, ואילו בשנת2019 חלה ירידה של25% בפניות והופנו323 תיקים בלבד. במהלך הביקורת בשנת2020 , חלה עלייה במספר הפניות ביחס לשנת2019 , והופנו406 ,תיקים למחלקה המשפטית זאת למול כ- 2,800-2,400 איתורי פלישות בכל שנה בשנים הנ."ל לייצוג השמירה בחטיבת המשפטית מהמחלקה תיקים העברת :בתביעות בתיקים שמגיעים להליך משפטי, מייצגים את רמ"י בערכאות השונות פרקליטים מפרקליטות המדינה או עורכי דין שהיועץ המשפטי לממשלה הסמיכם להיות באי כוחו69 . בתרשים18 מוצג מספר התיקים שהועברו לעורכי דין חיצוניים או לפרקליטות לצורך הגשת תביעות יזומות בשם רמ"י בנושאים כגון פלישות למקרקעי ישראל, שימושים שאינם כדין או מפרים בקרקע חקלאית ואי- .תשלום דמי שימוש 69 עורכי הדין המייצגים את רמ"י ממונים על ידי היועץ המשפטי לממשלה ורשאים לייצג בפני בתי משפט השלום, בתי דין, רשות האכיפה והגבייה, ועדות, ועדות ע רעור, רשויות מוסמכות ופקידי הסדר קרקעות בעניינים הנובעים ,מהחלטות מועצת מקרקעי ישראל או הנובעים מהחוזים בין רמ"י וחוכרים או יזמים והכול ביחס לתביעות כספיות גביית כספים, לתביעות ביחס לחזקה ושימוש במקרקעי ישראל ובטיפול בהליכי הוצאה לפועל שבהם רמ"י היא צד. כך למשל ייפוי כוח מיום1.8.19 .שניתן לייצוג רמ"י לעשרות עורכי דין במגזר הפרטי מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 691 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית תרשים18 : תיקים שהעבירה רמ"י לעורכי דין חיצוניים או לפרקל יטות לצורך הגשת ,תביעות2017 - 2020 .על פי נתוני רמ"י, בעיבוד משרד מבקר המדינה מהתרשים עולה כי בשנים2020-2017 ירד ב- 31% מספר התיקים שהעבירה רמ"י לייצוג משפטי להגשת תביעות יזומות. הירידה במספר התיקים באה לידי ביטוי גם בירידה במספר התביעות שהגישה הפרקליטות בשם רמ"י. בשנת2019 הגישה רמ"י באמצעות הפרקליטות30 תביעות לעומת57 בשנת2018 70 . רמ"י מסרה בתשובתה כי היעדים הכמותיים להגשת תביעות משפטיות לשנים2018 ו- 2019 נקבעו בהתאם להיקף העבודה שגדל במידה ניכרת מאז שנת2013 . כך בשנת2019 טיפלו היועצים המשפטיים של חטיבת השמירה ב- 1,629 תיקים משפטיים. עוד מסרה כי מספר התיקים הגדולים אשר מצטברים במשך השנ ים גדל כיוון שמרביתם מתנהלים בבית משפט .לאורך שנים :הליך מיפוי החובות ברמ"י בשנים2019-2018 בוצע פרויקט למיפוי החובות לרמ"י כדי לייעל את הגבייה. הפרויקט התמקד בתהליכים הקיימים ברמ"י לגביית חובות בגין דמי חכירה71, דמי היוון72 ודמי שימוש73. מצבת כלל החוב המ שוערך לרמ"י נכון לאוקטובר2018 70 פרקליטות המדינה- היחידה לאכיפה אזרחית, סיכום פעילות שנת2019 מיום31.8.20 . נכון לסיום מועד הביקורת לא היו בידי הפרקליטות נתונים על מספר התביעות שהוגשו על ידה בשם רמ"י בשנת2020 . 71 דמי חכירה הם כספים המשולמים לרמ"י בדרך כלל אחת לשנה על הזכות לגור בנכס הנמצא על קרקע ששייכת .למדינת ישראל 72 דמי היוון הוא תשלום חד- .פעמי של דמי החכירה בגין כל תקופת החכירה 73 דמי שימוש הוא תשלום שמשלם בעל הזכויות בקרקע שעשה שימוש בקרקע החורג מההסכם ה חוזי מול רמ"י או .ללא אישור מרמ"י פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 692 | עמדה על כ- 19.4 מיליארד ש"ח (כ- 9.8 )מיליארד ש"ח נומינאלית74 . ביוני2019 , לאחר פעולות טיוב נתונים וגבייה, עמדה יתרת החוב הנומינאלית על כ- 7.8 .מיליארד ש"ח נוכח מצבת החובות, הגדירה רמ"י בתוכנית אסטרטגית לשנים2019 - 2020 יעדים ומדדים לטיפול בחובות75 כדי להפחית את ההיקף המשוערך של מצבת החובות בתשעה מיליארד ש"ח עד סוף שנת2019, וצמצום כלל מצבת החובות כלפי רמ"י ב- 50% עד סוף שנת2020 . אולם הנתונים לעיל אינם עולים בקנה אחד עם הנתונים המופיעים בדוח הכספי של רמ "י ליום31.12.19 לפיו מצ .בת החובות הייתה כשלושה מיליארד ש"ח בלבד רמ"י מסבירה את הפער בכך שהחוב שמוצג בדוח הכספי הוא החוב הריאלי לגבייה מתוך סך כול החיובים במערכות של רמ "י .מומלץ כי רמ"י תבצע התאמה בין נתוני התוכנית האסטרטגית לבין הנתון המופיע במאזן המדינה. רמ"י מסרה בתשובתה כי בהתאם לכללי החשבונאות המקובלים, יתרות החובה הכלליות שנקבעו בדוחותיה הכספיים אינן תואמות בהכרח את היתרות שנקבעו בתוכנית האסטרטגית .שמטרתה הייתה לפעול למיקוד הגבייה ולטיוב של יתרות החובה שיש מקום לפעול לגבייתם להלן בתרשים19 מוצגים סוגי החו ב העיקריים בחלוקה לדמי חכירה, דמי היוון, דמי שימוש ושאר החובות76 . 74 .הערך הנומינאלי (הנקוב) הוא ערך החוב ללא הצמדה וריבית 75 התוכנית מנחה ומהווה אבן בוחן לפעילות חשבות המטה ופעילות המרחבים ברמ"י. בין יעדי התוכנית הכפלת הגבייה לשנת2020 , ישיבות הנהלה מצומצמות אחת לרבעון בנושא גבייה תוך מיקוד ב- 50 התיקים הגדולים של כל מרחב, טיפול בתיקים של רשויות מקומיות במקביל לקבלת החלטת הנהלה בנושא קיזוז חובות של רשויות מקומיות וטיפול בתיקים של משרדי הממשלה תוך ייזום פגישות עם אגף התקציבים במשרד האוצר. התכנית האסטרטגית מלווה בהגדלת מצבת כח האדם בשלושה עובדים נוספים במחלקת גבייה והרחבת צוות רואי החשבון במיקור חוץ .בארבעה עובדים נוספים 76 ,תשלומים נוספים אותם גובה רמ"י במסגרת סמכויותיה למשל דמי היתר בעת תוספת בנייה, דמי שינוי ייעוד וניהול .דמי הסכמה ועוד מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 693 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית תרשים19 : היקף החובות הנומינאלי לרמ"י בחלוקה לסוגי החוב, יוני2019 )(במיליוני ש"ח .על פי נתוני רמ"י בעיבוד משרד מבקר המדינה עלה כי לאחר פעולות הטיוב והגבייה סך החובות של הגופים הממשלתיים לרמ "י מסתכם בכשלושה מיליארד ש"ח מתוך החוב הנומינאלי הכולל של רמ "י בסך של כ- 7.8 מיליארד ש "ח נכון ליוני 2019 .מסכום זה כ- 1.7 מיליארד ש"ח הוא חוב של ה חברו ת המשכנות, וכ- 700 מיליון ש"ח של מינהל הדיו ר הממשלתי. סך החובות של הרשויות המקומיות עמד על כ- 302 מיליון ש"ח בחלוקה הזאת: דמי חכירה שנתיים– כ- 188 מיליון ש "ח77 ,דמי שימוש – כ- 71 מיליון ש "ח ודמי היוון – כ- 43 מיליון ש."ח בתשובת רמ"י נכתב כי היא החליטה לאחרונה להגביר את מאמצי האכיפה כלפי הרשויות המקומיות, המושבים והקיבוצים, לרבות באמצעות הגשת תביעות יזומות או פנייה להכרעה בסכסוכים בהתאם להנחיות היועמ"ש לממשלה. החובות ייגבו תוך ניסיון להסדרה כללית ובד בבד תפעל לשיווק הקרקעות ברשויות אל .ה ,מומלץ כי רמ"י תפעל למול החשב הכללי ותוך התייעצות עם מחלקת ייעוץ וחקיקה ,במשרד המשפטים ועם הפרקליטות האזרחית למיסוד מנגנון להסדרת חובות הגופים הממשלתיים לרמ"י וכי רמ"י תגבש תכנית ותפעל לגבייתם. עוד מומלץ כי רמ"י תגבש תכנית דומה לגביית חובות הרשויות המק ומיות בתיאום עם משרד הפנים והרשויות .המקומיות ותפעל לגבייתם 77 99% מהחוב שייך ל- 26 .רשויות מקומיות פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 694 | בתשובת משרד הפנים מאפריל2021 צוין כי רוב החובות שהוא פועל לגבייתם נמצאים בטיפולו מתוקף חוק הרשויות המקומיות (מימון בחירות), התשנ"ג- 1993 . כמו כן צוין בתשובת המשרד כי הוא מתעד ומנהל את החובות כלפיו במערכות המידע הכספיות והמקצועיות ופועל באופן שוטף כדי לטפל בהם באמצעות הגופים המורשים בממשלה ובאמצעות ההוצאה לפועל .ברשות הגבייה והאכיפה מניתוח כלל החובות לרמ"י לפי מדרגות החוב הוברר כי מתוך כ- 91,000 תיקי חייבים, מצבת החוב העיקרית נמצאת ב- 446 תיקים שבהם י תרת החוב היא בין2 ל- 10 מיליון ש"ח וב- 63 תיקים שבהם יתרת החוב היא מעל10 .מיליון ש"ח בכל תיק מהמיפוי עלה כי מספר התיקים שהעבירה רמ"י לטיפול על ידי עורכי דין חיצוניים נמוך באופן ניכר ביחס למספר התיקים שבהם נצברו חובות, ונמצא במגמת ירידה בשנים האחרונות. בשני ם2017 – 2018 הועברו לעורכי דין חיצוניים63 תיקי חוב של מעל 75,000 ש"ח מתוך כ- 2,500 תיקים, מהם29 תיקי חוב בגין אי- תשלום דמי שימוש שהם 3% בלבד מכלל התיקים בהם קיים חוב זה, ו- 33 תיקי חוב בגין אי- תשלום דמי חכירה שהם2.2% .בלבד מהתיקים בישיבה בנושא "שיתוף פעולה בתביעות יזומות עם רמ"י והיחידה לאכיפה אזרחית" מאוקטובר 2018 , הלשכה המשפטית של רמ"י ציינה בפני נציגי הפרקליטות כי תבוצע בדיקה מול חשבות .רמ"י לבחירת התיקים שבהם יש חובות כספיים בהיקפים גדולים והעברתם לתביעה מנתונים שהתקבלו מרמ"י בי נואר2021 , עולה כי בעקבות יישום התוכנית האסטרטגית ירדה יתרת החוב כלפי רמ"י, נכון לדצמבר2020, לסך נומינאלי של כ- 5 מיליארד ש"ח בהתאם לחלוקה הבאה: דמי חכירה בסך של כ- 1.13 מיליארד ש"ח, דמי שימוש- כ- 1.3 ,מיליארד ש"ח דמי היוון- כ- 1.35 מיליארד ש"ח ושאר החובות- כ- 1.22 מיליארד ש"ח78 . עוד מסרה רמ"י כי הירידה במצבת החובות נבעה מגבייה בפועל של דמי חכירה ודמי שימוש בהיקף של כחצי מיליארד ש"ח, ושאר הירידה בחוב, בסך של כ- 2.35 מיליארדי ש"ח, נבעה מטיוב נתונים (להבדיל מגבייה) בדמי ההיוון ושאר החובות79 . במסגרת התכנית האסט רטגית כתבה רמ"י טיוטת נוהל בנושא גביית חובות שמטרתו לקבוע כללים וסדרי עבודה לכלל עובדי רמ"י ולהנחות את עובדי החשבות והגזברויות כיצד לטפל בחובות ולטייב את נתוני החובות. במועד סיום הביקורת טרם אושר נוהל הגבייה על ידי מנכ"ל .רמ"י 78 כוח האדם שעוסק בגביית חובות הורחב כך שגויסה מרכזת בכירה במחלקת הגבייה ובנוסף נקלטו עוד4 עובדי משרד רו"ח בכל מרחב שתפקידם לסייע בפעולות הגבייה. כמו כן, התמקד הטיפול בחובות לקבוצת החובות הגדולים של מעל2 מיליון ש"ח. כמות התיקים באותה קבוצת חוב בשנת2018 הייתה563 ת יקים עם סך חוב נומינאלי של כ- 6.64 מיליארד ש"ח. בסוף שנת2020 כמות התיקים בקבוצת חוב זו הייתה318 תיקים עם חוב נומינאלי של כ- 2.75 ,מיליארד ש"ח. עוד מסרה רמ"י כי גיבשה עמדה לקיזוז עלות חוב כלפי רשויות מקומיות מערכת ממוחשבת חדשה ערוכה לגבייה של חובות חדשים ומ .תבצעים הליכים של כינוס נכסים בחובות הגדולים 79 השוואה לנתונים מיוני2019 . מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 695 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית לנוכח היקף החוב הנאמד ב- 5 מי ליארדי ש"ח נומינאלי, המהווים יתרה של15.3 נכון ל₪ מיליארד- 31.12.2020 , על רמ"י להמשיך לפעול לגבייתו. בין היתר, מומלץ להשלים גיבוש נוהל בנושא גביית חובות . יש לציין לחיוב את פעולותיה של רמ"י לייעול הליכי הגבייה, ועליה להוסיף ולפעול לצמצום מצבת חובותיה בהתאם לתכנית .האסטרטגית שגובשה על ידה עוד מומלץ כי רמ"י תבחן גיבוש מתכונת עבודה קבועה שביסודה יעד רב שנתי לצמצום נרחב בהיקף החוב ולפעולה שוטפת לגביית חובות שוטפים בסמוך להיווצרותם. על התוכנית להישען על מעקב שוטף אחר היקף חובותיה תוך ניתוח וגיבוש תכנית גבייה מתו עדפת ומותאמת לגורמים התובעים: המחלקה המשפטית, עורכי הדין החיצוניים ,והפרקליטות. כמו כן, מוצע כי הנהלת רמ"י תקבע יעדים מדידים של פתיחת תיקים .גביה בפועל, טיפול ותעדוף של הטיפול בתיקים הגדולים, ותפקח על הביצוע בפועל ,רמ"י מסרה בתשובתה כי היא פועלת, בין היתר להחלפת מערכת המחשוב שלה. מהלך זה יאפשר לה לתקן חלק מן הליקויים שהועלו בביקורת, לרבות קבלת נתונים נכונים ומדויקים יותר מאלו השמורים במערכות המחשוב הקיימות. עוד מסרה כי במרץ2021 הפיצה נוהל המסדיר את כלל ממשקי מערכות היחסים בין המרחבים80 למטה רמ"י בכל הנוגע לגביית חובות ולהגברת האכיפה בתחום זה. רמ"י הוסיפה כי כדי להגדיל את מספר התביעות וההסדרים הכספיים לגביית חובות, היא פרסמה מכרז להתקשרות עם עורכי דין חיצוניים .המתבסס על תובנות מהתקשרויות עבר בעניין זה ציין משרד האוצר בתשובתו כי החשכ"ל ליווה את רמ"י בגיבוש התוכנית האסטרטגית ובצמצום מצבת החובות כלפי רמ"י. בשנת2020 התקיימו ישיבות תקופתיות בעניין גבייה בהובלת מטה החשכ"ל בשיתוף הנהלת רמ"י ונציגי הפרקליטות. בישיבות אלה התקבלו החלטות שנועדו למפות ולטייב את הליכי גבייה וכן להשלים את המעבר למערכת מחשוב אוטומטית (ר מיטק). עם זאת, מטה החשכ"ל סבור כי ניתן לבצע פעולות נוספות כדי לקדם את השגת מטרות הגבייה והאכיפה. עוד ציין משרד האוצר כי מטה החשכ"ל וחשבות רמ"י הציגו להנהלת רמ"י תוכנית להמשך הטיפול בפרויקט הגבייה, המצריכה הגדלה של תקני כוח אדם, וכי תוכנית זו נמצאת עדיין בב .חינה התיישנות חובות ברמ"י בשל אי- :נקיטת הליכי אכיפה אזרחית בשנת 2018 נערכה ביקורת פנימית ברמ"י ונמצא כי בשני העשורים האחרונים נמחקו51% מהחובות .שהופנו לטיפול בהליכי גבייה בדצמבר2019 ביקשה רמ"י מהוועדה העליונה למחוק חוב בסך נומינאלי של כמיליון ש"ח. בין ,הטעמים לבקשה צוין כי כעת אין אפשרות לגבות את החוב כיוון שהחברה החייבת פורקה ורמ"י לא תבעה בתקופה שבה ניתן היה לגבות את החוב. נימוק נוסף הוא שלא נעשו ניסיונות .מצד רמ"י לגבות את החוב ולכן רובו התיישן 80 חטיבת השמירה על הקרקע ברמ"י כוללת גוף מטה ומופקדת על הנחיה מקצועית של ארבעה מרחבי השמירה על הקרקע (צפון-חיפה, תל אביב- ,מרכז, ירושלים ודרום). המרחבים אחראים לשמירה הפיזית על הקרקע בהיבטים .של חזקה ושימוש בקרקע, קיום התחייבויות ומניעת פגיעה בעתודה הקרקעית פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 696 | במהלך הדיון בוועדה ציין סגן בכיר לחשב הכללי כי לא מדובר במקרה חריג אלא בהתנהלות אופיינית ושכיחה מצד רמ"י81 . הוועדה קבעה שעל רמ"י להפיק לקחים ולהגיש תביעות בזמן ולא לאפשר להן להתיישן, בייחוד כשהחייב נמצא בהליכי פשיטת רגל. הוועדה החליטה לדחות את הבקשה למחיקת החוב כל עוד רמ"י לא תקיים דיון עקרוני בנושא התנהלותה בכל .הנוגע לגבייה ואכיפה של חובות בינואר2020 שוב קבעה הוועדה כי על רמ"י לפעול להגיש תביעות בזמן, זאת במסגרת בקשה למחיקת חוב בגין דמי שימוש שלא שולמו בשנים1999 - 2011, בסך של כ- 6.8 .מיליון ש"ח להלן בלו ח6 מספר הבקשות שהגישה רמ"י בשנים2016 עד יוני2020 ., וסכום החוב שנמחק לוח6 : מספר הבקשות שהגישה רמ"י לפשרות, מחיקות והסדרים, וסכום החוב שנמחק, בשנים2016 עד אמצע2020 )(באלפי ש"ח 2016 2017 2018 2019 מחצית שנת 2020 מספר בקשות אלפי ש "ח מספר בקשות אלפי ש "ח מספר בקשות אלפי ש "ח מספר בקשות אלפי ש "ח מספר בקשות אלפי ש"ח ועדת מחיקות עליונה 22 301,048 17 51,736 25 18,254 7 7,803 2 7,953 ועדת מחיקות משרדית 32 2,351 55 3,356 44 4,076 63 7,050 23 3,394 אושר חוב טכני 1 5 8 152,634 1 895 9 16,550 3 3,407 המקור :נתוני חשבות רמ"י בעיבוד משרד מבקר המדינה. מהלוח עולה כי משנת2016 ועד אמצע2020 הוגשו312 בקשות בסך הכול, ונמחקו חובות בסך של כ- 580 .מיליון ש"ח יוער כי משרד האוצר כתב בתשובתו כי הנתונים המוצגים בטבלה, שנמסרו על ידי חשבות רמ ,"י אינם תואמים ל נתונים שבמשרד האוצר . בעניין זה מסרה רמ"י כי בטבלה מרוכזים נתונים על מספר התיקים שנדונו ברמ"י על ידי הוועדה המשרדית למחיקת .החובות בהתאם לסמכויותיה מוצע כי הגופים יבחנו יחדיו את הנתונים על מנת ליישב את אי-ההתאמות . הוועדה העליונה הבהירה בהחלטותיה כי תהליכי פשרה, מחיקה והסדרי חוב הם הליכים שעניינם ויתור על נכס כספ י של המדינה שמן הראוי שייעשה כמוצא אחרון, ורק לאחר .שהוברר כי אין דרך אחרת לשמור על ערכו של הנכס או חלקו עוד עולה מנתונים שמסרה רמ "י כי נכון לחודש מאי 2018 סך מצבת החובות המשוערכת בגין דמי חכירה שנתיים ש עמד ו לגבייה ה יה כ- 2.4 מיליארד ש"ח. מתוכם כ- 394 ימ ליון ש"ח נמצא ו בטיפול משפטי. כלומר רמ "י העמידה לגבייה רק16% מחובות אלו . 81 פרוטוקול הועדה העליונה לפשרות מחיקות והסדרים מיום10.12.19 . סעיף3.6 "הרשות מביאה מקרים מסוג זה כל הזמן, המודעות ברשות הייתה צריכה כבר להיות קיימת אך לא נדמה שישנו שינוי בהתנהלו תם, ולראיה העובדה שלא הוגשו תביעות בשנת2015 ."על ידי הרשות מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 697 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית מומלץ כי רמ"י תבצע מעקב ממוחשב אחר גיול החובות באופן שוטף למניעת התיישנות ,חובות ולפעול להגדלת היקף התיקים המועברים לטיפול משפטי. עוד מומלץ כי, בייחוד בכל הנוגע ל חברות ותאגידים בעלי חובות גבוהים יבוצע מעקב שוטף אחר איתנותם הכספית, לשם קבלת אינדיקציות על הרעה צפויה במצב החברות, בדרך שתתרום .למימוש גביית חובותיהם כלפי רמ"י רמ"י ציינה בתשובתה כי היא מאמצת את המלצת הביקורת ותכלול את הפעילות לביצוע מעקב ממוחשב כאמור בסדר העדיפויות שלה לפיתוח מערכת המחשוב. עוד ציינה רמ"י כי .כאשר מדובר בתיקים העוסקים בחובות גדולים היא מבצעת חקירות כלכליות בנושא פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 698 | :פרק שלישי מנגנוני איתור מנגנון לאיתור פגיעות והפרות של הסכמי התקשרות כדי לנקוט הליכי גבייה והליכים משפטיים בהתאם להוראת התכ"ם82 על גופי הממשלה לפתח מנגנונים לאיתור הפגיעות בזכויות של המדינה וההפרות של הסכמי ההתקשרות. כוחם של מנגנונים כאלו הוא ביצירת "גורם קצה" שיהיה אחראי לאתר את ההפרות, לחזק את הפיקוח על טיב השירות שמתקבל ולזרז את הטיפול במקרים שבהם מזוהה הפרה, והכול כדי להבטיח עמידה בהתחייבויות ושהתמורה שהמדינה מקבלת בגין התקשרויות תהיה ראויה ובאיכות .הנדרשת מנגנון לאיתור הפרות של הסכמי התקשרות אינו מבוסס דיו בפרקטיקה המקצועית ש ל גופי ממשלה. מהמענה לשאלון עולה כי ב- 41% מהגופים המשיבים אין כלל מנגנון מובנה לאיתור החובות וההפרות של הסכמים, ובכלל זה אין נוהל עבודה מתוקף לאיתור .ולמיפוי חובות והפרות על פי הוראת התכ"ם על הגופים לקיים התייעצויות רבעוניות פנים משרדיות כדי לאתר ולבחון מקרים של פגיעה בזכויות המוקנות להם מכוח התקשרויותיהם83 . כמו כן, קובעת הוראת התכ"ם כי אם לאחר ההתייעצות תוגש תביעה, כי אז במקרה של זכייה בתביעה בגין הפרת זכויות חלק מסכום הזכיי ה יועבר לגוף הנפגע84 . להלן בתרשים20 נתונים בדבר קיום התייעצויות רבעוניות בגופים הממשלתיים כאמור וכן .קבלת תמריץ כלכלי בדמות כספי הזכייה מתביעה בהתאם להוראת התכ"ם 82 הוראת תכ"ם15.5.0.3 ."בעניין "הגנה על זכויות המדינה ועל נכסיה באמצעות נקיטת הליכים משפטיים אזרחיים 83 סעיף2.2 להוראת התכ"ם המורה לחשב המשרד בתיאום עם היועץ המשפטי של המשרד לקיים בכל רבעון סבב .התייעצויות עם הגורמים המקצועיים במשרד 84 סעיף2.5 להוראת התכ"ם קובע מדרג של סכומי הזכייה להעברה לגוף הנפגע ולחלוקת היתרה בין היחידה .לתביעות ומיקור חוץ בפרקליטות המדינה (כיום היחידה לאכיפה אזרחית) ובין הכנסות המדינה מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 699 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית תרשים20 : גופים ממשלתיים שקיימו התייעצויות רבעוניות וגופים שקיבלו תמריצים כלכליים בגין יזום תביעות בהתאם להוראות התכ"ם נתונים של הגופים המשיבים בעיבוד משרד מבקר המדינה מהנתונים ומהתרשים עולה כי בשנים2017 - 2020 ( שבעה21% ) מהגופים המשיבים קיימו התייעצויות רבעוניות לאיתור חובות ולזיהוי פגיעה בזכויות המשרד בהתאם להוראות התכ"ם, ומתוכם רק משרד ממשלתי אחד קיבל תמריצים בסך של כ- 4 מיליון ש"ח עקב מהלכי התייעלות בייזום תביעות שנק.ט בתשובת משרד האוצר ציין החשב הכללי כי הוא מקיים ישיבות תקופתיות עם נציגי .הפרקליטות ומשרדי הממשלה כדי לאתר מקרים הדורשים נקיטת הליכים משפטים יזומים החשכ"ל הדגיש כי ההליך משפטי הוא באחריות הלשכה המשפטית שבכל משרד, ואילו החשבות מעורבת בתהליך המקצועי והחשבו תי ואינה יכולה לעבוד מול הפרקליטות ללא היועצים המשפטיים. עוד נכתב בתשובה כי ברוב הלשכות המשפטיות לא מופנים משאבים מספיקים לתחום התביעות היזומות ואין יועץ משפטי ייעודי לתחום התביעות. אשר לקביעת תמריצים לגביית החוב למשרדי הממשלה, החשכ"ל ציין כי עקב קשיי מדיד ה ובקרה פרויקט .התמריצים הוקפא בשלב זה עד להקמת המערכת הכספית בתחום הגבייה במשרד האוצר מומלץ כי החשב הכללי ינחה את חשבי המשרדים והגופים הציבוריים לקיים התייעצויות רבעוניות ויעקב אחר עמידת החשבים והיועצים המשפטיים של כלל הגופים בהוראות התכ"ם בעניין זה, תוך הסתייעות ביחידה לאכיפה אזרחית לתכנון פעולות האכיפה הנדרשות מהמעקב. כן, מוצע לפרסם מידי שנה, בקרב כלל משרדי הממשלה, את המשרדים אשר זכו לקבל תמריצים בגין פעילותם בגביית חובות ולבחון יעילות המודל .הקיים פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 700 | מדור אכיפת הסכמים במשטרת ישראל : בשנת2017 הוקם במשטרה "המדור לאכיפת הסכם" כדי לפעול לאכיפת הסכם עם זכיין המפעיל את המכללה הלאומית לשוטרים. באוקטובר2019 , בעקבות דוח מבקר המדינה בנושא מערך הרכש במשטרה85 שהציג פערים בנושא אכיפת הסכמים במשטרה, הורחבו סמכויותיו של המדור, ושמו שונה "ל"מדור לאכיפת הסכמים86 . עם הקמת המדור מוסד מנגנון אכיפה, פיקוח ובקרה על מגוון הסכמי הרכש של המשטרה עם ספקים וחברות אזרחיות, אשר הינם בהיקף שנתי של כ- 2.6 .מיליארד ש"ח בהתאם לתורת ההפעלה שגיבש המדור לאכיפת הסכמים במשטרה, עיקרי שלבי האכיפה כוללים דיווח על הפרה מצד הגורם הרלוונטי בש טח, לאחר קבלת הנתונים, הגורם המקצועי במטה (קצין באגף התמיכה הלוגיסטית במשטרה) מחליט אם הייתה הפרה ואם יש מקום לדרוש פיצוי מוסכם מלא או חלקי בהתאם לחוזה ההתקשרות עם הספק או להפנות את הטיפול לוועדת ההפרות. ועדת ההפרות יכולה לפעול על פי מדרג האכיפה: לזכות את ,הספק להזמינו לשיחת הבהרה, לדרוש פיצוי מוסכם מלא או חלקי, להמליץ על שימוע לקראת .הפסקת התקשרות או להמליץ על הפסקת התקשרות בתשובתה מאפריל2021 עדכנה המשטרה כי הליך ה"פיילוט" במחוזות המשטרה שמטרתו לגבש תורת הפעלה לרתימת דרגי השטח לאיתור הפרות הסתיים ועל פי ת וצאותיו הוחלט להתמקד בבקרה נושאית, כמו כן ציינה המשטרה כי הכינה תוכנית עבודה שנתית לאכיפת חובת ההתקשרויות ובד בבד המדור לאכיפת הסכמים נותן מענה לאירועי הפרה העולים .מהשטח יש לציין לחיוב את משטרת ישראל שהרחיבה לאחרונה את סמכויות "מדור אכיפת ."הסכמים מ י נהל הרכש הממשלתי :במשרד האוצר מינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר מתמחה ברכש מרכזי במגזר הממשלתי87 ובין תפקידיו לוודא כי הספק עמד בהתחייבויותיו כלפי המשרדים השונים. כאשר מאותרת הפרה מצד ספק, למינהל הרכש יש כלים לטיפול ,בהפרה ובכלל זה הטלת קנסות, חילוטי ערבויות אי- .חידוש ההתקשרות והגשת תביעת פיצוי 1 . מנתונים שהתקבלו ממינהל הרכש הממשלתי עולה כי מינואר2016 ועד ליוני2020 נפתחו במערכת מרכב"ה88 65,012 הזמנות רכש על ידי עשרות גופי ממשלה89 , בסכום כולל של 85 ( דוח ביקורת מיוחד2019 ) "מערך הרכש ."במשטרת ישראל 86 בעקבות עבודת המטה הורחבו תחומי אחריותו של המדור לאכיפת כלל הסכמי משטרת ישראל, תוך תוספת של ."חמישה תקני כוח אדם, ושינוי שמו ל"מדור אכיפת הסכמים 87 מינהל הרכש הממשלתי הוא גוף מטה בחטיבת נכסים, רכש ולוגיסטיקה, בחשכ"ל במשרד האוצר. מנהל הרכש אחראי לתכנונה וליישומה של מדיניות הרכש הממשלתית ואמון על הסיוע לגופים הממשלתיים בביצועה ויישומה של מדיניות הרכש במשרדם. אחת ממטרותיו העיקריות של מנהל הרכש הוא מיצוי כוח הקנייה של הממשלה באמצעות עריכת מכרזים מרכזיים עבור כלל גופי הממשלה על מנת להביא לחיסכון בתקציבי הרכש של הממשלה. להרחבה נוספת ראו מבקר המדינה דוח שנתי69 א ( 2018 ."), "מנהל הרכש הממשלתי 88 מערכת רוחבית כוללת במשרדי הממשלה (מרכב"ה) היא מערכת ארגונית לניהול נכסי ומשאבי המדינה, בצורה אחידה ואינטראקטיבית בין ובתוך המשרדים. מרכב"ה פועלת בכלל היחידות הממשלתיות והיא משרתת עשרות .אלפי משתמשים פנימיים וחיצוניים 89 הנתונים אינם כוללים את היקף הרכישות שבוצעו במשרד החוץ, בתי החולים הממשלתיים, המשטרה ומשרד .הביטחון והגופים הכפופים לו אשר אינם פועלים באמצעות מערכת מרכב"ה מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 701 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית כ- 10.5 מיליארד ש"ח. באותה תקופה גבה מינהל הרכש פיצויים מוסכמים וחיל ט ערבויות בשל הפרות חוזה בסך של כ- 3.3 מיליון ש"ח, וזימן לשימוע חמישה ספקים בשל תלונות .שהתקבלו ממשרדי ממשלה מינהל הרכש מסר לביקורת המדינה כי ההפרות הידועות והמטופלות בגופי הממשלה הן בשברי אחוזים ביחס להיקף ההתקשרויות של המדינה. במצב דברים זה של ריבוי התקשרויות אל מול היעדר מנגנון מובנה ושיטתי לטיפול ב חובות וב הפרות , עולה החשש כי חלק מהחובות כלפי גופי ממשלה אינם מאותרי ם והפרות ,של הסכמים אינן מדווחות ומטופלות ובכך נמנעת יכולת האכיפה של הגופים נמנעת האפשרות ליצירת הרתעה מפני הפרות הסכמים ונגרמים הפסדי ממון .למדינה 2 . מנהל הרכש הממשלתי משתמש במערכת פניות ממוחשבת בתוך מערכת מרכב"ה90 , .לקבלת מידע על הפרות חוזה של ספקים .בביקורת עלה כי הליך פתיחת דיווח ופנייה במערכת הפניות הממוחשבת ארוך ומסורבל בין היתר, נדרשת קבלת הרשאה על מנת להשתמש במערכת גם במקרים של דיווח חד פעמי, וכי המענה לבקשת הרשאות אורך זמן ומעכב את הטיפול בפנייה. מנהל מינהל הרכש הממשלתי במשרד האוצר ציין שממשק ה מערכת לא נוח ולא אינטואיטיבי וכי יש תקלות תפעוליות במערכת. עוד עולה כי מנהלי הרכש בגופים השונים שנתקלים בחריגה מהתקשרויות מעדיפים לדווח על פערים שהתגלו מול הספקים באמצעות הדוא"ל ולא דרך המערכת האמורה. משרד האוצר מסר בתשובתו כי בבדיקה שבוצעה לא נמצאו פניות "פתוחות" במערכת הממוחשבת בנוגע לתקלות. עם זאת, החשכ"ל יבחן את הטענות ובמידת הצורך יפעל לשיפור .המערכות ותהליכי העבודה הקיימים בשים לב להיקף התקשרויות במינהל הרכש, מומלץ כי משרד האוצר יבחן את ייעול הממשק המחשובי. כמו כן, על החשכ"ל לגבש הוראות מפורטות לגופים הממשלתיים לביצוע תהליך איתור אחיד של כלל הפגיעות בזכויות של המדינה עקב הפרות של הסכמי ההתקשרות ולוודא את יישום ההוראות תוך עריכת בקרות עיתיות ושיטתיות .לאיתור פגיעה בזכויות בתשובת משרד האוצר נכתב כי בימים אלה עתידה לצאת לדרך תוכנית הכשרה לעובדי החשבות לעניין תביעות יזומות בהסכמים, תמיכות וגבייה לצורך בחינת כלים מנחים ואורות אדומים להגשת תביעות יזומות בשיתוף פרקליטות המד נה י . נוסף על כך, בכל פורום גבייה רבעוני, חטיבת המימון בחשכ "ל מזכירה את הצורך בתביע ות יזומות. 90 מערכת הפניות מנוהלת דרך מנגנוןCRM ) :מערכת לניהול קשרי לקוחותCustomer Relationship Management ) מדובר בתחום במערכות ממוחשבות אשר משתמש בטכנולוגיית מידע כדי לסייע לארגונים לנהל את הקשר עם לקוחות. מנהל הרכש משתמש במנגנון, בין היתר, כאמצעי לפניות ודיווחים של אנשי רכש בגופי הממשלה למינהל .הרכש הממשלתי פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 702 | איתור מקרים מתאימים לנקיטת אכיפה אזרחית בעקבות הליכים פליליים 1 . המונח אכיפה אזרחית כולל, בין היתר, את זכאותה של המדינה למצות את זכויותיה .בהליכים אזרחיים עקב פגיעה בה כתוצאה מעבירות פליליות שבהן היא נפגע העבירה השימוש בהליכי אכיפה אזרחית לצד אכיפ ה פלילית או לאחריה מרחיב את סל הכלים העומדים לרשות המדינה כדי להגן על נכסיה ולהשיב את הערך הכלכלי של הנזק שנגרם לה מהמעשה הפלילי, ומעצים את כוח ההרתעה. הפיצוי שיכול להיפסק בהליך הפלילי מוגבל בהיקפו והוא כלי ראשוני המשמש את הפרקליטות הפלילית, אך אינו מונע פ.יצוי בהליך אזרחי בהתאם למלוא הנזק שנגרם ככלל, הליכים פליליים בעלי אופי כלכלי91 או הליכים פליליים בעלי מימד שלטוני92 וכן הליכים פליליים בעבירות אלימות כלפי אנשי כוחות הביטחון, טומנים בחובם פוטנציאל לאכיפה אזרחית. יכולת הזיהוי והאיתור של המקרים שבגינם מתאים לנקוט הליכי אכיפה אזרחית תלויה במידה רבה בשיתוף פעולה ובהעברת מידע רלוונטי בתוך הפרקליטות פנימה- .בין מחוזות הפרקליטות הפלילית והפרקליטות האזרחית הפעלת כלים של אכיפה אזרחית אגב הליכים פליליים נעשית בדרך של הגשת תביעה אזרחית בהתבסס על פסק דין חלוט במשפט ה פלילי המרשיע את הנאשם93 . בהתאם לבקשת מגיש התביעה, רשאי השופט או המותב שהרשיע את הנאשם לדון גם בתביעה האזרחית (להלן– )תביעה נגררת94 ., בשאר המקרים, היא נדונה כתביעה אזרחית נפרדת מנתונים שמסרה הפרקליטות, מספר התביעות עקב הליכים פליליים עומד על ,תביעות ספורות בכל שנה. כך למשל בשנת2019 הוגשו תשע תביעות עקב הליכים פליליים, מתוכ ן .שלוש תביעות נגררות זאת כאשר, על פי נתוני הפרקליטות, בשנת2019 הסתיימו הליכים ב- 4,408 תיקים פליליים והורשע ו 84% מהנאשמים ,אך יש לציין כי הנתונים מתייחסים לכלל התיקים הפליליים ולא רק לתיקים שהם רלוונטיים להגשת תביעה אזרחית בעקבות הליך פלילי . הפרקליטות שבה והדגישה בתשובתה כי במרבית התיקים הפליליים המדינה אינה נפגעת העבירה. כמו כן, גם לאחר שנמצא שיש למדינה עילה להגשת תביעה אזרחית .בעקבות הליך פלילי, יש שיקולים נוספים המונעים את הגשתה 91 כגון עבירות גניבה, קבלת דבר במרמה, עבירות מס והונאת נושים. לדוגמה בת.א (מחוזי- )ב"ש55449-05-19 בנק ישראל נ' במברון הוגשה תביעה אזרחית בגין הפרת זכויות יוצרים לאחר שהנתבע הורשע בהליך פלילי בזיוף .כספים 92 כגון .עבירות שוחד, מרמה והפרת אמונים וגניבה בידי עובד ציבור 93 בהתאם להוראות סעיף42א' לפקודת הראיות [נוסח חדש], התשל"א- 1971 . 94 אלא אם הנאשם הורשע בבית משפט שלום והתביעה האזרחית לפי שוויה היא בתחום סמכותו של בית משפט מחוזי; סעיף77 ,]לחוק בתי המשפט [נוסח משולב התשמ"ד- 1984 . מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 703 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית כדי ל לב ש הליכי אכיפה אזרחית מסוגים שונים95 אגב אכיפה,פלילית יש צורך ב הסדר ת הסוגיה ויצירת אחידות בהפעלת המערכת כולה, ו לוודא שפעולות האכיפה האזרחית יבוצעו בלי לפגוע באכיפה הפלילית .הנעשית באותה העת ממסמכים שהתקבלו מהפרקליטות עולה כי יש כמה טיוטות לנוהל עבודה בנושא אך עד .למועד סיום הביקורת, אלו טרם תוקפו כך ל משל, בספטמבר2019 הוציאה המחלקה הכלכלית בפרקליטות המדינה "תדריך לפרקליטים: שילוב הליכי אכיפה אזרחית ומנהלית והליכים פליליים" במטרה לסייע לפרקליט הפלילי לאתר תיקים בעלי פוטנציאל כלכלי או שלטוני לקידום אכיפה אזרחית ומינהלית, אך הובהר כי לא מדובר בנוהל או הנח יה96 . זאת ועוד, ההנחיות הכלולות בתדריך לגבי אופן קבלת ההחלטות מחייבות .במחלקה הכלכלית בלבד, והוא לא הופץ לפרקליטים הפליליים במחוזות השונים בפברואר2020 , בישיבת פרקליטי המחוזות, הנחה המשנה לפרקליט המדינה את כלל המחוזות להעביר דיווח כיצד מתבצעת העבודה הסדורה במחוזם לאיתור התיקים הפליליים, הן כאלה שהוגש בהם כתב אישום והן כאלה שנסגרו, המתאימים לאכיפה אזרחית. באוגוסט2020 הופץ לכלל המחוזות ריכוז נוהלי העבודה והפרקטיקות השונות הנהוגות, במטרה לשתף ולהעשיר במגוון האפשרויות הנהוגות בפרקליטות. כמו כן התקיים סבב פגישו ת משותפות של גורמי הנהלה בכירים בפרקליטות עם פרקליטי המחוז הפלילי והאזרחי יחדיו. סיכומי הדיונים הופצו לכלל היחידות כדי לטייב את הקשר .בין החטיבה האזרחית לחטיבה הפלילית נכון למועד סיום הביקורת לא קיים בפרקליטות מנגנון אחיד וסדור לאיתור וזיהוי התיקים שהתקיימ ו בהם הליכים פליליים והם בעלי פוטנציאל אכיפה אזרחי .ומינהלי. עוד עלה כי חסר ממשק טכנולוגי בין הפרקליטות הפלילית לאזרחית 2 . את פוטנציאל התביעות האזרחיות שמוגשות לאחר שההליך הפלילי הסתיים ניתן להגדיל באמצעות יצירת ממשק מובנה בתוך מערכת המחשוב של הפרקליטות "תנופ" "ה97 , ויצירת חיווי לפרקליט הפלילי שסיים לטפל בתיק - שעליו לפנות בעניין לפרקליט אזרחי שיבחן אם יש מקום להגיש תביעה אזרחית . חיווי שכזה ראוי שיינתן ביחס לסוגי העבירות הרלוונטיות שבהן יש פוטנציאל לאכיפה אזרחית יזומה, ובהתאם לקריטריוני ם שתקבע הפרקליטות98 . 95 לצד אכיפה אזרחית קיימת אכיפה מינהלית העוסקת בהפעלת סמכויות של רשויות השלטון על פי דין. בשונה מאכיפה אזרחית אכיפה זו אינה עוברת דרך בית המשפט ואינה כרוכה בהגשת תביעה או בקבלת צו שיפוטי, אלא בקבלת החלטה מינהלית בהתאם לכללי המשפט המינהלי על.ידי הרשות המינהלית המוסמכת 96 ,לא מדובר בנוהל או בהנחיה ומטרת התדריך הוא להגביר מודעות ולעודד את החשיבה, ולא לקבוע כללים .המכתיבים החלטה מקצועית במקרים קונקרטיים 97 מערכת תנופ"ה היא מערכת טכנולוגית המשמשת את פרקליטות המדינה והמחוזות לצורך תכנון, ניהול וב .קרה להרחבה ראו מבקר המדינה דוח69 ב ( 2019 ) "פיתוח והטמעה של מערכת מחשוב לתכנון ניהול ובקרה .")בפרקליטות המדינה (תנופ"ה 98 תיקים שהמדינה היא נפגעת עבירה, תיקים בהם נגרם נזק לרכוש המדינה, כספי ציבור שנלקחו שלא כדין, תיקי שיפוי של אנשי צבא ומשטרה, תיקי שיפוי .של נפגעי פעולות איבה וכיוצא בזה פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 704 | מוצע כי הפרקליטות תפעל להסדרת נוהל עבודה מתוקף, ותבחן את כל המקרים .המתאימים לאכיפה אזרחית משלימה להליך הפלילי כדי להגן על זכויות המדינה לשם כך, מומלץ לקבוע קריטריונים לבחירת התיקים המתאימים לאכיפה אזרחית ולמסד מנגנון לאיתור כל התיקים הפליליים שהסתיימו בהרשעה, העומדים בקריטריונים אלו. מיפוי מיטבי שי תעדף את הקצאת המשאבים של ה ,פרקליטות ראוי שי תבצע באמצעים טכנולוגיים תוך יצירת ממשק מקוון במערכת המחשוב של הפרקליטות ויצירת חיווי ,, עם סיום הטיפול בתיק הפלילי או במהלכו לפרקליט אזרחי שיבחן אם יש מקום להגיש תביעה אזרחית. על הפרקליטות לפעול לקידום הנושא תוך מתן ה כלים לפרקליטים ל איתור המקרים המתאימים לביצוע משימה זו . בתשובתה ציינה הפרקליטות כי היא מסכימה שיש צורך במנגנון שיסייע באיתור התיקים הפוטנציאלי ם .לאכיפה אזרחית משלימה להליך הפלילי מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 705 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית פרק ר ביעי: חסמים המונעים שימוש יעיל באמצעי אכיפה אזרחית מזה יותר מעשור שנים שהפרקליטות כוללת את תחום האכיפה האזרחית במדיניותה ומציבה .את התחום כנדבך מרכזי בתוכנית האסטרטגית שלה 1 . בשנת2008 , הוקמה היחידה לאכיפה אזרחית והיעדים שהוגדרו לה על ידי הנהלת הפרקליטות כללו, בין היתר, פיתוח וקידום המרכיב הפעיל והיזום בעבודת הפרקליטות .האזרחית ועידוד המדינה להגיש תביעות יזומות בנושאים חשובים ובסכומי כסף גבוהים 2 . בישיבת הנהלת הפרקליטות האזרחית, מנובמבר2009, הציגה מנהלת היחידה לאכיפה אזרחית דאז, בפני פרקליטי המחוזות את עיקרי הפעילות שנעשית לקידום נושא ייזום התביעות במחוזות השונים, ואת הקשיים הכרוכים בכך. ניתן דגש לחשיבות הייזום .ולבחירת המקרים המתאימים לתביעות מתוך הסתכלות רוחבית וחשיבה משותפת פרקליטי המחוזות התבקשו למנות בכל מ חוז פרקליט בכיר שיהיה אחראי על ריכוז נושא .התביעות במחוזו 3 . בשנת2011 התווה פרקליט המדינה דאז מדיניות שלפיה על הפרקליטות לתת דגש לתביעות היזומות, להבדיל ממתן תגובות והגנה מפני תביעות נגד המדינה. מדיניות זו נובעת ממבט אסטרטגי רחב הרואה לא רק את התיק היחיד שב טיפול הפרקליט אלא את .התופעה שהתיק עוסק בה אשר המחייבת את התייחסות הרשויות 4 . באפריל2016 , בישיבת הנהלת הפרקליטות האזרחית הוצגה אסטרטגיית החטיבה האזרחית. האסטרטגיה כללה, בין היתר, שני מוקדים מרכזיים: האחד- "יוזמה של החטיבה האזרחית" באיתור תיקים אסטרטגיים, ו השני- "פרקליטות אוכפת" כלומר שימוש בכלים מנהליים ואזרחיים נגד גורמי הפשיעה. לגבי המוקד הראשון הוחלט ."בישיבה כי "יש לעלות שלב ולעבור מיוזמה של היחידה ליוזמה של המחוזות עצמם ואולם, בחינת מספר התביעות היזומות שמגישה הפרקליטות בכל שנה, אל מול פוטנציאל האכיפה והתביעה, כפי שהוצגו בפרקים הקודמים בדוח, מלמדת על תוצרי פעילות נמוכים .במחוזות, כאלו שאינם מגשימים דיים את האסטרטגיה אליה מכוונת הפרקליטות בנושא זה יצוין כי לגבי פעילות אכיפה ו"שולחנות עגולים" חל גידול בהיקף הפעילות בפרקליטויות המחוז, כמוצג לעיל בתרשים7 . להלן בתרשים21 מספר התביעות היזומות שהגישו פרקליטויות המחוז האזרחיות בשנים2017 - 2019 : פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 706 | תרשים21 : תביעות יזומות שהגישו פרקליטויות המחוז האזרחיות בשנים2017 - 2019 נתוני הפרקליטות בעיבוד משרד מבקר המדינה . הנתונים בתרשים מתייחסים לתביעות יזומות שהגישו פרקליטויות המחוז האזרחיות ובכלל זה גם תביעות שהוגשו בשיתוף עם היחידה לאכיפה אזרחית99 . במהלך הביקורת מסרה הפרקליטות כי עומס העבודה בפרקליטויות המחוז האזרחיות, אינו מאפשר את השקעת המשאבים הנדרשים לטיפול יזום באכ יפה אזרחית, היות שהפרקליטים במחוזות עסוקים בטיפול בתיקי הגנה רבים המתנהלים על פי סד זמנים של בית המשפט, ולכן הם אינם מתפנים לעסוק בייזום תביעות. כמו כן, גם ליחידה לאכיפה אזרחית עיסוקים נוספים הנוגעים לעבודתה בליווי הליכי רגולציה, ונוסף על כך מוקנית ליחידה אחריות למערך מיקור החוץ בפרקליטות המדינה. מנתונים שמסרה הפרקליטות עלה כי בשנת2019 נפתחו22,794 תיקים בפרקליטויות האזרחיות, מתוכם22,714 הם תיקי הגנה100 , ולעומת זאת הוגשו184 ( 0.8% ) תביעות יזומות בלבד, זאת על אף שכאמור להערכת הפרקליטות למדינה קמה עילת תביעה פורמאלית באלפי מקרים מדי שנה. עוד יצוין כי בהתאם לדוחות כספיים מאוחדים של המדינה ליום31.12.19, הסכום שבו נתבעה המדינה עמד על כ- 9.3 מיליארד ש"ח (אומדן 99 נוסף על כך בשנת2019 הגישה היחידה לאכיפה אזרחית132 תביעות אזרחיות, מרביתן באמצעות עורכי דין .במיקור חוץ 100 מדובר בתיקים שלא המדינה פתחה אלא גורם אחר, והמדינה היא צד להם. ברובם המדינה התגוננה מפני .התביעה מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 707 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית הסכום שבו תחויב המדינה עשוי להשתנות), זאת לעומת סכום של כ- 700 מיליון ש"ח שתבעה .המדינה באותה השנה תרשים 22 : היחס בין תביעות יזומות שהגישה הפרקליטות לבין תביעות שהוגשו נגד המדינה שבטיפולה, בשנת2019 . היחידה לאכיפה אזרחית, שהיא גוף מטה הפועל גם כיחידה מבצעת, משלימה מטלות הכרוכות בתביעות היזומות ואף מעבירה חלק מהתיקים לטיפולה לצורך הכנת כתב התביעה וניסוחו ומ חזירה את התיק לפרקליטות המחוז לצורך הגשתו לבית משפט וניהול ההליך המשפטי. כך למשל, מתוך52 תביעות יזומות שהגישו פרקליטויות המחוז בשנת2019 , מחצית ( מהתיקים26 ) הוגשו על ידי המחוזות בשיתוף היחידה לאכיפה אזרחית. נוסף על כך, הגישה היחידה תביעות יזומות בנפרד מהמ חוזות, ובאמצעות מיקור חוץ, כמוצג להלן בתרשים23 : תרשים23 : תביעות יזומות של היחידה לאכיפה אזרחית גם באמצעות מיקור חוץ , בשנים2017 - 2019 סיכומים שנתיים של היחידה לאכיפה אזרחית בפרקליטות המדינה בעיבוד משרד מבקר המדינה. פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 708 | עומסי העבודה מחייבים את פרקליטי המחוזות לתעדף את הטיפול במשימות. הדבר משפיע על הקצאת פרקליטים ייעודיים לטיפול באכיפה האזרחית ועל היקף המשימות האחרות שנמצאות על שולחנו של הפרקליט. המחוזות הקצו כ- 45 פרקליטים כדי שיעסקו באכיפה אזרחית במינונים שונים. כמו כן, ב יחידה לאכיפה אזרחית עוסקים11 פרקליטים באכיפה אזרחית לצד הפיקוח על תחום מיקור החוץ של הפרקליטות. היקף כוח האדם המוקצה לטיפול באכיפה יזומה שונה ממחוז למחוז. למשל, בפרקליטות מחוז דרום קיים פרקליט בדרגת "ממונה תביעות יזומות", וכך גם בפרקליטות מחוז צפון קיים פ ,"רקליט בדרגת "ממונה אכיפה ."ואילו בפרקליטות מחוז חיפה קיימים שני פרקליטים בדרגת "ממונה אכיפה ותביעות יזומות .לצד אלו, יש במחוזות פרקליטים נוספים אשר עוסקים באכיפה יזומה בהיקפים שונים ממסמכים שמסרה הפרקליטות עולה כי בעיניה יש יתרון ברור לצוותי אכיפה ייעודי ים .המתמקצעים באכיפה אזרחית, אך לא בכל המחוזות יש צוות ייעודי כזה מכאן שעיקר עיסוקן של פרקליטויות המחוז האזרחיות הוא בהתגוננות בתיקים בהם המדינה נתבעת. מציאות זו מדגישה את הצורך בניתוח היכולות של הפרקליטות ובחינה כיצד היא יכולה להגשים את המדיניות שהתוותה בדבר הגברת האכיפה האזרחית .היזומה הליך הכנת תביעה יזומה מורכב וכרוך בהשקעת תשומות גדולות מצד המדינה. בין היתר, יש לאסוף ולרכז מסד עובדתי ברור, רציף ומתוקף שיבסס את הצורך לנקוט אמצעי אכיפה אזרחית, ולעיתים אף נדרשת הכנת חוות דעת שמאית או מקצועית אחרת. פעולות אלו ואחרות מצריכות שיתוף פעולה של גורמים מקצועיים, משפטיים וחשבונאיים בתוך הגוף הממשלתי שמעונין לתבוע, וכן מעורבות של הגורמים הרלוונטיים בפרקליטות. ללא ההירתמות של כל .הגורמים בגופים הממשלתיים ובפרקליטות לא תוכל להתבצע אכיפה אזרחית מיטבית ומלאה בפגישות שק יים צוות הביקורת עם יועצים משפטיים, חשבים וגורמים מקצועיים בגופים הממשלתיים, עלה כי הגשת תביעות יזומות, כמו גם נקיטה באמצעי אכיפה אחרים, כרוכה בהתגברות על חסמים. כך גם מהמענים לשאלון עלה כי ישנם חסמים המונעים שימוש יעיל באמצעי האכיפה101 . פילוח המענים כמפורט להלן בתרשים24 : 101 תשובות הגופ ים המשיבים אודות החסמים השונים המונעים שימוש יעיל באמצעי אכיפה אזרחית רוכזו בנספח .למסמך זה מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 709 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית תרשים24 : דירוג אמצעי האכיפה לפי שיעור הגופים שציינו חסמים המונעים שימוש יעיל בהם בשאלון שהופץ נתונים מתוך השאלון בעיבוד משרד מבקר המדינה . מהתרשים עולה כי כ- 80% .מהגופים שהשיבו לשאלה ציינו חסמים בנוגע לייזום תביעות פילוח סוגי החסמים שדווחו על ידי הגופים המשיבים ביחס לייזום תביעות מוצג בתרשים25 : תרשים25 : החסמים בהגשת תביעות יזומות נתונים מתוך השאלון בעיבוד משרד מבקר המדינה . פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 710 | ,כעולה מהתרשים שלושת החסמים העיקריים בהגשת התביעות הם משכי זמן והתיישנות קשיים ראייתיים ושיקולים כלכליים בהגשת תביעות יזומות. עוד צוינו חסמים אחרים כדוגמת קשיים בירוקרטיים והיעדר כוח אדם מתאים. יודגש כי החסמים המיוחסים לייזום התביעות רלוונטיים גם לאמצעי אכ יפה אחרים שבידי הגופים הממשלתיים עוד קודם להחלטה על ייזום התביעה. כמו כן, מהשאלון עלו חסמים נוספים ביחס לאמצעי האכיפה כדוגמת מורכבות ההליכים; היעדר מעקב ממוחשב אחר שליחת מכתבי התראה; המערכות הממוחשבות לא מתריעות במקרים שבהם מועברים תשלומים לחייבים; ערבויות ;המכסות רק חלק מהחוב .היעדר התאמה בין ספרי הגוף המקזז לספרי הספק במקרים של אי הסכמה :להלן פירוט החסמים העיקריים עליהם דיווחו הגופים המשיבים שיהוי והתיישנות הנחיית היועץ המשפטי לממשלה בעניין הפעלת הליכי גבייה ימ נהליים לפי פקודת י המ סים (גבייה ) קובעת כי גו ף ממשלתי אינו רשאי להשתהות בגביית חובות המגיעים לו102 . גם בפסיקת בית המשפט העליון נקבע שעל רשות מינהלית לפעול בשקידה ובמהירות ראויה לגביית חובות שאותן היא מחויבת לגבות מתוקף תפקידה כנאמנת על כספי הציבור103 . ואולם בביקורת נמצא כי המדינה משתה ה בנקיט ת פעולות לצורך שמירה על זכויותיה . שיהוי זה אף עשוי לגרום להתיישנות הזכויות הרלוונטיות104 ו בכך להביא לפגיעה בזכויו ת המדינה וקניינה ולהפסדים כלכליים לקופה הציבורית . שיהוי:בהליכי יישוב סכסוכים היועץ המשפטי לממשלה קבע הנחיות ליישוב סכסוכים מחוץ לכותלי בית המשפט ,ובהן הנחיות לגבי סכסוכים אזרחיים ש בין המדינה לבין תאגידים ציבוריים או חברות ממשלתיות ו בין חברה ממשלתית ל בין ,גוף ממשלתי אחר ובדבר יישוב סכסוכים שהמדינה צד להם בדרך של גישור או בוררות105 . 102 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מספר7.1002 ,"), "הפעלת הליכי גבייה מנהליים לפי פקודת המיסים (גבייה פברואר2012 . הנחיה זו אינה חלה על גביית קנסות פליליים, למעט קנסות ;חנייה שמטילות רשויות מקומיות קנסות פליליים ועיצומים כספיים הנגבים באמצעות רשות האכיפה והגבייה, לפי חוק המרכז לגביית קנסות, אגרות והוצאות, התשנ"ה- 1995, חובות לביטוח לאומי, לפי חוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה- 1995 . 103 ע"א1630/18 ביג גיבורי ישראל בע"מ נ' רשות מקרקעי ישראל ,(פורסם במאגר ממוחשב19.1.20 .) 104 .טענת התיישנות היא טענה דיונית המכוונת נגד זכות התביעה והיא מקימה מחסום להגשתה של תביעת הזכות טענת ההתיישנות, אם לא נקבע לגביה אחרת, אינה טענה מהותית כנגד עצם הזכות הנתבעת ואינה גורמת לביטולה. ראו לענ יין זה סעיף2 לחוק ההתיישנות, התשי"ח- 1958 , ע"א132/85 אמרופא א.ג נ' המגדר- תעשיות פלדה בע"מ ,(פורסם במאגר ממוחשב10.12.87 ), וכן רע"א187/05 נסייר נ' עיריית נצרת עילית (פורסם ,במאגר ממוחשב20.6.10 .) 105 'הנחיות מס6.1201 , 6.1202 , 6.1203 ו- 6.1205 . מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 711 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית :הנחיית היועץ המשפטי לממשלה "התדיינות בין המדינה לרשויות המקומיות" (להלן )ההנחיה106 ,קובעת כי בטרם תוגש תביעה מצד רשות מרשויות המדינה נגד רשות מקומית ייעשה בירור מוקד ם בין הנוגעים לעניין כדי לבחון את האפשרות להסדיר את הנושא .שבמחלוקת ללא היזקקות לערכאות מטרת ההנחיה, בדומה למטרת צבר ההנחיות הנוספות מטעם היועץ המשפטי לממשלה בתחום יישוב סכסוכים אזרחיים מחוץ לכותלי המשפט, היא להימנע ככל האפשר מהתדיינות בבתי המשפט. זאת מטע מים של תקינות ציבורית וחיסכון במשאבי כוח אדם וכסף, שכן התדיינות בבית משפט כרוכה בדרך כלל בהוצאה כספית ניכרת ובטרחה מרובה ויש בה כדי .להוסיף לעומס הכבד המוטל על מערכת בתי המשפט על פי ההנחיה, על הגורמים המשפטיים שבמשרד המשפטים ובלשכות היועצים המשפטיים של רשו יות המדינה להעביר את נושא התביעה לידיעת הממונה על המחוז107 במשרד הפנים בתיאום עם פרקליט המחוז או עם מנהל היחידה לאכיפה אזרחית בפרקליטות המדינה. כמו כן, בהתאם להסדר עם משרד הפנים, הממונה על המחוז במשרד הפנים ינסה להביא להסדר הנושא ולהיענות לתביעה108 . במקביל להנחיה משרד הפנים הורה בהנחיותיו109 שלא תוגש תביעה אזרחית נ גד רשות מרשויות המדינה על ידי רשות מקומית בטרם נעשה בירור בין .הממונה על המחוז במשרד הפנים, לבין פרקליט המחוז והיועץ המשפטי של המשרד המתאים מרבית התיקים המגיעים להתדיינות בפני הממונים על המחוזות הם בנושא מיסוי עירוני ובכלל זה מחלוקות בעניין חיובי ארנונה וה יטלים. מספר המקרים שמגיעים להתברר בפני הממונים על המחוזות אינו גדול. כך למשל במחוז חיפה מתנהלים כ- 15 תיקים בשנה, בשנים2019-2017 הובאו לפני הממונה על מחוז דרום שבעה תיקים, לפני הממונה על מחוז יו"ש נוהל תיק אחד בלבד, לפני הממונה על מחוז תל אביב16 תיקים, ול פני הממונה על מחוז ירושלים ארבעה תיקים. יצוין כי באותן שנים מינהל הדיור הממשלתי השיג כנגד חיובים בתחום המיסוי העירוני שנשלחו לו בסכום כולל של534,071,630 ש"ח, במסגרת197 תיקים, ולאחר טיפול מצד עורכי הדין מייצגי המדינה הופחתו החיובים לסך כולל של132,931,868 ש"ח (הפחתה של 401,139,734 ,ש"ח75%) ושולמו כ- 8 מיליון ש"ח כשכר טרחה לעורכי הדין שייצגו את המדינה .בתיקים אלו מנתונים שהתקבלו ממשרד הפנים עולה כי בשנת2020 ,חל גידול במספר הפניות במחוז חיפה וכי במחוז דרום התקבלו12 בקשות ליישוב סכסוך בין רשויות מקומיות למש .רדי ממשלה 106 הנחיה מ ספר6.1200 ( 60.105 .) 107 .תחת משרד הפנים פועלים שבעה ממונים על מחוזות תל אביב, מרכז, יו"ש, ירושלים, צפון, חיפה ודרום 108 .בפועל, את הדיונים והגישורים מנהלים הממונים על המחוזות או סגניהם 109 בהנחית היועמ"ש לממשלה6.1200 צוין כי : "משרד הפנים הורה בהנחיותיו כי תקוי ָם הדדיות בהסדר זה היינו שלא תוגש תביעה אזרחית נגד רשות מרשויות המדינה על ידי רשות מקומית בטרם נעשה בירור, כמפורט לעיל, בין ".הממונה על המחוז לבין פרקליט המחוז והיועץ המשפטי של המשרד המתאים פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 712 | בביקורת עלה כי השימוש במנגנון ניהול הליכי יישוב סכסוכים לפני הממונים על המחוזות במשרד הפנים, בשנים2019-2017 , אינו גדול והסתכם בעשרות אחדות של תיקים ושרובו התמקד בהתדיינויות בעניין חיובי ארנונה של משרדי הממשלה בידי הרשויות המקומיות. בשנים האמורות ניהל מינה ל הדיור הממשלתי 197 תיקי השגה בהיקף כספי כולל של534 מלש"ח בטיפול עורכי דין מייצגי המדינה. עוד עלו קשיים במימוש ההנחיה בשל היעדר לוחות זמנים קצובים להליך110 , ונמצא כי עורכי הדין אינם ממהרים להשיב לפניות לשכות הממונים על המחוזות לצורך תיאום ישיבות, באופן המע כב את בירור הסכסוכים. במספר מקרים חריגים אף נסגרו תיקים מחוסר מעש נוכח משך הזמן הארוך שחלף מבלי שהתקיימו בו הליכים למרות פניות חוזרות ונשנות .לצדדים בתשובת משרד הפנים מאפריל2021 :נכללו תגובות נפרדות ושונות של הממונים על המחוזות הממונה על מחוז חיפה ציין כי יחסית להליך משפטי, הליכי יישוב הסכסוכים בפני הממונה על המחוז הם מהירים ויעילים ומסתיימים בהצלחה. עוד ציין כי לדעתו הסיבה למיעוט התיקים היא מפני שהנחיית היועץ המשפטי לממשלה אינה מחייבת את משרדי הממשלה ויש לתקן אותה באופן שתחייב את הצדדים לקיים הליך מקדמי ל פני פנייה לערכאות. הממונה על מחוז ירושלים מסר כי הוא מ קבל את הערת הביקורת וסבור כי אכן יש להסדיר את הנושא באמצעות הנחיות ברורות יותר. מטעם הממונה על מחוז דרום נמסר כי בשנת2020 הוטמע במחוז נוהל פנימי הכולל לוח זמנים מובנה על מנת למנוע עיכוב ושיהוי בבירור ה .סכסוך מחלקת ייעוץ וחקיקה (ציבורי- מינהלי) שבמשרד המשפטים מסרה בתשובתה מאפריל2021 כי היא בוחנת את הצורך בתיקון הנחיה זו על מנת לשפר את הליך ההתדיינות המקדים בין .המדינה לרשויות המקומיות מטרת הפניית מקרים לנתיב של יישוב סכסוך היא להביא לסיומה של המחלוקת במהירות ולחסוך למדינה משאבי זמן וכסף. מומלץ כי משרד המשפטים יבחן אם נדרשת הסדרה והאחדה של אופן הפנייה לממונה על המחוז או לגורם אחר שייקבע (ובכלל זאת של זהות הפונה מטעם המדינה לבירור ההליך ,)ו כן קביעה במסגרת הנחיה של פרק הזמן שבו נדרש אותו גורם לערו ך את הבירור בפניו , בהסכמת משרד הפנים. עוד מומלץ כי הפרקליטות תערוך מיפוי של כלל ,הסכסוכים טרום תביעה שהיא מעורבת בהם ,ובכללם אלה שבהם הרשות המקומית היא זו שטוענת לפגיעה בזכויותיה ותוודא מימוש הנחיות היועץ המשפטי לממשלה והנחיות משרד הפנים בדבר יישוב סכסוכים מחוץ לכותלי בית המשפט בכלל המקרים הנ"ל . 110 הנחיית היועץ המשפטי לממשלה כוללת את סעיף2 )(ד ולפיו "לא נענתה התביעה תוך30 ימים מעת מסירתה לטיפול הממונה על המחוז, רשאי פרקליט המחוז המתאים או מנהל היחידה לאכיפה אזרחית בפרקליטות המדינה... לפתוח בהליכים משפטיים, אם מכל הבחינות האחרות רואה הוא מקום לכך". ואולם, ההנחיה אינה כוללת פירוט של אופן ניהול הה.ליך ואינה מקנה כלים לניהולו מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 713 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית שיהוי בטיפול מצד הפרקליטות : השאלון שהופץ לגופים הממשלתיים כלל סקר שביעות רצון בעניין הטיפול שמעניקה הפרקליטות בכל הנוגע לפניות מצד הגופים הממשלתיים בנושא אכיפה אזרחית. להלן בתרשים26 .תוצאותיו תרשים26 : תוצ אות סקר שביעות רצון הגופים המשיבים מטיפול הפרקליטות לפניותיהם בעניין אכיפה אזרחית .נתונים של הגופים המשיבים בעיבוד משרד מבקר המדינה מידת הזמינות של הפרקליטות זכתה לשביעות רצון בקרב הגופים המשיבים לשאלה ( 95% ), ההנחיות בסוגיות משפטיות שהעניקה הפרקליטות התקבלו גם הן באור חיובי ( בקרב הגופים המשיבים89% ). לעניין משך הטיפול בתיקים שהעבירו הגופים לפרקליטות35% .מהגופים המשיבים הביעו חוסר שביעות רצון בפגישות עם גורמי הנהלה בפרקליטות נמסר כי לא ידוע על תיקי תביעות יזומות שהתיישנו בשל עיכוב מצד הפרקליטות, אך תיק שיש בו מורכבות עובדתית או משפטית יכול לשהות כשנתיים בפרקליטות לצורך הכנתו להגשה לבית משפט. עוד נמסר כי הסיבות לשיהוי בפרקליטות כוללות עיכובים בקבלת חומר מהגופים הממשלתיים, קושי בגיבוש העובדות בשל תיעוד חסר, לצד מורכבות משפטית, וכן בשל הלי .ך ממושך של עבודה בתוך הפרקליטות הפרקליטות אישרה שראוי שיהיה קיצור הליכים בתוכה, אך הדבר תלוי במשאבים הדרושים .לכך, ובהתגייסות של הגוף הממשלתי התובע לעניין וזמינותו לחלוף הזמן יש השפעה על טיב הראיות והמסמכים ו הוא מעצים את הקושי שבבחינת הראיות בתיק. ועל כן מומלץ כי הפרקליטות תערוך מיפוי של משך הטיפול בתיקים המועברים לטיפולה, תאתר את הגורמים להתמשכות הטיפול ותפעל לקיצור .ו פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 714 | היעדר תיעוד וקשיים ראייתיי ם בהגשת תביעות אזרחיות סדרי מינהל תקין מחייבים את הגופים הממשלתיים לתעד הן את פעילותם הפנימית, ובכלל זה את תהליכ י העבודה ודיונים פנימיים, והן את עבודתם עם גורמי חוץ111 . תיעוד נאות הוא כלי ,בהערכה מושכלת של סיכויי תביעה אזרחית יזומה, אשר נטל השכנוע בה מוטל על התובע ובמקרה זה על המדינה היוזמת את התביעה112 . תיעוד נאות מאפשר להתחקות אחר מהלך הדברים ויש בו כדי לתרום להגדלת סיכויי התביעה. לצורך הגשת תביעה אזרחית יזומה על הגוף הממשלתי התובע לגבש ולאגם את מסד הנתונים העובדתיים ואת המסמכים הנוגעים לעניין, אשר בכוחם לבסס את עילת התביעה ולשמש במידת הצורך ראיות בערכאות .המשפטיות המסד העובדתי הנדרש להגשת תביעה אזרחית עשוי לכלול נתו ,נים כלכליים, פרוטוקולים חוזים, כתבי התחייבות, אגרות חוב, בטוחות והתכתבויות מכלל הגורמים הרלוונטיים, הכול בהתאם לעילת התביעה ולנסיבות המקרה הנדון. לפיכך כדי להוציא תביעה אל הפועל נדרש .שיתוף פעולה של היחידה המקצועית, החשבות, הלשכה המשפטית והפרקליטות בדוחות קודמים113 התריע משרד מבקר המדינה על כך שרוב משרדי הממשלה, אינם משמרים כראוי את המסמכים האלקטרוניים שלהם, וגופים רבים משמידים מידע שלדעתם אינו נחוץ עוד ,לצרכיהם. עקב כך, מידע, הנוגע בין היתר לתהליכי קבלת החלטות, לצורכי בקרה, מעקב ביקורת והפקת לקחים, להליכים ,משפטיים ומינהליים להכשרה וגם לצורכי מחקר בעתיד עלול להיעלם לעד. הנזק העשוי להי גרם מכך הוא בלתי הפיך ואף הולך וגדל ככל שהשנים .חולפות בפגישות עם גורמים בכירים במשרד המשפטים, במשרד האוצר ובגופים ממשלתיים נוספים עלה כי הליך איסוף הראיות וגיבושן לקראת תביעה אזרחית יזומה כרוך בקשיים כמו: תחלופה גבוהה באיוש התפקידים בגוף הממשלתי פוגמת בזיכרון הארגוני ובשיתופי הפעולה; העובדים חוששים מחשיפת כשל ניהולי בגוף הממשלתי אגב בניית תיק הראיות; מסמכים חשובים להכנת התביעה לא נשמרו או אבדו; ניסוח לא מיטבי של מסמכים שנלוו לה סכמי ההתקשרות כגון אגרות חוב, שעבודים וכתבי התחייבות114 ונזקים מקצועיים- .משפטיים אחרים 111 עע"מ2418/05 מילגרום נ' הוועדה המחוזית לתכנון ולבניה ,(פורסם במאגר ממוחשב24.11.05 .) 112 "בהתאם לכלל הראייתי "המוציא מחברו עליו הראיה צד למשפט אזרחי צריך להוכיח את עיקרי העובדות המהוות את עילת תביעתו מן הבחינה המשפטית. רמת הה וכחה אינה כב משפט הפלילי "מעבר ל ספק סביר ", אלא כי די בהוכחה כי גרסתו של הצד שעליו נטל ההוכחה סבירה יותר מאשר הגרסה השוללת אותה. נהוג לומר שנטל ההוכחה במשפט הפלילי הוא של99% והוא מוטל על המאשימה (המדינה), ואילו במשפט האזרחי נושא התובע בנטל להוכיח תביעתו ברמת ודאות של51% (רמת ודאות הקרויה ג.)"ם "מאזן ההסתברויות 113 ,מבקר המדינה דוח שנתי66 ג( 2016 ."), "ניהול רשומות אלקטרוניות ושימורן במשרדי הממשלה 114 כך קבלת תקציב להשקעות ממשרד הכלכלה והתעשייה כרוכה בחתימה של הגוף המקבל על אגרת חוב וכתב ,התחייבות. במקרים שבהם מקבל התקציב לא עמד בהתחייבויותיו המדינה לא יכלה לממש את אגרות החוב כיוון שהאופן שבו הן נוסחו נתן עדיפות לגורמים אחרים בסדר הנשייה, כגון גופים בנקאיים. לאחרונה, ובהנחיית היחידה .לאכיפה אזרחית, עודכן נוסח אגרות החוב מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 715 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית מהביקורת עלה כי היעדר התיעוד והקשיים הראייתיים האמורים גורמים לכך שתיקים פוטנציאליים רבים לא הבשילו לכדי תביעות משפטיות, ועל כן עשוי להיגרם נזק לקופה הציבורית וליכולת המד .ינה להגן על מכלול זכויותיה נוכח הקשיים באיסוף ,ראיות שהוצגו ופוטנציאל הנזק הכלכלי וההרתעתי העולה מהם מומלץ כי משרד המשפטים יוציא הנחיה ללשכות המשפטיות בגופי הממשלה בדבר הצורך בהקפדה על תיעוד של מהלכים ושמירת מסמכים, ובייחוד כאלה הנוגעים לאינטרסים של המדי נה, ובדבר אופן התיעוד. מומלץ לגבש טפסים רשמיים שיתוו הליך בניית תיק ראיות המבוסס על תשתית ראייתית מספקת לקראת הכנת תביעה בהליך .משפטי יזום מחלקת ייעוץ וחקיקה (אזרחי) שבמשרד המשפטים ציינה בתשובתה מאפריל2021 כי יש מקום להנחיה מטעם היועץ המשפטי לממשלה בנושא שמירה ותיעוד של מידע, בדומה להנחיה "שניתנה בנוגע לטיפול במשבר הקורונה, ובה התבקשו משרדי הממשלה למנות "ממונה תיעוד שתפקידו לרכז את נושא שמירת המסמכים ותיעוד הליכי קבלת ההחלטות. עוד ציינה מחלקת ייעוץ וחקיקה כי השונות הרבה בין המקרים שבהקשרם נדרש שימור המידע מקשה על ניסוחו .של טופס אחיד מומלץ כי משרד המשפטים יבחן, בתיאום עם החשב הכללי, עריכת מסמכים גנריים בחלוקה נושאית, לשימוש הגורמים הרלוונטיים שבמשרדים השונים. למשל, טפסים עבור יחידות הרכש ומינהל הדיור הממשלתי או גורמים הנמצאים בקשר עם ספקים או צדדי ג' אחרים . הימנעות מהליכי גבייה והגשת תביעות אזרחיות הליכי גבייה, וביתר שאת ניהול הליך משפטי אזרחי, כרוכים בהקצאת תשומות115 לא מבוטלות מצד גופי הממשלה ובעלויות הנובעות מעצם ניהול ההליך, ובכלל זה מהפקת חוות דעת מקצועיות ומתשלום שכר טרחה. יתרה מזאת, כאשר גובה החוב נמוך מעלות הטיפול116 או כאשר החייב לא אותר או נמצא בהליך חדלות פירעון, המדינה ממעטת להגיש תביעות אזרחיות. כאמור, במענ ה לשאלון ציינו כ- 20% מהגופים המשיבים את חוסר הכדאיות 115 .לעניין התשומות הכרוכות בניהול הליך משפטי אזרחי ראו בהקדמה לפרק זה 116 כך למשל, לפי סעיף3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"א- 1985 , המדינה מחלקת מאות מיליוני ש"ח למוסדות ציבור, עמותות וארגונים שונים ככספי תמיכה בהתאם למבחני התמיכה של המשרד הרלוונטי. על פי נתונים שהתקבלו מחשבות משרד הרווחה, נכון לדצמבר2019, מספר החייבים למשרד הרווחה בגין תמיכות ששולמו ביתר או שנעשה שימוש בכספי התמיכות למטרות אחרות היה498, וסך החוב היה כ- 13.5 מיליון ש"ח. ממוצע החוב אצל99 חייבים (כ- 25%) היה כ- 445 ש"ח, ול- 289 חייבים (כ- 60% ) היה חוב ממוצע של3,750 .ש"ח פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 716 | הכלכלית כאחד החסמים להגשת תביעות אזרחיות מצידם117 . כך לדוגמה צינה רשות המסים כי "בסכומים מסוימים מסרבת הפרקליטות להגיש תביעות. מעבר להפסד הכספי קיים גם "הפסד הרתעתי118. במסגרת תשובתה של רשות המיסים למשרד מ בקר המדינה, מאפריל 2021 , היא הבהירה כי הערתה נוגעת לנושאי מינהלה שאינם "נושאים מיסויים". הפרקליטות ציינה בנוגע לנקודה זו כי שיקולי הכדאיות הכלכלית גוברים כשמדובר בעבירה שאינה שכיחה .ולכן לא נדרשת הרתעה היעדר טיפול בחובות שגבייתם חסרת כדאיות כלכלית מביא לכ ך שחובות קטנים נערמים לכדי מסה קריטית המכבידה על מאזני הגופים ועל מאזן המדינה, ואי גביית .תשלומי חובה עשוי לפגוע בעקרון השוויון שבבסיס הטלתם משרד האוצר מסר בתשובתו כי הוא מכיר בחשיבות ביצוע האכיפה בתחום הגבייה, גם אם הדבר אינו כדאי כלכלית, שכן מדובר בעניין הרתעתי והמדינה צריכה לעמוד על זכויותיה. עוד מסר משרד האוצר כי בעבר החשכ"ל היה שותף לניסיון לגבש קריטריונים לנושא, מעבר לכללי מסגרת הגבייה הכ ללית הקבועה בהוראות התכ"ם, אולם מהלך זה לא צלח שכן מדובר בחיובים שונים באופיים ובתהליך המקצועי הקודם להם. עוד ציין משרד האוצר כי משרדי הממשלה מתייעצים עם מטה החש כ"ל בסוגיות אלה בהתאם לעניין . מומלץ כי משרד המשפטים בשיתוף משרד האוצר ינסחו קריטריונים למיפוי ו בחירת מקרים שבהם למרות היעדר כדאיות כלכלית יש מקום לנקוט הליכים אזרחיים בשל שיקולים נוספים, ובהם שיקולי מדיניות והרתעה. עוד מוצע לבחון יצירת מנגנוני גבייה מותאמים לתביעות בסכומים קטנים כדוגמת מכתבי התראה, שיחות טלפון לחייב או .שילוב בטחונות בהתקשרויות אכ יפה אזרחית כלפי מפגעי טרור לפי הנחיה פנימית של הפרקליטות, בבואה לשקול אם להגיש תביעה אזרחית נגד מפגעים או פעילי טרור119 להשבת כספי הפיצויים ששילמה לנפגעי הטרור, עליה לבחון, בין היתר, את ההיתכנות הכלכלית לגביית סכומים שייקבעו בפסקי דין וכן את האיזון שבין השק עת .המשאבים הנדרשת בניהול ההליך לעומת הסיכוי למימוש סכום הפיצוי אם התביעה תתקבל בעניין זה ציינה פרקליטת מחוז ירושלים כי המחוז מקדם בשנים האחרונות תביעות יזומות בגין 117 כך למשל נכתב על ידי משרד הבריאות בשאלון בהקשר ל חסמים הגורמים לאי- הגשת תביעות יזומות: "שיקולי עלות תועלת. ישנם מקרים (ש)עלות העסקת מיקור חוץ גבוהה טרם החלטה על היתכנות קיום זכויות למדינה וכדאיות". בתשובת משרד הבריאות אף צוין כי מדובר למשל במקרים של איתור פטנטים השייכים למדינה, ומאחר שאין הרבה משרדים העו סקים בתחום הקניין הרוחני, עלות ייצוג המדינה במיקור חוץ יקרה מאוד. במקרים אלו הכדאיות של כל מקרה נבחנת במסגרת צוות בין- ,משרדי הכולל גורמים שונים מטעם משרד הבריאות כגון חשבות .מדען ראשי ויועץ משפטי, וכן נציגים מאגף החשב הכללי ומהפרקליטות 118 מענה לשאלון מטעם רשות המיסים מיום27.10.20 . 119 על פי ההנחיה הפנימית בנושא "תביעות המדינה נגד מפגעים", מדצמבר2019 , "מדובר בתביעות נגד מפגעים שהם אזרחים ישראלים בלבד (בין אם מפגעים ערבים- ישראלים ובין אם מפגעים יהודים, ולא תביעות נגד מפגעים פלשתינים, שאינם אזרחי המדינה, סוגי."...ה אשר טעונה בחינה נפרדת, בשל רגישות הנושא מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 717 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית הסכומים בהם נושאת המדינה בשל פעולות איבה, נגד מפגעים ישראלים. כך למשל הוגשו שתי תביעות אזרח יות בגין יידוי אבנים על הרכבת הקלה בירושלים, כשהמטרה בהגשת תביעות אלה היא בעיקרה הרתעתית שכן פעמים רבות המפגעים חסרי אמצעים. בשנת2017 הגישה הפרקליטות במחוז ירושלים שתי תביעות בגין תשלומים ששולמו וישולמו למשפחות הרוגים בפעולות איבה120. עם זאת הוסיפה הפרקליט ות בתשובתה כי תביעה שלא גלום בה פוטנציאל גבייה אינה מייצרת הרתעה של ממש, ואף בראי פרויקט ניהול הסיכונים, לא בהכרח .מדובר בנושא שראוי לטפל בו בכלים של אכיפה אזרחית הביקורת העלתה כי בשנים 2019-2018 לא הוגשו תביעות אזרחיות להשבת כספי פיצויים .ששולמו לנפגעי הטרור יש לציין כי בשנים אלו אושרו374 נפגעים בגין93 אירועי פעולות איבה. בשנת2019 שילם המוסד לביטוח לאומי ל- 5,237 נפגעי פעולות איבה , תשלומים בסך של כ- 540 מיליון ש"ח121 . בעניין הגשת תביעות להשבת כספי פיצויים ששולמו לנפגעי טרור צ יינה הפרקליטות בתשובתה כי מרביתם של המפגעים אינם אזרחי ישראל ותושביה, ולפיכך הגשת תביעה אזרחית היא מורכבת וכוללת היבטים מתחום המשפט הבין- לאומי, היבטים מדיניים, וקבלת החלטות המחייבת את מעורבותם של גורמים רבים, לרבות משרד הביטחון, משרד החוץ והיועץ המשפטי לממ שלה. מעבר לכך סוגיה זו כרוכה בקשיים פרוצדוראליים. הפרקליטות הוסיפה כי היא מייצגת את המוסד לביטוח לאומי במקרים חריגים, ונכון למועד זה היא בחנה מקרים מועטים בלבד. המוסד לביטוח לאומי, בתשובתו ממאי2021 , ציין כי הוא עוסק בנושא החל משנת2016 עם היחידה לאכיפה אז רחית בפרקליטות המדינה. עוד ציין כי במקרים אלה .מעורבים שיקולים רבים ומורכבים בסמוך למועד השלמת הדוח אירעו במהלך חודש מאי2021 מעשי אלימות רבים ברחבי ישראל בהם נגרמו נזקים לאנשים בגוף וברכוש (דירות, רכבים ועוד) וכן נגרמו נזקים לרכוש ציבורי ובכלל זה למבני צי .בור, לבתי כנסת, לתשתיות, לניידות משטרה ועוד המדינה צפויה לשלם פיצויים לנפגעי פעולות איבה באמצעות רשות המיסים- הקרן .לפיצויים. כמו כן, למדינה יהיו הוצאות נוספות בגין הפגיעה ברכוש הציבורי מקרים אלו מחדדים את הצורך בפעילות אכיפה אזרחית, לצד ההליכים הפליליי ,ם .ובפרט כלפי מי שהורשע בהליך הפלילי, להשבת הכספים שישולמו מהקופה הציבורית לצד שיקולי כדאיות כלכלית בהגנה על זכויות המדינה ושיקולים אחרים, מומלץ כי הפרקליטות תשקול את התועלת ההרתעתית מפני עבירה על החוק בכלל ולאו דווקא מפני עבירה מסו ימת, הטמונה מעצם הגשת התביעה ואת השמירה על העיקרון שלא ייצא נשכר מי שלא שילם את חובו. לצורך כך, תנסח קריטריונים למיפוי ובחירת מקרים ,שבהם יש לנקוט הליכים אזרחיים בשל שיקולים נוספים, ובהם שיקולי מדיניות והרתעה ו בייחוד כלפי מפגעים באירועי טרור או כלפי עיזבונם. 120 ,היות שהמפגעים בתביעות אלו נהרגו, התביעה הוגשה נגד יורשיהם עד לגובה הירושה. נכון למועד סיום הביקורת .ההליכים המשפטיים בשתי התביעות טרם הסתיימו. עוד מסרה הפרקליטות כי ישנן תביעות נוספות בהכנה 121 המוסד לביטו ח לאומי, דוח שנתי2019 . פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 718 | פרק חמישי: אכיפה משולבת אכיפה משולבת היא שימוש בכלים מתחומי המשפט האזרחי, המינהלי והכלכלי ככלי אכיפה אפקטיביים במאבק בתופעות פשיעה ובתופעות אחרות, לצד הכלים שמעמיד המשפט הפלילי. יתרונה של אכיפה מסוג זה הוא בשילוב זרועות של רשויות המדינה הרלוונטיות שלהן סמ כויות לנקוט אמצעים המוקנים להן על פי דין, במטרה להשיג תוצאה אפקטיבית שלא ניתן להשיגה אם כל גוף פועל בנפרד. האכיפה מבוצעת במתכונת של "שולחנות עגולים" שבהם כל גורם מביא לשולחן את הידע, הניסיון, המומחיות הייחודית שצבר ואת מגוון הסמכויות המוקנות לו122 . הפרקליט ים האזרחיים שמרכזים את מבצעי האכיפה המשולבת אחראים על תיאום בין הגופים השונים ועל איגום הידע, המשאבים ובחינת הכלים המתאימים להתמודדות עם התופעות והיעדים שנבחרו. הצלחת פעילות אכיפה משולבת ושולחנות עגולים תלויה במידה רבה ברצונם ובשיתוף הפעולה מצד הגופים הרלו ונטיים. נושא זה אינו מעוגן בהוראה חוקית ומבוסס .על השתתפות וולונטרית במבצעי האכיפה ממסמכים שמסרה הפרקליטות עולה כי ההשתתפות הוולונטרית במבצעי אכיפה מעלה קושי ,ברתימת גופים שאינם מעוניינים לשתף פעולה מסיבות שונות. סיבות אלו כוללות, בין היתר חוסר הלימה בין תוכניות עבודה של הגופים, תעדוף שונה של הקצאת משאבים, אינטרסים נוגדים או מדיניות מתנג.שת ביעדי אכיפה בשנת2009 הוקם צוות אכיפה אזרחית- מינהלית ראשון מסוגו בהובלת פרקליטות מחוז חיפה ובהשתתפות נציגי המשטרה, השלטון המקומי וגורמי אכיפה נוספים. במרץ2014 גובשו עקרונות האכיפה האזרחית- מינהלית והכלכלית בפרקליטות המדינה ובמטה הארצי של משטרת ישראל, ב דיון של היועץ המשפטי לממשלה דאז, בהשתתפות גורמים בכירים מכמה רשויות אכיפה ומינהל, ובכלל זה, פרקליט המדינה דאז, מפכ"ל משטרת ישראל, ראש רשות המסים, ראש הרשות לאיסור הלבנת הון ומימון טרור וגורמים רבים נוספים123 . במסגרת פעילות האכיפה המשולבת הוקמו פורומים לטיפו ל בתופעות רוחביות מרכזיות בעלות היבטים סביבתיים124 .והשלכות בכל הנוגע להשתלטות גורמים עברייניים על מקרקעי ציבור כך למשל, בשנת2012 הוקם "פורום חופים" העוסק בתופעת ההשתלטות על חופי הים על ידי 122 מתוך "פנקס השת"פ" שערכה הפרקליטות בשנת2020 , ובו תשתית נורמטיבית לתורת ההפעלה של האכיפה .המשולבת 123 הישיבה התקיימה בהתאם להחלטת היועץ המשפטי לממשלה לקדם מדיניות שתקשה על מחוללי הפשיעה להחזיק תשתית כלכלית להתארגנות שיטתית ומתמשכת לביצוע עבירות. מדיניות זו תתבצע כחלק ממדיניות רחבה להגברת האכיפה וקידום המאבק בפשיעה המאורגנת תוך שילוב והפעלה של סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בתחומי האכיפה, ייצוג המדינה בערכאות, הייעוץ והחקיקה. היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה והמפקח הכללי של המשטרה עמ דו על חשיבות שילוב הידע, הניסיון והמומחיות הייחודיים של כלל היחידות הפועלות במערכת המשפט והמינהל הציבורי לצורך במאבק מינהלי- אזרחי במחוללי הפשיעה, ככלי מסייע למאבק במישור הפלילי. הובהר כי היכולת לשלב בין רשויות המינהל ולפעול כגוף אחד היא כלי רב-ערך ורב-עוצמ ה בשמירה על .שלטון החוק 124 .ובכלל זה זיהום הסביבה, מי התהום, מפגעי ריח וזיהום אוויר מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 719 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית גורמים פרטיים או עברייניים125. פורום נוסף המכונה "פורום פסולת" הוקם בשנת2019 במטרה לגבש את הכלים האפקטיביים לטפל בתופעה הולכת ומתרחבת של השלכת פסולת בלתי חוקית ובכלל זה שימוש במטמנות פירטיות ותחנות מעבר לפסולת הפועלות ללא היתרים .ורישיונות מתאימים בהקשר זה משרד האוצר ציין בתשובתו כי החשכ"ל מייחס חשיבות רבה לשימוש באכיפה משולבת וליצירת שיתופי פעולה וממשקי עבודה בין יחידות ומשרדים שונים. עוד ציין משרד האוצר כי בשנה האחרונה החל החשכ"ל לשתף פעולה עם רשות האכיפה והגבייה בפרויקט להקמת יחידה המטפלת בחובות מורכבים וגדולים במרכז לגביית קנסות בשיתוף עם היחידה לאכיפה אזרחית. במסגרת הפרויקט מבוצע אפיון הסיכונים הכרוכים בחובות הגדולים לצורך מיסוד וקביעה של נוהל מסודר המערב את משרדי הממשלה באופן הטיפול בחובות אלו. נוהל זה יביא בחשבון נושאים שונים ובהם חקירת יכולת, יצירת שיתופי פעולה והקמת "שולחנות ."עגולים מדיניות בחירת יעדים למבצעי אכיפה משולבת תהליך העבודה בגיבוש יעדים שנגדם מכוונת האכיפה המשולבת, תחילתו, בדרך כלל, בפניית המשטרה לפרקליטות בבקשת עזרה בטיפול בגורם עברייני מקומי או אזורי או בתופעת פשיעה באמצעות כלים מהתחום האזרחי או המינהלי. בהקשר זה יצוין כי בשנת2015 החליטה ההנהלה האזרחית בפרקליטות כי באותה שנה כל פרקליטות מחוז תקדם פעולת "שולחן עגול" אחד לפחות ביחס ליעדי תקיפה, בשילוב אגף חקירות ומודיעין המחוזי במשטרה. עוד יש לציין כי החל משנת2019 המדדים הפנימיים של המשטרה משקללים בתוכם את השתתפות יחידות המשטרה בהליכי אכיפה משולבת. מדיניות הפרקליטות לגבי אכיפה משולבת היא .תיעדוף הטיפול בארגוני פשיעה ופשיעה חמורה על פי מפת המודיעין של המשטרה בביקורת עלה כי קביעת היעדים שנגדם מכוונים מבצעי אכיפה תלויה במידה רבה במידע המתקבל מהמשטרה וכן ממשרדי ממשלה וגורמים נוספים, כשהיעדים נבח רים .על ידי גורמים אלו שלא על פי מדיניות סדורה או אמות מידה ברורות דיין הפרקליטות מסרה כי ישנה מדיניות סדורה ,הכרוכה רובה ככולה בתעדוף של משטרת ישראל בהתאם למפת המודיעין ולתופעות הפשיעה בפועל. היקף המשאבים ואירועי הפשיעה שקורים בפועל הם הגורמים העיקריים לתיעדופם של הי עדים בהתאם למדיניות הכללית. המשטרה מסרה בתשובתה כי יעדים לאכיפה כלכלית משולבת נבחרים על בהתאם לגורם פשיעה או תופעה שמשפיע ים על הפשיעה בתחום היחידה הטריטוריאלית, על בסיס החומרים הנמצאים ברשותה. המשטרה מציגה לפרקליטות האזרחית את היעד ואת מידת השפעתו ונבחנות הפעולות שניתן לבצע במישור האזרחי. המשטרה הוסיפה כי היא אינה קובעת את מדיניות בחירת היעדים, וכי פנקס השת"פ המתווה את השיטה לביצוע אכיפה משולבת אינו מתווה מדיניות לגבי אופן בחירת היעדים. עם זאת, המשטרה מקפידה לשמור על איזון בין 125 ככלל השותפים לפורום הם: המשרד להגנת הסביבה, רמ"י, היחידה הארצית לאכיפת דיני התכנון והבנייה, מינהל התכנון, רשות הטבע והגנים, המשטרה והפרקליטות. הפורום נוסד מתוך יעד משותף של הגנה על חופי הים .בישראל כמשאב טבע ייחודי השייך לכלל הציבור פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 720 | פעולות האכיפה לבין השמירה על זכויות ,הפרט במסגרת מגבלות החוק. ומעת שנבחר יעד המשטרה עם הפרקליטות האזרחית, גופי אכיפה ורגולטורים השותפים לאכיפה המשולבת .מבצעים תהליך של פיקוח ובקרה על מנת לשמור על מידתיות באכיפה שמתבצעת ממסמכים של הפרקליטות עולה כי מתחייבת זהירות רבה בשימוש באכיפה משולבת תוך הקפדה כי הנחישות להשגת המטרה לא מאפילה על הפעלת שיקול הדעת של רשויות .האכיפה או מובילה לאכיפה לא שיטתית אכיפה משו לבת טומנת בחובה, מעצם מהותה, פוטנציאל להפעלת כוח שלטוני עוצמתי כלפי הפרט. משכך, ראוי כי השימוש באכיפה משולבת ייעשה תוך הגדרת מדיניות ברורה ומתואמת בין רשויות האכיפה ביחס לבחירת היעדים ושמירה על איזון בין הרצון להפעיל אכיפה אפקטיבית לבין החובה לשמור על זכוי .ות הפרט :"היעדר "רגל מסיימת ,"כאמור, פעילות מבצעי האכיפה מתחילה ב"שולחן עגול ושיאה ב"יום הפרוץ" שבו גורמי האכיפה מגיעים אל היעד תוך הפעלת פעילות אכיפה לפי הסמכויות הקבועות בדין לכל גורם שותף. הצלחת פעילות אכיפה משולבת ושולחנות עגולים תלויה במידה רבה ברצונם של הגופים הרלוונטיים לשתף פעולה, ומבוסס על השתתפות .וולונטרית במבצעי האכיפה מהביקורת עלה כי לאחר "יום הפרוץ" אין בהכרח המשך תוכנית פעולה סדורה לכלל הגופים המשתתפים. כמו כן, הפרקליטות לא הגדירה את לוחות הזמנים לשלב "סגירת המבצע" או את "סופיות הטיפול" מצד הפרקליט המלווה את תוצרי האכ יפה. על כן הפרקליטות, כמרכזת ומובילת מבצע האכיפה, מתקשה לעקוב אחר הטיפול הנוסף הדרוש מצד הגופים .תוך מיצוי תוצרים והליכי אכיפה מאוחרים נוספים הפרקליטות הבהירה בתשובתה כי אין מדובר בתופעה גורפת של היעדר תוכנית פעולה לסגירת מבצע. הפרקליטות מסכימה שיש לקדם א ת נושא הבניית תוכנית פעולה סדורה .ומלאה לסיום מבצע האכיפה ,כך למשל יש נו פוטנציאל להשגת תוצרים נוספים, משמעותיים אף יותר, כגון צווים מ י נהליים או תביעות לסילוק יד. אולם, מדובר בתוצרים המושגים לאחר זמן היות שהם מחייבים פעולות השלמה בדיקות נוספות וכיוצא בזה .ה דבר נובע מה י עדר מחויבות של הגופים השונים לעדכן את הפרקליט ות על .פעולות האכיפה שהם נקטו המשטרה הבהירה בתשובתה כי האחריות לסיום המבצע ולטיפול בתוצרים מול רשויות האכיפה מוטלת על הפרקליטות. המשטרה ממשיכה לטפל בהיבטים הפליליים עד להשלמת הטיפול בנושא . "להכרזה על "סגירת המבצע נודעת חשיבות רבה , בעיקר כדי לעודד ולהבטיח ש הגופים יפעילו את הסמכויות האזרחיות והמ י נהליות שלהם . מומלץ כי הפרקליטות תפעל ,להבניית לוחות הזמנים של תוצרי פעולות האכיפה הנגזרות ממבצעי האכיפה המשולבת ,כדי לאפשר מעקב ולהביא למיצוי של פעולות האכיפה, ובכך להשיא את יעילות המבצע., ולהעצים את כוח ההרתעה של המדינה מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 721 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית למדינת ישראל נצברות זכויות אזרחיות שונות, ועליה לנקוט פעולות יזומות לשם הבטחתן. כבר בשנת2008 החליטה הפרקליטות כי המדינה לא תעסוק בהתגוננות מפני ,תביעות כנגדה בלבד, אלא גם תיזום פעולות גבייה ואכיפה לשם שמירה על זכויותיה ולצורך קידום הנושא הקימה הפרקליטות את היחידה לאכיפה אזרחית. ואולם, גם בחלוף יותר מעשור ממועד קבלת ההחלטה, עיקר עיסוקה של הפרקליטות הוא בהתגוננות .בתיקים שבהם המדינה נתבעת הדוח מצביע על פער ניכר בין פוטנציאל האכיפה והגבייה של חובות כלפי המדינה לבין האכיפה והגבייה המבוצעות בפועל על ידי הגופים הממשלתיים. הימנעות המדינה מנקיטת פעולות אקטיביות לטיפול בהפרות ופגיעה בזכויותיה גורמת ,בין היתר , לפגיעה בהרתעה ובשלטון החוק, ואף גורמת למחיקת חוב ות בהיקף של מאות מיליוני ש"ח .ומסיבה נזק לקופה הציבורית לצורך שמירה מיטבית על זכויותיה, על המדינה לפתח מנגנונים שיטתיים לאיתור פגיעות בזכויותיה והפרות הסכמים, אשר יבטיחו עמידה בהתחייבויות כלפיה וקבלת תמורה .הולמת אכיפה אזרחית יעילה דורשת הירתמות של כל הג ורמים הרלוונטיים בגופים .הממשלתיים, ובהם מנכ"לי הגופים והגורמים המקצועיים, המשפטיים והחשבונאיים המורכבות של הפעלת כלי האכיפה האזרחית ושל הכנת תביעות יזומות מצריכה גם .שיתוף פעולה מלא של הגופים הממשלתיים עם משרד האוצר ומשרד המשפטים אכיפה אזרחית ואכיפה משולב ת הן משאב מוגבל. על המדינה לנקוט פעולות להבטחת זכויותיה באמצעותן, באופן מושכל ומתוכנן, לאחר התוויית מדיניות ויצירת תעדוף ובהתאם לסקרי סיכונים. היות שהאכיפה האזרחית והאכיפה המשולבת הן כלים רבי עוצמה, ראוי כי השימוש בהן ייעשה תוך שמירה על איזון בין הצורך באכ יפה אפקטיבית .בידי המדינה לבין החובה לשמור על זכויות הפרט לאור התוויית המדיניות בדבר ה גברת ה אכיפה היזומה ו עמידה על זכויות המדינה , מומלץ כי הגופים הממשלתיים, גופי האכיפה והתביעה ימשיכו לשכלל ולטייב את יכולותיהם לפעול בשיתופי פעולה לשם שמירה על נכסי המדינה ו .על זכויותיה באופן פעיל ומתמיד סיכום פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית | 722 | נספח חסמים המונעים שימוש יעיל באמצעי אכיפה אזרחית כפי שעלה בתשובות הגופים המשיבים א. מכתבי התראה • קושי בהמצאת אישור מסירה כדין בהתאם לחוק ההוצאה לפועל, התשכ"ז- 1967 . • .אין מערכת ממוחשבת למעקב • אין ייעוץ משפטי (פנימי או של.הפרקליטות) המסייע בניסוח המכתבים • .)דורש משאבי כוח אדם ונעשה בדרך כלל נוסף על תפקיד (נע"ת ב. חילוט ערבויות • היעדר הוכחות לקבלת מכתב חילוט ערבות בידי החייב וקושי בתקשורת בעניין .בקשות חילוט עם בנקים • .הערבות מכסה רק חלק מהחוב • .ערבות שאינה בתוקף • .הליך מורכב • הליכי.ם משפטיים של הלקוח ג. קיזוז כספים • .גובה הקיזוז הנדרש גבוה מיתרת הכספים החסומים במשרד • .)ניתן לקזז רק כשהחייב הוא חייב פעיל (ספק או מקבל תמיכה • .מוצע לאפשר קיזוז של חוב מכספים שמשרד ממשלתי אחר משלם • מערכות המחשב אינן מתריעות במקרים שבהם מועברים תשלומים .לחייבים • אין התאמה בין ספרי הגוף המקזז לספרי הספק במקרים של אי- .הסכמה • .היעדר תיעוד ראייתי מספיק שבכוחו לאפשר טענת קיזוז כטענת הודאה והדחה ד. )תביעות (ובכלל זה: משך הטיפול, התיישנות, תיעוד ראייתי • חובות עובדים- הסמכות לתבוע היא של החשכ"ל, ואין מנגנון לניהול תב יעות על .ידי המשרדים • .קושי ראייתי • .התיישנות • .התארכות הליכים פליליים • .)אין ממי להיפרע (מוסדות נתמכים נסגרים • .שיקולי עלות תועלות, היעדר כדאיות כלכלית • .קושי בקבלת חוות דעת מהלשכה המשפטית • רצון של נציגי המשרד לסייע לקבלנים להסיר חסמים לאורך ביצוע העבודה כדי לסי.ימה מהר כאינטרס משרדי • .קושי באיתור נכסי חייב • .זמן טיפול בתיק • .אפקטיביות של הבטוחות שניתנו על ידי החברות מבקר המדינה | דוח ביקורת שנתי72 א- חלק ראשון | התשפ"א- 2021 | 723 | |פעולות המדינה להבטחת זכויותיה באמצעות אכיפה אזרחית • התנהלות של הפרקליטות מעוררת קושי רב, חוסר זמינות, טיפול איטי ולעיתים חוסר .מוטיבציה • .בקשות רבות מתעכבות במשך זמן ממושך בפרקליטות • חוסר זמינות של הפרקליט .ות • .הייעוץ המשפטי עוסק בתביעות נגד המשרד • .חלוקת סמכויות בין הוצאה לפועל ובין היחידה לאכיפה אזרחית לא ברורה • .ריבוי גורמים מעורבים, בירוקרטיה • מיהות הנתבעים- .כאשר יש להגיש תביעות נגד נפגעי עבירה שפוצו ביתר ה. הליכי יישוב סכסוך כגון בוררות או גישור • כפיפות לתעריפי חשכ"ל– מגשרים או בוררים המקובלים על הצד שמנגד לא תמיד .מוכנים לתת שירות בתעריפים אלו • .עלויות ההליך ו . )אמצעים אחרים (כגון תביעות לסילוק יד או הריסה • .קושי בגביית הוצאות וחובות משפט של עוררים בעיקר עוררים זרים • קושי בסגירת מוסד חינוכי בעיקר.באמצע שנת הלימודים