חומר רקע

1 ה ביטוח הלאומי – איחוד הגבייה רחל זיני חוקר ת , פורום קהלת לכלכלה רד' מיכאל שראל [email protected] ראש פורום קהלת לכלכלה )פורום קהלת (ע"ר עם ועולמו8 , ירושלים 22 ב נובמבר 2 2 20 תקציר .המוסד לביטוח לאומי, למרות שמו, אינו מתנהל כמוסד ביטוחי, הן בצד הגבייה והן בצד התשלומים בנוסף, ישנה כפילות עבודה בין המוסד לבין משרדי ממשלה אחרים. על מנת למנוע את כפילות העבודה בגבייה ובתשלומים, יש לאחד את גבי י ת דמי ביטוח לאומי ודמי ביטוח בריאות הנגבים כיו ם על- ידי המוסד ,עם גבית מס הכנסה ולהעביר את מטלת הגבייה כולה לרשות המיסים שכן היא כבר עושה זאת. בנוסף יש לחלק את התשלומים בהם אין ל מוסד ל ביטוח לאומי יתרון יחסי בין המשרדים הרלוונט י .ים ,על סמך חישוב ראשוני החיסכון במשאבים ציבוריים שיושג בעקבות איחוד הגבייה עשוי להסתכם בכ- 1.4 :מיליארד שקלים מידי שנה, לפי הפירוט הבא • חיסכון מאיחוד גביית דמי ביטוח בריאות עם מס הכנסה– כ- 0.14 מיליארד שקלים • חיסכון מאיחוד גביית דמי ביטוח לאומי עם מס הכנסה– כ- 0.35 מיליארד שקלים . • חיסכון עבור המעסיקים והעצמאיים ה נדרשים לדיווח כפול – כ- 0.89 מיליארד שקלים . בנוסף צפוי חיסכון חד- פעמי בגין הוצאות שאינן שוטפות ה עשוי לה סתכם בכ- 0.27 מיליארד שקלים . 2 פעילות המוסד לביטוח לאומי מוסדרת בחוק הביטוח הלאומי וכן בחוקים נוספים (כגון: חוק ביטוח בריאות ממלכתי) שהתפתחו והורחבו עם השנים והקנו למוסד אחריויות נוספות. תפקידיו של המוסד מקנים לו התנהלות הדומה יותר למערכת רווחה או ל רשת ביטחון סוציאלי ולא ל גוף ביטוחי .של ממש תשלומי הביטוח ה נגבים מידי חודש מכל אזרח על ידי המוסד נבדלים בין עובד שכיר ובין עובד עצמאי. על חלק השכר שעד60% מהשכר הממוצע, נגבים3.95% משכר העובד השכיר (הפרשות העובד והמעסיק גם יחד) ו- 2.87% ,משכר עובד עצמאי. מעבר לחלק זה נגבים 14.6% משכר העובד השכיר ו- 12.83% משכר עובד עצמאי. עבור אלה שאינם מועסקים נגבה סכום קבוע בהתאם .למצבם ,בהגדרתו גוף ביטוחי גובה את פרמיית הביטוח על פי רמת הסיכון של המבוטח . לדוגמה , ככל שהסיכון של האדם לאבד את כושר העבודה שלו גבוה יותר, כך פרמיית הביטוח שלו תהיה גבוהה יותר. לעומת זאת, במוסד לביטוח לאומי פרמיית הביטוח אינה נקבעת על פי רמת הסיכון של המבוטח אלא על פי ה כנסתו , כלומר יכולתו לשלם, או על פי גילו . כך נוצרת מערכת בה אין שום קשר בין הפרמיה לסיכון, ופעמים רבות אנשים בעלי סיכון נמוך משלמים הרבה רק בגלל שהכנסתם גבוהה, ולהיפך. כלומר דווקא אלה שמרו ויחים יותר והסיכון שלהם נמוך יותר, משלמים פרמיה גבוהה יותר, ואלה עם הכנסה נמוכה ורמת סיכון גבוהה יותר משלמים פחות ולעיתים אף מקבלים ."יותר מ"חברת הביטוח יש הטוענים כי מערכת זו בנויה כך על מנת לשמור על סולידריות וערבות ,הדדית, אם כך אין זו מערכת ביטוחית אי ו .ן לקרא לה "ביטוח לאומי" אלא מערכת רווחה סוציאלית ,לא זו בלבד, בשונה מחברות הביטוח המשקיעות את כספיהן במסלולים המניבים תשואה גבוהה ה מוסד ל ביטוח לאומי משקיע את עודפי התקציב באיגרות חוב ממשלתיות המניבות תשואה נמוכה .ביחס לתשואה של חברות הביטוח כתוצאה, יציבות ו הפיננסית של המוסד נפגמת ו כפי שציינה הוועדה לבחינת דרכים לשמירה על האיתנות הפיננסית של ה מוסד ל ביטוח לאומי: "הפקדות המוסד בקרן העודפים נכללות בהכנסות השוטפות של תקציב המדינה... הקשר בין קרן המוסד לביטוח לאומי להכנסות המדינה יוצר הסתמכות על עודפי התקציב של המוסד לצורך מימון הוצאות תקציב המדינה בהווה. כתוצאה מכך, הקרן אינה אמצעי מתאים לשמירה על יציבות הביטוח הלאומי בטווח הארוך ולבניית חיסכון שיסייע לאזרחי ישראל בהתמודדות עם עלייה אפשרית בהיקף הנדרש של ."תשלום קצבאות ,על רקע מצב זה ההנחה הרווחת היא כי במקרה שה גירעון של המוסד לביטוח לאומי יעמיק בעתיד והוא לא יוכל לעמוד ב התחייבות ל ,תשלום הקצבאות הממשלה תסייע לו – כלומר האיתנות הפיננסית של המוסד לא ממש רלוונטית . 3 ההישענות של המוסד על תקציב המדינה גורמת לעיתים קרובות להשפעה של שיקולי תקציב וסידרי עדיפויות של הממשלה על הגדרת הזכאות ל קצבאות ביטוחיות ועל גובה ן , דבר שלא אמור לקרות במערכת ביטוחית אך עקבי עם ההסתכלות על הביטוח הלאומי כאמצעי למימוש המדיניות הכוללת של הממשלה. לא רק זו, היותו של המוסד לביטוח לאומי גוף סטטוטורי בבסיסו, לא מאפשר לו עצמאות. קב לת ההחלטות בנוגע לקביעת גובה הקצבאות ותנאי קבלתן מתבצעת על ידי הממשלה ולא על ידי המוסד ולכן נתונות .לשיקולי תקציב והחלטות פוליטיות בדיוק כמו כספי המיסים בנוסף, .עיקר כספי הביטוח הלאומי מגיעים מהכנסות מגבייה והשתתפות האוצר מעבר להשתתפות האוצר בתשלום הגמלאות הביטוחיות (כ- 54% מהגבייה), המוסד משלם גם קצבאות שאינן ביטוחיות הממומנות באופן מלא על ידי אוצר המדינה וגופים נוספים. בין קצבאות אלה: קצבת זקנה ,לעולים חדשים, תשלום עבור ימי מילואים תגמולים והטבות ל נפגעי פעולות ה איבה ובני משפחותיהם, פיצוי לנפגעי ,גזזת גמלאות ל ,אסירי ציון ל .חסידי אומות עולם ועוד נכון לשנת2021 ההוצאה הלא- ביטוחית של המוסד לביטוח לאומי עמדה על כ- 12% .מכלל התשלומים ,מעבר לעובדה שניהול הקצבאות "הביטוחיות" לא תואם את העקרונות הביטוחיים כפל התפקידים של ה מוסד ל ביטוח לאומי כגוף ביטוחי וכזרוע מב ,צעת לתשלום קצבאות במימון מלא של המדינה מביא לטשטוש הגבולות בין שני התפקידים ו ל פגיעה ביכולת המוסד לעמוד בהתחייבויותיו הביטוחיות, שכן רוב כספיו מקורם בתיקצוב מדיני ולא ממבוטחיו. ,כלומר הכנסתו של המוסד לביטוח לאומי תלויה באופן ניכר בהעברות ממשרד האוצר, וגם ה מעט שהוא גובה, לא נגבה באופן .ביטוחי אלא באופן הדומה יותר לגביית מס הכנסה קצבאות ביטוחיות וקצבאות לא- ביטוחיות הפכו לכאורה למשקולת בעלת תנודות פוליטיות – כמו קצבת הילדים שעברה שינויים רבים עקב הסכמים קואליציונ י .ים וכדומה גם בצד התשלומים, עיקרם ממומנים מכספי האוצר כאמור, וחלקם עוברים מספר תחנות עד שמגיעים ליעדם, כאשר כל אחת גוררת איתה ו על ,יות נוספות. אם כן על מנת להגביר את הפשטות ו את השקיפות וגם כדי לאפשר התייעלות וחיסכון במש א בים ציבוריים, ראוי לשקול לבטל את כפילות העבודה ה ן בצד הגבייה והן בצד התשלומים ולאחד את גביית "דמי ביטוח לאומי" יחד עם ."מס הכנסה" על ידי רשות המיסים החיסכון באיחוד הגבייה גבי י ת דמי ביטוח בריאות ואיחודה האפשרי עם גביית מס הכנסה על פי חוק ביטוח בריאות ממלכתי, התשנ"ד- 1994 , כל תושב ישראל מגיל18 ומעלה מחוייב בתשלום דמי ביטוח בריאות. דמי ביטוח בריאות נ גבים כאחוז מההכנסה יחד עם דמי ביטוח לאומי .על ידי המוסד ומועברים על ידו לקופות החולים 4 על פי הוראות סעיף15 (ג) לחוק, קופות החולים נושאות בחלק יחסי מהוצאות הנהלה וכלליות בשיעור שנקבע בתקנות ביטוח בריאות ממלכתי (הוצאות הביטוח לאומי), התשנ"ה– 1995 . השתתפות קופות החולים מוגבלת לתקרה של0.5% מתקבולי דמי ביטוח בריאות. סך ההכנסות מגביית דמי ביטוח בריאות לשנת2021 לפני ניכויים היו27.5 מיליארד שקלים . בהתאם, השתתפות קופות החולים בשנת2021 בהוצאות ה מוסד ל ביטוח לאומי הסתכמו ב - 137.5 ימ ליוני שקלים . סך הניכויים היו 5.3 מיליארד שקלים (כולל הוצאות מינהל). סך הכל דמי ביטוח בריאות שנגבו מהציבור והועברו ישירות לקופות החולים עמד על22.2 מילי א רד שקלים , ,כלומר20% מסך הגביה של דמי ביטוח בריאות לא הגיעו ישירות לקופות החולים; חלקם נוכו כהוצאות מנהלתיות וחלקם הועברו על ידי גורמים אחרים. ,לדוגמה סעיף עלות מחלות קשות בסך2.9 מיליארד שקלים נגבה כחלק מ דמי ביטוח בריאות על ידי המוסד לביטו ח לאומי , הועבר למשרד הבריאות וממנו הועבר לקופות החולים. גם משרד האוצר משתתף בהוצאות סל הבריאות - בסך27.7 מיליארד שקלים נכון ל - 2021 . סכום זה מועבר לקופות החולים ,מהמוסד לביטוח לאומי למרות העברות נוספות מהאוצר ישירות .לקופות החולים ההיגיון ב כפילות העבודה ו ב מספר"התחנות" שכספי ביטוח הבריאות עוברים בהן - אינ ו ברור . חישוב ראשוני על סמך נתונים אלה מעלה כי גביי ת דמי ביטוח הבריאות על ידי רשות המיסים יחד עם גביית מס הכנסה, והעברת הכספים ישירות מ משרד האוצר לקופות החולים עשויה לחסוך עלויות מנהליות בסך137.5 מיליון שקלים לפחות . גביית דמי ביטוח לאומי ואיחודה האפשרי עם גביית מס הכנסה איחוד מערך הגבייה של ה מוסד ל ביטוח לאומי יחד עם מערך ה גביי ה של מס הכנסה עשוי להניב חיסכון ב( עלויות כוח אדם, רכוש קבוע בניינים ו קרקע, מחשבים וציוד היקפי, ריהוט וציוד משרדי ועוד) וכן נכסים בלתי מוחשיים, .כגון תוכנה בנוסף, איחוד הגבייה יצור חיסכון עבור העובדים העצמאיים וכן עבור המעסיקים הנדרשים להגיש דוחות תקופתיים הן ל מוסד לביטוח לאומי והן .לרשות המיסים כוח האדם במערך הגבייה של המוסד לביטוח לאומי מהוו ה16.8% מ סך כוח האדם ,שלו נכון לשנת 2019 . על סמך נתון זה ביצענו הערכה ראשונית של הפוטנציאל להתייעלות וחיסכון . את העלויות חילקנו לעלויות שוטפות המשולמות מידי שנה ו ל עלויות שאינן שוטפות, המשקפות את ערך הרכוש והנכסים השייכים ל מוסד ל ביטוח לאומי באותה שנה ואשר ה ,חיסכון עבורן הינו חד פעמי. עם זאת מידי שנה המוסד משקיע כ - 180 מיליון שקלים עבור רכוש קבוע ונכסים שאינם מוחשיים (כך היה ,)בשנתיים האחרונות ובשנים קודמות הסכום היה אף גדול יותר ולכן הוצאה זו נכללה בעלויות .השוטפות 5 על פי הדוחות הכספיים של המוסד לביטוח לאומי ליום31 בדצמבר2021 : עלויות שוטפות * (השתתפות גורמי חוץ = השתתפות משרד )האוצר ומשרד הביטחון עבור תשלומי גמלאות לא גבייתיות עלויות שאינן שוטפות מהנתונים ניתן לראות כי סך ההוצאות השוטפות עמד על כ - 2.4 מיליארד שקלים ו סך ההוצאות שאינן שוטפות עמד על כ- 1.9 .מיליארד שקלים חישוב ראשוני, על סמך ההנחה שלנו בנוגע לחלקו של מערך הגבייה במוסד לביטוח לאומי , לפיה כוח האדם במערך הגבייה מהווה16.8% מכוח האדם במוסד , מעלה כי החיסכון בגין ההוצאות השוטפות יעמוד על כ - 0.4 מיליארד שקלים ובגין ההוצאות שאינן שוטפות על כ - 0.3 .מיליארד שקלים שכר עבודה והטבות לעובדים + השתתפות גורמי חוץ 1,011,526,000 ₪ + 357,000,000 ₪ הנהלה וכלליות +השתתפות גורמי חוץ * 621,885,000 ₪ + 219,763,000 ₪ השקעות ברכוש ונכסים שאינם מוחשיים 180,000,000 ₪ סה" כ הוצאות שוטפות 2,390,174,000 ₪ עלויות שוטפות עבור מערך גבייה( % 16.8 ) 401,549,232 ₪ עלות ערך ורכוש קבוע 1,124,498,000 ₪ נכסים בלתי מוחשיים נטו 734,613,000 ₪ סה" כ עלויות שאינן שוטפות 1,859,111,000 ₪ עלויות שאינן שוטפות עבור מערך הגבייה( % 16.8 ) 312,330,648 ₪ 6 עם זאת, רשות המיסים כיום מטפלת וגובה מס הכנסה משיעור אוכלוסייה נמוך יותר משיעור האוכלוסייה בו מטפל המוסד לביטוח לאומי, ולכן עם העברת סמכויות הגבייה מהמוסד לרשות .המיסים תידרש הרחבה של מערך הגבייה ברשות המיסים על פי דוח הכנסות המדינה אוכל ו סיית בעלי הכנסה חייבת במס הכנסה מונה כ- 4,520,000 . 1 כמחצית ממנה ( 48.7%) נמצאים מתחת לסף מס הכנס ה אך כולם מדווחים ומטופלים על ידי רשות .המיסים ,לעומת זאת ה ביטוח הלאומי גובה תשלומים מ כ- 000 5,172, אזרחים, המונים בתוכם מעסיקים, עובדים שכירים, עובדים עצמאיים וכאלה שאין ברשותם הכנסה ומשלמים דמי ביטוח .לאומי ברמת המינימום 2 אם כן, מערך הגבייה ברשות המיסים ערוך לטיפול בכ - 87% מא .לו המבוטחים במוסד לביטוח לאומי איחוד הגבייה ידרוש הרחבה של מערך הגבייה ברשות המיסים על מנת שיוכל לגבות מכלל האזרחים מהם ה מוסד לביטוח.לאומי גובה כיום ,כתוצאה החיסכון הצפוי ממהלך זה יהיה קטן יותר מ הסכום שהצגנו קודם . תחת ההנחה כי קיימת לינאריות בהוצאה עבור הגבייה, החיסכון ו עש י לעמוד על כ- 349 מיליון שקלים בגין ההוצאות השוטפות ו כ- 272 מיליון שקלים בגין ההוצאות שאינן .שוטפות יש לציין כי קיימת מגמ ת ירידה בקרב שיעור העובדים המועסקים בגבייה ( 14% בין2015 ל- 2019 ) , ולכן .חיסכון זה עשוי לקטון במשך השנים עד רמה מסוימת חיסכון עבור המעסיקי ם והעצמאיים הנדרשים לדיווח כפול חיסכון נוסף מאיחוד מערך הגבייה ייווצ ר כתוצאה מ ייעול התהליך וביטול כפילות העבודה עבור המעסיקים והעובדים העצמאיים הנדרשים למלא דוחות הן עבור רשות המיסים והן עב ור המוסד .לביטוח לאומי אמנם איסוף ורישום הנתונים נדרש עבור שני הגופים אך מילוי הטפסים נעשה פעמיים. אנו הנחנו כי שיעור החיסכון יעמוד על10% מהעלות בגין רישום הדוחות. בנוסף ערכנו ( מבחני רגישות עבור המקרה בו החיסכון יהיה גדול יותר20% ) ועבור המקרה בו לא יהיה חיסכון ( כלל0% .) 1 דו"ח מנהל הכנסות המדינה לשנים2020 - 2019 ונתונים ראשוניים לשנת2021 , אגף הכלכלנית הראשית– .הכנסות המדינה, מחקר וקשרים בינלאומיים https://www.gov.il/blobFolder/reports/state-revenues-report-2019-2020/he/state- revenues-report_2019-2020_Report-2019-2020.pdf 2 המוסד לביטוח לאומי– דו"ח שנתי2021 , פרק4 – .גבייה פעילות ומגמות https://www.btl.gov.il/Publications/Skira_shnatit/2021/Documents/chap-4- geviya.pdf 7 על מנת לאמוד את המחיר שהעובדים העצמאיים והמעסיקים משלמים עבור מילוי הדוחות ל מוסד ל ביטוח לאומי ולרשות המיסים, הצלבנו בין נתוני הלמ"ס לשנת2020 ,על עוסקים פטורים על ,עוסקים מורשים על שותפויות ו על חברות בע"מ, וכן נתונים על פדיון של חברות בע"מ (במטרה )לזהות את היקף גודלן ובהתאם את היקף התשלומים עבור רואי החשבון המטפלים בהן ו בין עלויות המפורסמות באינטרנט3 בגין תשלומים ועלויות לרואי חשבון. התשלומים לרואי החשבון מסתכמים בכ - 8.87 מיליארד שקלים ב .שנה אם כ ן, לפי ההנחה שלנו (חיסכון של10%) החי סכון עשוי לעמוד על כ- 887.5 .מיליון שקלים מספר המדווחים עלות שנתית לרואי- חשבון עוסקים פטורים ממע" מ 196,610 2,605 ₪ עוסקים מורשים ושותפויות 429,710 12,850 ₪ חברות בע" מ קטנות( פדיון עד5 מיליון שקלים) 143,037 16,300 ₪ בינוניות( פדיון בין5 ל- 20 מיליון שקלים) 7,707 34,400 ₪ גדולות ( פדיון הגבוה מ- 20 מיליון שקלים) 3,391 72,000 ₪ סה" כ 8,874,727,024 ₪ 0% חיסכון 0 ₪ % 10 חיסכון 887,472,702 ₪ % 20 חיסכון 1,774,945,405 ₪ לסיכום , נראה כי איחוד מערך הגבייה יביא לחיסכון משמעותי לציבור– באופן עקיף בעקבות צמצום ההוצאות של המוסד לביטוח לאומי ובאופן ישיר בעקבות ייעול העבודה וביטול הדיווח הכפול. גם מבחינה נורמטיבית נכון יהיה ש המוסד ל ביטוח לאומי לא יתעסק בגבייה מסיבות שונות שאת חלקן הצגנו בנייר עמדה זה . 3 "מתוך אתר "מדרג - https://did.li/cb7YH "ומתוך אתר "כמה זה - https://did.li/7rhrl המחיר הנמוך מב י ינ .הם