חומר רקע
1
ט"ז טבת תשפ"ד
28
דצמבר2023
:לכבוד
מר יוסי שלי
מנכ"ל רוה"מ
משרד ראש הממשלה
המלצות השולחן העגול בנוגע לתשלום שכר עבודה לחטוף בתקופת החטיפה
במסגרת דיוני השולחן העגול
עלה ה
נושא שבנדון
:בדיונים אשר התקיימו במועדים
30.11.23
,
3.12.23
כן ו
5.12.23
בנושא מיפוי זכויות החטופים, השבים ובני משפחותיהם–
בחינת הפערים
והצעת חלופות לפתרון (להלן–
"השולחן העגול"
)
בראשות
הח"מ ,
ובהשתתפות נציגי משרדי
,הממשלה ונציגי המשל"ט וכן בהמשך לדיונ ים מיום5.12.23
ומיום7.12.23
, של פורום מצומצם
שיוחד לסוגיה של תשלום הכנסה שוות ערך לשכר עבודה לחטוף בתקופת החטיפה, בראשות עוה"ד
,גלי גרוס, המשנה לאפוטרופוס הכללי ממשרד המשפטים ובהשתתפות נציגי בטל"א, רשות שוק
,ההון והביטוח, יעוץ וחקיקה ממשרד המשפטים הסיוע ,המשפטי, נציגי המשל"ט נציגי משרד
,העבודה .וגורמי משרד האוצר .להלן המלצות השולחן העגול בסוגיה זו
1.
רקע
נכון להיום, המתווה שגובש ע"י המוסד לבטל"א ביחס לחטופים אזרחיים היה שהחטוף יוכר ויקבל
מענה לכל זכויותיו כנפגע פעולות איבה
עם שובו ,ובכלל זה תשלום תט"ר
בגובה השכר שהרוויח
ערב החטיפה ממועד החטיפה, באופן רטרואקטיבי ועד לתקופה של9
חודשים ולכל היותר של
שנה משובו
(עד להסדרה מול ביטוח לאומי של אחוזי הנכות הזמניים/ הקבועים .)שייקבעו לו
העמדה המקצועית של המוסד לביטוח לאומי שהוצגה
מבוססת על ה
הבנה כי בעת החזרה מ השבי
מתעוררים
צרכים
רבים ,
ולפיכך נדרש לשמור את מלוא התט"ר והזכויות לצרכי שיקום. בדומה
לכך, ובהסתמך על קביעת הביטוח הלאומי באשר למעמדו של החטוף כנפגע פעולות איבה הזכאי
.לקצבה, אף הזכויות מקרן הפנסיה יינתנו לחטוף בהתאם לתקנון קרן הפנסיה עם שובו של החטוף
בנוס:ף, בתחילת הדרך, ניתנו מענים בשני הליכי חקיקה מרכזיים
א.
חקיקת חוק תגמולים לבני משפחה של חטופים ונעדרים בפעולת איבה, התשפ"ד-
2023
.
שכלל גם תיקון עקיף לחוק מימון הוצאות למשפחות שבויים, חטופים ונעדרים, התשס"ח-
2008. במסגרת זו, ניתנו לבני משפחה של חטופים ושל נעדר ים זכויות שוות לבני משפחה
של חלל בפעולת איבה, הניתנות מכוח חוק התגמולים לנפגעי פעולות איבה, התש"ל-
1970
.)וכן נקבעה הזכות לקבלת מענקים משמעותיים לבני משפחת החטוף (ולא לחטוף עצמו
התשלום נועד לתת מענה למשפחות החטופים שמקדישות את מלוא זמנן במאמצים
להשבת החטופ .ים תוך התחשבות, במקרים מסוימים, גם באובדן ההכנסה של החטוף
קיימת מחלוקת
בשאלה האם המענה האמור נועד לסייע רק במימון הוצאות והיעדר
2
הכנסות של בני המשפחה של החטוף או הנעדר או גם במימון הוצאותיהם של החטופים
בהיעדרם. עמדת משרד האוצר היא כי כספים אלו אמורים היו ל ממן גם את צרכי
החטופים והוצאותיהם. בניגוד לכך, יתר המשרדים וגורמי המקצוע אשר נכחו אף הם
,בהליכי החקיקה סבורים אחרת בין היתר משום שסיוע זה לכתחילה לא הוגדר למשפחות
ולגורמי המקצוע שמלווים אותם כמיועד לצרכי החטופים עצמם והדברים באים לידי
ביטוי מפורש אף בחוק ע צמו שלפיו התשלומים נועדו "לשם סיוע למשפחה לקדם
"...מאמצים לשחרורו או לאיתורו של מי שנקבע לגביו כי הוא חטוף או נעדר1
. בהמשך
לכך לא הוגדרו אמצעים להבטחת ניהול הכספים לחטוף עצמו כאישיות משפטית נפרדת
ועצמאית ע"י האפ
וטרופוס הכללי
או גורם ניהולי אחר. עמימות זו קיימת בקרב בני
המשפחה שלא הובהר להם מפורשות כי התשלומים האמורים נועדו גם למטרות של
.תשלום הוצאות החטופים
ב.
חוק דחיית מועדים (הוראת שעה–
)חרבות ברזל) (חוזה, פסק דין או תשלום לרשות
התשפ"ד–
2023
שדחה את המועדים לחיובים ותשלומים שונים בהם חב החטוף (יחד עם
אוכלוסיות נוספות שלגביהן נדחה מועד התשלום). החוק קבע כי מי שזכאי לדחייה של
.תשלום המיועד לגורם פרטי, נדרש לבקש אותה. לגבי חטוף יכול לבקש גם מי מטעמו
דחיית מועדים של תשלום לרשות אינה טעונה הגשת בק.שה של הזכאי
החוק האמור
לדחיית מועדי התשלום יפוג ביום29.02.24
, וממילא
אין בו
לדעת גורמי המקצוע
)(בהסתייגות של משרד האוצר
משום מענה כולל להוצאות החטוף או וודאות על פני זמן
ביחס לתזרים החטוף ולאור הפגיעה שהוא מגלם גם ביחס לגורמים פרטיים, לא ניתן יהיה
להמשיך
.ולהאריכו לאורך זמן בכל מקרה, מדובר על דחיית תשלומים בלבד, כך שהחטוף
ייאלץ לשלם אותם בסופו של דבר בתום התקופה ש
בה החוק חל.
לאחרונה, נחקק דבר חקיקה נוסף בהוראת שעה (הוספת פרק י"ג2
:
תשלומים לקופת גמל לקצבה
בעבור חטוף או נעדר–
הוראת שעה לחוק הביטוח הלאומי [נוסח משולב], התשנ"ה-
1995
.)
חוק
זה, מסדיר לתקופה של שנתיים עם אפשרות הארכה בשנה נוספת, המשך הפקדות לקופות הגמל
לקצבה של החטוף (קרן פנסיה, ביטוח מנהלים או קופת גמל לחיסכון) לצורך שמ ירה על זכויותיהם
הפנסיוניות של חטופים שכירים ועצמאיים, לפי העניין, במהלך התקופה שהם בשבי ועד שיוכרו
וישולמו זכויותיהם באופן רטרואקטיבי עם שובם. בנוסף, נקבע תיקון בהוראת שעה של3
חודשים
.עם אפשרות הארכה עד שנה, לאיסור על פיטורים של עובד שהוא חטוף מעבודתו
פת רון נוסף שקיים בנוגע לזכויות החטוף, ללא צורך בתיקון חקיקה נוסף, הינו הגשת בקשה לוועדה
מיוחדת לפנים משורת הדין של המוסד לביטוח לאומי לצורך הכרה בהוצאות מיוחדות וזאת מכוח
.השוואה לחוק משפחות חיילים שנספו במערכה
.
1
סעיף2
א לחוק
מימון הוצאות למשפחות שבויים, חטופים ונעדרים, התשס"ח-
2008
.
3
ואולם, לאור הימשכות תקופת החטיפה, הוברר כי ישנם צרכים כלכליים שוטפים של החטוף שאינם
מקבלים מענה בהעדר סימטריה בין הכנסותיו ערב החטיפה (שברוב המקרים אינן משתלמות כלל
בתקופת החטיפה) לבין הוצאותיו השוטפות וההתחייבויות שנטל לפני אירוע החטיפה, והדברים
אמורים ביתר שאת עם פקיעת ההארכה בדין של המועד לתשלום
.ההוצאות השונות
כמו כן, הובעה בדיונים העמדה העקרונית-
ערכית, שגם לאזרח חטוף צריך לדאוג להכנסה שוות
ערך לשכרו ערב החטיפה, למשך כל תקופת החטיפה, בדומה למשרתי צבא שהם חטופים, ששכרם
ממשיך להיות משולם כסדרו לכל תקופת השבי. עוד, הוסכם כי אין הצדקה שהמעסיק ייש א בנטל
.זה
לכן, התקיימו בשולחן העגול ובפורום מצומצם שפעל במסגרתו, דיונים בחלופות השונות שיכולות
לתת מענה לצרכיו של החטוף בשכר עבודה או בתשלום אחר, בתקופת החטיפה. להלן תפורט
המלצת השולחן העגול לחלופת הפתרון בסוגיה זו, וזאת, לצד ובנוסף למענים הקיימים שפורטו
,לעיל.ומבלי לגרוע מהם
2.
עקרונות מנחים בגיבוש הפתרון
:חלופות הפתרון צריכות לתת מענה למספר עקרונות ושיקולים מרכזיים
2.1
. מוצע להסדיר את הכנסתו של החטוף בהיעדרו -
יש לשמר את מצבו הכלכלי של האזרח
החטוף בתקופת החטיפה כדי להבטיח שלא ייפגע כלכלית, שיוכל לשלם את הוצאותיו
השוטפות, שלא תפגע יכולת הפירעון שלו ושלא תפגע יכולתו לשוב למעגל העבודה לאחר
חזרתו מהשבי ושיקומו. יש בכך משום מענה גם לגישה ערכית עקרונית של תשלום הכנסה
שוות ערך לשכר הנובעת מחובתה של המדינה להעמיד את החטוף מבחינה כלכלית במצב
דומה למצבו ערב החטיפה אז הוא עבד וקיבל שכר בדומה למענה הניתן למשרתי צבא
שהם חטופים ושכרם ממשיך להשתלם על ידי הצבא. האמור רלבנטי גם לגבי חטוף שהוא
.שכיר וגם לגבי חטוף שהוא עצמאי
2.2
. יש ל העדיף מתווה שמכיר במצבם הייחודי של החטופים בתקופת החטיפה, מאשר שינוי
הזכויות שלהם במסגרת ההכרה שלהם כנפגעי פעולות איבה, עם שובם, כדי להימנע
מהשלכות אפשריות על הקבוצה של נפגעי פעולות איבה בכללותה, הכוללת כ-
30,000
איש
שאינם חטופים. כל עוד מדובר על מתן מענה ל צרכים שעולים מאירוע החטיפה
,והשלכותיו, ולתקופת החטיפה, מדובר באירוע מגודר, לגבי קבוצה מצומצמת של אנשים
אשר עשוי להיות כרוך בהתאמות תקציביות, אולם לא יגרור השלכות רוחב על כלל נפגעי
.פעולות האיבה
2.3
. יש הצדקה גם בראי השוויון, למענים מיוחדים וייחודיים ביחס לתקופ ,ת החטיפה. זאת
כאשר התקופה שבה האדם חטוף, הינה תקופה ייחודית, שיש בה פגיעה מתמשכת של
פעולות איבה, ולא פעולת איבה בעלת אופי חד פעמי, ולכן מצבו של האזרח החטוף שונה
ממצבו של אדם שפעולת האיבה שנפגע ממנה הסתיימה, ושהוא נדרש בשיקום. במילים
4
אחרות, עד לשובו, פעולת
האיבה בחטוף היא מתמשכת, והחטוף נמצא עדיין בתוך אירוע
.הפגיעה ולכן המצב ייחודי ומצדיק טיפול מיוחד
2.4
.
,מבלי להידרש לשאלה האם חל במקרה זה אירוע מזכה כהגדרתו בתקנון קרן הפנסיה
הפתרון לתקופת החטיפה אינו יכול להינתן מקרנות הפנסיה מאחר שלקרנות הפנסיה אין
מקור כספי חיצוני שנועד לאפשר להן לעמוד בהתחייבויותיהן ולשלם פנסיות בהתאם
לתקנון הקרן. פועל יוצא הינו שתשלום גבוה יותר לעמית אחד מחייב תשלום נמוך יותר
לחברו, כך שסך התשלומים יישאר זהה לסך הנכסים שבידי הקרן והערבות ההדדית בין
החברים מחייבת כי תקנון הקרן, בו נקבעות זכו יות הפנסיה של העמיתים, יהיה אחיד
ושוויוני וכי תשלומי הקרן ייעשו אך ורק לפי התקנון, על מנת למנוע אפליה בין עמיתים
.שונים
2.5
.
מאחר שהתשלום ישתלם בידי ביטוח לאומי ככל הנראה, יש להיצמד ככל הניתן למודלים
קיימים בחוק הביטוח הלאומי כדי להקל ולפשט על היישום של חלופת.הפתרון
2.6
.
מאחר שהתט"ר הוא פיצוי שהוא חלף שכר ולא ניתן לשלמו אם שולם שכר, הרי שיש
לשקול בנפרד את השאלה של האם נכון לתת פיצוי נוסף לחטופים ששבים לישראל על מנת
.לאפשר להם משאבי שיקום מספקים
2.7
.
יש להעדיף פתרונות שאינם מחייבים תיקוני חקיקה, במידה שמתאפשר, וניתנים ליישום
באופן מהיר ופשוט,. זאת
תוך שקילת הפתרונות הללו מול פתרונות הכוללים תיקוני
חקיקה בהינתן שחקיקה מאפשרת גמישות מירבית ביצירת הסדר הולם ומקיף שיכול
להביא לכך שתשלומים אלה מבחינה מהותית יהיו פטורים ממס ולא יביאו לקיזוז זכויות
עתידיות, בעוד ששימוש בכלים ה
קיימים מוגבל
.בהיבט זה
3.
:חלופת הפתרון המומלצת
החלופה המועדפת על רוב משתתפי הדיון הייתה תשלום, במהלך תקופת החטיפה שתשולם החל
מ יום החטיפה, של הכנסה הנגזרת מערך השכר שהיה לחטוף ערב החטיפה או להכנסה שהייתה לו
.כעצמאי
זאת בהמשך לבחינת צרכי השיקום של החטופים לאחר שובם מן השבי ולמתן מענה הולם
וכולל לשיקומם הכלכלי, הנפשי והבריאותי , ומבלי מגרוע מזכויות החטופים שאינם נמנים על שוק
העבודה ולזכויותיהם ע"פ הדין:
3.1
. גובה
.)התשלום ייגזר משכרו של החטוף ערב החטיפה (או הכנסתו כעצמאי ניתן להסדיר
במפורש שלא תהיה הכרה בתשלום זה
לצורך זכויות ותשלומים עתידיים ושהוא לא יגרע
מהזכויות האחרות שיחושבו על בסיס הכנסת החטוף ערב החטיפה. כמו כן, מוצע לפטור
את תשלום זה מתשלום מסים ובטל"א וזאת בכפוף להתייעצות עם רשות המ
י
סים .
3.2
.
הסכום יינתן לשבים
חדשים (רטרואקטיבית מ-7
באוקטובר) שכן החטופים ששבו קיבלו
.תט"ר רטרואקטיבי שמהווה גם הוא חלף שכר
4.
עיגון בדין של התשלום המוצע
:בדיון עלו שתי חלופות מרכזיות
5
4.1
.
הסכם לפי סעיף9
לחוק הביטוח הלאומי בין משרד האוצר לבין בטל"א–
לצורך כך
נדרשת היוועצות עם וועדת העבודה והרווח ה של הכנסת אך לא תיקון חקיקה, ולכן מהווה
הליך מהיר ויעיל. מאחר וההסכם אינו חל על מי שאינו תושב ישראל, לרשות המשפחות
של העובדים הזרים תעמוד הזכות להגיש בקשה מתאימה לוועדת למ"ד. ככל שהמשפחה
לא תעשה כן, יקבל החטוף עם שובו תט"ר רטרואקטיבי כפי שקיבלו יתר השבים הכ עד .
4.2
. תיקון חקיקה לחוק הביטוח הלאומי או לחקיקה מתאימה אחרת–
נותן מענה רוחבי לכלל
החטופות והחטופים, אולם, עשוי לארוך זמן והדבר
עשוי ל .עכב את ביצוע המהלך
4.3
. יתרונות המתווים :
מעמיד
ים
את החטוף מבחינת מצב כלכלי במצב שהיה ערב החטיפה מבחינת היקף
ההכנסות למול ההוצאות. וכן, משווה במידה רבה את מצבו של האזרח החטוף למצבו של
.חייל חטוף
יש בכך גם אמירה נורמטיבית מוסרית וראוי
ה
שהמדינה תבטיח בתקופת החטיפה הכנסה
בגובה שכרו של החטוף ערב החטיפה, שהיה
משתכר אילו לא היה נחטף, מבלי לפגוע
בזכויותיו מביטוח לאומי, מקרנות הפנסיה או מכל גורם אחר, עם שובו זאת בדומה
להסדרים אחרים שבהם המדינה נוטלת אחריות בשל פגיעה הנובעת ממצב לוחמתי
4.4
.
.מבחינה מעשית קיים מידע שניתן להתבסס עליו בחישוב המגיע לחטוף
5.
:המלצת הצוות
המודל אשר הולם את העקרונות אשר צויינו לעיל, ובכפוף לאישורים שפורטו לעיל, הינו מתווה
'ע"פ ס9
לחוק הבטוח הלאומי, כאשר במקביל אליו ובמקרה הצורך ניתן להעלות את העובדים
הזרים החטופים, לוועדת ל' בבטל"א ככל שיוגשו בקשות ע"י מי מבני משפחותיהם באמצעות
.משרד החוץ
6.
:עמדת משרד האוצר
למען הנוחות תובא עמדת משרד האוצר כפי שנמסרה לח"מ ביום26.12.23
:כהא לשנא
"
,במסגרת חוק התגמולים לבני משפחה של חטופים ונעדרים בפעולת איבה
התשפ"ד-
2023
, לרבות בתיקונים העקיפים שנעשו במסגרתו, ניתן למשפחות
החטופים והנעדרים סיוע כלכלי בדומה לסיוע
שניתן למשפחות של נספים בפעולת
איבה (אשר כולל, בין היתר, תגמול חודשי, מימון טיפול רפואי ונפשי ומענקים
לרכישת דירה ולרכישת רכב) וכן מענק רבעוני של90,000
₪
בעד כל חטוף או
נעדר. לצד זאת, זכאיות המשפחות בהתאם לחוק מימון הוצאות למשפחות
,שבויים, חטופים ונעדרים
התשס"ח-
2008
, להגיש בקשה למימון הוצאות
.נסיעותיהם לחו"ל והוצאות אחרות שנעשו לשם קידום שחרור או איתור קרוביהם
הטבות אלו נועדו לתת את המענה ההוליסטי למשפחות האמורות (כך, בן/בת זוג
של חטוף יקבלו מידי חודש סך של26,000
,נטו והורים של חטוף שאין לו ילדים
יקבלו סך של30,000
ש"ח נטו, לצד הטבות כלכליות רבות אחרות וקבלת החזר
.)הוצאות
6
לצד זאת, משרדי הממשלה הרלוונטיים פועלי ם לילות כימים למתן מענה מותאם
אישית לכל צורך פרטני שעולה ממשפחות החטופים והנעדרים ומהחטופים ששבו
ומבני משפחותיהם. כך, בין היתר, הביטוח הלאומי הגמיש את הקריטריונים לצורך
.קבלת החזר תשלום שכר דירה של החטוף
בימים אלו מתקיימת עבודת מטה מקצועית לבחינת הארכת חו ק דחיית מועדים
(הוראת שעה–
חרבות ברזל) (חוזה, פסק דין או תשלום לרשות), התשפ"ד-
2023
, במסגרתו נדחית החובה של החטוף או הנעדר לשלם את חובותיו, בהתאם
.להוראות הקבועות בו
בנוסף, עם חזרתם של החטופים מהשבי, הם מוכרים תחילה באופן אוטומטי
ובהמשך בהתאם לבחינה פרטני ת, כנפגעי פעולות איבה ובהתאם לכך זכאים
לקבל את תשלום התט"ר (שמהווה תחליף שכר), באופן רטרואקטיבי החל מה-
7
לאוקטובר2023
.ובהתאם לקבוע בדין
לכל אורך עבודת המטה שנעשתה בנוגע לשכר החטופים, לא הוצגה תשתית
עובדתית המשקפת בעיה רוחבית שאינה בעיה פרטנית הניתנת לפי תרון על ידי
אחד מהמענים שפורטו לעיל. נוכח זאת, אנו סבורים כי קשת המענים הקיימת
היום בדין נותנת את המענה הנדרש לעניין תזרים הכנסותיהם של החטופים
.והנעדרים"
7.
ה
משתתפי
ם האחרים של ה
שולחן העגול הבינמשרדי , לרבות הצוות המצומצם אשר פעל כאמור
לעיל,
אינם שותפים להתנגדות זו וסבורים כי יש לקדם את הפתרון המוצע בהקדם האפשרי
.וזאת כאמור על אף התנגדות משרד האוצר
8.
משכך, ולאור דחיפות הנושא אודה על זימון דיון בנושא שבנדון בהשתתפות מנכ"ל משרד
.האוצר והצוות המקצועי מהשולחן העגול אשר דן בנושא
9.
אני מבקשת להודות לכל שותפי השולח ן העגול הבינמשרדי, ובפרט למובילי הצוות המצומצם
.על המאמצים הגדולים למציאת פתרונות בנושא חשוב זה
10
. הח"מ עומדת לרשותך ולרשות הצוות בראשותך
לכל הבהרה או שאלה נוספת ככל
שתעלינ
ה.
עו"ד תמר שטיינר
נציגת מנכ"ל משרד המשפטים
במינהלת החטופים
:העתק
איתמר דוננפלד, מנכ"ל משרד המשפטים
הגב' דרורית שטיינמץ, סמנכ"לית פרוייקטים ותקציבים, לשכת מנכ"ל רוה"מ
.נציגי השולחן העגול, משרדי הממשלה