חומר רקע
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
המשנה ליועצת המשפטית לממשלה
(משפט ציבורי-
)מינהלי
ירושלים": י
א בכסלו
התשפ"ו
1 בדצמבר
2025
לכבוד
היועצת המשפטית לממשלה
,שלום רב
:הנדון הצעות החוק לפיצול
תפקיד היועץ המשפטי לממשלה ולשינוי אופיו ומהותו
1.
ביום29.10.2025
, אישרה מליאת הכנסת בקריאה טרומית תשע הצעות חוק, שהמשותף להן הוא
הכוונה
לבטל ,, הלכה למעשה
את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה
, באמצעות פיצולו
למספר תפקידים
ושינוי דרמטי מאופיו וממהותו של התפקיד, באופן שפוגע בסמכויותיו בהשוואה למצב הנוכחי (להלן
במשו :תף
הצעות החוק
או
ההצעות.)
1
2.
חרף כותרתן של ההצעות, המתייחסת לכאורה לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה בלבד–
מהלך שאף הוא מעורר קשיים משפטיים אשר יפורטו להלן– הרי ש משמעותן הברורה של הצעות
אלה היא ביטול מוחלט של
מוסד היועץ המשפטי לממשלה , המהווה ערובה חיונית למשטר
הדמוקרטי , והחלפתו בשלושה בעלי תפקידים, שכל אחד מהם כשלעצמו ושלושתם ביחד מהווים
שינוי מהותי ביחס למאפיינים הקיימים של מוסד היועץ המשפטי לממשלה. בתמצית, מדובר
בביטול הפונקציה של שמירת סף בתפקידי היועץ המשפטי לממשלה, ובהפיכתו מגורם ממלכתי
המחויב .לאינטרס הציבורי לעורך דינו הפרטי של השלטון
מדובר ב
שינוי משטרי מהותי , שפגיעתו
היא מערכתית ורחבה .
3.
בתוך כך, ההצעות ,כוללות מגוון רחב ביותר של שינויים דרמטיים באופיים של התפקידים המוצעים
,במעמדם ובעצמאותם, בדרכי מינויים, בהגדרת תפקידיהם וכיו"ב. ההצעות מבקשות
,הלכה למעשה
להכפיף את מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, התביעה הכללית וייצוג המדינה בערכאות לדרג
הפוליטי ,לבטל את מעמד חוות הדעת המחייבת של היועץ המשפטי לממשלה
ולאפשר לממשלה
להתעלם מעמדותיו המשפטיות ,
,תוך שבעלי התפקידים שיבואו תחת משרת היועץ המשפטי לממשלה
יהיו מ עין "עורכי דין פרטיים" של הממשלה, אשר ניתן יהיה למנותם משיקולים פוליטיים ואף
לפטרם או להחליפם כלאחר יד. בעלי תפקידים אלה יחובו אפוא ,חובת נאמנות בלעדית לדרג הפוליטי
1 מדובר בהצעות הבאות: הצעת חוק התובע הכללי, התשפ"ג-
2022
/(פ877/25
) של ח"כ חנוך מלביצקי; הצעת חוק התובע
הכללי, התשפ"ג-
2023
/(פ2785/25) של ח"כ יצחק קרויזר; הצעת חוק התובע הכללי, התשפ"ג-
2023
/(פ3198/25
) של ח"כ אריאל
קלנר; הצעת חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממש
לה, התשפ"ג-
2023
/(פ3825/25
), של ח"כ אלי דלל ואח'; הצעת חוק פיצול
תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, התשפ"ד-
2024
/(פ4625/25
), של ח"כ יצחק קרויזר; הצעת חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי
לממשלה, התשפ"ה-
2024
/(פ5262/25
), של ח"כ מישל בוסקילה; הצעת חוק פיצול תפקיד היועץ המשפ
טי לממשלה, התשפ"ה -
2024
/(פ5287/25), של ח"כ ניסים ואטורי; הצ
עת חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, התשפ"ה-
2024
/(פ5289/25
), של
ח"כ אליהו רביבו; הצעת חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, התשפ"ה-
2025
/(פ5808/25
.'), של ח"כ שמחה רוטמן ואח
2
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
וממילא לא יוכלו עוד לשמש נאמני הציבור בשמירת שלטון החוק. יהיה בכך כדי להביא לביטולה של
ערוב .ה יסודית לשמירה על זכויות יסוד ועל שלטון החוק במדינת ישראל
4.
בהתאם למצב הקיים בישראל זה עשרות שנים, במסגרת תפקידיו השונים, מוסד היועץ המשפטי
לממשלה שומר–
בין היתר–
על עצמאות התביעה הכללית ורשויות אכיפת החוק מפני מעורבות
פוליטית, פועל להבטיח כי הממשלה תפעל בהתאם לדין ותוך הגנה על זכויות היסוד, מבטיח את טוהר
המידות בשירות הציבורי ואת המנהל התקין בפעולות השלטון, מוביל את המאבק בשחיתות
,השלטונית, מונע שימוש לרעה בכוח השלטוני למטרות אישיות או פוליטיות ושומר על טוהר הבחירות
.כחלק משמירת היסוד הדמוקרטי של המדינה
5.
אין לכחד, כי מוסד היועץ המשפטי לממשלה במדינת ישראל, באופן ב ו התעצב לאורך השנים, שונה
ממודלים אחרים של ייעוץ משפטי הקיימים במדינות אחרות. חלק מהמדינות כוללות רכיבים
משטריים אחרים, שיש בהם כדי להבטיח את האיזונים והבלמים בין רשויות השלטון ואת ריסון
כוחה של הרשות המבצעת. בחלקן, ניתן לזהות חולשות במודלים של הייעוץ המשפ טי לממשלה
.וראשות התביעה הכללית
6.
כך או אחרת, נדמה שאין חולק על כך שמוסד היועץ המשפטי לממשלה, כפי שהתעצב במדינת ישראל
מאז קום המדינה, תרם תרומה מכרעת למימוש העיקרון של שלטון החוק, לזכויות האדם ולמינהל
.התקין בשורה ארוכה של נושאים. החלשתו תוביל לתוצאה הפוכה
7.
אמנם, המודל הנוהג בישראל איננו חסין מביקורת וניתן לבחון את עיצובו, כפי שאף נעשה במסגרת
,דו"ח ועדת שמגר עליו יורחב להלן. ברם, כל מהלך לשינוי אופיו של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה
התביעה הכללית וייצוג המדינה בערכאות מחייב תהליך סדור והצבת ערובות כבדות משקל להב טחת
.שלטון החוק ולהגנה על זכויות היסוד
8.
לא זו בלבד שהצעות החוק אינן מבוססות על תשתית סדורה כאמור וממילא אינן מציבות ערובות
לשמירת שלטון החוק, אלא שכפי שיבואר להלן, הן צפויות להוביל לפיצול משרת היועץ המשפטי
לממשלה לכדי שלושה בעלי תפקידים מוחלשים, נעדרי כל ע צמאות, כפופים לדרג הפוליטי ונתונים
לחסדיו. החלשת המשרה, כפי שמבקשות הצעות החוק לעשות, תוביל לפוליטיזציה של השירות
,הציבורי ואף עלולה להביא להשחתתו, לחשיפת הציבור לפגיעה בזכויות הפרט ללא הגנה אפקטיבית
לפגיעה בשוויון באמצעות העדפת סקטורים מסוימים על פני אחרי ם ולחלוקה לא צודקת של הנטל
הציבורי–
כלכלי וביטחוני, לפגיעה בתקשורת החופשית ובערובות דמוקרטיות נוספות, ולחשש מפני
.הטיית הבחירות. כתוצאה מכך, תיגרם פגיעה אנושה בזכויות אדם ובערכים דמוקרטיים
9.
מדובר בשינוי משטרי של ממש שמשמעותו ביטול בפועל של מוסד הייעוץ המש פטי לממשלה
ו שחיקה ופגיעה קשה בערובות דמוקרטיות מרכזיות ובליבת אופייה של שיטת המשטר הישראלית
כשיטה דמוקרטית, הכוללת איזונים ובלמים בין רשויות השלטון ומגבלות על כוחה של הרשות
המבצעת. כל זאת, דווקא בתקופה שבה חשיבותן של הערובות הדמוקרטיות מתעצמת, בין היתר,
לנ .וכח העובדה שאנו מצויים בשנת בחירות, על כלל הרגישויות הטמונות בדבר
10
.
:עוד חשוב לציין כי הצעות החוק אינן באות בחלל ריק. הן משתלבות בשני תהליכים מקבילים
ראשית , "הרפורמה המשטרית", שכוללת מכלול רחב של יוזמות חקיקה שנועדו לחולל שינוי
,משמעותי במבנה המשטרי בישראל
ובתוך כך לפגוע במערך האיזונים והבלמים הקיים ולחזק את
כוחו של השלטון, עד למצב שבו אין עליו הלכה למעשה כל מגבלה. כל זאת, באמצעות החלשת הרשות
3
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
השופטת והייעוץ המשפטי הציבורי, שינוי אופיו הממלכתי של השירות הציבורי והחלשת התקשורת
החופשית. הרפורמה מקודמת במסגרת ש ל סדרת מהלכי חקיקה בכנסת, בליווי שחיקה מעשית
;ומכוונת בערובות דמוקרטיות
שנית , הניסיון להשפעה פוליטית פסולה על משפטו הפלילי המתנהל
,של ראש הממשלה, באמצעות החלפת היועצת המשפטית לממשלה, העומדת בראש התביעה הכללית
ואשר מחזיקה בסמכות לעכב את המשפט או לקבל החלטות
אחרות לגביו. זאת, בין היתר, על רקע
חוסר היכולת של הממשלה להשלים את פיטורי היועצת המשפטית לממשלה המכהנת, נוכח אי -
יכולתה לגייס את תמיכת הוועדה הציבורית-מקצועית לפיטורין, ובעיקר כישלונה בגיוס
ולו אחד מבין
היועצים המשפטיים לשעבר ושרי המשפטים לשעבר, על מנת
שית מוך בעמדתה כנציג הממשלה
.בוועדה אשר תדון בפיטורי היועצת
11
.
,אישור הצעות החוק יקדם את שתי המטרות הללו כאחת. כפי שצוין לעיל ויבואר בהרחבה להלן
,ההצעות תפצלנה את מוסד היועץ המשפטי לממשלה לכדי שלושה בעלי תפקידים מוחלשים ביותר
אשר כפופים לדרג הפוליטי, נתונים לחסדיו וחבים לו חובת נאמנות אישית, חלף חובת נאמנות
לאינטרס הצ יבורי, לשלטון החוק ולזכויות האדם. כל זאת, במקביל לשחיקה ממושכת ומצטברת של
כלל הערובות, המעטות ממילא, לשימור אופייה הדמוקרטי של מדינת ישראל. כמו כן, ההצעות יביאו
להחלפת התובעת הכללית במהלך משפטו הפלילי של ראש הממשלה, תוך מתן אפשרות לממשלה
למנות תחתיה תובע מ .וחלש התלוי באופן מוחלט בדרג הפוליטי
12
.
הנה כי כן, בצד הקשיים הדמוקרטיים הניכרים הטמונים אינהרנטית בהצעות החוק, הרי שהרקע
להצעות אלה והעיתוי לקידומן מחזקים ביתר שאת את הקשיים המשפטיים האמורים ומעידים
באופן ברור על השיקולים הבלתי ענייניים העומדים בבסיס ההצעות .
13
.
.במסמך זה נפרט את הדברים
בפרק הראשון , נציג את מוסד היועץ המשפטי לממשלה, שהוא אחת
הערובות המרכזיות לשמירת מאפייניה הדמוקרטיים של שיטת המשטר הישראלית, ונעמוד על
;תפקידיו השונים של היועץ המשפטי לממשלה ועל החשיבות הטמונה בשמירה על עצמאותו בפרק
השני
, נציג את
הצעות החוק ואת הקשיים המשפטיים העולים מהן, בהחלשת מוסד הייעוץ המשפטי
;לממשלה ובהכפפתו לדרגים הפוליטיים
בפרק השלישי ,, נציג את הסכנות הטמונות בהצעות החוק
;בדגש על פגיעתן הפוטנציאלית בעקרונות דמוקרטיים יסודיים
בפרק הרביעי , נציג את מאפייני
שיטת המשטר הישראלית , על חולשותיה והערובות הקיימות להבטחת אופייה הדמוקרטי ונבקש
,לבחון את ההצעות על רקע מהלכים נוספים אשר מבקשים להביא לשחיקה מצטברת של הערובות
המעטות ממילא, לשמירת אופייה הדמוקרטי של מדינת ישראל ולאיזון וריסון כוחה של הרשות
;המבצעת
בפרק החמישי , נעמוד על עיתוי
קידומן של הצעות החוק, על רקע משפטו הפלילי של ראש
הממשלה ולאור חוסר היכולת של הממשלה לגייס את תמיכת הוועדה המקצועית-
ציבורית לשם
פיטורי היועצת המשפטית לממשלה המכהנת–
עיתוי המעיד על השיקולים הזרים העומדים ביסוד
.ההצעות
פרק
א ': מוסד היועץ המשפטי לממשלה – תפקידיו ועצמאותו
14
.
היועץ המשפטי לממשלה עומד בראש מערכת אכיפת החוק במדינת ישראל, ומחזיק בצבר משמעותי
של סמכויות בתחומי הייעוץ המשפטי, התביעה הפלילית וייצוג המדינה בהליכים משפטיים. לצורך
מילוי תפקידו, נהנה היועץ המשפטי לממשלה מעצמאות מקצועית, כך שהוא כפוף אך ורק למרותו
4
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
של הדין ולפסיקת בתי המשפט, דבר המהווה ערובה מכרעת לחוקיות פעילותה של הרשות המבצעת
.ולשמירת שלטון החוק במדינת ישראל
15
.
מוסד היועץ המשפטי לממשלה–
על מעמדו, תפקידיו, סמכויותיו והדרכים והתנאים למינויו
ולהפסקת כהונתו–
הוא בבחינת אבן-
יסוד במער כת המשפט בישראל והוא מבוסס על הסדרים
שנקבעו בחקיקה ובהחלטות ממשלה לצד פסיקה רבת -
שנים של בית המשפט העליון, על המסורת
המשפטית שהתגבשה במדינת ישראל במשך עשרות שנים, כמו גם על דו"חות של ועדות ציבוריות
.שמונו לבחינת הנושא
16
. הוועדה הראשונה , היא
ועדת המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה, מונתה על-
ידי
הממשלה בשנת1962
, פעלה בראשות 'כב השופט (כתוארו אז) שמעון אגרנט, וחבריה הנוספים היו
'כב :השופט צבי ברנזון ועו"ד אברהם לוין (להלן
ועדת אגרנט .)
2
מינויה של הוועדה בא בעקבות
חילוקי דעות שהתגלעו בין שר המשפטים דאז לבין היועץ המשפטי לממשלה דאז בעניין סמכויות
;היועץ המשפטי לממשלה
הוועדה השנייה , היא הוועדה לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי
לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו, מונתה בשנת1997, על-ידי שר המשפ טים דאז, על רקע נסיבות
מינוי מחליפו של היועץ המשפטי לממשלה דאז והביקורת הציבורית בנושא "פרשת בר און-
,"חברון
.שאף הובילה לחקירה פלילית3
בראשות הוועדה עמד נשיא בית המשפט העליון (בדימוס), כב' השופט
מאיר שמגר, אשר כיהן בעברו כפרקליט הצבאי הראשי, כיועץ המשפטי לממשלה וכנשיא בית המשפט
העליון, וחבריה היו פרופ' רות גביזון, ושרי המשפטים לשעבר עו"ד משה ניסים, עו"ד חיים צדוק
:ופרופ' דוד ליבאי (להלן
ועדת שמגר.)
4
17
.
מוסד היועץ המשפטי לממשלה במדינת ישראל עוצב אפוא מזה עשרות בשנים, כך שהיועץ המשפטי
לממשלה עומד בראש מערך הייעוץ המשפטי לממשלה ובראש התביעה הכללית, ואמון על ייצוג
המדינה בערכאות ועל ייצוג האינטרס הציבורי הרחב בתחום המשפטי. השילוב בין תפקידיו
ה אמורים של היועץ המשפטי לממשלה והמבנה ההיררכי של המערך המשפטי הציבורי נועדו לסייע
בידו להגשים את ייעודו כשומר סף האמון על הבטחת שלטון החוק ברשות המבצעת, תוך סיוע
לממשלה בקידום מדיניותה בגבולות הדין. כפי שיבואר להלן, הצעות החוק מבקשות לאיין את האופן
שבו עוצב ו סמכויות מוסד היועץ ופורשו בפסיקה ו הן מנוגדות לעמדת ועדת שמגר שדחתה את ההצעה
,ל"הפרדה וחלוקה מחדש של סמכויות היועץ המשפטי לממשלה". לעומת זאת ההצעות מציבות
.מתווה קיצוני ביותר, הנעדר כל תשתית מקצועית או הצדקה מבוררת
18
. להלן נפרט אפוא את תחומי הפעילות עליהם א מון היועץ המשפטי לממשלה, כפי שתוארו בהרחבה
.בדו"ח ועדת שמגר5
(א)
ייעוץ משפטי לממשלה
19
.
היועץ המשפטי לממשלה ממלא את התפקיד הבכיר ביותר ברשות המבצעת בשמירה על שלטון החוק
במדינת ישראל–
הוא משמש כראש מערך הייעוץ המשפטי לרשות המבצעת, לממשלה, לשרים ולכל
2 דו"ח ועדת אגרנט פור
סם ב ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי421
(
1993
.))
3
בג"ץ2534/97
יהב נ' פרקליטות המדינה(, פ"ד נא3
)
1 (
1997
)
:(להלן
עניין יהב).
4
הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו דו"ח הוועדה43
(
1998
)
(דו"ח ועדת שמגר זמין
כאן .)
5
:ראו גם דו"ח ועדת שמגר ,שם , בעמוד43
; יצחק זמיר הסמכות המינהלית כרך ד –
סדרי הביקורת המשפטית2404
-
2405
(
2017
:) (להלן
זמיר הסמכות המינהלית "); "תפקידי היועץ המשפטי לממשלה
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה
1.0000
(התשס"ב); "מדריך פנימי לעבודת ייעוץ וחקיקה8 (
2017
) (המדריך זמין
כאן :) (להלן
מדריך ייעוץ וחקיקה .)
5
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
.משרדי הממשלה ושלוחותיה, והוא מופקד מבחינה מקצועית על כל מערך הייעוץ המשפטי לממשלה
תפקידו של מערך הייעוץ המשפטי הו א ייעוץ והנחייה של כלל גורמי הממשלה בהיבטים המשפטיים
של פעולתם, וכן סיוע והעמדת כלים ואמצעים משפטיים הדרושים ליישום מדיניות הממשלה
ולקידומה. משמעות הדבר היא שעל היועץ המשפטי לממשלה לסייע בקידום מדיניות הממשלה, ובו
בזמן להתריע מפני פעולה ממשלתית שאיננה חוקי ,ת ולפקח על כך שהממשלה אכן פועלת בגדרי הדין
.כל זאת למען אינטרס הציבור6
בתוך כך, נקבע בשורה ארוכה של פסקי דין, כי היועץ המשפטי
לממשלה הוא הפרשן המוסמך של הדין כלפי הרשות המבצעת, וכי חוות דעתו
מחייבת
את כלל
.רשויות המדינה, כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת7
20
. ב ,התאם להלכה הפסוקה ארוכת השנים, תפקידים אלו של היועץ המשפטי לממשלה אינם סותרים
כי אם משלימים זה את זה, שכן במדינה דמוקרטית שעקרון שלטון החוק הוא נר לרגליה, קיימת
חזקה לפיה הממשלה מבקשת לפעול על-
פי החוק ובמסגרתו. על כן, עמידה על גבולות הדין אינה
פוגעת בממשל ה, כי אם משרתת אותה וברי כי היא חיונית לשמירה על זכויות הפרט, על המינהל
.התקין ועל האינטרס הציבורי הרחב
21
.
)פעילותו התקינה של מוסד היועץ המשפטי לממשלה (באמצעות מערך הייעוץ המשפטי בכללותו
מהווה את אחת הערובות המרכזיות לשלטון החוק במדינת ישראל, למינהל התקין ולה גנה על זכויות
האדם, בצד הביקורת השיפוטית שמפעילים בתי המשפט על החלטות הרשות המבצעת. היועץ
המשפטי לממשלה ומערך ייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים, בצד היועצים המשפטיים למשרדי
הממשלה וליחידותיה, הכפופים מקצועית ליועץ המשפטי לממשלה, מסייעים לממשלה לקדם את
מדיניותה ומ הווים את "קו ההגנה הראשון" על שלטון החוק. זאת, באמצעות קיום ממשק יומיומי
וישיר עם מקבלי ההחלטות והפקידות המקצועית, ומתן ייעוץ משפטי שוטף, עצמאי וממלכתי במגוון
של נושאים. יודגש, כי פעולות שלטוניות רבות אינן מגיעות לעין הציבור וממילא ביחס לרובן לא
מוגשות עתי רות לבתי המשפט, ועל כן הן אינן עוברות ביקורת שיפוטית. לכן, נודעת חשיבות מיוחדת
,לייעוץ המשפטי לממשלה, שבוחן את התקינות המשפטית של פעולות הרשות המבצעת מבעוד מועד
.בזמן אמת ובמנותק מאפשרות עתידית של ביקורת שיפוטית8
(ב)
ייעוץ וסיוע בהכנת חקיקה ממשלתית
22
. מערך הייעו ץ המשפטי לממשלה, והיועץ המשפטי לממשלה העומד בראשו, מייעצים ומסייעים
,לממשלה ולשריה בהכנת חקיקה ממשלתית, ייזום חקיקה תשתיתית שבסמכות שר המשפטים
פיקוח על התקנת תקנות ובחינת השתלבותן במשפט החל בישראל, בהתאם לדין, והתאמתן למסגרת
הנורמטיבית החוקתית והחוקית הקיי .מת
6
"ראו, למשל: יצחק זמיר "היועץ המשפטי לממשלה והמאבק על חוקיות השלטון עיוני משפט יא411
(
1986
:) (להלן זמיר
""היועץ המשפטי לממשלה והמאבק על חוקיות השלטון ); זמיר
הסמכות המינהלית ,שם , בעמוד2408
,; דו"ח ועדת שמגר
לעיל ה"ש4
,; מדריך ייעוץ וחקיקה
שם :. בכל הנוגע לעבודת היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה ראו גם
הצוות הבינמשרדי
לבחינת סוגיות הנוגעות למערך הייעוץ המשפטי למשרדי הממשלה דו"ח הצוות 6 (
2008
) (דו"ח ועדת אברמוביץ); בג"ץ5134/14
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' מועצת מקרקעי ישראל , פסקה48
( לחוות דעת כב' השופטת ברון24.11.2016
:) (להלן
בג"ץ5134/14
.)
7 ראו לאחרונה, פה אח ד, בהרכב מורחב של9
שופטים: בג"ץ6198/23
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הביטחון ,
פסקה84
(
25.6.2024
:) (להלן בג"ץ6198/23
;)
עוד ראו: בג"ץ73/85
סיעת "כך" נ' יושב ראש הכנסת(, פ"ד לט3
)
141
,
152
(
1985
); בג"ץ4267/93
אמיתי–
אזרחים למען מינהל תקין וטוהר
המידות נ' ראש ממשלת ישראל(, פ"ד מז5
)
441
,
476
(
1993
)
:(להלן
עניין אמיתי ); בג"ץ320/96
גרמן נ' מועצת עיריית הרצליה(, פ"ד נב2
)
222
,
240
(
1998
); בג"ץ5134/14
,
;שם
בג"ץ
4646/08
לביא נ' ראש הממשלה , פסקה33
( לפסק דינה לחוות דעת כב' הנשיאה ביניש12.11.2008
) (להלן :עניין לביא).
8
זמיר
הסמכות המינהלית , לעיל ה"ש5
, בעמוד2458
; בג"ץ5658/23
'התנועה למען איכות השלטון בישראל נ הכנסת , פסקה
87
( לחוות הדעת כב' השופט (כתוארו אז) עמית1.1.2024
:) (להלן
עניין ביטול עילת הסבירות.)
6
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
23
.
הייעוץ המשפטי לממשלה מלווה את החקיקה הממשלתית בכל שלביה, החל מן הניסוח הראשוני של
הצעת תזכיר חוק, דרך ועדת השרים לענייני חקיקה ועד לדיונים בוועדות הכנסת השונות, לרבות
נוסח החוק. כמו כן, הייעוץ המשפטי לממשלה אמון על תקינות הליכי החקיקה הממשלתית, לרבות
באמצע .ות הנחיית היועץ המשפטי לממשלה העוסקת בנושא
24
.
בנוסף, הייעוץ המשפטי לממשלה מלווה גם את הדיונים הממשלתיים והפרלמנטריים בהצעות חוק
פרטיות של חברי כנסת. בכלל זאת, נציגי היועץ המשפטי לממשלה מעבירים לשר המשפטים
התייחסות משפטית להצעות החוק שנדונות בוועדת השרים לענ ייני חקיקה, ולוקחים חלק בדיוני
.הוועדה. כמו כן, נציגי היועץ המשפטי לממשלה אף נוטלים חלק בדיוני הכנסת9
(ג)
ראשות התביעה הכללית
25
.
היועץ המשפטי לממשלה עומד בראש התביעה הכללית, מנחה את כל יתר זרועותיה, והוא אף ממונה
על פרקליטות המדינה, באמצעות פרקליט המדינה. היועץ המשפטי לממשלה אחראי על הנחייתה
המקצועית של התביעה הכללית בשאלות מדיניות, סדרי עדיפויות, אחידות בתחומים משמעותיים
של חקירות וסדרי דין, טיפול בנושאים מערכתיים ועוד; לצד סמכויות פרטניות הנתונות לו, או למי
.מטעמו, בחוקים רבים, ואף בחוקי יסוד, לרבות לעניין תיקים פרטניים
26
.
תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה כעומד בראש התביעה הכללית, משלים למעשה את תפקידו
כאמון על הייעוץ המשפטי לממשלה, על ייצוג האינטרס הציבורי ועל הבטחת שלטון החוק במובן
הרחב, והוא מהווה גורם מרתיע מפני הפרת הדין על-
ידי הרשות המבצעת. כך גם יש חשיבות
לקוהרנטיות בפרשנות הדין בין שלב הייעוץ המשפטי לממשלה ולגופיה ביחס להפעלת סמכותם
המינהלית ובין שלב ההעמדה לדין, במקרים של שחיתות
.שלטונית
27
.
חשוב לציין כי היועץ המשפטי לממשלה עצמאי בהפעלת סמכויותיו בתחום דיני העונשין ועליו
להפעילן אך ורק""בהתחשב עם האינטרס הציבורי ולאור שיקולים שיסודם בטובת הכלל ,
10
מבלי
.שהוא נתון למרות הדרג הפוליטי או למרותו של גורם שלטוני אחר11
עצמאות היועץ המשפטי
לממשלה בתחום דיני העונשין היא ערובה מרכזית וחשובה מאין כמותה לכך שסמכויות אכיפת החוק
והמשפט הפלילי לא יופעלו באופן פוליטי וסלקטיבי, ולא ישמשו כלי עבור הממשלה לקידום
.אינטרסים פוליטיים12
(ד) ייצוג המדינה בערכאות
28
.
היועץ המשפטי לממשלה אמון על ייצוג המדינה בכל הערכאות השיפוטיות ובכל סוגי ההליכים שאינם
.פליליים, היינו, תביעות אזרחיות, מינהליות, פיסקליות, יחסי עבודה ועוד13
כפי שצוין בדו"ח ועדת
שמגר
"בכל המצבים המתוארים מייצג היועץ המשפטי את האינטרס הציבורי ומעמדו המתואר
משליך
על מהות טענותיו וערכיותן. כן מחליט היועץ המשפטי לממשלה, למשל, על אופן ניהול ייצוג המדינה
9
מדריך ייעוץ וחקיקה, לעיל ה"ש5
,
.'בפרק ג' לחלק ד
10
בג"ץ156/56
שור נ' היועץ המשפטי , פ"ד יא285
,
300
(
1957
).
11
דו"ח ועדת שמגר, לעיל ה"ש4
, בעמוד19
:; ראו גם עניין
יהב , לעיל ה"ש3
, בעמודים31
-
32
.
12
ראו והשוו: בג"ץ8987/22
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת (
2.1.2025
:) (להלן
עניין פקודת המשטרה .)
13
חוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), התשי"ח-
1958
;
עניין
אמיתי , לעיל ה"ש7
, בעמוד475
; בג"ץ
6017/17
אדם טבע ודין נ' שר התשתיות הלאומיות( ', פסקה ז4.7.2012
); בג"ץ158/21
רופאים לזכויות אדם נ' השר לביטחון
,פנים פסקאות8-5
( לחוות דעת כב' השופט מזוז31.2.2021
:) (להלן
עניין רופאים לזכויות אדם.)
7
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
על ידי באי-כוח, על הכללים שיחולו על עיסקות טיעון או על הסכמה לבוררויות על פי אמות-
מידה
"התואמות גישתה של רשות ציבורית ממלכתית בריבה עם הפרט .
14
29
.
הבלעדיות הנתונה ליועץ המשפטי לממשלה על ייצוג המדינה בערכאות המשפטיות נגזרת ממעמדו
.כפרשן המוסמך של הדין עבור הרשות המבצעת15
יתר על כן, תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה
כמייצג המדינה בערכאות מחזק כשלעצמו את מעמדה המחייב של עמדתו המשפטית ביחס לרשות
המבצעת, כמו גם את מימוש תפקי .דו כמייצג האינטרס הציבורי וכשומר על שלטון החוק במובן הרחב
זאת, היות שסמכותו וחובתו של היועץ המשפטי שלא לייצג בפני בית המשפט עמדה בלתי -
,חוקית
,משמשת תמריץ לרשויות המינהל לפעול בגדרי החוק, בהתאם לחוות דעת היועץ המשפטי לממשלה
.בכל הנוגע לדין החל על הרשות16 ג ם בהקשר זה קיימת חשיבות לקוהרנטיות בפרשנות הדין, בין שלב
הייעוץ המשפטי לממשלה ולגופיה בעת הפעלת הסמכות המינהלית ובין שלב הייצוג בערכאות
.המשפטיות
30
.
עוד יצוין, כי תפקידו של היועץ המשפטי כמייצג המדינה בערכאות מעורר לעתים סוגיות הנוגעות
לייצוג הנפרד של הממשלה א ו של מי מחבריה בהליכים משפטיים, מקום בו קיימת מחלוקת בנוגע
,לעמדה שתוצג בפני בית המשפט. כפי שנקבע בדו"ח ועדת שמגר ובפסיקת בית המשפט העליון
במקרים חריגים, יכול היועץ המשפטי לממשלה לאשר לממשלה או לשריה ייצוג נפרד בהליכים
משפטיים, ואף לקבוע מהו האופן שבו יתבצ.ע הייצוג הנפרד17
31
.
ואולם, חשוב להבהיר כי אף במקרים החריגים בהם ניתן היתר לייצוג נפרד, הרי שאין בכך כדי לגרוע
ממעמדה המחייב של חוות דעתו המשפטית של היועץ, ובתוך כך ממעמדה של פרשנותו את הדין עבור
רשויות המדינה. בהקשר זה, הבהיר זה לא מכבר בית המשפט העליון, פה אחד, על-
ידי תשעה
:שופטים "כי
ייצוג נפרד אינו ייעוץ נפרד . היתר לייצוג נפרד–
כשמו כן הוא: הוא מאפשר את ייצוג
עמדתו המשפטית של הגוף המינהלי בהליך משפטי פלוני (לאחר קבלת אישורה של היועצת המשפטית
לממשלה). היתר הייצוג הנפרד אינו מקנה למייצגים את האפשרות ליטול מהיועצת את סמכותה
(וחובתה) לשמש כפרשנית המוסמכת של הדין. עד להחלטה אחרת של בית המשפט, פרשנות היועצת
"המשפטית לממשלה היא שמשקפת את הדין מבחינת הרשות
.)(ההדגשה במקור18
(ה)
ייצוג האינטרס הציבורי והבטחת שלטון החוק
32
.
)היועץ המשפטי לממשלה נדרש מתוקף תפקידו לייצג את האינטרס הציבורי (בהיבטיו המשפטיים
.ולשמור על קיום החוק במובן הרחב
33
.
בין היתר, היועץ המשפטי לממשלה מופקד על שמירת האינטרס הציבורי בתחום המשפט, בכל בית
משפט ובכל עניין, ולצורך זה יכול להתייצב בכל הליך שיפוטי במק
רה שבו זכות של מדינת ישראל ,
.זכות ציבורית או עניין ציבורי עלולים להיות מושפעים, גם כשהמדינה אינה צד להליך19
במקרים
14
דו"ח
ועדת שמגר , לעיל ה"ש4
', בעמ23
; עוד ראו עניין
אמיתי
, לעיל
ה"ש7
; עניין רופאים לזכויות אדם ,
;שם
זמיר הסמכות
המינהלית , לעיל ה"ש5
, בעמודים2408-2407
.
15
בג"ץ24
-
09
-
31238
השר לביטחון לאומי נ' היועצת המשפטית לממשלה , פסקה44
לחוות דעת כב' השופטת ברק-
ארז
(
9.3.2025
:) (להלן
עניין השר לביטחון לאומי ); עניין
רופאים לזכויות אדם
, ל עיל ה"ש13
,
.בחוות דעת כב' השופט מזוז
16
זמיר "היועץ המשפטי לממשלה והמאבק על חוקיות השלטון", לעיל ה"ש6
, בעמודים418
-
419
. וראו גם: יואב דותן ביקורת
שיפוטית על שיקול דעת מינהלי כרך א51-50
(
2022
.)
17
דו"ח ועדת שמגר, לעיל ה"ש4
, בעמודים73
-
77
; וכן ראו: עניין
השר לביטחון לאומי , לעיל ה"ש15
.
18
בג"ץ6198/23
, לעיל ה"ש7
, בפסקה87
.
19
פקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש]; ראו גם: יצחק זמיר "היועץ המשפטי לממשלה: משרת
"ציבור ולא משרת הממשלה
ספר קלינגהופר ע ל המשפט הציבורי451
,(יצחק זמיר עורך1993
:) (להלן זמיר "היועץ המשפטי
"לממשלה: משרת ציבור ולא משרת הממשלה.)
8
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
מסוימים מתבקשת התייצבותו של היועץ המשפטי לממשלה בשל מעמדו ותפקידיו, גם בהליכים
.שיפוטיים שהמדינה אינה צד להם, כאשר מתעורר עניין ציבורי
34
.
לא זו בלבד, תפקיד זה מוטל על היועץ במגוון של נושאים ומכוח סמכויות שונות שנקבעו בחוק. בין
השאר, חוקים שונים מקנים ליועץ המשפטי לממשלה סמכויות אישור ופיקוח, בכל הנוגע לסמכויות
רגישות שהפעלתן כרוכה בפגיעה בזכויות אדם, וכן נקבעו בחקיקה חובות דיווח ליועץ המאפשרות
פיק וח שוטף שלו על הפעלת סמכויות שיש בהן פגיעה משמעותית בזכויות יסוד של הפרט. פירוט בדבר
.הסמכויות האמורות ניתן למצוא בפרק ג' להלן
35
.
כפי שנכתב בדו"ח ועדת שמגר, מתן סמכויות שונות ליועץ המשפטי לממשלה בחוק, מביע את האמון
שרוחש המחוקק, לאורך עשרות שנים, ליועץ המשפ טי שיפעל""באופן אובייקטיבי והוגן , ואת מהות
התפקיד, כמי""שמתבקש לקיים פיקוח מקצועי לשם הבטחת שלטון החוק .
20
עצמאות היועץ המשפטי לממשלה
36
.
את כלל תפקידיו האמורים ממלא היועץ המשפטי לממשלה, בדומה לכל רשות מינהלית אחרת, כנאמן
של הציבור. אף שהוא מסייע לממשלה להגשים את יעדי המדיניות שלה, הוא איננו "עורך הדין
,הפרטי" של הממשלה, של העומד בראשה או של שריה, אלא הוא מייצג את האינטרס הציבורי הרחב
ובתוך כך, עליו לעמוד על כך שמימוש המדיניות האמורה ייעשה בגבולות הדין בלבד. בהקשר זה, כתב
:פרופ' זמיר כך "המיבחן העיקרי של היועץ המשפטי לממשלה בתפקיד זה הוא המיבחן של חוקיות
השלטון [...] במיבחן זה נעוץ גם ההבדל העיקרי בין היועץ המשפטי לממשלה, שחובתו לפעול באופן
א ישי כדי למנוע בעד הממשלה לחרוג מן החוק, לבין עורך הדין של גוף פרטי, שבדרך כלל אין הוא
"אחראי אלא לייעוץ נכון.
21
תפקידו זה של מוסד היועץ המשפטי לממשלה נקבע בפסיקה ארוכת שנים
.של בית המשפט העליון והוא מהווה דין מחייב כיום22
37
. לאורך השנים, נקבעו בדין ערובות שונ ות להבטחת עצמאותו המקצועית של היועץ המשפטי לממשלה
במילוי תפקידיו האמורים ויכולתו למלא את תפקידו באופן ממלכתי וללא משוא פנים. כך, בעקבות
דו"ח ועדת שמגר, נקצבה כהונת היועץ המשפטי לממשלה לתקופה של שש שנים והממשלה גם אימצה
הליך סדור למינוי יועץ משפטי לממשלה, ה כולל הקמת ועדה מקצועית-
ציבורית בראשות שופט
,בדימוס של בית המשפט העליון, שתפקידה להציע מועמדים לתפקיד ולבדוק את כשירותם. בנוסף
נקבע הליך סדור, אשר כולל שימוע בפני הוועדה המקצועית-
ציבורית האמורה ועילות ברורות לסיום
כהונת יועץ משפטי לממשלה, לשם מניעת פיטורים ,שרירותיים. ערובות אלו אומצו בהחלטת ממשלה
ואף עוגנו ב"הודעה בדבר הדברים והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה", מכוח סעיף5
לחוק
שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-
1959
.
23
כל אלה, נועדו לאפשר ליועץ המשפטי לממשלה לממש
את תפקידיו השונים באופן מקצועי ועצמאי, ולש ,מש "קו הגנה ראשון" לשלטון החוק במדינת ישראל
למינהל התקין, לטוהר המידות של השירות הציבורי ולהגנה על זכויות אדם, במסגרת תפקידו לסייע
.לממשלה לקידום מדיניותה בגבולות הדין וכמי שעומד בראש התביעה הכללית
20
דו"ח
ועדת שמגר , לעיל ה"ש4
', בעמ24; ר או גם: בג"ץ5134/14
, לעיל ה"ש6
., שם
21
זמיר "היועץ המשפטי לממשלה והמאבק על חוקיות השלטון", לעיל ה"ש6, בעמודים
412
ו-
415
; וראו גם: זמיר "היועץ
"המשפטי לממשלה: משרת ציבור ולא משרת הממשלה , לעיל ה"ש19
, בעמוד454
.
22
בג"ץ43/16
תנועת אומ"ץ אזרחים למען מינהל תקין וצדק חברתי ומשפטי נ' ממשלת ישראל , פסקה17
'לחוות דעת כב
( השופט (כתוארו אז) סולברג1.3.2016
:) (להלן בג"ץ43/16
); בג"ץ3056/20
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועץ
המשפטי לממשלה , פסקה19
( לחוות דעת כב' הנשיאה חיות25.3.2021
:) (להלן בג"ץ3056/20
.)
23
,י"פ התש"ס4894
.
9
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
38
.
החשיבות בשמירת עצמאותו של היועץ המשפטי לממשלה עולה באופן ברור מדו"חות הוועדות
הציבוריות שעסקו בהגדרת מעמדו וסמכויותיו. כך, בדו"ח ועדת אגרנט, אשר התמקד בסמכויות
היועץ המשפטי לממשלה בתחום הדין הפלילי, הוקדשו חלקים נכבדים מהדו"ח לחשיבות הטמונה
בשמירת עצמאות היועץ בתחום זה, הכרוך בפגיעה פוטנציאלית בזכויות ובחירויות :הפרט
"דעתנו היא, כי בבואו למלא את תפקידו בתחום העונשין, חייב היועץ המשפטי להיות
]...[ בן חורין ועצמאי בשיקוליו ובהחלטותיו
חייב היועץ המשפטי לנהוג, באשר להחלטותיו והכרעותיו בשטח הנדון, מתוך גישה
עצמאית ובלי שיהיה אנוס לציית ל'הוראותיהם' של אחרים [...] מכאן שגם הלה אינו
"חייב, ואינו צריך, להישמע ל'הוראות' הממשלה עצמה .
39
.
ועדת אגרנט הוסיפה והבהירה כי שמירה על עצמאותו של היועץ המשפטי לממשלה בתחום הפלילי
חיונית ביתר שאת, נוכח תפקידו לשמש לאזרח "תריס ומגן מפני דרישת האכסקוטיבה
לטפול עליו
האשמה לשם מטרה פו
ליטית-
מפלגתית גרידא [...] המדובר הוא, איפוא, בערובה חשובה לחופש הפרט
ולקיום הטוב במדינה, ומכאן הטעם הענייני לעיקרון של אי-
תלות היועץ המשפטי באכסקוטיבה
"]...[ בתחום הפלילי
.)(ההדגשה במקור
40
.
אף בדו"ח ועדת שמגר הודגשה עצמאותו של היועץ המשפטי לממשלה בכלל תפקידיו, בגדרם הוא
מופקד ,"על מטלה אשר למענה ובעטיה שומה עליו להפעיל אמות מידה מקצועיות וערכיות דווקניות
;המציבות אותו במרכז של פעולותיה של המדינה לקיום שלטון החוק ולאכיפת החוק, הלכה למעשה
אין צ ורך לומר שמבחינה זו אסור שיהיה בעיניו הבדל בין איש רשות לבין אזרח מן השורה. כולם
שווים בפני החוק. אסור גם שהנכונות לשרת אינטרסים של הרשות תתבטא בוויתור על העקרונות
המחייבים את מי שמופקד על קיום החוק. מחויבות זו עשויה להביא את היועץ המשפטי, בכל
תפקידיו, לנק יטת עמדות אשר יגבילו את עובדי רשויות השלטון או אף יפגעו ביכולתם לממש את
מדיניותם כאשר זו נראית בעיני היועץ המשפטי כבלתי -
"חוקית.
41
.
פרופ' רות גביזון, אשר הצטרפה למסקנות כלל חברי הוועדה, צירפה לדו"ח גם דעת יחיד, במסגרתה
כתבה בהקשר זה אף היא כי
"היועץ המשפטי הוא
האדם העומד בראש המערכת הציבורית של הייעוץ
המשפטי ושל אכיפת החוק. השמירה על שלטון החוק חייבת להתקיים גם נגד השלטון עצמו. לצורך
"כך חייבים היועץ המשפטי וצוותו להיות עצמאיים ומקצועיים .
42
.
הנה כי כן, השמירה על עצמאותו ומקצועיותו של היועץ המשפטי לממשלה, במגוון "כובעיו", חיונית
על מנת לאפשר לו לבצע כיאות את תפקידו, כנאמן הציבור, להבטיח את שלטון החוק ברשות
.המבצעת, ולהגן על זכויות הפרט ועל המינהל התקין
פרק ב': הצעות החוק דנן
43
. הצעות החוק הנדונ
ות הוכתרו כהצעות המיועדות לפיצול בין תפקידי היועץ המשפטי לממשלה.
כל
אחת מההצעות כוללת מתווה אחר, אך להלן נתמקד בהצעת החוק של יו"ר ועדת החוקה, ח"כ רוטמן ,
הכוללת את מתווה הפיצול והשינוי הרחב ביותר במעמדו ובתפקידיו של מוסד היועץ המשפטי
לממשלה. מוצע לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לשלושה: יועץ משפטי לממשלה, תובע
כללי ומייצג המדינה בערכאות. ברם, מבלי לגרוע מהקשיים הניכרים העולים מעצם הפיצול, אשר כפי
10
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
שיבואר ,להלן, יש בו כשלעצמו כדי להחליש את מוסד היועץ המשפטי לממשלה ולפגוע בכלל רכיביו
חשוב
לשוב ו להבהיר כי אף שכותרת ההצעות עניינה בפיצול תפקידי היועץ, הלכה למעשה, מדובר
בהצעות המבקשות לשנות באופן יסודי את מוסד היועץ המשפטי לממשלה בהיבטים רבים
ומשמעותיים מאד
, אשר
עולים בהצטברותם כדי ביטול בפועל של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה
כמוסד ממלכתי המחויב לאינטרס הציבורי ובתור שכזה
–
כערובה דמוקרטית חיונית ,. בתוך כך
ההצעות כוללות שינויים מהותיים ומרחיקי לכת ביחס לרכיבים רבים ומגוונים שאינם נוגעים כלל
לפיצול תפקידי היועץ, כגון לעניין דרכי מינוי היועץ המשפטי לממשלה
ובעלי התפקידים הנוספים
שאליהם יועברו תפקידיו ודרכי סיום כהונת
ם ,
ביטול ה מעמד המחייב של חוות דעת היועץ המשפטי
,לממשלה
,תנאי כשירות, תקופות כהונה, הגדרת תפקידיהם של שלושת בעלי התפקידים
ועוד . להלן
יוצגו אפוא עיקרי השינויים המוצעים בהצעות החוק והשלכותיהם ע ל מוסד הייעוץ המשפטי
.לממשלה ועל מערכת אכיפת החוק
(א)
הליכי המינוי והפסקת הכהונה
44
.
מוצע לשנות מן היסוד את הליכי המינוי וסיום
הכהונה של היועץ המשפטי לממשלה, התובע הכללי
ומייצג המדינה בערכאות ולהפוך אותם לכאלו הנשלטים באופן מלא על-
ידי הדרג הפוליטי, באופן
שיוביל לפגיעה קשה בעצמאות ובאי-
.תלותם של נושאי משרות אלה
45
.
כידוע, במצב המשפטי הקיים, סעיף5
,)לחוק שירות המדינה (מינויים התשי"ט-
1959
, מסמיך את
,הממשלה לקבוע את הדרכים והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה. בהתאם להוראות החוק
קיבלה הממשלה את החלטה 'מס2274
מיום20.8.2000
,
24
במסגר תה נקבע כי היועץ המשפטי
לממשלה יתמנה לפי המלצה של ועדה ציבורית-מקצועית, בראשות שופט בדימוס של בית
המשפט
העליון, אשר נדרשת לבחון גם את סיום כהונתו. בהחלטת ממשלה זו אומצו המלצותיה של ועדת
שמגר בעניין דרך מינויו של היועץ המשפטי לממשלה, לפיהן "השליטה הממשלתית הבלעדית במינוי
ובפיטורין ורוחב הסמכויות של הרשות המבצעת בנושאים אלה, כפי שהיא קיימת כיום, אינה
מת יישבת עם אופיו המתואר של תפקיד היועץ המשפטי, היינו עם דרכי מינויו של גורם שחייב להפעיל
.שיקול דעת מקצועי עצמאי לחלוטין. המינוי המיועד הוא אכן של מי שיידרש לעבוד עם הממשלה
אולם כדי שלא ייפגם היסוד החיוני של עצמאות הפעולה של היועץ המשפטי –
שהודגש חזור והדגש
על ידי ועדת אגרנט–
חיוני לטעמנו כי הבחירה תעבור בחינה מוקדמת של גורמים שאינם רואים נגד
עיניהם אך ורק את האינטרס הממשלתי הלגיטימי של מינוי יועץ שיסייע לממשלה בביצוע
"מדיניותה.
25
46
.
'בכל הנוגע לפרקליט המדינה, נקבע בהחלטת הממשלה מס1585
מיום29.2.2004
כי הלה י מונה לפי
המלצה של ועדת איתור בראשות היועץ המשפטי לממשלה.
26
מינוי בדרך של ועדת איתור, שבראשה
עומד הגורם המקצועי הבכיר במערכת אכיפת החוק, הממונה על פרקליט המדינה, הולם את אופייה
24
החלטה זו תוקנה בהח 'לטת הממשלה מס1773
מיום10.6.2007
, בגדרה נוספה, בין היתר, חובה להסכמת שר המשפטים
למינויו של יו"ר הוועדה, שהוא שופט בדימוס של בית המשפט העליון, על-
.ידי נשיא בית המשפט העליון
25
דו"ח ועדת שמגר, לעיל ה"ש4
, בעמוד60
; וראו לעניין זה החלטת בית המשפט העליון בבג"ץ25
-
06
-
18225
גילון נ' ממשלת
ישראל (
1.9.2025
), בגדרה נקבע כי לא הוצגו טעמים לסטייתה של הממשלה מהחלטה2274
'במסגרת החלטת ממשלה מס
3125
מיום8.6.2025
, שהתקבלה, כפי שיבואר להלן, במהלך הניסיון להפסקת כהונת היועצת המשפטית לממשלה המכהנת
:(להלן
עניין פיטורי היועצת .)
26
הרכב ועדת האיתור לתפקיד פרק 'ליט המדינה שונה בהחלטת הממשלה מס2077
מיום22.7.2007
, כך שנמחק ממנה חבר
."הוועדה שהוא "שופט בדימוס שימנה נשיא בית המשפט העליון
11
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
העצמאי והמקצועי של משרת פרקליט המדינה, בהתאם לאמות המידה שקבעה הממשלה עצמה
במסגר 'ת החלטה מס345
מיום14.9.1999
.
47
.
ערובות אלה למינויים מקצועיים ועצמאיים נעדרות מהצעות החוק, ולמעשה מוצע להשיב את אותה
"שליטה ממשלתית בלעדית", עליה עמדה ועדת שמגר, במינוי כל אחד משלושת בעלי התפקידים, כך
שהללו ימונו בידי דרגים פוליטיים בלבד, ללא כל מעורבות או בחינה של גורם ציבורי, מקצועי ובלתי
.תלוי
48
.
הליך המינוי המוצע סותר תפיסות יסוד הנוגעות למינוי של משרות בשירות המדינה, בוודאי משרות
,בכירות שהנושאים בהן הם שומרי סף מובהקים, אשר מחזיקים בסמכויות של אכיפת חוק
המחייבות מידה גבוהה של עצמאות של הדרג הממונה .
49
.
אשר לסיום הכהונה, מוצע להקנות לממשלה שיקול דעת בלתי מוגבל ביחס לפיטורי היועץ המשפטי
לממשלה, ואילו ביחס לתובע הכללי ולמייצג המדינה בערכאות–
מוצע לקבוע מספר עילות לסיום
כהונה, בהן גם עילה של""סירוב למלא חובה המוטלת עליו לפי חוק או לפי כל דין
, שעל פני הדברי ,ם
עלולה לאפשר מהלך פסול שיבקש לפטר את בעל התפקיד, במצב שבו סירב למלא הנחיה בלתי חוקית
שניתנה לו מאת הממשלה. זאת, תוך התעלמות מהחשיבות הטמונה בעצמאותם של בעלי התפקידים
:האמורים. וכפי שנכתב בדו"ח ועדת שמגר"
ניתן לחשוש כי קיומו של כוח פיטורין בלתי מוגבל
כמתו אר לעיל עלול ליצור אצל היועץ המשפטי תחושה של תלות בממשלה שעלולה להביא לכך שלא
יעמוד במידה הדרושה על משמר אכיפת החוק והאינטרס הציבורי כאשר אלה אינם לרוחה של
הממשלה".
27
50
.
כתוצאה מהאמור לעיל, המשרות החדשות שיוקמו לפי ההצעות יהיו נתונות להליכי איוש שמהותם
פוליטית ושיש בהם כדי להכניס שיקולים זרים באופן אינהרנטי למערך קבלת ההחלטות. כמו כן, הן
יהיו חשופות לאפשרות של פיטורים שרירותיים, באופן שעלול להפוך את ממלאי התפקידים בהן
לנאמ:ני הדרג הפוליטי בלבד, ולא לנאמניו של הציבור כולו. על כך כתב כב' השופט (כתוארו אז) עמית
"ייעוץ משפטי עצמאי ואפקטיבי, שעומד מאחורי חזקת התקינות המינהלית , הוא קו
ההגנה הקדמי והפנימי של שלטון החוק. הדבר שמאפשר לייעוץ המשפטי ברשות
המבצעת לעמוד איתן על רגליו הוא הידיעה כי החלטה שאינה סבירה באופן קיצוני
תיפסל על ידי בית המשפט. הייעוץ המשפטי העצמאי כשומר סף, הוא שמבטיח כי
החלטות משרדי הממשלה מתקבלות בסמכות, בהל יך מינהלי תקין, תוך שמירה על
עקרונות המשפט המינהלי. פיטורים של שומרי הסף במשרדי הממשלה או מינויים
לא ראויים של אחרים כשומרי סף, עלולים לגרום לקריסה של אחת הערובות
"החשובות לשמירה על שלטון החוק בפעולתם של משרדי הממשלה.
28
(ב) ביטול מעמדה המחייב של חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה
והאפשרות להתעלם מעמדות
משפטיות
51
.
אחד השינויים הדרמטיים המוצעים בהצעות החוק, הוא קביעת ברירת מחדל לפיה חוות דעת היועץ
המשפטי לממשלה
איננה
מחייבת כלל את הממשלה ואת זרועותיה השונות, אלא אם אומצה
27
דו"ח ועדת שמגר, לעיל ה"ש4
, בעמוד70
.
28
עניין
ביטול עילת הסבירות , לעיל ה"ש8
, בפסקה87
.לחוות דעת כב' השופט (כתוארו אז) עמית
12
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
בהחלטת ממשלה. בנוסף, מוצע כי הממשלה תהא מוסמכת לקבוע, ככלל או למקרה מסוים, כי חוות
דעת של היועץ המשפטי "לא תחול על הרשות המבצעת כולה או חלקה, או על נושא משרה ברשות
"המבצעת.
פועל יוצא מהצעות אלה הוא כי הממשלה תהא רשאית להתעלם לחלוטין מחוות דעת של
היוע
ץ המשפטי בדבר פגמים משפטיים שנפלו בהחלטותיה, לרבות פגמים הנוגעים לאי -
חוקיות
מובהקת .
52
.
בהיבט זה, ההצעות סותרות חזיתית פסיקה רבת שנים ומושרשת של בית המשפט העליון בדבר
מעמדה המחייב של חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה. יצוין כי אמנם ועדת אגרנט סברה כי
הממשלה במליאתה
רשאית
"להחליט כיצד עליה לפעול במקרה המסוים, לפי שיקול-
"דעתה שלה ,
אך
הוסיפ ה כי בדרך כלל ראוי שהממשלה תתייחס לחוות דעתו כמשקפת את הדין הקיים. אשר ליתר
" רשויות השלטון הובהר בדו"ח ועדת אגרנט כי לא יכול להיות ספק בדבר, כי מחובתן לראות את
חוות-
דעתו של"היועץ המשפטי לממשלה כמדריכה בשאלות חוק ומשפט.
ועדת שמגר לא ראתה
.לחלוק על כך29
53
.
ואולם, הצעות החוק מבקשות לקבוע כאמור ברירת מחדל גורפת, עבור כלל רשויות השלטון, לפיה
הללו לא יהיו כפופות כלל לעמדותיו המשפטיות של היועץ המשפטי לממשלה, כאשר הכוח לקבוע
כפיפות מע ין זו יינתן בידי גורמים פוליטיים בממשלה. במילים אחרות, מוצע לאפשר לממשלה
ולזרועותיה להתעלם לחלוטין מחוות דעת משפטית שניתנה על-
ידי היועץ המשפטי
ולמעשה
מוצע
להסמיך את הממשלה לקבוע בעצמה, עבור עצמה ועבור כלל זרועותיה, את פרשנות הדין, ללא כל
מנגנון משפטי מובנה , מקצועי ואובייקטיבי, לאיזון ולריסון הכוח הנתון בידיה, ולהבטחת פעילותה
.בכפיפות להוראות החוק
(ג)
קציבת תקופת הכהונה
54
. ערובה פרוצדורלית נוספת שנעדרת מהצעות החוק, היא קציבת
כהונתו של היועץ המשפטי לממשלה
(להבדיל משתי המשרות הנוספות, שתקופת הכהונה בהן נקצבה בהצעות לשש שנים). זאת, בניגוד
להוראות ההודעה בדבר קביעת הדרכים והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה, בה נקבעה
לתפקיד היועץ תקופת כהונה קצובה ויחידה של שש שנים. אף בהקשר ז ה, אימצה הממשלה את
המלצות ועדת שמגר, בהן נכתב כי ,"כדי שיועץ משפטי יוכל לבצע תפקידו ללא השפעות פסולות
ישירות או עקיפות, גלויות או סמויות, מן הראוי שתיקבע תקופת כהונה קצובה שתחזק אי-
,תלותו
"כפי שהדבר נהוג לגבי משרות ציבוריות רמות אחרות במדינה.
30
55
. נוסיף ונציי ן כי בהחלטת ועדת השרים לחקיקה שאישרה את הצעות החוק נכתב, לכאורה ביחס
לשלושת בעלי התפקידים המוצעים, כי על הכנסת לדון בסוגיית תקופת הכהונה, בשים לב לקיומם
של "שיקולים מתנגשים–
האם לקבוע כהונה של פרק זמן אחד או מתן אפשרות להארכת כהונה כדי
לייצר מנגנון שישמש"תמריץ להימנע מאכיפה בררנית . אכן, קביעת מנגנון של הארכת כהונה יכולה
29
דו"ח ועדת אגרנט, לעיל ה"ש2
', עמ448
; דו"ח ועדת שמגר, לעיל ה"ש4
, בעמוד44
. קיימות גישות שונות ביחס לפרשנות
עמ דתה האמורה של ועדת אגרנט, וראו למשל דבריהם של פרופ' קרמניצר ופרופ' זמיר בפרוטוקול ועדת החוקה, חוק ומשפט
מיום17.1.2023
; כמו גם דברי כב' הנשיאה ביניש בעניין
לביא , לעיל ה"ש7
, בפסקה33
"(
לגישה המבחינה בין הממשלה
לרשויות שלטון אחרות לעניין הכוח המחייב של חוות-
דעת היועץ המשפטי לממשלה- גישה שאין לה אחיזה בהלכה הפסוקה
)[...]"; ההדגשה הוספה .
30
"דו"ח ועדת שמגר, לעיל ה ש4
, בעמוד69
'; וראו לעניין זה גם החלטת הממשלה מס4062
מיום7.9.2008
:(להלן החלטה
4062), בגדרה נקבע כי תקופת כהונה קצובה, ללא אפשרות הארכה, מתאימה למשרות ניהוליות -
מקצועיות בכירות בהן
לעצמאות ולאי-
התלות של נושא המשרה חשיבות מיוחדת, כגון משרות שהנושאים בהן ממונים על אכיפת החוק, טוהר המידות
.)ורגולציה (לצד משרות ניהוליות בכירות של ראשי מערכות גדולות בשירות המדינה
13
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
לייצר תמריץ לגבי אופן מילוי התפקיד, אך בשונה מהאמור בהצעה, אין מדובר בהכרח בתמריץ חיובי
לעניין אופן מילוי התפקיד, אלא דווקא להיפך –
עלול להיווצר תמריץ לבעל התפקיד לפעול באופן
שמרצה את
השלטון, שבידו הסמכות להחליט אם להאריך את תקופת הכהונה
, אם לאו .
56
.
דברים אלה מלמדים בבירור על תכליתן של ההצעות, לפגוע קשות בעצמאות שיקול דעתם של בעלי
התפקידים המוצעים, בדרך של יצירת תלות מובהקת בגורמים הממנים, שבתורה עלולה לייצר
"תמריצים" כאלה ואחרים לקידום ש יקולים פוליטיים או בלתי ענייניים. יוער, כי גם בהקשר זה
ההצעה סוטה מן הדרך שהממשלה התוותה במסגרת שורה של החלטות, בהן קבעה כי תקופת
כהונתם של נושאי משרה בכירים ועצמאיים בשירות המדינה תהיה קצובה, לרבות כהונתם של
.יועצים משפטיים למשרדי הממשלה31
(ד)
תנאי כשירות
57
.
מוצע לקבוע תנאי כשירות פורמליים בלבד לתפקידי היועץ המשפטי לממשלה, התובע הכללי ומייצג
המדינה בערכאות, תוך הסרת תנאי הכשירות המהותיים, אשר נקבעו בהחלטות ממשלה ובדו"ח
ועדת שמגר ואשר נוגעים להתאמתו המהותית של המועמד לתפקיד, ובכלל זאת, להתאמתו לשמש
כשומר
.סף
58
.
כך, בכל הנוגע ליועץ המשפטי לממשלה, נקבע בסעיף12
להודעה בדבר קביעת הדרכים והתנאים
למינויו של היועץ המשפטי לממשלה, אשר אושרה בהחלטה2274
, כי "כדי להיכלל בין המועמדים
שתציע הועדה לממשלה, צריך המועמד להיות כשיר להתמנות לשופט של בית המשפט העליון, לפי
הכל לים הקבועים בסעיף2(1
( ) או2) לחוק בתי המשפט [נוסח משולב], התשמ"ד-
1984
,
ועליו להיות
מתאים וראוי להתמנות על פי העקרונות שהותוו בדוח הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של
היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו
][דו"ח ועדת שמגר"
.)(ההדגשה הוספה
59
.
בדו"ח שמגר נקבע בהקשר זה, כי "כמי שמופקד על הגנתו של שלטון החוק, כנדרש בדמוקרטיה בעלת
משטר ומינהל תקינים, רצויות תכונות אישיות של מנהיגות משפטית, של יכולת ארגון של המערכת
עליה הוא מופקד ושל היכולת לכוון ולהוליך את התובעים והיועצים ולתאם ע בודת צוות. נדרשים
ממנו היכולת לעמידה איתנה על עקרונות ערכיים של משטר דמוקרטי, מחשבה סדורה וכשירות
"למאמץ מינהלי וניהולי .
60
.
בנוגע לפרקליט המדינה, נקבע בהחלטה1585
,כי מלבד תנאי הכשירות הפורמליים לתפקיד "על
,המועמד להיות בעל יושר אישי ואינטלקטואלי ובעל רמה
מקצ
ועית גבוהה ביותר ובקיאות
בתחומי
דיני
העונשין ובתחומי המשפט
החוקתי והמינהלי, וכן בעל תכונות אישיות של מנהיגות משפטית ושל
"יכולת ארגון של המערכת עליה הוא מופקד .
61
.
הצעות החוק מבקשות להסתפק בתנאי כשירות פורמליים בלבד ולהסיר לחלוטין את תנאי הכשירות
המהותיים המתו
ארים, אשר נועדו להבטיח כי התפקידים האמורים יאוישו על-
,ידי אנשים מתאימים
בעלי יכולות וכישורים אשר יאפשרו להם לעמוד בראשות מערכת אכיפת החוק ולמלא את תפקידם
.כשומרי סף, האמונים על הבטחת שלטון החוק
31
ראו לעניין זה החלטת ממשלה4062
, שם; והחלטת ממשלה4470
מיום8.2.2009
,
וכן החלטת ממשלה464
2
מיום8.3.2015
והחלטת ממשלה2464
; לעניין קציבת כהונה של יועצים משפטיים למשרדי הממשלה, ראו החלטת ממשלה2458
מיום
1.3.2009
וכן החלטת ממשלה2431
מיום17.11.2024
והחלטת ממשלה2458
מיום16.2.2025
.
14
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
62
. זאת ועוד, ההצעה מאפשרת מינוי לתפקיד היועץ המשפטי לממשלה, התוב ע הכללי ומייצג המדינה
בערכאות, של מי
שיש
לו זיקה פוליטית לשר משרי הממשלה, שכן המגבלה היחידה הקבועה בהקשר
זה בהצעות החוק היא שאותם בעלי תפקידים לא יהיו פעילים
במהלך כהונתם
בחיים הפוליטיים ולא
יהיו חברים במפלגה כלשהי. זאת, בניגוד להמלצה של ועדת שמגר לקבוע תקופת צינון של שלוש שנים
מאז פסק המועמד מפע ,ילות פוליטית32
אשר הציבה רף גבוה יותר מזה שקיים בעניינם של מינויים
מקצועיים "רגילים" בשירות המדינה, לגביהם ככלל, אין למנות מועמד בעל זיקה פוליטית, אישית
או עסקית לשר משרי הממשלה, אלא אם הוא בעל כישורים מיוחדים המסירים את החשש כי המינוי
נובע מקשריו ולא מכי .שוריו
63
.
אם כן, הצעות החוק מניחות תשתית למינויים של גורמים שאינם עונים על התנאים המהותיים
שנקבעו בדו"ח ועדת שמגר, ובכלל זה גורמים בעלי זיקה פוליטית, חסרי כישורים מתאימים ונעדרי
מחויבות לערכים הדמוקרטיים. הדבר יוביל לפוליטיזציה של התפקידים שהם בעלי חשיבות מכ רעת
בשמירה על שלטון החוק ואכיפת החוק בישראל. לא למותר להוסיף כי פוליטיזציה של בעלי
"התפקידים המוצעים, אשר יעמדו בראש מערכות הייעוץ, התביעה והייצוג, עלולה אף "לחלחל
ליועצים המשפטיים ולפרקליטים שיפעלו תחתיהם ולשחוק את אופיו המקצועי והא-
פוליטי של מערך
הייעוץ המשפטי לממשלה כולו, תוך איון יכולתו למלא את התפקיד של הבטחת שלטון החוק במדינת
.ישראל
(ה)
הפיכת שלושת התפקידים המוצעים ל"עורכי דין פרטיים" החבים לממשלה נאמנות אישית
64
.
בהצעות החוק מוצע להגדיר את תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה, כמסייע לממשלה בהגשמת
מדיניותה, לרבות הצעת חלופות משפטיות
ו אפשרויות ודרכים לשינוי הדין לשם הגשמת מדיניות
.הממשלה. עוד מוצע לקבוע כי היועץ המשפטי לממשלה ייעץ לממשלה בכל הנוגע לגיבוש חקיקה
הצעות אלו משקפות את המצב המשפטי הקיים באופן חלקי בלבד, שכן הללו אינן כוללות כל
התייחסות לחובתו של היועץ לוו דא כי הממשלה פועלת בהתאם לחוק ולתפקידו כשומר סף מפני
פעילות בלתי חוקית או מפני פגיעה בשלטון החוק, בזכויות הפרט ובמינהל התקין. בכך ההצעות
מרוקנות מתוכן את עיקר תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה ומבקשות להפוך אותו ל"עורך הדין
הפרטי" של הממשלה, החב נאמנות אישית ל ממשלה, חלף היותו שומר סף המחויב לאינטרס
.הציבורי
65
.
ודוק: נאמנות אישית של יועץ משפטי לדרג הפוליטי לא תאפשר לו להתריע מפני הפרות אפשריות של
הדין ותהפוך את היועץ ל"אומר הן" של הממשלה, אף במקרים בהם החלטותיה פוגעות באופן ברור
ומובהק בשלטון החוק, באזרחי המדינה ו .באינטרס הציבורי
66
.
נאמנות אישית מעין זו אף תפגע קשות ביכולתו של בית המשפט לבצע את תפקידו המשטרי, מקום
שבו הייעוץ המשפטי לממשלה וייצוגה בערכאות ייעשו על-
ידי עורכי דין החבים חובת נאמנות אישית
לממשלה, ולא לציבור. ממילא, לא יעמדו בפני בית המשפט חוות דעת משפטיות
עצמאיות ביחס
להליכי הגיבוש של החלטות ממשלה או דברי חקיקה. כמו כן, בהליכים משפטיים נגד החלטות
מינהליות או חיקוקים, יופיעו בפני בית המשפט מייצגים החבים חובת נאמנות אישית לממשלה
32
דו"ח ועדת שמגר, לעיל ה"ש4
, בעמוד61
("אין למנות יועץ משפטי המעורב אותה שעה בפעילות פוליטית מן הסוג שנדון
בחוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), התשי"ט-
1959
, ולא יתמנה פעיל לשעבר כאמור, אם טרם חלפה
תקופת צינון של שלוש שנים מאז שפסק מפעילותו"). ליישומה של מגבלה זו בפס יקת בג"ץ, ראו: בג"ץ43/16
, לעיל ה"ש22
,
בפסקאות76-67
.
15
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
ולשריה כאמור ואשר יציגו
את הנתונים והטענות המתיישבים עם עמדת הדרג הפוליטי. בית המשפט
יתקשה אפוא עד מאד לבצע באופן זה את תפקידו כאחד משלוש רשויות השלטון במשטר דמוקרטי
.ולפעול לריסון כוחה של הרשות המבצעת ולהבטחת עמידתה בהוראות הדין ושמירת זכויות האדם
בכך יובילו הצעות החוק לשינוי ה .משפט הציבורי כולו
67
.
המסקנה שלעיל מתחזקת לאור ההצעה להחיל באופן מפורש על חוות דעת של היועץ המשפטי
לממשלה את הוראות הדין הנוגעות לחיסיון עורך דין-
לקוח, שמשמעותה היא מניעת האפשרות
לפרסמן לציבור וייתכן שאף להציגן בפני ערכאות שיפוטיות, אלא אם הממשלה, כ"לקוח" של
,היועץ
תוותר על החיסיון. הצעה זו הופכת באופן מלא את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לתפקיד של
"עורך דין פרטי" כאמור. יתר על כן, ההצעה להחיל חיסיון על חוות דעת היועץ המשפטי לממשלה
עלולה גם לפגוע ביכולתו של הציבור לעתור לבית המשפט העליון במקרים בהם פעולות הממשלה
נעשות בניגוד לחוות דעת היועץ המשפטי לממשלה וכן ביכולתה של הרשות השופטת לקיים ביקורת
.שיפוטית אפקטיבית על החלטות מינהליות
68
.
אשר למייצגי המדינה בערכאות, מוצע לקבוע כי שר המשפטים יהא מוסמך למנות באופן ישיר
מייצגים בהליכים אזרחיים ומינהליים. כן מוצע כי הממשלה א ו שר המשפטים יהיו רשאים להורות
על ייצוג נפרד, חלף מייצג המדינה בערכאות, כל אימת שנתגלעה מחלוקת בין מייצג המדינה ובין
."המיוצג או כאשר "המערכת אינה יכולה לספק ייצוג שמגיע להם
69
.
כלל ההוראות שלעיל משנות אפוא
בתכלית את הגדרת ומהות התפקיד של היועץ המשפטי לממשלה ,
מגורם האמון על שלטון החוק ועל האינטרס הציבורי ואשר מפרש את הדין עבור הממשלה באופן
קוהרנטי במסגרת שלל תפקידיו, לגורם אשר חב חובת נאמנות לדרג הפוליטי בלבד, שאף יפוצל עתה
לכדי שלושה בעלי תפקידים ,
שלא ייהנו מערובות חיוניות לעצמאותם וליכולתם להבטיח את שלטון
ה
חוק במסגרת תפקידם . תפקידים אלו ישמשו כמעין יועצים ומייצגים פרטיים של הממשלה למימוש
כל מדיניות העולה על רוחה, אף אם איננה חוקית בעליל, שאם לא כן, ניתן יהיה להחליפם בנקל, בין
.אם בדרך של פיטורין ובין אם באמצעות מינוי מייצגים חליפיים בידי הדרג הפוליטי
(ו)
כפיפות
לדרג פוליטי
70
.
הצעות החוק מכפיפות את הייעוץ המשפטי לשיקול דעתם של חברי הממשלה במגוון רחב של היבטים
ובכך מבקשות להפוך אותו לייעוץ משפטי למראית עין, המשמש את צרכיו הפוליטיים של השלטון
.ותו לא
71
.
כך, למשל, מוצע לקבוע כי היוזמה לקבלת חוות דעת משפטית של היועץ המשפטי יכולה לבוא רק
מחברי הממשלה עצמם, ולא מהיועץ המשפטי. כלומר, ככל שהממשלה תבקש לפעול באופן בלתי-
חוקי, היועץ המשפטי לממשלה לא יהיה רשאי להתריע בפניה על כך באופן יזום ויידרש להתעלם
,מהפרת הדין בעוד שבאופן אבסורדי, הממשלה, שהיא הגורם האמור להיות מפוקח על -
ידי היועץ
,המשפטי, תחליט אם ברצונה לקבל ממנו ייעוץ משפטי, אם לאו. לעניין זה יפים דבריו של פרופ' זמיר
,לפיהם על מנת לבצע את תפקידו כראוי היועץ המשפטי לממשלה אינו "רשאי להמתין עד שעצתו
תתבקש, אם ב כלל. עליו להתעניין במתרחש ובצפוי בשירות הציבורי, וליזום מעורבות כאשר נראה
כי הרשות עשוייה לסטות מן הכללים או העקרונות המחייבים אותה. אין הוא רשאי להסתפק בעצה
16
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
נכונה וטובה. אם יש צורך בכך, עליו להפעיל את הכלים שניתנו לו כדי להשפיע, לרסן ולהרתיע מפני
מעשה שיס
תור כללים ועקרונות אלה".
33
72
.
כמו כן, מוצע לקבוע כי הן היועץ המשפטי לממשלה והן מייצג המדינה בערכאות יהיו נתונים "לפיקוח
"של שר המשפטים , ללא סיוג הפיקוח האמור להיבטים מינהליים בלבד ובאופן שעלול להתפרש כמתן
היתר להתערבות פוליטית של השר בהחלטות משפטיות -מקצועיות
.של בעלי התפקידים האמורים
עוד מוצע לקבוע כי היועץ המשפטי לממשלה ומייצג המדינה בערכאות יידרשו למסור דין וחשבון
עיתי לשר המשפטים, כאשר זה האחרון אף יהא רשאי לדרוש דין וחשבון כאמור בעניין מסוים, תוך
,פתיחת פתח להתערבות בשיקול הדעת המקצועי של היועץ ושל המייצג
בסוגיות פרטניות אשר ייתכן
.ולשר אינטרס פוליטי או אישי בהן
(ז)
פיצול תפקידי היועץ המשפטי לממשלה
73
.
הצעות החוק מבקשות כאמור לפצל את תפקידי היועץ המשפטי לממשלה לשלושה תפקידים–
יועץ
משפטי, תובע כללי ומייצג המדינה בערכאות (בעניינים שאינם פליליים). בכך מבקשות ההצעות
לשנות מן היסוד את המצב הנוהג מזה עשרות שנים. שינוי יסודי של המתווה הנוהג צפוי להיות בעל
השלכות רוחב על מערכת המשפט בישראל, וככזה, מתחייב לבחון את משמעותו בהיבטים של שמירה
על עקרונות משטריים דמוקרטיים ועל שלטון החוק, ואת ההצדקות לו באופן מושכל, זהיר ,ומקיף
.על יסוד תשתית מבוססת
74
.
בפרט, יוזכר, כי האפשרות להפריד בין תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה כראש התביעה הכללית
,ובין יתר תפקידיו, נדונה, בין היתר, בידי ועדת שמגר, אשר המליצה
פה -אחד , שלא לפצל בין תפקידי
:היועץ האמורים, ובין היתר, כתבה בהקשר זה כך
"נתנו דע תנו לטעמים שהובאו בפנינו ולאחר שקילתם הגענו לכלל מסקנה כי לא רצוי
.לפצל את תפקידיו של היועץ המשפטי בין נושאי משרה שונים ולהפרדתם לחלקיהם
יתרה מזאת, סברנו כי הפיצול האמור יכול לפגוע בקיום הנכון והמלא של הפונקציות
המהותיות אותן ממלא היועץ המשפטי, כאשר הוא פו ,על לפי המתכונת הקיימת
.ובעיקר ביעילות הפיקוח המשפטי ובתוקף המעשי של הנחיותיו המשפטיות
הפיצול המוצע ישנה באופן מהותי את תפקיד היועץ המשפטי. הוצאתו מידיו של
.תחום דיני העונשין שהוא מרכיב חשוב ומרכזי בכוחו עלולה להוליך להנמכת מעמדו
ניתן אף לחשוש שהתפקיד יהפ וך אותו ליועץ מן השורה לרשויות הממשלה וישלול
מן הציבור, כאמור, גורם מפקח אפקטיבי על שלטון החוק. פרקליט המדינה, מחד
גיסא, לא יוכל למלא את הפונקציה של הפיקוח השוטף על קיום החוק ברשויות
השלטון, שהרי הוא יתמקד כבהווה רק בניהול ההליכים הפליליים ולא בניווט השוטף
,והיומיומי של הייעוץ והפיקוח המשפטי לכל אורך מהלכי העבודה הממלכתיים
ומאידך גיסא, אם יהפוך פרקליט המדינה למי שנכנס לנעלי היועץ המשפטי מבחינת
סמכויותיו ותפקידיו, ויעסוק במגע ובפיקוח השוטפים עם רשויות השלטון ובפיקוח
השוטפים עם רשויות השלטון, תישאל השאלה מה ה .ועילו חכמים בתקנתם
33
זמיר "היועץ המשפטי לממשלה: משרת ציבור ולא משרת הממשלה", לעיל ה"ש19
, בעמוד454
.
17
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
מכל מקום, יש מקום לחשוש כי שינוי כמוצע יוליד החלשה של שתי המערכות
"הנפרדות גם יחד, ודבר זה יפגע ביעילות הפיקוח על השלטת החוק.
75
.
,ואמנם, דומה כי החשש עליו עמדה ועדת שמגר מתגשם באופן ברור ומובהק בהצעות החוק הנדונות
הכוללות, כפי שהובהר בהרחבה לעיל, מגוון רחב של שינויים יסודיים אשר יובילו לפגיעה אנושה
,במעמדם של כל אחד משלושת בעלי התפקידים שביניהם מוצע לפצל את תפקידי היועץ. הנה כי כן
מלבד החלשת התפקיד, הטבועה אינהרנטית בעצם הפיצול, מוצע אף להוסיף ולשחוק עד דק כל רכיב
של עצמאות ומקצ ועיות של כל אחד מבעלי התפקידים האמורים, כך שתוצאת ההצעות תהיה שלושה
.בעלי תפקידים מוחלשים ותלויים בדרג הפוליטי
76
.
לגופה של סוגיית הפיצול, נציין כי כפי שהובהר לעיל, שילוב תפקידיו השונים של היועץ המשפטי
לממשלה נועד לחזק את מעמדו כשומר סף ראשון במעלה, אשר אמון ע ל הגנת שלטון החוק ברשות
המבצעת, זכויות הפרט והמינהל התקין, מפני ניצול לרעה של כוחה הניכר ממילא של הרשות
.המבצעת. פיצול התפקידים יביא ממילא להחלשה של מערך הייעוץ המשפטי ואכיפת החוק כולו
77
. נוסף על כך, פיצול התפקידים עלול להוביל לחוות דעת משפטיות סותרות שיינתנו על-
ידי מי מבין
שלושת בעלי התפקידים ולפגיעה בהרמוניה ובאחידות המשפטית, בהיעדר גורם אחד המוביל את
מערכת אכיפת החוק כולה ומוסמך להכריע במחלוקות. כך למשל, עבירה פלילית תפורש באופן שונה
בהעמדה לדין בהליך פלילי, בתביעה נזיקית של הפרת חובה חקוקה, בעתירה נגד משמע ותה החוקית
.)או החוקתית ואף בשלב הייעוץ המשפטי עובר להפעלת הסמכות (ככל שענייננו בהחלטה שלטונית
חשש זה מתחזק ביתר שאת לאור עירוב התחומים והחפיפה העולה מהצעות החוק הנדונות, אשר
מציעות להעניק לבעלי התפקידים החדשים סמכויות מקבילות בכל הנוגע לייעוץ משפטי בנושאי
חקיקה ולהתייצבות בהליכים משפטיים בשם המדינה. במובן זה, ההצעות יובילו ליצירת כאוס
בעבודת הייעוץ והאכיפה אשר יפגע אף הוא באינטרס הציבורי, בשמירה על שלטון החוק ובזכויות
.הפרט
78
. כמו כן, פיצול תפקידי היועץ המשפטי, אשר אמון כיום, בין היתר, על ניהול התביעה הפלילי ת ועל
פיקוח ובקרה על עבודת הפרקליטות, יפחית ממנגנוני הביקורת המקצועית על עבודתה של פרקליטות
המדינה, כגוף אכיפת חוק. זאת ועוד, ההבחנה בין תחום המשפט הפלילי, אשר יופקד בידי התובע
הכללי, ובין יתר התחומים, בהם יעסוק מייצג המדינה בערכאות, תפגע באפקטיביות האכיפה
הנובעת
,כיום מפעולה משולבת, תוך שימוש בהליכים פליליים, אזרחיים ומינהליים גם יחד, ומכל מקום
הבחנה זו איננה כה ברורה ועלולה להכביד כשלעצמה על העבודה המשפטית הציבורית, בשים לב לכך
.שתחומי משפט שונים שלובים במידה רבה זה בזה34
לא למותר להזכיר בהקשר זה את חשיבו ת
האכיפה המשולבת למאבק בארגוני הפשיעה בכלל ובפשיעה במגזר הערבי בפרט –
נושאים העומדים
.כיום בראש סדר היום הציבורי, כפי שבא לידי ביטוי אף בהחלטות ממשלה
79
.
עוד יצוין כי פיצול שלוש הסמכויות המרכזיות של היועץ המשפטי לממשלה (ייעוץ, תביעה פלילית
וייצוג אזרחי ומינהלי ), עלול לפגוע אף באפשרות לבצע את התפקיד השיורי, אך החיוני, שעניינו בהגנה
.על האינטרס הציבורי ועל שלטון החוק במובן הרחב
34
להרחבה על הקשיים הטמונים בפיצול, ראו: דו"ח ועדת שמגר, לעיל ה"ש4
, בעמודים54
-
56
; וראו גם: אליקים רובינשטיין
""לא לפיצול: דברים בעניין ההצעה לפצל בין היועץ המשפטי לממשלה לבין התובע הפלילי הראשי
ICON-S-IL Blog
(
19.8.2021
"); יצחק זמיר "שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלהICON-S-IL Blog
(
30.8.2021
:) (להלן זמיר
""שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה .)
18
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
80
.
בצד הקשיים העולים מההצעה לפיצול תפקידי היועץ המשפטי לממשלה, יש להוסיף ולציין כי
הטעמים אשר הוצגו בדברי ההסבר להצעות החוק, שעניינם, בין ה יתר, בניגוד עניינים לכאורי בין
תפקידי היועץ השונים–
נטענו בעלמא, ללא כל ביסוס ממשי, ואין בהם כדי להצדיק את הפיצול
המוצע, לא כל שכן שינויים כה מהותיים במערך הייעוץ המשפטי לממשלה אשר יובילו להחלשה
.דרמטית של כלל בעלי התפקידים המוצעים35
81
.
בתמצית, יצוין כי אין כל ממש בטענה בדבר ניגוד עניינים מוסדי, המבוססת על החשש כי מלאכת
הייעוץ המשפטי לממשלה, אשר מצריכה ממשקי עבודה והיכרות קרובה של היועץ עם הממשלה
ושריה, באופן שעשוי לייצר מעין "נאמנות" אישית של היועץ לשרי הממשלה, עלולה להפחית את
מידת האכיפה שתופעל כלפי נבחרי ה ציבור בתפקידו כתובע הכללית. בהקשר זה, חשוב לציין כי אף
ב"כובעו" הייעוצי, מחויב היועץ המשפטי לממשלה, בראש ובראשונה, לאינטרס הציבורי הטמון
,בשמירה על שלטון החוק ואין הוא פועל מתוך "נאמנות" אישית לממשלה ולשריה. כנגזרת מכך
מסייע היועץ לממשלה להגשים את מדיניותה במסגרת גבולות הדין . במובן זה, אין כל ניגוד
אינטרסים בין מלאכת הייעוץ המשפטי לממשלה ובין "כובעו" של היועץ כראש התביעה הכללית, שכן
בשני "כובעיו" אלה הוא אמון על שמירת האינטרס הציבורי ועקרון שלטון החוק. הדברים רלוונטיים
גם
בכל הנוגע לטענה בדבר ניגוד עניינים בין תפקיד ייצוג המדינה בהליכים מינהליים ואזרחיים ובין
תפקיד התביעה הפלילית. טענה זו נדחתה אף במסגרת דו"ח ועדת שמגר, בו נקבע כי לא הוצגה כל
תשתית עובדתית לסברה כי יועצים משפטיים לממשלה נרתעו לכאורה מלנקוט בפעולות אכיפה
.נדרשות נגד נבחרי ציבור36 המציאות בשני.ם שחלפו מאז דו"ח שמגר מחזקת קביעה זו
82
.
הנה כי כן, פיצול תפקידיו של היועץ המשפטי לממשלה, בפרט באופן המוצע בהצעות החוק שעל
,הפרק, יוביל בהכרח להחלשה של כל אחד מתחומי פעילותו ובהתאם, יפגע בהגנה על שלטון החוק
בזכויות האדם, בעקרון הפרדת הרשויות ואף באינטרס הציבו רי הרחב באכיפה יעילה. יפים לעניין
זה דברי כב' המשנה לנשיא
ת
בית המשפט העליון, השופט (בדימוס) אליקים רובינשטיין, כי "לפתח
הפיצול בין ראשות התביעה הכללית לתפקיד הייעוץ אורבות סכנות של שלושה פ"אים –
,פוליטיזציה
"פיחות ופגיעה
.)(ההדגשה הוספה37
* * *
83
.
לסיכום, הצעות החוק הנדונות, על כלל רכיביהן הנזכרים לעיל, ובייחוד בהצטברותם, יובילו
לפוליטיזציה ולהחלשה
ניכרת של מנגנוני שמירת הסף, ולפגיעה בעבודתם של מערך הייעוץ המשפטי
לממשלה, של מערך התביעה ושל ייצוג המדינה בערכאות גם יחד, ובכך לפגיעה ביסוד המשטרי
הדמוקרטי של המדינה. היועץ המשפטי לממשלה עומד בראש שלושת המערכים והוא "קו ההגנה
הראשון" על שלטון החוק במדינת י שראל. הלכה למעשה, מתוך מכלול ההחלטות המינהליות, רק
אחוז קטן מגיע לידיעת הציבור ואחוז קטן עוד יותר מגיע לבחינה שיפוטית, בפרט של בית המשפט
העליון. מכל מקום, ביקורת שיפוטית נעשית אך בדיעבד ולאחר מעשה. משכך, פגיעה בעצמאות
הייעוץ המשפטי לממשלה ובמקצועיותו, פיצו ל תפקידי היועץ ופגיעה בהיררכיה המערכתית ובמעמד
היועץ המשפטי לממשלה, משמעותם פגיעה בערובה חיונית לשלטון החוק, למינהל התקין, למניעת
.שחיתות ולהגנה על זכויות האדם
35
וראו גם: זמיר
הסמכות המינהלית , לעיל ה"ש5
, בעמוד2405
.
36
וראו גם: רובינשטיין, לעיל ה"ש34
; זמיר "שיקולים נגד פיצול מוסד היועץ המשפטי לממשלה", לעיל ה"ש34
.
37
.רובינשטיין, שם
19
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
84
.
הצעות החוק צפויות אפוא להוביל לביטול כמעט מוחלט של אחת הערובות המרכזיות והבודדות
הקיימות במדי נת ישראל להבטחת אופייה הדמוקרטי של שיטת המשטר הישראלית ולהיותה של
מדינת ישראל מדינת חוק מתוקנת. הצעות החוק יובילו להסרת מגבלה משמעותית מעל הרשות
המבצעת ויאפשרו לה לקבוע את החוק עבור עצמה, כך שהממשלה היא-
היא תהיה למעשה החוק
.ותפעל ככל שעולה על רוחה
85
.
.עוד חשוב לציין כי כפי שבואר בהרחבה לעיל, הצעות החוק האמורות מהוות שינוי דרמטי לדין הקיים
שינוי דרמטי מעין זה, בעל השלכות משטריות כה כבדות משקל, מחייב עבודת מטה מקיפה, במסגרת
.ועדה ציבורית ומקצועית אשר תבחן את הנושא ותציג את המלצותיה
פרק ג': הסכנות הטמונ
ות בהצעות החוק
86
.
הסכנות הטמונות בפגיעה כה ניכרת במוסד הייעוץ המשפטי לממשלה, בעצמאותו ובמקצועיותו, הן
רחבות היקף ומתפרשות על מגוון רחב מאד של תחומים בהם נתונות ליועץ המשפטי לממשלה
סמכויות חיוניות ורגישות. פוליטיזציה של הגורמים המפעילים סמכויות אלה והחלשתם, יב יאו
.לפגיעה קשה בזכויות האדם, במינהל התקין ובסדרי המשטר הדמוקרטיים. נדגים את הדברים
(א)
סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בתחום התביעה הפלילית
87
.
בראש ובראשונה, פוליטיזציה של מערך התביעה הכללית, החלשתו והכפפתו לדרג הנבחר, כפי שמוצע
בהצעות החוק, מסוכנת מאין כמותה לזכויו ת האדם במדינה דמוקרטית, והיא עלולה להוביל לניצול
לרעה של מגוון הסמכויות הפוגעניות והרגישות הנתונות ליועץ המשפטי לממשלה; להפעלתן על יסוד
שיקולים פוליטיים, בלתי ענייניים וזרים; ובמקרים חריגים, אף לשימוש בהן לרעה ככלי להשגת
מטרות פוליטיות ולשם הבטחת שימור כוח ו של השלטון. תביעה פוליטית נמנית עם סמליהן
.המובהקים ביותר של שיטות משטר אוטוריטריות ואחריתה מי ישורנה38
88
.
בתפקידו כתובע הכללי של מדינת ישראל, אוחז היועץ המשפטי לממשלה במגוון רחב מאד של
סמכויות, חלקן אף בעלות אופי מעין שיפוטי, המשפיעות באופן ישיר ודרמטי על זכויות האדם ועל
חירותו. כאלה הן למשל, סמכויות היועץ המשפטי לממשלה להחליט על העמדת אדם לדין פלילי
ולנהל את כלל הליכי התביעה הפלילית מול בית המשפט (לרבות סמכותו להסמיך תובעים שיעשו
,זאת), ובכלל זאת, סמכויות להעמדה לדין או דרישה להשלמת חקירה39
להחלי ט בערר על החלטה
,שלא לחקור או שלא להעמיד לדין40
,להורות על חזרה מאישום41
להורות על עיכוב הליכים פליליים
,ועל חידושם לאחר עיכוב כאמור42
לאשר העמדה לדין של קטין ובגיר יחד או על העמדת קטין לדין
,בחלוף שנה ממועד ביצוע העבירה43
לאשר העמדה לדין בעבירות מין בקטינ ים בחלוף תקופת
,ההתיישנות הרגילה44
לאשר הגשת בקשה להארכת מעצר של חשוד לתקופה העולה על30
ימים ברצף
,בקשר לאותו אירוע45
לאשר הגשת בקשה להארכת מניעת מפגש של עצור בעבירות ביטחון עם עורך
38
וראו דברי כב' השופט שטיין בבג"ץ25
-
11
-
3545
בוארון נ' היועצת המשפטית לממשלה , פסקה10
( לחוות דעתו16.11.2025
,)
."לפיהם פוליטיזציה של המשפט הפלילי היא "תופעה חמורה ביותר שנמנית עם סממניו המובהקים של משטר רודני
39
סעיפים63
-
60
לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-
1982
:(להלן
החסד"פ.)
40
סעיף64
.לחסד"פ
41
סעיפים94
ו-
94
.א לחסד"פ
42
סעיפים231
-
232
.לחסד"פ
43
סעיפים4 ו-
14
לחוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול), התשל"א -
1971
.
44
סעיף354
לחוק העונשין , התשל"ז-
1977
.
45
סעיף17
(ב) לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה– מעצרים), התשנ"ו-
1996
:(להלן
חוק המעצרים.)
20
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
דין מעבר ל-
10
,ימים46
לאשר מניעת מפגש מעבר ל-
30
,ימים לפי חוק המאבק בטרור47
וסמכויות
.רבות נוספות
89
.
כמו כן קיימת שורה ארוכה של סמכויות של היועץ המשפטי לממשלה המואצלות לבעלי תפקידים
,שונים48
מכוח סעיף242א לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב -
1982
, וגם להן עשויות
.להיות השלכות משמעותיות בהקשר של אכיפת החוק ושל זכויות הפרט49
90
.
זאת ועוד, בעבירות אשר העמדה לדין בגינן טומנת בחובה פוטנציאל לפגיעה בזכויות הפרט, ובייחוד
בזכויות פוליטיות כגון חופש
הביטוי וההתאגדות, נדרש אישור ייעודי של היועץ המשפטי לממשלה
לשם העמדה לדין. זאת, על מנת לוודא כי לא נעשה שימוש לרעה בכליו הדרקוניים של המשפט הפלילי
,בהקשרים רגישים במיוחד, בייחוד כאלה קשורים לפעולות וביטויים כלפי השלטון. בתוך כך, לדוגמה
נדרש אישור של היועץ
,המשפטי לממשלה לשם העמדה לדין בגין עבירות הנוגעות לביטחון המדינה50
,עבירות חוץ51
,עבירות המרדה52
,עבירות הסתה לגזענות ולאלימות53
עבירות התאגדות אסורה,
54
עבירת לשון הרע על חבר בני אדם או על ציבור שאינו תאגיד,
55
ועבירות גילוי הזדהות עם ארגון טרור
והסתה לטרו .ר56
91
.
סמכויות נוספות הנתונות ליועץ המשפטי לממשלה בתחום התביעה הפלילית, הן בעלות אופי משטרי
ומיועדות להבטיח את הפרדת הרשויות, את עצמאותם של חברי רשויות השלטון השונות ומניעת
שימוש לרעה בסמכויות פליליות לשם התנכלות לבכירי רשויות השלטון. כך למשל, נדרש אישור של
;היועץ המשפטי לממשלה לשם הגשת בקשה לצו חיפוש ולהאזנת סתר אצל חבר כנסת57
ולשם הגשת
כתב אישום נגד חבר כנסת בעבירה שנעברה בזמן היותו חבר כנסת או לפני כן ואשר החסינות איננה
.חלה עליה58
בנוסף, סעיף17
לחוק-
יסוד: הממשלה מחייב את הסכמת היועץ המשפטי לממשלה לשם
פתיחה בחקירה פלילית נגד ראש הממשלה ונגד מי שכיהן כראש הממשלה, בשל חשד לביצוע עבירה
שנעברה בעת כהונתו או בשנה לאחר שחדל לכהן. עוד נקבע שם כי כתב אישום נגד ראש הממשלה
יוגש בידי היועץ המ שפטי לממשלה. הוראות דומות נקבעו בסעיף12(א) לחוק -
יסוד: השפיטה, ולפיהן
"לא תיפתח חקירה פלילית נגד שופט אלא בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה ולא יוגש כתב אישום
"נגד שופט אלא בידי היועץ המשפטי לממשלה .
59
92
. כאמור לעיל, פוליטיזציה של כלל הסמכויות האמורות והפיכתו של התו ,בע הכללי לגורם מוחלש
התלוי בחסדי הדרג הפוליטי–
עלולות להוביל לניצולן של סמכויות פוגעניות אלה למטרות פוליטיות
וזרות. כך, פוליטיזציה של התביעה הכללית עלולה להשפיע על דרך פעולתה של מערכת אכיפת החוק
ולהביא לאכיפה לא שוויונית ומוטה פוליטית; לפגוע בהליכים פליל יים בכלל ובחקירות שחיתות
46
סעיף35
.(ד) לחוק המעצרים
47
סעיף52(ב) לחוק המאבק בטרור
, התשע"ו-
2016
.
48
.מרביתם בפרקליטות המדינה
49
.ראו התוספת השלישית לחסד"פ
50
סעיף123
.לחוק העונשין
51
סעיף9(ב .) לחוק העונשין
52
סעיפים123
ו-
135(א) לחוק העונשין.
53
סעיף144
.ה לחוק העונשין
54
סעיף150
.לחוק העונשין
55
סעיף4 לחוק איסור לשון הרע, התשכ"א-
1965
.
56
סעיף24
.(ד) לחוק המאבק בטרור
57
סעיף2
()(ג3) ו-2א(ג) לחוק חסינות חברי הכנסת, זכויותיהם וחובותיהם, התשי"א-
1951
:(להלן
חוק חסינות חברי הכנסת .)
58
סעיף4
()(א1
.) לחוק חסינות חברי הכנסת
59
הוראות דומות נקבעו לגבי דיינים וקאדים, ראו סעיף25
לחוק הדיינים התשט"ו-
1955
, סעיף23
לחוק הקאדים, התשכ"א -
1961
; סעיף28
לחוק בתי הדין הדתיים הדרוזיים, התשכ"ג-
1963
.
21
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
שלטונית בפרט, שלגביהן נדרשת עצמאות מוחלטת של גופי האכיפה מפני מעורבות כלשהי של דרג
נבחר; וכן לפגוע או להטות את דרך הפעלת סמכויותיהן של רשויות האכיפה בתחומים אחרים בעלי
,השלכה בשדה הפוליטי, למשל בכל הקשור לשמירת טוהר הבחירות. בנוסף אכיפה לא שוויונית או
מוטה בתחומים מסוימים או כלפי אוכלוסיות מסוימות, עלולה לפגוע בזכויות יסוד חוקתיות
.כתוצאה מהיעדר אכיפה או מאכיפת יתר
93
.
הנה כי כן, השינויים מרחיקי הלכת המוצעים בהצעות החוק יביאו, בסבירות קרובה לוודאי, לפגיעה
קשה בזכויות האדם ובחירויותיו ו בערכי יסוד דמוקרטיים, וזאת בהיבטים שונים של פעילות גופי
.האכיפה
94
.
בתמצית, ומבלי למצות את הדיון בסוגיית עמידתן של הצעות החוק במבחני החוקתיות, נוסיף כי עצם
פגיעתן של ההצעות בעצמאותה של התביעה הפלילית, במקצועיותה ובאי-
תלותה, מהווה פגיעה
בזכויות היסוד המושפעות מ פעילות גופי האכיפה. כמו כן, פוליטיזציה והחלשה של מערך התביעה
,הפלילית מובילות אף הן לפגיעה מובחנת ועצמאית בזכות החוקתית לכבוד האדם. יפים לעניין זה
בשינויים המחויבים, דברי כב' מ"מ הנשיא פוגלמן בעניין
פקודת המשטרה:
60
"האופן שבו מערכת היחסים בין הדרג המיניסטר יאלי לבין המשטרה מוסדרת –
משפיע על עצם הלגיטימיות של הפעלת הסמכויות המשטרתיות. הבטחת עצמאותה
ומקצועיותה של המשטרה –
כחלק ממכלול
האיזונים והבלמים שפורטו לעיל–
היא
חיונית להגנה על זכויות האדם; בהתאם, השאלה כיצד מערכת יחסים זו מוסדרת
היא 'שאלה קריטית' שניצבת
ב'גרעין הקשה' של הזכויות החוקתיות שנפגעות
כתוצאה מהפעלת סמכויות המשטרה [...] ובפרט בזכות
לחירות; לפרטיות; לחופש
.ביטוי; לחופש תנועה
בהתאם לאמור, לשיטתי, ככל שנמצא שהתיקון–
על הוראותיו השונות–
שינה את
מערכת היחסים שבין השר לבין המשטרה, באופן שהסיט את נקודת האיזון באופן
ניכר ופגע ביכולתה להפעיל את סמכויותיה באופן עצמאי, מקצועי, ממלכתי ובלתי
תלוי, הדבר יעלה כדי פגיעה עצמאית ומובחנת בזכו יות שנפגעות כתוצאה מעצם
.הפעלת סמכויות המשטרה
בנוסף לאמור, סבורני כי פגיעה בעצמאות המשטרה תוך הכפפתה באופן לא מאוזן
לדרג המיניסטריאלי, מוליכה גם לפגיעה מובחנת ועצמאית בזכות החוקתית לכבוד
האדם [...] פגיעה בעצמאות המשטרה תוך פתיחת פתח להשפעה של שיקולים
פוליטיים לא ענייניים על האופן שבו מופעלות סמכויותיה, מעבירה מסר שלפיו
הסמכויות הפוגעניות של המשטרה עלולות לשמש לא רק לשם הגשמת האינטרס
,הציבורי ובמידה המתחייבת לכך, אלא גם לקידום מטרות חיצוניות. כתוצאה מכך
הפרט, שעליו מפעילה המשטרה את סמכויותיה (שמ ,)טבען, עשויות להיות פוגעניות
"עשוי לחוש כי הוא משמש אמצעי להשגת תכליות זרות .
95
.
הנה כי כן, ומבלי למצות כאמור, דומה כי הצעות החוק טומנות בחובן פגיעה קשה בזכויות יסוד, אשר
.על פני הדברים, איננה צולחת את מבחני פסקת ההגבלה
60
עניין
פקודת המשטרה , לעיל ה"ש12
, בפסקאות119
-
121
.
22
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
(ב) סמכויות היועץ המשפטי לממשלה לשם שמי
רת זכויות האדם
96
.
מלבד הסמכויות המוקנות ליועץ המשפטי לממשלה ולנציגיו בניהול התביעה הפלילית, הרי שמכוח
תפקידיו כאמון על ייעוץ משפטי לממשלה ועל ייצוג האינטרס הציבורי ושמירת השלטון החוק במובן
הרחב, מוקנות ליועץ סמכויות שונות בחקיקה, בגדרן הוא נדרש לבחון את אופן הפעלתן של סמכויות
מינהליות רגישות הטומנות בחובן פוטנציאל פגיעה בזכויות האדם ואשר מחייבות איזון עדין בין
.זכויות ואינטרסים נוגדים61
97
.
כאלה הן לדוגמה, סמכויות היועץ לאשר האזנות סתר מסוימות, לקבל דיווחים על האזנות סתר
ולאשר שימוש בהאזנות מעין אלה כראיה אף אם נ ;אספו שלא בהתאם לחוק62
לאשר הגשת בקשה
;לביטול אזרחות של אדם שעשה מעשה שיש בו משום הפרת אמונים למדינת ישראל63
לאשר הגשת
;בקשה להכרזה על ארגון טרור או על אדם זר כפעיל טרור64
.וכיו"ב
98
.
כמו כן, ראש אגף החקירות והמודיעין במשטרת ישראל ומפקד המשטרה הצבאית החוקרת, נדרשים
להגיש מידי שישה חודשים דין וחשבון ליועץ המשפטי לממשלה בדבר הבקשות שהוגשו על-
ידי
המשטרה ומצ"ח, לפי העניין, להעברת מידע ביומטרי, ובדבר הצווים שניתנו על-
ידי בית המשפט
.המחוזי, בהן הותר להעביר מידע מעין זה65
ראש אגף החקירות והמודיעין במשטרה נדרש
לדווח
,ליועץ המשפטי לממשלה אף על היתרים דחופים לקבלת נתוני תקשורת66
ולאחרונה עוגנה חובת
דיווח ליועץ ביחס להפעלת מצלמות "עין הנץ" על-
.ידי משטרת ישראל67
כך גם ראש השב"כ מחויב
למסור ליועץ המשפטי לממשלה, אחת ל-
30
ימים, דיווח על היתרים שניתנו לחיפוש סמוי בכלי רכב
;ובחצרים למטרות מודיעין68
וכן עליו למסור, אחת לשלושה חודשים, דיווח ליועץ המשפטי ולראש
.הממשלה על היתרים שניתנו לשימוש בנתוני תקשורת ועל אופן השימוש במידע69
חובות הדיווח
מכוח החוק מאפשרות פיקוח שוטף של הייעוץ המשפטי לממשלה על הפעלת סמכויות שיש בהן משום
.פגיעה משמעותית בזכויות היסוד של הפרט, שלגבי חלקן אין כלל פיקוח שיפוטי
99
.
דוגמה נוספת לסמכויות היועץ המשפטי לממשלה בהגנה על זכויות יסוד ועל האינטרס הציבורי, ניתן
למצוא בסעיף3א לחוק יסודות התקציב, התשמ"ה -
1985
, המחייב קיום התייעצות עם היועץ
המשפטי לממשלה עובר לקביעת מבחנים לחלוקת כספי תמיכה למוסדות ציבור, וזאת לשם הבטחת
השוויון בחלוקת משאבי ציבור ולמניעת תופעת "הכספים הייחודיים" אשר נהגה עובר לחקיקתו של
סעיף3
.א האמור
100
.
בצד הסמכויות הסטטוטוריות האמורות, היועץ המשפטי לממשלה עוסק בשגרה בשמירה על זכויות
האדם במסגרת תפקידו כיועץ המשפטי של כלל רשויות המינהל, כמלווה הליכי חקיקה וכמייצג
המדינה בערכאות. כך, למשל, בחוות הדעת אשר ניתנו לאחרונה בנוגע לעצמאות המשטרה ולשמירת
חופש ההפג נה והביטוי, בייצוג המדינה בערכאות בהליכים הנוגעים לשוויון בנטל השירות הצבאי
ועוד. למעשה, ליועץ המשפטי לממשלה תפקיד ייחודי כמשיב במסגרת עתירות חוקתיות וכך גם
61
להרחבה על הסמכויות הנתונות ליועץ המשפטי לממשלה, ראו גם בנספח ה' לדו"ח ועדת שמגר, לעיל ה"ש4
.
62 חוק האזנת סתר, התשל"ט-
1979
.
63
סעיף11
()(ג1) לחוק האזרחות, התשי"ב-
1952
.
64
סעיף3
.(ב)לחוק המאבק בטרור
65
סעיף17(ו) לחוק הכללת אמצעי זיהוי ביומטריים במסמכי זיהוי ובמאגר מידע, התש"ע-
2009
.
66
סעיף3
()(ה1
( ) לחוק סדר הדין הפלילי סמכויות אכיפה– נתוני תקשורת), התשס"ח-
2007
.
67
סעיף10ב לפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-
1971
.
68
סעיף10(ד) לחוק שירות הביטחון הכללי
, התשס"ב-
2002
.
69
סעיף11
.(ד) לחוק שירות הביטחון הכללי
23
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
בעתירות מינהליות המערבות סוגיות של זכויות אדם, מינהל תקין ושלטון החוק. כמו כן, הצעות חוק
ממשלתיות ד רושות אישור של היועץ המשפטי לממשלה, עובר להגשתן, בין היתר על מנת לוודא כי
.הללו עומדות בעקרונות היסוד של השיטה ובמבחני החוקתיות
101
.
הצעות החוק דנן, ככל שיקודמו, יובילו למצב שבו לא יהיה באפשרותם של בעלי התפקידים להם
,מוצע להקנות את סמכויות היועץ המשפטי לממשלה ,למנוע מראש במסגרת הייעוץ המשפטי המחייב
פגיעה בזכויות האדם; כמו גם להציג בדיעבד בפני בית המשפט עמדה סדורה ומלאה בדבר פגיעה
אפשרית בזכויות אדם ובסדרי המשטר הדמוקרטי, ובכללה מלוא התשתית העובדתית והנורמטיבית
הנדרשת לעניין. זאת, אף אם תעמוד בפני בית המשפט עתיר ה הנוגעת לפגיעה קשה וברורה בזכויות
אדם. במצב דברים זה תיפגע גם יכולתו של בית המשפט להעביר ביקורת שיפוטית אפקטיבית על
החלטותיהן של רשויות המינהל, ושני "קווי ההגנה" המשפטיים מפני התנהלות פוגענית ובלתי חוקית
של הרשות המבצעת–
.ייפגעו קשות
102
. כמו כן, יצוין כי פו ליטיזציה של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה תשליך על המידתיות של הסדרים
חוקיים רבים, אשר עוצבו מלכתחילה בהתבסס על קיומו של גורם משפטי מקצועי ואובייקטיבי
.המעורב בהפעלת הסמכות, וייתכן שאף תהפוך רבים מהסדרים אלה לבלתי מידתיים
(ג)
סמכויות היועץ המשפטי לממשלה להבטחת ה
בחירות החופשיות והזכות לבחור ולהיבחר
103
.
במסגרת תפקידיו השונים של היועץ המשפטי לממשלה, נתונות לו מגוון סמכויות המיועדות להבטחת
קיומן של בחירות חופשיות והוגנות במדינת ישראל, כאשר להווי ידוע כי בחירות חופשיות הן
מסממניה היסודיים ביותר של שיטת משטר דמוקרטית. בהקשר זה יצוין כי שמירה על חופש ההפגנה
והביטוי, שיישום הנחיות היועצת המשפטית לממשלה מסייע רבות בהגנתו, מהווה אף היא אבן יסוד
.למימוש הזכות לבחור ולהיבחר בחברה דמוקרטית
104
. בכובעו כתובע הפלילי, מוסמך היועץ המשפטי לממשלה להעמיד לדין פלילי גורמים אשר פו געים
בתקינות הליך הבחירות. כך, לדוגמה, פרק י"א לחוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב], התשכ"ט-
1969
מכיל שורה של עבירות בחירות בגינן ניתן להעמיד לדין פלילי כאמור, כגון זיוף פנקס בוחרים או
רשימת בוחרים; שימוש שלא כדין במידע בפנקס בוחרים או מסירת מידע מהפנקס; הפרעת ;בחירות
נטישת חומר הצבעה; שחיתות ואיום, ובכלל זאת, עבירות של שוחד בחירות, איום על בוחרים ושידול
אדם להצביע או להימנע מלהצביע, בכלל או בעד רשימה מסוימת; הצבעה שלא כחוק; הפקעת שכר
.אולמות לשם אסיפת בחירות; וכיו"ב
105
. נוסף על כך, חוק הבחירות לכנסת מקנה סמכויות נ וספות ליועץ המשפטי לממשלה, כמי שאמון על
,ייצוג המדינה בערכאות ועל ייצוג האינטרס הציבורי והבטחת שלטון החוק במובנו הרחב. לדוגמה
סעיף86
לחוק הבחירות לכנסת מסמיך את היועץ המשפטי לממשלה (לצד גורמים נוספים) לערער על
תוצאות הבחירות, בטענה
"שהבחירות בכללן או בקלפ י מסויימת לא התנהלו כחוק, או שחלוקת
"הקולות בין רשימות המועמדים לא היתה נכונה ;
""שהמנדטים לא חולקו כחוק ; או "שקולות שניתנו
"בעד רשימת מועמדים מסויימת הושגו שלא כחוק .
106
.
תפקיד היועץ המשפטי לממשלה משמעותי גם בהקשרי פסילת מועמדים ורשימות בבחירות לכנסת
ולרשויות המקומיות, וכן בהליכי הפסקת חברות של חבר כנסת. מטבעם, הליכים אלה רגישים
ונוגעים לשמירה על זכויות יסוד ועל קיומו של המשטר הדמוקרטי. במסגרת תפקידים אלה בא לידי
ביטוי תפקידו של היועץ כמייצג את האינטרס הציבורי, כגורם עצמאי, מקצועי וניטרלי החיוני
24
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
במיוחד בשאלות ר
גישות כאמור, זאת בפרט על רקע השימוש שנעשה פעמים רבות על -
ידי גורמים
.פוליטיים בבקשות פסילה מטעמים פוליטיים ובלתי ענייניים
107
.
זאת ועוד, ב"כובעו הייעוצי", אמון היועץ המשפטי לממשלה על שמירת כללי האיפוק והריסון החלים
על הממשלה בתקופת בחירות, אשר נועדו להגן אף הם ע ל השוויון בבחירות ולמנוע, בין היתר, מצב
שבו הממשלה המכהנת וחבריה יעשו שימוש לא הוגן ביתרון המובנה הנתון להן ממילא על פני מפלגות
המתמודדות בבחירות שאינן חברות בממשלה, בדרך של שימוש בסמכויותיהם השלטוניות כדי
.להיטיב את מצבם בעיני הציבור
108
. בתמצית, נזכיר בהקשר ז ה כי בהתאם לסעיף30
לחוק-
יסוד: הממשלה, עקרון הרציפות חל על עבודת
הממשלה, והפעילות השלטונית נמשכת כסדרה אף בתקופת הבחירות ולאחריה, עד להקמת ממשלה
חדשה. עם זאת, בפסיקת בית המשפט העליון נקבע, כי הממשלה והשרים בממשלת מעבר ובתקופת
בחירות מחויבים לנהוג
"באיפוק ה"ראוי למעמד של ממשלה יוצאת
בהפעלת סמכויותיהם לגבי כל
.אותם עניינים שאין כורח ודחיפות לפעול בהם בתקופת המעבר70
כללי האיפוק והריסון נועדו למנוע
ניצול של המשאבים הממשלתיים לשם קידום סיכוייהן של המפלגות המכהנות בממשלה לזכות
בתמיכה גדולה בבחירות הקרובות, אם בדר ך של קבלת החלטות הרצויות לקבוצות מסוימות של
בוחרים ואם בדרך של "כלכלת בחירות", קרי, חלוקת הטבות לצרכים אלקטוראליים ללא בסיס
ענייני. כמו כן, פגיעה בסמכויות היועץ המשפטי שתכליתן שמירה על בחירות חופשיות והוגנות עלולה
להוביל להתפתחות תופעות של כבילת שיקול הדעת
של הממשלה הנכנסת או לחלופין הימנעות
מקבלת החלטות ענייניות מתחייבות בשל שיקולים אלקטוראליים, והכל ללא כל מנגנוני ביקורת
אפקטיביים. על כך כתבה כב' הנשיאה חיות, בעניין
ביטול עילת הסבירות :
"מניעת האפשרות לבחון את סבירות החלטותיהן של ממשלות מעבר, עלולה לגרום
לפגיעה רחבת היקף באינטרס הציבורי, שכן היא תאפשר לממשלה ולשרים הפועלים
כממשלת מעבר לנצל ביתר קלות את הסמכויות והמשאבים העומדים לרשותם
בתקופת הבחירות, לצורך מינויים שאינם חיוניים או על מנת להשיג יתרון לא הוגן
לקראת הבחירות, למשל באמצעות מה שמכונה 'כלכל ת בחירות' [...] על כן, במצב
המשפטי הקיים, התיקון מוביל, בין היתר, לפגיעה מובהקת בשלטון החוק בנקודה
קריטית לקראת בחירות, באופן שעלול להשפיע על כללי המשחק הדמוקרטיים
"עצמם.
71
109
.
דברי כב' הנשיאה חיות רלוונטיים, אף בדרך של קל וחומר, בכל הנוגע לפגיעה במעמדו של הי יעוץ
המשפטי לממשלה ובהכפפתו לדרג הפוליטי. זאת, מאחר שכפי שצוין לעיל, היועץ המשפטי לממשלה
מהווה "קו ההגנה הראשון" מפני החלטות פסולות מעין אלה, כאשר מרבית ההחלטות המתקבלות
ברשויות המינהל כלל אינן מגיעות ל"קו ההגנה השני", שהוא הביקורת השיפוטית. בכל הקשור
לשמי רה על טוהר הבחירות, הבאת המהלך השלטוני הפסול בפני ביקורת שיפוטית שתתקיים לאחר
השלמת המעשה השלטוני שנועד לגייס בוחרים עבור חבר הממשלה, עלולה להיות בגדר מעט מדיי
.ומאוחר מדיי
70
בג"ץ5167/00
וייס נ׳ ראש הממשלה(, פ"ד נה2
)
455
(
2001
.)
71
עניין
ביטול עילת הסבירות , לעיל ה"ש8
, בפסקה168
.לחוות דעת כב' הנשיאה חיות
25
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
110
.
הנה כי כן, החלשה ופוליטיזציה של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, על כלל תפקידיו הרלוונטי ים
להבטחת הבחירות ההוגנות והחופשיות ולמימוש הזכות לבחור ולהיבחר, עלולות לפגוע באופן קשה
בשוויון בבחירות, שכן סמכויות אכיפה, ייצוג וייעוץ משפטי הכפופים לדרג פוליטי, יושפעו משיקולים
פוליטיים ולא ענייניים, תוך שהממשלה המכהנת וחבריה יוכלו להשתמש בסמכויותיהם הש ,לטוניות
באין מפריע, כדי להגדיל את סיכוייהם להצלחה בבחירות. שימור הכוח הפוליטי באמצעות האפשרות
לשימוש לרעה בסמכות השלטונית שניתנה לנבחרי הציבור בנאמנות, הוא בגדר סכנה חמורה למשטר
הדמוקרטי. לא למותר יהיה להוסיף ולהזכיר את החשיבות החוקתית העליונה של שמירה על
עקרון
.השוויון בבחירות, שהוא מיסודותיו 'הגרעיניים' ביותר של המשטר הדמוקרטי בישראל
(ד)
סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בשמירת האופי הממלכתי של השירות הציבורי
111
.
במסגרת סמכויות הייעוץ והייצוג הנתונות לו, פועל היועץ המשפטי לממשלה אף לשם הגנה על אופיו
,הממלכתי המקצועי והעצמאי של השירות הציבורי בישראל. כידוע, תפיסת היסוד של השירות
הציבורי בישראל היא כשירות ממלכתי, מקצועי וא -
,פוליטי72
אשר נועד לשרת את הציבור כולו
.ולהעניק לו את השירות הטוב והמקצועי ביותר
112
. בעיקרו של דבר, מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, ובכללו היועצים המ שפטיים למשרדי הממשלה
וליחידות הסמך, מלווים באופן צמוד את המינויים השונים המבוצעים ברשות המבצעת, ובייחוד את
הליכי המינוי של בעלי התפקידים הבכירים. גם הליכי המיון והמינוי המלווים על -
ידי נציבות שירות
המדינה נבחנים בידי הייעוץ המשפטי לנציבות. הליווי המשפטי של מינויים בשירות המדינה כולל
בחינה של עמידת המועמד בתנאי הכשירות, התאמתו לתפקיד, קיומן של זיקות פוליטיות לשר משרי
הממשלה, ובמידת הצורך, כישורים מיוחדים, קיומו של מידע פלילי או משמעתי ומשמעויותיו לעניין
"המינוי, עמידה בחובת הייצוג ההולם לאוכלוסיות זכאיות וכיו .ב
113
.
הייעוץ המשפטי לממשלה אף אמון על מניעתם של פיטורין שרירותיים של עובדי ציבור בכלל ושל
בעלי תפקידים בכירים ושומרי סף בפרט. כדוגמה לכך ניתן לציין את מעורבותה והנחיותיה של
היועצת המשפטית לממשלה המכהנת במסגרת ההליכים שקיימה הממשלה לשם הפסקת כהונתו של
ראש השב ."כ הקודם73
114
.
בהקשר זה, כבהקשרים רבים אחרים, סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה כמייצג המדינה בערכאות
מהווה המשך טבעי של סמכותו הייעוצית, יוצרת עמדה משפטית קוהרנטית בשלבי הייעוץ והייצוג
המשפטי, והסמכויות האמורות אף מחזקות ומשלימות זו את זו, כל אימת שהליכי המינויים
והפיטורין .מובאים לבחינה שיפוטית
115
.
לא למותר להוסיף ולציין את סמכותו הסטטוטורית של היועץ המשפטי לממשלה לפי סעיף23
א לחוק
שירות המדינה (מינויים), התשי"ט-
1959
, לאשר הארכת מילוי מקום של נושא משרה בכיר עליו חל
הסעיף, לתקופה העולה על שישה חודשים. בעניין זה, על היועץ המשפט י לממשלה להבטיח כי לא
ייעשה שימוש בסמכות הטלת התפקיד הזמנית הנתונה לגורמים הממנים, לשם איוש תפקידים
בכירים על-
ידי ממלאי מקום למשך תקופה ממושכת יתר על המידה, תוך פגיעה בעצמאותם
ובמקצועיותם של בעלי התפקידים האמורים, חלף קיום הפעולות הנדרשות לאיוש קבוע של תפק ידים
72
בג"ץ7908/17
התנועה לטוהר המידות נ' ממשלת ישראל (
1.11.2018
.)
73
החלטה אשר ב ית המשפט העליון קבע כי היא בלתי חוקית בפסק הדין בבג"ץ25
-
03
-
54321
התנועה למען איכות השלטון
בישראל נ' ממשלת ישראל (
21.5.2025
.)
26
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
אלה. נזכיר כי כב' השופט (כתוארו אז) סולברג התייחס לתופעה, ההולכת ומתרחבת בתקופה
האחרונה, בגדרה מינויים בכירים רבים בשירות המדינה מאוישים במילוי מקום, לעתים לתקופות
:ארוכות, וכתב כי "המצב המתואר– מטריד ביותר. האינטרס הציבורי במינוי בכירים העומדים בתנא י
הכשירות, וברף המקצועי הגבוה ביותר, ואשר פועלים תוך הפעלת שיקול דעת עצמאי מתוקף מינוי
הקבע שלהם–
;אינו מתממש
איכות השירות הניתן, בסופו של דבר, לאזרח–
נפגעת. טוב יעשו כלל
הגורמים הצריכים לעניין, אם יפעלו בהקדם לטובת יצירת שיפור משמעותי בכל הנוגע לתחום זה" .
74
116
.
עוד חשוב להזכיר את תפקידו החשוב של היועץ המשפטי לממשלה בהגנה על עצמאותם של יועצים
,משפטיים למשרדי ממשלה וליחידות הסמך. כדוגמה לכך ניתן לציין את הודעתו של מפכ"ל המשטרה
בחודש אוקטובר2024
, לפיה היועץ המשפטי של המשטרה יסיים את תפקידו ויעבור לתפקיד אחר
במ שטרה, בניגוד לרצונו. בעקבות זאת, שלחה היועצת המשפטית לממשלה מכתב למפכ"ל, בו עמדה
על החשיבות שבשמירה על עצמאותו של היועץ המשפטי למשטרה, המשמש "שומר סף פנים ארגוני
,ואמון על הטיפול במכלול ההיבטים המשפטיים בעבודת המשטרה, בהם גם היבטים רוחביים
משמעותיים ורגישי ם, כמו המחאות המתקיימות ברחבי הארץ ונושא טוהר המידות והמינויים
"במשטרה . לפיכך, ציינה היועצת כי לשם הבטחת עצמאותו של היועץ המשפטי למשטרה, כמו גם
היועצים המשפטיים לגופים ממשלתיים אחרים, הליכי מינוי או סיום כהונה שלהם נעשים בהיוועצות
עמה. בסופו של יום, הודיע .המפכ"ל על ביטול החלטתו להעביר את יועמ"ש המשטרה מתפקידו
117
.
חשיבותן של הנחיות היועצת המתוארות לעיל, ובעצמאות הנתונה לממלאי התפקידים האמונים על
יישומן, באה לידי ביטוי הן בעניינים הקונקרטיים שבגדרן ניתנו והן במישור הרוחבי, נוכח האפקט
המצנן אשר עלול להיווצר אם ת תאפשר התנכלות לעובדי ציבור המבקשים לבצע את תפקידם בהתאם
.לדין ולשיקול דעתם המקצועי
* * *
118
.
לסיכום, היועץ המשפטי לממשלה אוחז במגוון רחב של סמכויות, במסגרת תפקידיו השונים, אשר
,מאפשרות לו לשמש כשומר סף ראשון במעלה לערכים דמוקרטיים בסיסיים. הצעות החוק דנן
המבק שות להחליש את מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה ולהכפיפו לדרג הפוליטי–
יובילו אפוא
לפוליטיזציה של הסמכויות הרגישות הנתונות ליועץ וקיים חשש ממשי שינוצלו לרעה לשם קידום
אינטרסים פוליטיים צרים. משכך, הצעות החוק פוגעות קשות בזכויות האדם ובעקרונות היסוד של
המשטר הד .מוקרטי והן מעוררות אף שאלות חוקתיות כבדות משקל
פרק ד': שיטת המשטר הישראלית ושחיקת יתר הערובות הדמוקרטיות
119
.
מלבד הקשיים הטמונים בהצעות החוק גופן, חשוב להבהיר כי הן מהוות חלק בלתי נפרד מכלל
ההליכים המכונים "הרפורמה המשפטית", שעניינם בשחיקה מתמשכת של
ה ערובות הקיימות
.לשמירה על אופייה הדמוקרטי של מדינת ישראל ולאיזון וריסון יחסי של כוחה של הרשות המבצעת
בפרק זה נבקש להציג אפוא את שיטת המשטר הישראלית על חולשותיה ואת הערובות להבטחת
המשך קיומה כשיטת משטר דמוקרטית. בהמשך, נציג את המהלכים
שמטרתם שחיקת הערובות
ל שמירת השיטה הדמוקרטית הישראלית ולשינוי אופי שיטת המשטר, באופן שיאפשר לרשות
74
בג"ץ24
-
08
-
34680
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר התקשורת , פסקה39
(
14.10.2024
)
27
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
המבצעת לשלוט במנגנונים המיועדים לריסון כוחה ולהבטיח את פעולתה לטובת האינטרס הציבורי
.ואשר למעשה יעקר את יכולתם של מנגנונים אלה לממש את ייעודם
120
.
יסוד מוסד הוא כי אין די ברכיב הפורמלי של שלטון הרוב על מנת ששיטת משטר תוכל להיקרא
.דמוקרטית מבחינה מהותית
,שלטון רוב טכני, אשר אינו מבטיח זכויות אדם, שוויון הכול בפני החוק
( "הפרדת רשויות והמשך אפשרות אמיתית של בחירה, נקרא גם "דמוקרטיה חלולהHollow
Democracy
.") או "פרוצדורלית75
לשם קיום דמוקרטי ה מהותית כאמור נדרשים רכיבים נוספים
.של הפרדת רשויות, איזונים ובלמים והגנה על זכויות הפרט והמיעוט
121
.
כמו כן, שימור אופייה הדמוקרטי של מדינה לעולם איננו מובטח או מובן מאליו, והוא מחייב עמידה
על המשמר על מנת לקיים ערובות איתנות ומובנות לאיזון ולריסון הכוח הנתו.ן לרשויות השלטון76
שיטות משטר שונות כוללות אפוא ערובות מוסדיות ומבניות שונות להבטחת ההגנה על אופיין
הדמוקרטי המהותי. כב' השופט (כתוארו אז) עמית עמד, בפסק הדין בעניין
ביטול עילת הסבירות ,
על מספר "מנועים" המשמשים במשטרים דמוקרטיים ברחבי העולם כאמצעים לאיזון
ולחלוקת
הכוחות בין רשויות השלטון במדינה :, והם "פדרליזם–
משטר פדרלי/מדינתי/קנטונים ; בחירות
אזוריות; שני בתי פרלמנט; רשויות מוניציפליות חזקות ובעלות סמכויות מול הממשל המרכזי; נשיא
בעל סמכויות ביצועיות; חוקה מוסדית מלאה ומשוריינת; מגילת זכויות אדם מלאה; כפיפות לבית
דין חיצוני (כמו בית הדין האירופי לצדק בלוקסמבורג); מסורת חוקתית, נוהגים חו קתיים, תרבות של
it is not done
"
. כב' השופט (כתוארו אז) עמית הוסיף כי "יש מדינות שהתברכו בכל המנועים, יש
,מדינות שהתברכו בחלק מהמנועים
אך בישראל אין אפילו מנוע אחד ממנועים אלה"
(ההדגשה
.)הוספה77
122
.
לא זו בלבד שמדינת ישראל נעדרת מנגנונים אפקטיביים לריסון הכוח הריכוזי של הרוב כאמור, אלא
שבשיטת המשטר הישראלית מתקיימת "התכה" מובנית ואינהרנטית בין הרשות המחוקקת ובין
הרשות המבצעת. זאת, באופן שהופך את הרשות המבצעת למעין "רשות -
על", מאיין למעשה את
האפשרות לקיים פיקוח פרלמנטרי אפקטיבי על הממשלה ומערער את מערך האיזונים ו הבלמים
החיוני בין שתי רשויות אלה. "התכת רשויות" מעין זו נובעת, בראש ובראשונה, מכך שלרשות
המבצעת יש רוב מובנה ברשות המחוקקת וממילא לרוב חברי הכנסת יש אינטרס פוליטי בשימור
.יציבות הממשלה ובהמשך קיומה78
75
'פרופ רות גביזון, במאמרה זכויות האדם והדמוקרטיה - רקע רעיוני
מציינת כי "גם לפי התפיסה הצרה, הפורמלית, של
הדמוקרטיה, יש חשיבות ראשונה במעלה לכמה מזכויות האדם והאזרח הקלאסיות: הזכות לבחור ולהיבחר, חופש האמונה
והדעה, הדיבור וההתארגנות הפוליטית הבלתי אלימה, חופש הבי קורת והמחאה הציבורית והזכות למידע. בלי יכולת סבירה
לממש את כל אלה לא תהיה לנו דמוקרטיה אמיתית אף במובן הצר של חופש שכנוע עם הסכמה להחלטת הרוב. הדמוקרטיה
הפורמלית אינה תומכת בחופש ביטוי בשל הקשר שלו לחירות ולכבוד אנושיים, אולם היא חייבת לתמוך בחופש ביטוי כ די
לתת משמעות לעקרון הכרעת הרוב. הכרעת הרוב מקבלת את צידוקה ואת תוקפה המוסרי מכך שהיא נעשית, לפחות, על רקע
,כללי של חירות לנסות לשכנע את הרוב, על בסיס מידע אמין, בעמדות פוליטיות מסוימות. רק לפי התפיסה הרחבה יותר
המהותית, של דמוקרטיה- ככוללת בתוכה גם מחויב ות לכבוד האדם, לערכו השווה ולחירותו הכללית-
יש חפיפה שלמה בין
:"זכויות אדם לבין דמוקרטיה2.htm
-
https://www.daat.ac.il/daat/EZRACHUT/demokratia/zhuyot
.
76
עניין
ביטול עילת הסבירות,
לעיל ה"ש8
, בפסקה5
.לחוות הדעת כב' השופט (כתוארו אז) עמית
77
שם, בפסקאות5-7
.לחוות דעת כב' השופט (כתוארו אז) עמית
78
השפעתה של הרשות המבצעת על הכנ סת מתחזקת באמצעות עקרון המשמעת הקואליציונית, באופן המביא לכך ש"בדרך
כלל 'שולטת' הממשלה בכנסת הלכה למעשה" (בג"ץ10042/16
קוונטינסקי נ' כנסת ישראל , פסקה39
לחוות דעת כב' השופט
( (כתוארו אז) סולברג6.8.2017
)); וכן על רקע השימוש הנרחב ב"חוק הנורווגי" לפי סעיפים
42ג ו-
43
לחוק-
יסוד: הכנסת, אשר
מאפשר לחברי הרשות המבצעת, שרים וסגני שרים שהתפטרו מהכנסת מכוח החוק האמור, להחליט בכל עת על סיום כהונתו
של חבר הכנסת שמונה תחתיהם. נוסף על כך, יש לציין את שליטתה של הקואליציה בוועדות המרכזיות והחשובות הפועלות
בכנסת, כגון ועדת
החוקה, חוק ומשפט, ועדת הכספים וכיו"ב; ואת משקלה הכמעט מכריע של ועדת השרים לענייני חקיקה
,בקביעת סיכוייה של הצעת חוק פרטית לצלוח את הליכי החקיקה. כלל המאפיינים האמורים, ומאפיינים נוספים כיוצא באלה
מביאים לכדי מצב דברים שבו הכנסת מתפקדת למעשה כידה הארוכה של
הממשלה ואין בידה לקיים פיקוח פרלמנטרי ממשי
ואפקטיבי, העולה כדי האיזונים והבלמים הנדרשים בשיטת משטר דמוקרטית (דותן, לעיל ה"ש16, בעמודים
80-79
,
85-84
.)
28
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
123
.
שליטתה האפקטיבית של הממשלה בכנסת, בצד מוטת הכנפיים הרחבה של סמכויות הממשלה
במדינת הרווחה המודרנית, מובילות לריכוז של כוח ניכר, חסר תקדים במשטרים דמוקרטיים, בידי
הרשות המבצעת במדינת ישראל, כאשר לעתים מתעורר החשש כי המגבלות הקיימות היום, למניעת
ניצול לרעה של סמכויות נרחבות אלה, לשם קידום אינטרסים פול יטיים או אישיים צרים, תוך פגיעה
באינטרס הציבורי הרחב, הולכות ונשחקות. לכך יש להוסיף את העובדה שבישראל אין חוקה
משוריינת ויציבה המעניקה גם היא הגנה משמעותית מפני שימוש לרעה בכוח השלטוני ,
79
או מנגנונים
.)מאזנים נוספים הקיימים במדינות דמוקרטיות אחרות (ראו לעיל
124
.
ברם, בשיטת המשפט הישראלית הנוכחית, קיימים שני מנגנוני איזון שלטוניים מרכזיים אשר
מסייעים להבטיח כי פעילותה של הרשות המבצעת לקידום המטרות של הדרג הפוליטי, נעשית בכפוף
לדין, והם הרשות הש .ופטת ומוסד היועץ המשפטי לממשלה
125
.
כאמור לעיל, היועץ המשפטי לממשלה משמש "קו ההגנה" הראשון מפני פעילות בלתי חוקית של
הרשות המבצעת, בהיותו מעורה בעבודת הממשלה –
כחלק מהרשות המבצעת–
ומעורב בכל שלבי
גיבוש המדיניות המינהלית והחקיקה הממשלתית. היועץ המשפטי לממשלה פועל ככלל עוד בטרם
מתגבשות החלטות או מדיניות שעלולות לפגוע בזכויות אדם או לסטות מדרישות החוק. תפקידו של
היועץ המשפטי לממשלה–
כמי שאמון על סיוע בקידום מדיניות הממשלה בגדרי החוק–
מייתר
פעמים רבות את הצורך בפנייה לאחר מעשה לערכאות השיפוטיות ומונע פגיעות בזכ ויות יסוד עוד
בטרם התממשו. בית המשפט הוא "קו ההגנה" השני, האמון על הגנת שלטון החוק ביחס לנושאים
המובאים לבחינה שיפוטית, שהם אך קצה-
קצהו של מכלול ההחלטות המינהליות המתקבלות ברשות
המבצעת דבר יום ביומו. ערובות נוספות ונלוות לריסון כוחה של הרשות המבצעת הם אופי ו המקצועי
)והממלכתי של השירות הציבורי והתקשורת החופשית. יפים לעניין זה דברי כב' השופט (כתוארו אז
:עמית
"התשובה לשאלה כיצד מדינת ישראל נשארה דמוקרטית במשך שבעים וחמש שנות
קיומה היא מורכבת. ייתכן כי התשובה לכך נמצאת בסדרי השלטון והממשל שירשנו
,מהמנדט הבריטי שהחליף את הכיבוש התורכי ששלט בארץ400
שנה; או במוסדות
של 'המדינה שבדרך'; או בשל תרבות שלטונית ותודעה חברתית-
משפטית ששררה
;בקרב הציבור במדינה משך עשרות שנים או בשל גורמים עצמאיים נוספים כמו
הייעוץ המשפטי, פקידות מקצועית, ותקשורת חופשית . שאלה זו היא עניין
לה יסטוריונים, סוציולוגים וחוקרי מדע המדינה לענות בו, ולא אתיימר להסיג את
"גבולם של אלה
.)(ההדגשה הוספה80
126
.
ואולם, כפי שיפורט להלן, השנים האחרונות מתאפיינות בניסיונות חוזרים ונשנים לשחוק כל אחת
ואחת מאותן ערובות לשמירה על אופייה הדמוקרטי של מדינת ישראל–
הרשות השופטת, הייעוץ
המשפטי לממשלה, השירות הציבורי המקצועי והתקשורת החופשית. הצעות החוק דנן הן חוליה
נוספת בש רשרת הניסיונות האמורים, המקודמים לכאורה באופן נפרד, אך מהווים כולם חלק
מ"הרפורמה המשפטית", שתכליתה לשנות את אופי שיטת המשטר במדינת ישראל–
משיטה
79
עניין ביטול עילת הסבירות , לעיל ה"ש8
, בפסקה113
לחוות 'דעת כב .הנשיאה חיות
80
עניין
ביטול עילת הסבירות , לעיל ה"ש8
, בפסקה7
.לחוות דעת כב' השופט (כתוארו אז) עמית
29
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
דמוקרטית המקיימת הפרדת רשויות ואיזונים ובלמים, גם אם חסרים במידת מה, לשיטה שבה
הרשות המבצעת אוחזת בכוח בלעדי, ב ."לתי מוגבל ובלתי מסויג, בבחינת "החוק הוא אני
(א)
החלשת הרשות השופטת ופוליטיזציה שלה
127
.
,הניסיונות החוזרים ונשנים לפגיעה במעמדה ובעצמאותה של הרשות השופטת באים לידי ביטוי
,בראש ובראשונה בנסיונות חקיקה
רבים
, בהם תיקונים של חוק-
'יסוד: השפיטה, כגון תיקון מס3
לחוק -י סוד: השפיטה, אשר ביקש לבטל את הביקורת השיפוטית בעילת הסבירות על החלטות
.הממשלה, ראש הממשלה והשרים, ואשר בוטל בהמשך בפסיקת בית המשפט העליון81
128
.
'לתיקון זה מצטרפים תיקון מס4 לחוק -
'יסוד: השפיטה ותיקון מס105
לחוק בתי המשפט, התשפ"ה-
2025, בגדרם שונו הרכב הוועדה
לבחירת שופטים וכללי בחירת השופטים לערכאות השונות, באופן
אשר פוגע במקצועיות הליך הבחירה בשופטים בישראל, מעניק בכורה לשיקולים פוליטיים, מחליש
.את הרשות השופטת ופוגע פגיעה קשה בהפרדת הרשויות ובעצמאות הרשות השופטת82
129
. נוסף על כך, בחודש מרץ האחרון אושר בכנסת תי 'קון מס6
לחוק נציב תלונות הציבור על השופטים
ונקבע כי חלף מינוי הנציב בידי הוועדה לבחירת שופטים, מינויו יופקד בידי ועדה ייעודית, אשר
הרכבה החדש מחליש את הצד המקצועי של הליך מינוי הנציב, ובפרט את מעמדו של נשיא בית
המשפט העליון, לעומת החוק בנוסחו עובר לתיקון ., בצד הגברת רכיביו הפוליטיים83
130
.
מלבד מהלכי החקיקה המיועדים לפגיעה בעצמאותה של הרשות השופטת, מתאפיינת תקופת כהונתה
של הממשלה הנוכחית בעיכובים חסרי תקדים בכינוס הוועדה לבחירת שופטים לשם מינוי שופטים
לכלל ערכאות השיפוט. זאת, תחילה, בהימנעות שר המשפטים, במשך קרוב לשנה, מכינוס הוועדה
לבחירת שופטים לערכאות השונות, עד שהוצא על-
;ידי בית המשפט העליון צו על תנאי בנדון84
לאחר
מכן, בסירובו של השר לכנס את הוועדה לשם בחירת נשיא לבית המשפט העליון, שבעניינה ניתן פסק
דין אשר הורה לשר לממש את חובתו לפרסם ברשומ ות את רשימת המועמדים לתפקיד נשיא בית
;המשפט העליון ולכנס את הוועדה בחלוף פרק הזמן הנדרש לעניין זה בדין85
,ובעת הנוכחית
בהימנעותו של השר מכינוס הוועדה לבחירת שופטים לשם מינוי השופטים החסרים לבית המשפט
העליון, הפועל כיום בהרכב של11
שופטים בלבד מתוך15
תקני שיפוט–
מצב דברים הפוגע קשות
.ביכולת התפקוד של בית המשפט העליון ובשירות המשפטי הניתן לציבור86
131
.
לא למותר להוסיף, כי חרף מינויו של נשיא בית המשפט העליון, כב' השופט עמית, בידי הוועדה
לבחירת שופטים, בעקבות פסק הדין הנזכר לעיל, רוב חברי הממשלה, בראשם שר המשפטים ,
מסרבים בכל תוקף להכיר בנשיא הממונה ושר המשפטים מסרב לקיים עמו כל שיח ושיתוף פעולה
הנדרשים לשם פעילותה התקינה של הרשות השופטת. שר המשפטים אף נמנע מלפרסם ברשומות את
.מינויו של השופט עמית לתפקיד נשיא בית המשפט העליון87
132
.
,נוסף על האמור, שרים בממשלה הצהירו בגלוי כי אין בכוונתם לציית לפסיקת בית המשפט העליון
81
.שם
82
נגד תיקונים אלה תלויות ועומדות עתירות בפני בית המשפט העליון (בג"ץ25
-
03
-
70604
התנועה למען איכות השלטון
בישראל נ' הכנסת
.)'ואח
83
אף נגד תיקון זה ישנן עתירות תלויות ועומדות (בג"ץ25
-
03
-
15779
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת
.)'ואח
84
בג"ץ5692/23
התנ
ועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר המשפטים (
14.9.2023
.)
85
בג"ץ1711/24
התנועה למען איכות השלטון נ' שר המשפטים (
8.9.2024
.)
86
.בעניין זה תלויה ועומדת עתירה בפני בית המשפט העליון
87
.עתירה בעניין זה תלויה ועומדת
30
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
היה ולא תתאם את השקפתם. בראשם, עומד שר התקשורת שלמה קרעי, שאף הודיע באופן קונקרטי
.כי איננו מכבד צו ביניים שהוציא בית המשפט
133
.
כלל המהלכים האמורים מובילים לפגיעה במעמדה של הרשות השופטת ומאיימים על יכולתה לקיים
"ביקורת שיפוטית עצמאית ואפקטיבית על רשויות השלטון, אשר כפי צוין מהווה את "קו ההגנה
השני ואחת מאותן ערובות חיוניות, ומעטות, לשמירת שלטון החוק, זכויות האדם, המנהל התקין
.וטוהר הבחירות בשיטתנו
134
. עוד ראוי לציין את חוק לשכת ע 'ורכי הדין (תיקון מס45
), התשפ"ה-
2025
, אשר שינה הסדרים
מהותיים ביחס להתנהלות לשכת עורכי הדין ותפקודה, תוך התערבות בתקציבה הקיים והפחתתו
ושינוי מאזן הכוחות בין יושב ראש הלשכה והמועצה הארצית לבין ראשי המחוזות. הרקע לקידומו
של התיקון והתכלית העומדת בבסיס חקיק תו הוא ביקורת של גורמים פוליטיים בקואליציה ביחס
להתנהלות ראשי הלשכה הנוכחיים במאבק נגד צעדי ה"רפורמה" שמובילה הקואליציה והממשלה
.ביחס למערכת המשפט88
לתיקון חוק זה תחולה מיידית, אשר יוזמי התיקון עמדו על כך שתיכתב
באופן מפורש, באופן שיכול להעיד על תכליתו של התיקון האמור ולשנות את מארג היחסים שנקבע
בין מחזיקי התפקידים הנוכחיים , כפי שנבחרו בבחירות ללשכה , על דרך של החלשת ראש הלשכה
ואיום על יכולת הפעולה של המועצה הארצית של הלשכ .ה
(ב)
פגיעה בתקשורת החופשית ובגופי תקשורת המבקרים את השלטון
135
.
תקשורת חופשית ועיתונות חופשית הן תנאי יסודי להבטחת אופייה הדמוקרטי של המדינה. שוק
תקשורת מגוון, ביקורתי ופלורליסטי הוא זירה מרכזית למימושן של זכויות היסוד לחופש הביטוי
והעיתונות, בדגש על חופש הביטוי הפוליטי, ולחשיפת הציבור למגוון רחב של דעות ועמדות ועל כן
הוא ערובה חיונית לקיומו של הליך דמוקרטי תקין. לא בכדי נקבע משכבר כי "יש עיתונות חופשית
–
"יש דמוקרטיה; אין עיתונות חופשית, אין דמוקרטיה.
89
והנה, בעת האחרונה אנו עדים לניסיונות
רבים לפגוע במוקדי התקשורת החופשית במדינת ישראל ובחופש הביטוי והעיתונות. זאת, ביי חוד
באמצעות החלשת גופי תקשורת המבקרים את השלטון והעצמת גופי תקשורת התומכים בו. ניסיונות
אלה לובשים צורות שונות, שכל אחת מהן, לא כל שכן הצטברותן יחד, מעוררות חשש ממשי לפגיעה
במעמדה הייחודי של התקשורת החופשית, המכונה לעתים בפסיקה כ"רשות הרביעית" מבין רשויות
השלטון, אשר "מהווה גורם מאזן לכוחו של השלטון, ומבטיחה כי האחרון לא יפגע בעקרונות
"הדמוקרטיים.
90
136
.
:בתוך כך, מתקיימים ניסיונות עקביים ומצטברים לפגוע בתאגיד השידור הציבורי (להלן
התאגיד ,)
שהוא גוף השידור היחיד הנהנה מעצמאות תקציבית ותוכנית, המנוהל על-
ידי מועצה
מקצועית וא-
פוליטית, ואינו נשלט בידי בעלי הון המונעים משיקולים מסחריים וחשופים ללחצים פוליטיים
ואחרים בעת קבלת הכרעות בתחום התוכן. במהלך תקופת כהונתה של הממשלה נדונו בוועדת
הכלכלה של הכנסת שורת הצעות חוק פרטיות שהמשותף לכולן הוא ניסיון להפסיק את פעילות
התאג
יד או לפגוע באופן קשה בעצמאותו. מרבית ההצעות קודמו על-
ידי חברי כנסת מן הקואליציה
וזכו לתמיכת ועדת השרים לענייני חקיקה וכנגזרת מכך גם לתמיכת הממשלה (למרות העמדות
88 גם נגד תיקון זה תלויה ועומדת עתירה לפני בית ה .משפט העליון
89
דנ"א7325/95
ידיעות אחרונות בע"מ נ' קראוס(, פ"ד נב3
)
1
,
53
(
1998
.)
90
בג"ץ2996/17
ארגון העיתונאים בישראל- הסתדרות העובדים הכללית החדשה נ' ראש הממשלה , פסקה35
(
23.1.2019
.)
31
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
המשפטיות המתנגדות שהוצגו מטעם הייעוץ המשפטי לממשלה); ובהמשך לכך זכו גם לתמיכתו
הפומבית של שר הת .קשורת במהלך דיוני ועדת הכלכלה91
137
.
עוד ראוי להזכיר כי מועצת התאגיד –
היא הגוף הקובע את מדיניותו בתחום השידורים ומפקח על
ביצועה–
משותקת מזה תקופה ארוכה, עקב מחסור בחברים ועל רקע ניסיונות חוזרים ונשנים של
שר התקשורת לעכב ולמנוע את הקמתה של ועדת איתור עצמאית לחברי מועצת התאגיד, ניסיונות
המצויים במוקד של מספר עתירות התלויות ועומדות בפני בית המשפט העליון, שבגדרן אף הגדיל שר
.התקשורת לעשות והצהיר כאמור שאין בכוונתו לכבד החלטות שיפוטיות בנדון שאינן לרוחו
138
. יוזמת חקיקה מרכזית נוספת בהקשר זה, היא הצעת חוק התקשורת (שי
דורים), התשפ"ה-
2025
, אשר
אושרה אך לאחרונה במליאת הכנסת בקריאה ראשונה. מדובר בהצעת חוק מקיפה הנוגעת להיבטים
שונים בתחום אסדרת השידורים, אך רכיב מרכזי בה הוא ביטול האסדרה על שידורי החדשות הנוהגת
בישראל מאז החלו שידורי החדשות המסחריים, שליבתה הפרדה מבנית בין חברת החדשות לבין
הערוץ המסחרי. הפרדה זו נועדה להגן על מערכת החדשות מפני הלחצים שמקורם בבעלי השליטה
בערוץ המסחרי בתוכו היא פועלת, וביטולה יוצר פוטנציאל לפגיעה יסודית בתפקודן המקצועי והתקין
.של מערכות החדשות וממילא לפגיעה קשה ומשמעותית בחופש הביטוי והעיתונות
רכיב נוסף בהצעת
החוק הוא ביטול האיסור הקיים על בעלויות צולבות בין גופי תקשורת שונים ואימוץ אסדרה גמישה
בהרבה. ישנו חשש כבד משקל כי שינוי זה, לו יבוצע באופן מהיר ולא מבוקר, יביא להשתלטות גופים
מסחריים חזקים על מספר במות תקשורת וממילא לצמצום מגוון הדעות. כפ י שצוין בחוות דעת
הייעוץ המשפטי לממשלה ביחס להצעת החוק, קידומה מעורר חשש ממשי לפגיעה חמורה בתפקודה
התקין של התקשורת החופשית בישראל, באפשרותם של גופי השידורים למלא את תפקידם בחברה
.דמוקרטית ובחופש הביטוי והעיתונות
139
.
הנה כי כן, הממשלה הנוכחית מקדמת ותומכת בקיד ומן של שורת הצעות חוק בתחום שידורי הרדיו
והטלוויזיה, אשר מעוררות קשיים משפטיים וחוקתיים משמעותיים, חלקם יורדים לשורשו של עניין
.וחלקם מציבים איום ממשי על חופש הביטוי והעיתונות בישראל
140
.
נוסף על הליכי החקיקה המתוארים, יש לציין את הודעת שר הביטחון מיום12.11.2025
בדבר
החלטתו להביא לאישור הממשלה את סגירת תחנת גלי צה"ל. זאת, בהתבסס על המלצותיה של ועדה
מייעצת אשר מונתה על-
ידו, שהעומד בראשה פרש במהלך עבודתה מטעמים של ניגוד עניינים
וששניים מחבריה, בהם גם מזכיר הוועדה, היו בעלי זיקה פוליטית למפלגת הליכוד. החלטה זו
מעו ררת סוגיות כבדות משקל הכרוכות בסגירת כלי תקשורת ציבורי מבוסס ובעל שיעורי האזנה
גבוהים, ובכלל כך מעורבות פוליטית בשידור הציבורי בישראל ופגיעה משמעותית בחופש הביטוי
והעיתונות, בדגש על חופש הביטוי הפוליטי. כל זאת, פחות משנה לפני המועד המתוכנן של הבחירות
הכללי .ות בישראל
91
בין הצעות החוק הפרטיות האמורות ניתן למנות את הצעת חוק הפרטת תאגיד השידור הציבורי הישראלי, התשפ"ג-
2022
(הצעה לביטול מלא של השידור הציבורי בישראל); הצעת חוק השידור הציבורי הישראלי (תיקון–
תקציב תאגיד השידור
הישראלי), התשפ"ד-
2024
(ביטול עצמאותו התקציבית של תאגיד השידור הציבורי); הצעת חוק חובת הצגה של נתוני צפייה
לצופה, התשפ"ד-
2024
(איסוף שלטוני כופה של נתוני צפייה מפולחים, ללא הסכמת הפרט); הצעת חוק הרשות השנייה
לטלוויזיה לרדיו (תיקון – הרחבת המגוון בשידורי הרדיו), התשפ"ד -
2024
(הסמכת שר התקשורת, חלף מאסדר עצמ אי, להתיר
לתחנות רדיו אזוריות להתרחב לתחום שידורים ארצי, ללא מכרז וללא מנגנון הקצאה שוויוני); והצעת חוק השידור הציבורי
הישראלי (תיקון – דרך מינוי מועצת תאגיד השידור הישראלי), התשפ"ה-
2025
(הצעה למינוי מועצה חדשה לתאגיד השידור
הציבורי, בידי הממשלה, לפי המלצת
שר התקשורת, שיבחר במועמדים ללא הליך איתור כלשהו ותוך ביטול תנאי הכשירות
.)הקיימים
32
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
(ג)
פגיעה בממלכתיות השירות הציבורי, בעצמאותו ובמקצועיותו
141
. כפי שצוין לעיל, תפיסת היסוד של השירות הציבורי בישראל היא כשירות ממלכתי, מקצועי וא-
פ וליטי. ברם, בתקופה האחרונה אנו עדים לשורה ארוכה של מהלכים שתכליתם היא שינוי פניו של
,השירות הציבורי בישראל, משירות בעל מאפיינים כאמור, לשירות הנתון לשליטת הדרג הפוליטי
ואשר .הנאמנות של העומדים בראשו נתונה לדרג הממנה ולא לציבור בכללותו
142
.
בין היתר, בחודשים האחרונים אישרה ועדת השרים לחקיקה מספר הצעות חוק פרטיות אשר עוסקות
,בתחום המינויים: האחת הצעת חוק שירות המדינה (תיקון–
)דרך המינוי
, התשפ"ה-
2025
, נועדה
לבטל את ועדות המינויים ה ייעודיות, המורכבות מאנשי מקצוע ומאנשי ציבור בלתי תלויים, ואשר
בוחנות את עמידתם של מועמדים למשרות בכירות בתנאי הכשירות לתפקיד, את התאמתם המהותית
למשרות אלה, את טוהר המידות של המועמדים ושל הליכי המינוי ושיקולים רלוונטיים נוספים כגון
ייצוג הולם לאוכלוסיות זכא יות. ועדת השרים אישרה את הצעת החוק, חרף עמדת הייעוץ המשפטי
לממשלה כי יש להתנגד להצעה, אשר מבקשת להסיר מעל הממשלה כל מגבלה מהותית או
פרוצדורלית שנועדה להבטיח את מינויים של המועמדים הטובים והראויים ביותר ואת טוהר המידות
בהליכי המינוי, ומעוררת חשש לפוליטיזציה
מוחלטת של כלל הליכי המינויים לתפקידים בכירים
.בשירות המדינה ולהפיכתם למשרות אמון של חברי הממשלה
143
.
הצעת החוק השנייה, היא הצעת חוק הפסקת כהונה של נושאי משרה בכירים בתקופת הכהונה
הראשונית של ממשלה חדשה, התשפ"ה-
2025
,, אשר מבקשת להעניק לממשלה חדשה אפשרות
בתוך100
ימים מיום השבעתה, להחליף את נושאי המשרה הבכירים ביותר בשירות הציבורי, בהם
גם היועץ המשפטי לממשלה, מפכ"ל המשטרה וראש השב"כ, ולבטל החלטות שקיבלו במסגרת
תפקידם. כל זאת, תוך ביטול המנגנון של קדנציות בתפקידים בכירים, המהווה ערובה חשובה
לעצמאות, מקצועיות, ממל
כתיות וא-
פוליטיות של בעל התפקיד, ותוך עקיפת המנגנונים הקיימים
להפסקת כהונת בכירים, שכוללים אף הם ערובות חיוניות לשמירה על עצמאות נושאי המשרה
הבכירים. גם הצעה זו אושרה בוועדת השרים, למרות התנגדות הייעוץ המשפטי לממשלה, אשר נבעה
מהחשש לפוליטיזציה מוחלטת של מע רכות אכיפת החוק, הביטחון, המינהל הציבורי והכלכלה
.ופגיעה עמוקה ביסודות המשטריים הדמוקרטיים הגרעיניים של המדינה
144
.
שתי הצעות חוק נוספות, דומות בעיקרן, אשר אושרו בוועדת השרים לאחרונה, הן הצעת חוק החברות
הממשלתיות (תיקון– הרחבת הייצוג והגיוון בחברות הממשלתיות
), התשפ"ג-
2022
וטיוטת חוק
החברות הממשלתיות (תיקון מספר ...), התשפ"ה-
2025, אשר הוגשה על -
ידי השר לשיתוף פעולה
אזורי, הממונה על רשות החברות הממשלתיות. שתי ההצעות מבקשות, בין היתר, להוביל לרפורמה
בדיני החברות הממשלתיות, המשנה באופן דרמטי את כללי המינויים בגופי ם הללו, ובין היתר, ביטול
ההליך התחרותי הקיים שנועד להבטיח את מינויים של הדירקטורים המתאימים והטובים ביותר
לתפקיד; צמצום משמעותי, עד כדי כמעט ביטול, של האיסור הקיים על מינוי בחברות ממשלתיות
של אדם בעל זיקות פוליטיות, עסקיות ואישיות; פוליטיזציה של הליך בחירת
יו"ר הוועדה לבדיקת
מינויים בחברות ממשלתיות ושל הליך בחירת יו"ר דירקטוריון החברה הממשלתית. כל זאת, באופן
שיוביל לפוליטיזציה של הליך המינויים בחברות הממשלתיות ולפגיעה בעצמאות מנגנוני הפיקוח
המקצועיים והא-
.פוליטיים
145
. סדרה נוספת של מהלכים מכוונת להחליש ערובות ל ,שמירת עצמאותם של גורמי אכיפת החוק. כך
הצעת חוק לתיקון פקודת המשטרה (המחלקה לחקירת שוטרים), התשפ"ג-
2022
, אשר נדונה
33
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
בימים אלו בוועדת החוקה, חוק ומשפט, מציעה כי מנהל מח"ש ייבחר על -
ידי שר המשפטים, לכאורה
ללא כל הליך מקצועי או תחרותי. זאת, בשונה מהמצב כיום בו נעשה המינוי באמצעות מכרז, ללא
.מעורבות של גורמים פוליטיים בנוסף, ההצעה מבקשת לשנות את המבנה הארגוני של מח"ש כך שלא
תהיה חלק מהפרקליטות, אלא יחידה נפרדת שתוכפף ישירות לשר המשפטים
ותהיה "נתונה לפיקוחו
המינהלי" של מנכ"ל משרד המשפטים. לפי ההצעה, סמכותו של מנהל
מח"ש שימונה בדרך האמורה
,תכלול לא רק ביצוע חקירות כלפי שוטרים ועובדי שירות הביטחון הכללי, כפי שהמצב החוקי היום
אלא גם חקירות כלפי תובעים–
כלומר, פרקליטים פליליים, פרקליט המדינה ואף היועץ המשפטי
לממשלה כאשר הוא פועל כתובע הכללי. מדובר אפוא במהלך נוסף שנוע ד להלך אימים על היועץ
המשפטי לממשלה, במילוי תפקידו כמי שעומד בראש מערכת התביעה הכללית, באמצעות תובע
שימונה על-
.ידי שר המשפטים
146
.
'לא למותר להזכיר בהקשר זה גם את תיקון מס37
לפקודת המשטרה, אשר ביקש לאפשר לשר
לביטחון לאומי דריסת רגל משמעותית יותר בעבודת המשטרה , ובמסגרת זאת אף לקבוע את מדיניות
המשטרה ביחס לחקירות. תיקון זה אושר בפסק דינו של בית המשפט העליון בעניין
פקודת המשטרה ,
בכפוף לפרשנות מצמצמת בנוגע לסמכותו של השר לביטחון לאומי לקבוע את מדיניות המשטרה
באופן שמטרתו להבטיח את עצמאותה מפני התערבות פוליטית; למע ט הסמכות שנקבעה בחוק
להתערבות פוליטית במדיניות חקירות–
.שלגביה נפסק כי אינה חוקתית ועל כן בוטלה92
147
.
כאמור, כלל ההצעות הללו ביקשו ומבקשות להביא לשינוי יסודי באופיו של השירות הציבורי בישראל
ולהפיכתו לשירות ציבורי פוליטי. שינוי שכזה יביא לפגיעה קשה באמון הציבור בשירות הציבורי
ובאיכות השירות הניתן לציבור; להרתעת הדרג המקצועי מלהציג עובדות, נתונים ועמדות מקצועיות
;בפני הדרג הפוליטי; לזליגה של שיקולים סקטוריאליים ופוליטיים מהדרג הפוליטי לדרג המקצועי
ולרתימת השירות הציבורי כולו לטובת המטרות הפוליטיות של חברי ה ממשלה, חלף טובת האינטרס
.הציבורי הכללי
148
.
עוד ראוי להזכיר מהלכים מינהליים שונים אשר ביצעו הממשלה ושריה, בניסיון להדיח שומרי סף
.עצמאיים ומקצועיים, משיקולים שאינם ענייניים ובהליך פסול, תוך פגיעה בשירות הציבורי כולו
לדוגמה– הניסיונות הנזכרים לעיל לפטר את הממו ,נה על התחרות ואת ראש שירות הביטחון הכללי
.וכמובן הניסיון לפטר את היועצת המשפטית לממשלה המכהנת, אליו נתייחס להלן
* * *
149
.
לסיכום נקודה זו, הצעות החוק לפיצול תפקיד היועץ משתלבות במהלך חקיקתי ומנהלי רחב היקף
שתכליתו שינוי רדיקלי במערכת האיזונים והבלמים הקיימת ב מדינת ישראל, אשר נועדה להגביל את
,כוחו של השלטון ולהבטיח את שמירת שלטון החוק וערכים דמוקרטיים בסיסיים של זכויות אדם
.תקשורת חופשית ובחירות חופשיות
150
.
לא למותר להוסיף ולציין הצעות חוק נוספות המקודמות בימים אלה להחלשת מוסד הייעוץ המשפטי
לממשלה, כגון הצעת החוק ,עצמאות היועץ המשפטי של משרד ממשלתי, מעמדו וסמכויותיו
התשפ"ה -
2025
/(מס' פ5782/25
), המבקשת לבטל את כפיפות היועצים המשפטיים המשרדיים ליועץ
'המשפטי לממשלה; וכן, הצעת חוק המאבק בטרור (תיקון מס12), התשפ"ו-
2025
, שנועדה למנוע את
92
עניין
פקודת המשטרה ,
לעיל ה"ש12
.
34
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
פיקוח הפרקליטות על פתיחה בחקירה ב עבירות של הזדהות עם ארגון טרור והסתה לטרור לפי סעיף
24
.לחוק המאבק בטרור
151
.
כל אחד מהרכיבים הללו כשלעצמו, מחליש ערובה מסוימת לשמירה על שלטון החוק ומסיר מגבלה
המוטלת על השלטון. השילוב בין ההצעות
המקודמות ,במקביל הוא בעל השלכות הרסניות
לעקרונות של משטר דמוקרטי. מהלכים אלה, בצירוף מהלכים נוספים שמבוצעים לשחיקה
ולפגיעה בערובות הדמוקרטיות המוגבלות מלכתחילה הקיימות במדינת ישראל לריסון ולאיזון כוחה
של הרשות המבצעת– עתיד להוביל לפגיעה אנושה באופייה הדמוקרטי של המדינה ול ביטול חוקי
ומעשי של ערובות שלטוניות בסיסיות וחיוניות ביותר לשלטון החוק, למינהל התקין, למניעת
.שחיתות ולהגנה על זכויות הפרט
פרק ה': עיתוי קידום ההצעות
152
.
המהלכים אשר תוארו לעיל, להחלשת כלל הערובות לשיטת המשטר הדמוקרטית, אף הם אינם
מבוצעים בחלל ריק. לפני כמעט
שש שנים, ביום28.1.2020
, הוגש לבית המשפט המחוזי בירושלים
כתב אישום נגד ראש הממשלה, חבר-
הכנסת בנימין נתניהו, בעבירות של שוחד, מרמה והפרת
אמונים. בעקבות כך, נערכה לראש הממשלה חוות דעת למניעת ניגוד עניינים, שתכליתה לאפשר את
כהונתו בתפקיד, מבלי שיוכל לעשות שי .מוש בכוחו השלטוני לשם השפעה על משפטו הפלילי המתנהל
בין היתר, נקבעו מגבלות הקשורות למינוי או לסיום כהונה של בעלי תפקידים בכירים במערכות
אכיפת החוק, כמו גם לשינוי במעמדם; מגבלות הקשורות למינויים של שופטים; מגבלות הקשורות
לעולם התקשורת; ומגבלות הקשורות לעדים
.בהליך הפלילי
153
.
לאחר הקמת הממשלה הנוכחית ונאומו של שר המשפטים בחודש ינואר2023, בו הודיע על
כוונתו
לקדם שינויים משטריים במערכת המשפט, נשלחה לראש הממשלה חוות דעת משלימה, בה הובהר
כי עליו להימנע מטיפול בשינויים אלו, שיש בהם כדי להשפיע על משפטו המתנהל. עוד יצ וין, כי ביום
24.3.2023
נשלח לראש הממשלה מכתב מטעם היועצת המשפטית לממשלה שכותרתו "הפרת הסדר
"ניגוד עניינים , וזאת בעקבות נאום שנשא ביום23.3.2023
, בו הודיע בין היתר כי הוא עוסק באופן
ישיר ביוזמות לשינויים במערכת המשפט. בקשת ביזיון שהוגשה לבית המשפט העליון בהקשר זה
נדחתה, אך בית המשפט הדגיש כי "בתחום זה של הסדרי ניגוד עניינים–
כמו בתחומים אחרים –
חוות דעתה של ה"יועצת למשפטית לממשלה מחייבת, כל עוד לא קבע בית המשפט אחרת .
93
154
.
ואולם, נדמה כי מבחינה מעשית, מגבלות אלו אינן מספקות כדי ליצור חיץ בין סמכויות השלטון לבין
עניינו האישי של ראש הממשלה בניהול משפטו, שעה שהמהלכים להחלשת התביעה הכללית
והניסיונות להביא לסיום כהונתה של היועצת המכהנת ולהחלפתה בתובע כללי אחר שיקבל את
ההחלטות בתי
קי ראש הממשלה, מקודמים על -ידי שרי הממשלה, שמונו על-
ידי ראש הממשלה
לתפקיד ואשר בידיו הסמכות לפטרם. לשרי הממשלה ולחברי הקואליציה אינטרס פוליטי מובהק
בהחלפתה של היועצת המשפטית לממשלה, אשר מהווה חסם מפני הפסקה שרירותית של משפטו של
ראש הממשלה ללא מיצוי ההליך המ שפטי, והצעות החוק דנן משרתות אינטרס זה, לאחר שהניסיון
.של הממשלה לפטר את היועצת המשפטית לממשלה לא צלח
93
בג"ץ3056/20
, לעיל ה"ש22
, בפסקה29
.לחוות דעת כב' הנשיאה חיות
35
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
155
.
כך, עוד בטרם הקמת הממשלה הנוכחית נשמעו קריאות להדחת היועצת המשפטית לממשלה מקרב
חברי הקואליציה. קריאות אלו נמשכו לאורך תקופת כהונתה של הממשלה הנוכחית, ובח לק
מהמקרים התייחסו באופן ישיר למשפטו הפלילי של ראש הממשלה. הנושא עלה גם לסדר היום של
הכנסת, להצבעה הצהרתית, אשר אושרה ביום11.12.2024
, ועניינה ב"התנהלות מערך היעוץ המשפטי
."לממשלה והנזק לציבור
156
.
בהמשך, בחודש מרץ2025, יזם שר המשפטים ישיבת ממשלה הצהרתית שכות רתה "הבעת אי אמון
הממשלה ביועצת המשפטית לממשלה", בה הוחלט לקדם את הליך הדחת היועצת. בעקבות זאת, פנה
שר המשפטים למזכיר הממשלה וליו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט, בבקשה לאייש את הוועדה
המקצועית-
ציבורית שהוקמה לפי דו"ח ועדת שמגר. אולם, משהתברר לממשלה כי יש קושי לאי יש
,את הוועדה ולגייס ולו אחד מבין היועצים המשפטיים לממשלה לשעבר או שרי המשפטים לשעבר
אשר יאות לשמש כנציג הממשלה בוועדה, באופן שיבטיח את התוצאה הרצויה לממשלה–
תמיכת
הוועדה בסיום כהונת היועצת, שונו הכללים וביום8.6.2025
אישרה הממשלה את החלטה מספר3125
לשינו י המנגנון הקיים להפסקת כהונת היועץ המשפטי לממשלה, תוך החלפתו במנגנון פוליטי
לחלוטין, הכולל ועדת שרים אשר תבוא חלף הוועדה המקצועית-ציבורית .
157
.
ועדת השרים, שכל חבריה הצביעו בעד ההחלטה האמורה מחודש מרץ2025
", קיימה שני "שימועים
מלאכותיים ליועצת המשפטית לממשלה, א ,שר עובר להם העבירה היועצת מכתבים לחברי הוועדה
בהם הובהר כי החלטת הממשלה מכוחה נערך ה"שימוע" היא בלתי חוקית מיסודה ולפיכך נעדרת כל
תוקף משפטי; כי מדובר בהליך למראית עין בלבד; וכי ההתייחסות לטענות הממשלה תימסר בפירוט
.במסגרת ההליך החוקי
ביום17.7.25
התכנסה ועדת השרים פעם נוספת ובו ביום פרסמה את
"עמדתה" לצורך הנחת הנושא בפני הממשלה, במסגרתה המליצה הוועדה "להניח על שולחן הממשלה
"בישיבתה הקרובה את נושא סיום כהונתה של עו"ד גלי בהרב מיארה כיועצת המשפטית לממשלה .
בהמשך לאמור, התקבלה החלטת הממשל ה מספר3306
מיום4.8.2025
, בה הוחלט להפסיק את
.כהונתה של היועצת המשפטית לממשלה
158
.
במסגרת עתירות שהוגשו בנושא לבית המשפט העליון, הורה בית המשפט על הוצאת צו ארעי (אשר
הפך לצו ביניים בהחלטה מיום10.8.2025
,), להשהיית החלטת הממשלה על פיטורי היועצת "על כל
המשתמע מכ"ך , וזאת עד למתן החלטה אחרת. בהחלטתו האמורה של בית המשפט העליון נקבע דיון
,בעתירות וכן נקבע מועד להגשת תגובות מקדמיות. חרף האמור הממשלה בחרה שלא להגיש תגובה
.מקדמית לעתירות או בקשת ארכה להגשתה
159
.
על רקע זה, בהחלטה מיום1.9.2025
הורה בית המשפט העליון על מתן צ ווים על-
תנאי כמבוקש
.בעתירות94
עוד צוין בהחלטה זו של בית המשפט, כי לא הוצגו טעמים המצדיקים סטייה מהליכי
הפסקת הכהונה שקבעה הממשלה בשנת2000
בהתאם לדו"ח ועדת שמגר וכן הומלץ לממשלה, על
דעת כל תשעת חברי ההרכב, לחזור למתווה הפסקת הכהונה האמור. הממשלה השיבה להמ לצת בית
המשפט, תוך שהיא מתנה את הסכמתה לה בתנאים שונים לכינוסה של הוועדה המקצועית-
,ציבורית
אשר איינו למעשה את הסכמתה הלכאורית להמלצה. בהחלטת בית המשפט העליון מיום5.10.2025
הובהר כי ההחלטה מיום1.9.2025
בעינה עומדת ומדברת בעד עצמה, וכי "אין זה דרכו של בית משפט
זה להיעתר לבקשות בעלי דין לשיפוט מוקדם, כמעין 'פרה רולינג', באשר לפעולות עתידיות ותרחישים
94
עניין
פיטורי היועצת , לעיל ה"ש25
.
36
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
"היפותטיים . בהמשך הוגש תצהיר תשובה מטעם הממשלה והדיון בפני בית המשפט העליון צפוי
להתקיים ביום1.12.2025
.
95
160
. אם כן, משלא
עלה בידי הממשלה בשלב זה לקדם את הליך פיטורי היועצת, נוכח היעדר יכולתה לכנס
את הוועדה המקצועית-
ציבורית באופן שיבטיח את התוצאה הרצויה מבחינתה ולאור החלטות בית
המשפט העליון בנדון, הועלו הצעות החוק הנדונות כעת, כהצעות פרטיות מטעם חברי כנסת
מהקואליציה, לוועדת
השרים לחקיקה ואושרו על-
ידה, כפי שבואר לעיל. זאת, לצד הצעות חוק
אחרות שמטרתן להביא להפסקת משפטו הפלילי של ראש הממשלה, כגון הצעת חוק סדר הדין
הפלילי (תיקון–
עיכוב הליכים משפטיים כנגד חברי הממשלה בידי ועדת הכנסת), התשפ"ה -
2025
/(פ6171/25
.)
161
.
מתיאור הדברים שלעיל
עולה בבירור כי ההצעות דנן משרתות את הכוונה של הממשלה להחליף את
,היועצת המשפטית לממשלה, ולמנות תובע כללי אחר שיקבל את ההחלטות בתיקי ראש הממשלה
משעה שלא עלה בידי הממשלה לכנס את הוועדה המקצועית-
ציבורית באופן שיאפשר את השלמת
הליך הפיטורין. מהלכים אלו הואצו עם
תחילת חקירתו הנגדית של ראש הממשלה, ובמקביל לקיום
הליכים פליליים וחקירות פליליות רגישות, בהם חשודים הן חברי כנסת וחברי ממשלה, הן גורמים
המקורבים ביותר אל גורמי הממשלה. יש בכך כדי להמחיש את משמעותה של ההצעה מבחינת
פגיעתה במאבק בשחיתות השלטונית, ואת החשש לקי .ומם של שיקולים זרים הנוגעים לקידומה
162
.
חרף הקשיים הטמונים בעיתוי הגשתן של הצעות החוק כאמור, קבעה ועדת השרים לחקיקה כי יש
לקבוע תחולה""מיידית
להצעות החוק, ולא לדחותן לכנסת הבאה. ועדת השרים הוסיפה וקבעה כי
"ניתן לשקול קביעת הוראת מעבר שתסיר חשש לניגוד עניינים"
, ואולם, עצם קידומן של ההצעות
,בתקופה זו, תוך פגיעה קשה וחמורה בעצמאותו של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה והתביעה
החלפת בעלי התפקידים הבכירים בו, פיצול סמכויותיהם והפיכתם לגורמים התלויים באופן מוחלט
בדרג הפוליטי – מעיד כאלף עדים על המניעים הפסולים העומדים מאחו רי הצעת החוק, שלא ניתן
.יהיה להסירם במחי הוראת מעבר טכנית כזו או אחרת
163
.
לכך יש להוסיף כי הצעות החוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה נושאות אופי רטרואקטיבי
ופרסונלי
,ברור: לאחר שהניסיונות להדחת היועצת מתפקידה לא צלחו במסגרת הכללים הקיימים
כמבואר לעיל, הצעות
,החקיקה נועדו לשנות את המסגרת המשפטית עצמה באופן שיפגע במעמדה
בסמכויותיה ובעצמאותה של היועצת המשפטית הנוכחית. במקרה זה, המסר המשתמע הוא חד -
משמעי: כאשר לא ניתן להשיג את התוצאה הרצויה במסגרת הכללים הקיימים, משנים את הכללים
עצמם– ועושים זאת באופן ממוקד כלפי
,אדם ספציפי. שינוי מעין זה שמשמעותו היא למעשה העדר
,כללים המכוון כלפי בעלת תפקיד מסוימת שכהונתה כבר החלה, מהווה ביטוי קיצוני לחקיקה בעלת
.אופי פרסונלי ורטרואקטיבי כאחד
סיכום
164
. כפי שהובהר בהרחבה לעיל, ענייננו בהצעות חוק המוכתרות לכאורה כהצעות ל
פיצול
תפקיד היועץ
המשפטי לממשלה, אך בפועל הן מבקשות להביא ל ביטול
, ל
פירוק
, ל
ריקון ולמעשה, ל
חיסול
של מוסד
95
יובהר .כי חוות דעת זו נכתבה עובר למועד הדיון
37
שדרות וולפסון2, קריית הממשלה ע"ש דוד בן גוריון, ירושלים
חשוב וחיוני זה. אישור ההצעות יוביל בהכרח לפוליטיזציה נרחבת ולהחלשה רבתי של מוסד היועץ
המשפטי לממשלה ולפגיעה אנושה ודרמטית באחת הערובות המרכזיות לריסון כוחה ש ל הרשות
.המבצעת ולהגנת שלטון החוק וזכויות היסוד
165
.
כל זאת, במקביל למהלכים רבים, חקיקתיים ומינהליים, אשר מקדמת הממשלה בתקופה האחרונה
,במסגרת ה"רפורמה המשפטית", אשר עניינם בשחיקה ובהחלשה של יתר הערובות, המעטות ממילא
להבטחת אופייה הדמוקרטי של מדינת ישראל ולמניע ת שימוש לרעה של הרשות המבצעת בכוח הרב
הנתון בידיה. ההצעות מקודמות כאשר אנו נמצאים כבר בתוך שנת בחירות, שבסיומה צפויות
להתקיים בחירות כלליות לכנסת, שליועץ המשפטי לממשלה תפקיד מרכזי בשמירת תקינותן וטוהר
קיומן. בנוסף, ההצעות מקודמות במהלך שלב החקירה הנגדית של
ראש הממשלה במשפטו הפלילי –
עיתוי המעיד כאלף עדים על תכליתן הפרסונלית של ההצעות ועל השיקולים הבלתי -
ענייניים
.העומדים בבסיסן
166
.
הצעות החוק, אם תאושרנה, יובילו בהכרח לשינוי משטרי
,מהותי באופייה של מדינת ישראל
כמדינה יהודית ודמוקרטית, ולפגיעה קשה בשלטון החוק ובז
כויות האדם .
167
.
.חוות דעת זו נכתבה יחד עם עו"ד אורן פונו ועו"ד שרה גולד
,בברכה
ד"ר גיל לימון, עו"ד
המשנה ליועצת המשפטית לממשלה
(משפט ציבורי-
)מינהלי