חומר רקע
הצעת חוק התק
שורת (שידורים ,)התשפ"ו-
2025
נייר עמדה
התנועה ל מען
איכות השלטו ן בישראל
האגף הכלכלי
דצמבר
2025
מבוא
1.
" :בשם התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע.ר. (להלן
התנועה "), אנו מתכבדים להביא את
עמדתנו בעניין הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ו-
2025
" :(להלן
הצעת החוק ") שאושרה
בקריאה ראשונה ביום3.11.2025
.
2.
הצעת החוק מבקשת לערוך רפורמה
מקיפה בשוק התקשורת הישראלי, שצפויה לשנות את פניו
במכלול היבטים
. ואכן, יש צורך להתאים ולעדכן את החקיקה לאתגרים של העידן
הנוכחי, על מנת
שתתאים לשוק השידורים המודרני. אולם, באצטלה של רפורמה צרכנית שנועד
ה
להתמודד עם יוקר
,המחייה הצעת החוק מקדמת
מנגנון
להשתלטות פוליטית וכלכלית מסחרית על שוק התקשורת
בישראל .
,כפי שיפורט להלן בניגוד לאופן בו מנסים שר התקשורת ויו"ר הוועדה המיוחדת
ל צייר
את הרפו
ר כ מה-
"ה
עברת ה כח "אל הצרכן– הרפורמ
ה
מעבירה כח עודף בהשפעה על שוק התקשורת
לידי הממשלה ו
לידי
גורמים מסחריים-כלכליים .
3.
אף שעניינו של נייר זה בהתמקדות בהצעת החוק ובתוכנה, לא ניתן להתעלם לגמרי מן הנסיבות
.האופפות את הליך החקיקה
לא ניתן להסכים שרפורמ ת עומק המבקשת לשנות מן היסוד את פני
שוק התקשורת הישראלי תקודם בהליך
החורג באופן מובהק מ כל כללי המנהל התקין, תוך
;התעלמות מעמדותיהם של גורמי המקצוע; ביטול עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה ודריסה של כל
מנגנוני הפיקוח ושומרי הסף; לרבות, פגיעה בסמכותה של הכנסת על היכולת לפקח על החקיקה
תוך "הזזת" יושב ראש ועדה
שלא הסכים "להתיישר" עם הקו של הקואליציה וביקש לקיים את
תפקידו כהלכה.
זאת
,ביתר שאת כאשר אנו מצויים בשנת בחירות ו
בשעה ש התקשורת החופשית
בישראל
מצויה
תחת מתקפה
רב חזיתית מטעם הממשלה ,
המכוונת נגד כל מי שמעז לבקר את
.השלטון
ויזכרו בהקשר זה
ה ניסיונות של חברי הממשלה והקואליציה )(לרבות יו"ר הוועדה עצמה
ל סגור את תאגיד השידור הציבורי, את תחנת גלי צה"ל וכלי .תקשורת נוספים
4.
לגופה של הצעת החוק, יוזכר כי קיומה של תקשורת חופשית ועצמאית ככל הניתן משיקולים
פוליטיים וכלכליים היא אבן יסוד בהבטחת הדמוקרטיה ,
מגוון דעות, חופש ביטוי וחופש עיתונות
.הם תנאים הכרחיים לקיומה הרפורמה המוצעת בהצעת החוק כוללת מהלכים שאינם שומרים על
עקרונות יסוד אלו, והם יגרמו לפגיעה חמורה .בתקשורת החופשית בישראל משכך, התנועה
מתנגדת בתוקף לקידום הצעת החוק במתכונתה הנוכחית
וקוראת לעצור את הליכי החקיקה. לא
ניתן לקדם
רפורמה כה רגישה
,מבלי לתקן את הפגמים המהותיים שנפלו בה ובראשם ביטול
ההפרדה המבנית וצמצום המגבלות על החזקות צולבות תוך הזמנת השפעה מסחרית זרה על תוכן
החדשות, סגירת .הרגולטורים העצמאיים והקמת רגולטור חדש ופוליטי תחתיהם
עמדת התנועה
לאיכות השלטון
5.
הצעת החוק
משתרעת על פני למעלה ממאה עמודים, והיא מבקשת ליצור רגולציה חדשה במכלול
היבטים של הסדרת שוק השידורים בישראל, לרבות היבטים הנוגעים לפיקוח על פלטפורמות
,שידור, דרכי הפצה שונות, איחוד הרגולציה בשוק ,הקמת רשות פיקוח חדשה .ועוד מפאת קוצר
היריעה, בשלב זה לא נבקש להתייחס לכל אחד מתיקוני החקיקה הפרטניים, כי אם להביא את
עמדתינו ל :היבטים הבעייתיים ביותר בהצעת החוק
א.
ביטול ההפרדה המבנית ,בין הערוץ המסחרי לחברת החדשות ופגיעה במנגנונים
;שמבטיחים עצמאות בשידורי החדשות
ב.
הקמת רגולטור – "ה רשות "לתקשורת משודרת–
שנשלט על ידי
הדרג הפוליטי ;
ג.
צמצום המגבלות על
החזקות צולבות בכלי תקשורת,
ש יעודד ריכוזיות ויפגע בפלורליזם
;בשוק התקשורת
ד.
התערבות שלטונית
;)"במדידה והצגה של נתוני צפייה ("רייטינג" או "מדרוג
ה.
נ הק יית סמכות רחבה למנכ"ל משרד התקשורת לדרוש מידע מהרשות לתקשורת
.משודרת
6.
כל אחד מההסדרים האמורים הוא בעייתי
ולקוי
כשלעצמו, אך לא ניתן להתעלם מהמגמה הברורה
שעולה מקידומם של מכלול ההסדרים הללו–
,התערבות פוליטית פסולה בתקשורת החופשית
צמצום עצמאותה, ורצון להקנות בידי השלטון השפעה חסרת תקדים ולא מידתית על התקשורת
.בישראל
7.
.להלן יובאו הערותינו ביתר פירוט ביחס לכל אחד מההסדרים האמורים
שינוי הסדרת שידורי
החדשות בישראל
8.
הצעת החוק מקדמת
שינוי יסודי
,ברגולציה הנוהגת בישראל כיום ביחס לשידורי חדשות וקידומה
יאפשר זליגה של שי
ק ולים כלכליים, מסחריים ואף פוליטיים לשידורי החדשות, תוך שבמקביל היא
.אינה כוללת ערבויות להבטחת עצמאות שידורי החדשות והיותם מהימנים ומקצועיים
9.
הצעת החוק
מבטלת את החיץ שנקבע בחוק הרשות
השניה לטלויזיה ורדיו , תש"ן-
1990
:(להלן
"חוק הרשות השניה)"
בין הערוץ המסחרי לבין חברת החדשות , שצריכה להיות תאגיד עצמאי
.ונפרד, שמכלול פעילותו מוסדר בחקיקה ובהוראות הרישיון1 ביטול ההסדר האמור י
אפשר
ויעודד
,חדירה של שיקולים של מסחריים וכלכליים של בעל השליטה בערוץ, כמו גם שיקולים פוליטיים
לתוך .שידורי החדשות בישראל
10
.
יתרה מכך, הצעת החוק אף לא מאמצת" מודל ,רך יותר" להבטחת עצמאות שידורי החדשות כפי
שנקבע
.ביחס לבעל רישיון זעיר בחוק הרשות השניה2
,כך
בין היתר,
על בעלי רישיון זעיר מוטלות
חוב ות שונות להבטחת שידורי חדשות נקיים, ובהן הקמת מערך חדשות שיפעל באופן עצמאי
;מהמערכת של הערוץ
מינוי עורך ראשי בעל ניסיון שיפעל באופן עצמאי ומקצועי ביחס
לניהול
.שידורי החדשות ועוד אימוץ מגבלות שכאלו, אף שאינו מספיק להבטחת מקצועיות ומהימנות
.החדשות, עשוי היה לשכך במעט את הקושי הטמון בהצעה
11
.
למעשה, הצעת החוק אינה מבטיחה כל
ערבויות אפקטיביות ומשמעותיות חלופיות. למעשה, הצעת
החוק
מציעה
ליישם רק שני מנגנונים :להגנה על עצמאות שידורי החדשות
האחד ,
הוראה
1
ראו למשל ב סימן .ד' בפרק ד' בחוק
2
.כפי שמוסדר בתוספת השלישית לחוק
נורמטיבית שאין בצידה כלי אכיפה כי
על ספק חדשות חובה לספק
"
ת וכני חדשות מדויקים
ומה
י מנים ולא יבוטאו בהם עמדותיהם ודעותיהם הפרטיות של מנהליו ובעלי מניותיו;"
3 והשני ,
כי
על ספק חדשות לאמץ ,תקנון אתיקה שיסדיר סוגיות שנקבעו בהצעת החוק4
ודוק מדובר בתקנון
שהספק יקבע לעצמו
.ואף אינו ניתן לאכיפה חיצונית
,המדובר במנגנונים "חסרי שיניים" לחלוטין
.שהניסיון מלמד כי לא יאכפו ולא יכובדו, וממילא יתקשו לתרום בהבטחת מהימנות השידורים
12
.
אם כן, הצעת החוק מבקשת להסיר את כל מנגנוני ה
הגנה ו
ה סטנדרטים
ה מינימליים להבטחת
שידורי חדשות מהימנים, מקצועיים ונקיים, כך שפני שידורי החדשות בישראל יושפעו, הרבה יותר
מהיום, משיקולים כלכליים, מסחריים ופוליטיים .
הכנסה של שיקולים
מעין אלו
לשידורי החדשות
עשוי
ה לעוות את המציאות המוצגת בהם לציבור, לרדד את התוכן ואת המידע שיונג
ש
לציבור, ובכך
יהווה כרסום מסוכן באפשרות ל השתתפות
דמוקרטי
ת אמיתית.
הצעת החוק מבטל
ת
את "החומות
הסיניות" שהחקיקה בישראל ביקשה לקיים בין שידורי חדשות לבין שידורים מסחריים, שתכליתה
להגן על האינטרס הציבורי
בקבלת
שידורי חדשות עצמאיים, לא מוטים, ובאיכות ומקצועיות
.ראויים, כחלק מהשיח הדמוקרטי וזכות הציבור לדעת ההצעה מקדמת הלכה למעשה שידורי
,חדשות מוטים ומונעים מאינטרסים כלכליים ופוליטיים שתעודד שחיתות ותחזיר אותנו לימים
בהם קשרי
"הון-שלטון-
"עיתון הכתיבו לחלוטין את סדר היום הציבורי .
ה קמת רגולטור ה תלוי בדרג הפוליטי ואינו עצמאי
13
.
פרק ב' בהצעת החוק מכונן רגולטור חדש, שתפקידו לפקח על שוק השידורים כולו, ולהחליף את
מועצת הכבלים והלווין ואת הרשות השניה לטלויזיה ורדיו–
הרשות לתקשורת משודרת והמועצה
לאסדרת תוכני צפייה-
:ושמע (להלן"הרשות " ו- "המועצה" בהתאמה .)
5
אולם, בניגוד להוראה
ההצהרתית
לפיה הרשות תהיה עצמאית בפעילותה, המנגנון המוצע ביחס למינוי חברי המועצה
,וסמכויותיה מאפשר שליטה פוליטית על פעילותה כך
שהיא עשויה לשמש כזרועו הארוכה של שר
.התקשורת, וכפועל יוצא של הממשלה
14
.
המועצה שתוקם תמנה7 חברים
, אשר מהם
ארבעה יהיו נציגי ציבור שימונו על ידי שר התקשורת
ובהסתמך על ו
עדת האיתור שתכונן לשם איוש הוועדה , ונציג נוסף יהיה עובד משרד התקשורת
שימונה על ידי מנכ"ל משרד התקשורת .
6 כלומר , השר ימנה בפועל5
מתוך7
חברי המועצה, וייהנה
מרוב אוטומטי ב
הרכבה .
קושי משמעותי טמון בהוראה כי בראש וועדת האיתור יעמוד מנכ"ל
משרד התקשורת
)(לצד שלושה עובדי מדינה נוספים ואיש אקדמיה ,
7
שהוא משרת אמון מובהקת
של שר התקשורת, ובכך שיקולים פוליטיים יחדרו לעבודת ועדת האיתור
וכפועל יוצא גם לעבודת
המועצה .
15
.
יתר על כן , סעיף19
להצעת החוק מקנה בידי שר התקשורת, קרי גורם פוליטי, סמכות חסרת תקדים
" לפנות לממשלה בבקשה לפזר את המועצה אם הוא סבור כי המועצה אינה ממלאת את תפקידיה
לפי חוק זה או לפי כל דין אחר, לאורך זמן ובאופן העלול לגרום לפגיעה משמעותית בתחום אספקת
3 ב סעיף68
.להצעת החוק
4 ב סעיף69
.להצעת החוק
5
שמוקמת מכח סעיף9
.להצעת החוק
6
בסעיף23
.להצעת החוק
7 שם .), בסעיף קטן (ב
תכני צפיה-
"...ושמע .
בכך, לשר נתונה שליטה אפקטיבית על פעילות המועצה, באשר הוא יכול
למנות את חבריה ולפטרם בהתאם לרצונו. גם אם לא תמומש, סמכות זו מאפשרת לשר יכולת
"להלך אימים" על המועצה ובכך להבטיח שהיא תסור למרות הדרג הפוליטי ול-
""רוח המפקד .
16
.
.קושי נוסף נוגע לכפילות של תפקיד יושב ראש המועצה, שלפי הצעת החוק יכהן גם כמנהל הרשות8
כפילות זו יוצרת מצב אבסורד
של ניגוד עניינים מוסדי מובהק,
בו חבר בגוף המפקח הוא מנהל הגוף
.המפוקח זאת, בעוד
המועצה אמורה, בין יתר תפקידיה, לפקח על עבודת הרשות .
9
17
.
הקמת
מועצה בעלת זיקה כה מובהקת לדרג הפוליטי, אשר מרבית חבריה ממונים הלכה למעשה
,על ידי השר
והוא
,רשאי להעבירם מתפקידם כרצונו
ממש
מזמינה את הכנסתם של שיקולים
פוליטיים מובהקים לפיקוח על השידורים
. זאת , בניגוד לחובה המינהלית שהרשות והמועצה יהיו
.גופי פיקוח עצמאיים כל
זאת,
כאשר ניתן לאמץ את המודל שנקבע בחוק השידור הציבורי
הישראלי, תשע"ד-
2014
,
10
לפיו ועדת האיתור מורכבת משופט בדימוס שממנה שני חברי ועדה
,נוספים
באופן שיישמר
.הפרדה בין ועדת האיתור לדרג הפוליטי
18
.
בכך
, קידום הצעת החוק במתכונת הנוכחית מעודד פוליטיזציה
של הרשות האמורה לפקח על
התקשורת בישראל, ובכך עצמאות התקשורת החופשית תפגע.
,בנוסף יש חשש שהדבר
יקדם
אפקט
מצנן על השמעת ביקורת על הממשלה ופעולותיה. בכך, התקשורת תפסיק לקיים את תפקידה
החיוני כ-
""כלב השמירה על ה משטר
ה
דמוקרטי .
צמצום המגבלות על החזקות צולבות בכלי תקשורת שונים
19
.
כיום הרגולציה בישראל מטילה מגבלות שונות האוסרות על החזקות צולבות בכלי תקשורת
,שונים11
כגון האיסור על שליטה במקביל על ערוץ טלוויזיה
ועיתון .
12
החשיבות של המגבלות הללו
בשוק התקשורת הישראלי הוא במניעת ריכוזיות ו
ב
הבטחת פלורליזם של דעות .
13
20
.
,כעת
הצעת החוק מבקשת לצמצם באופן משמעותי את המגבלות הקיימות על החזקות צולבות
,בשוק התקשורת, באופן שכמעט ולא יציב מגבלות על מיזוגים ורכישות של כלי התקשורת והגדלה
של הריכוזיות בשוק. כך, בניגוד להצהרות שר התקשורת כי הצעת החוק מבקשת להרחיב את מגוון
הדעות והקולות בתקשורת הישראלית, קידום הצעת החוק עלול להוביל לתוצאה ההפוכה –
הצטמקות שוק התקשורת והעברת השליטה בו לידי.מעטים
21
.
אכן, קיים צורך להתאים את הרגולציה בתחום למאה ה-
21
, תוך התייחסות לעובדה שכיום
"פלטפורמות דיגיטליות מאפשרות ריבוי "במות
,בידי מעטים גם שלא דרך התקשורת המסורתית
אולם האופן בו הדבר נעשה בהצעת החוק הוא בחזקת "לשפוך את התינוק עם המים", ויוביל
.להגברת הריכוזיות בשוק
8
בסעיף42
.(א) להצעת החוק
9
בסעיף37
.להצעת החוק
10
בסעיף29
.
11
ראו
ב סעיף41
.לחוק הרשות השניה
12
שם , בסעיף41(ב2
()
5
.)
13
כפי שכונה בידי הייעוץ המשפטי לממשלה–
""ריבוי הבמות , וראו
"טיוטת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ה-
2025
–
עמדת
המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט כלכלי) (מיום18.5.2025
), בפסקה59
.
22
.
לעמדת התנועה, הסרת המגבלות המהותיות על החזקות צולבות בשוק התקשורת תוביל להגברת
הריכוזיות בשוק ותאפשר צבירת כח תקשורתי (ומכאן גם כוח .פוליטי וכלכלי) עצום בידי מעטים
דווקא בשוק התקשורת יש להבטיח ערובות לכך שהשוק לא יהיה ריכוזי מעבר לנדרש , ותהיה בו
תחרות בריאה ומגוון של כלי תקשורת .
נדמה שאם הצעת החוק תעבור, תוך זמן קצר אנו עלולים
לצפות בכיווץ בפועל
של שוק התקשורת הישראלי ומגוון הדעות בו , על כל ההשלכות ההרסניות
.הנלוות לכך, לרבות לאינטרס הציבורי במגוון קולות והאינטרס הדמוקרטי
התערבות שלטונית במדידת הרייטינג
23
.
סעיף98
להצעת החוק מסמיך את המועצה לחייב ספקי תכנים לפרסם את נתוני הצפייה בהם
.(רייטינג) וכן לקבוע כללי לעניין דרך המדידה של נתוני הרייטינג כזכור, סעיף זה מהווה התאמה
של
הצעת חוק חובת הצגה של נתוני צפייה לצופה, התשפ"ד-
2024
, אשר זכתה לקיתונות ביקורת
.ונגנזה, לתוך גדרי הצעת חוק השידורים
24
.
,כידוע מדדי הצפייה בטלוויזיה נקבעים על ידי "הוועדה הישראלית למדרוג" שהוקמה בשנת1995
,
בה חברים נציגים של רוב גופי התקשורת המרכזיים בישראל
" :(להלן
ועדת המדרוג "). הוועדה
פועלת כגוף
ש לא למטרות רווח וממומנת על ידי חבריה. למדדי הרייטינג יש בראש ובראשונה
השפעה כלכלית משמעותית על ערוצי הטלוויזיה, שכן רווחיהם של הערוצים המסחריים נובעים
בעיקר מפרסום ונתוני הצפייה נדרשים לצורך תמחור הפרסום. כדי לקבוע את תעריפי הפרסום, יש
צורך במערכת מדידה אחי דה ומוסכמת בין כל השחקנים בענף. משכך, ניתן לומר כי ועדת המדרוג
.יוצרת "מטבע אחיד" שבאמצעותו ניתן לקבוע את מחירה של דקת שידור
25
.
אם כן, בעוד כיום מדידת הרייטינג כבר נעשה על ידי ועדת המדורג, בדומה להסדרים מקובלים
בעולם, הצעת החוק מבקשת ליצור הסדר מקביל שאינו נהוג בעולם, בבחינת "יש מאין", שאף
תכליתו וההיגיון שביסודו לא מנומקים
ולא הוצגה
כל תשתית עובדתית המצדיקה את קיומ
ו .
26
.
חמור מכך, הוראת סעיף98
מאפשרת לראשונה התערבות שלטונית
ב מדידת רייטינג ואופן הצגתו
לציבור, באופן שעשוי לאפשר לשיקולים פוליטיים להשפיע ולהטות את המדידה. כך , קביעת דרך
מדידה אחת על פני אחרת עשויה להניב תוצאות שונות, ובכך להשפיע על אותו "מטבע" שלפיו
מתמחרים את הפרסום והוא אף משפיע על העדפות של ציבור הצופים. באופן זה, שימוש בסמכות
להטיל חובה על הצגת נתוני הצפייה על דרך מדידתם, עשויה לתת בידי הרשות (ובידי השלטון ) כלי
להיטיב כלכלית ע
ם
.)כלי תקשורת שהשלטון חפץ ביקרם (ולהפך
סמכות מנכ"ל משרד התקשורת לדרוש מידע מהרשות
27
.
סעיף108(ג) להצעת החוק נותן למנכ"ל משרד התקשורת
)(או עובד מטעמו סמכות רחב ה לדרוש
" מהמועצה למסור לו דוחות וסיכומים של מידע הדרושים לשם קידום אסדרה בתחום אספקת
תוכני צפייה-ושמע לציבור בישראל ."
,בכך, מוקנה למנכ"ל, שהוא כאמור משרת אמון של השר
סמכות שלא נקבעו לה מגבלות או סייגים, לדרוש מהמועצה (קרי מהרשות) מידע על הגופים
המפוקחים בידיה–
.גופי תקשורת בישראל
28
.
סמכות זו מאפשרת, באופן ישיר ולא מוגבל, התערבות פוליטית באופן שבו מתנהל שוק התקשורת
בישראל והשפעה על השחקנים בו. שהרי, בידי הרשות יהיה מצוי מידע רגיש ביותר של גופי
התקשורת המפוקחים, לרבות מידע כלכלי ועסקי, שחשיפתו לגורם פוליטי עשויה להביא
להתערבות של הדרג ה.פוליטית בעבודת גופי התקשורת
ממילא, גם אם לא ייעשה בה שימוש, עצם
,הסמכת השר (באמצעות מנכ"ל משרדו) לאסוף כך מידע, תיצור אפקט מצנן על כלי התקשורת
.ותגביל את חופש העיתונות והביטוי
29
.
לעמדת התנועה, אין כל מקום במשטר דמוקרטי לאפשר מעורבות פוליטית בהתנהלות של גופי
תקשורת ובעבודתם. קיומם של גופי תקשורת עצמאיים היא תנאי יסוד להבטחת שיח ציבורי, חופש
.העיתונות וחופש הביטוי
ס וף דבר
30
.
לאור כל האמור לעיל, עמדת התנועה היא שיש להתנגד בתוקף לקידום הצעת החוק במתכונתה
הנוכחית, אשר מבקשת לשנות מן היסוד את פני התקשורת בישראל. הצעת החוק תפגע במגוון
הקולות בתקשורת, תפגע באמינות שידורי החדשות, תגביר את ההשפעה הפוליטית והמסחרית
,עליהם חותרת תחת עקרונות יסוד דמוקרטיים, והיא כוללת אגד של מנגנונים שיסרסו את
התקשורת החופשית בישראל וימנעו את ההתנהלות העצמאית של גופי התקשורת ושל הרגולטור
.שיוקם לפקח עליהם
31
.
המגמה המסתמנת מהצעת החוק , שיש לראותה גם על רקע המתקפה הכוללת של הממשלה על
,התקשורת החופשית
היא המשך
פוליטיז
ציה
של שוק התקשורת, הסרת כל רסן שיבטיח שידורי
.חדשות מקצועיים ומהמנים, ומתן אור ירוק להשתלטות של בעלי הון מעטים על שוק הדעות אישור
הצעת החוק חותר תחת הצביון הדמוקרטי של מדינת ישראל, והוא צריך להדיר שינה מעייני כל
.האזרחים
בברכה ובכבוד רב ,
אורי הס
, עו"ד
ראש האגף הכלכלי
טלילה דביר , עו"ד
האגף הכלכלי
ענת ברמן, עו"ד
האגף הכלכלי