חומר רקע

1 ג תשפ"ה אלול ' 27 אוגוסט2025 5000-5022-2025-087010 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי :הנדון התייחסות נוספת לפרק החדשות 1. הבהרה באשר ליחס בין הבעיות שצוינו בחלק הכללי לבין הפרקים של רכיבי הרגולציה (בהתאם )לבקשתכם בראשית פרק ההשוואה בין חלופות : :התייחסנו לשלוש בעיות א. חסמי כניסה והתרחבות, חלקם מבניים וחלקם פרי רגולציה, שמביאים לרמת תחרות נמוכה בתחום החדשות בטלויזיה. כמפורט, אחד מהחסמים הללו נובע מהאיסור על בעלויות צולבות– .איסור זה הוא חסם כניסה לענף השידורים בטלויזיה ב. פער רגולטורי– בעיה מובנית, מתוארת בהרחבה גם בפרק המבוא. בעיית הפער הרגולטורי .זוכה להתייחסות ולניתוח בכל רכיב מהרגולציה המוצעת ג. בעיית המהימנות– רלוונטית לשידורי חדשות בכל הבמות, אבל האסדרה כאן היא של שוק החדשות בטלוויזיה בלבד. אחד הקריטריונים הנמדדים הוא היכולת להתאים בעתיד את .האסדרה לאמצעי מדיה נוספים :לעניין היחס בין הבעיות לבין רכיבי הרגולציה באשר לשני רכיבי הרגולציה הראשונים, בעלויות צולבות והפצת ערוצים באופן נרחב , הדיון מתייחס לשתי הבעיות הראשונות– חסמי כניסה והתרחבות בתחום החדשות בטלוויזיה ופער רגולטורי. החלופות שנבחרו עונות לדעתנו באופן הטוב ביותר על שתי הבעיות הללו. כך, בשני הרכיבים נבחנה חלופה0 ,של שימור המצב הקיים בו יש פערים רגולטוריים, ונפסלה. בשתי החלופו ת האחרות שנבחנו בכל אחד מתתי הפרקים אין פערים רגולטוריים דומים. באשר לניתוח החלופות בעניין רכיב האסדרה של בעלויות .צולבות, אחד הקריטריונים המרכזיים לבחינה היא הריכוזיות בתחום החדשות המשודרות החלופה בה אין איסור על כניסה של שחקנים משווקים משיקים לשוק החדשות היא, בפער גדול, החלופה שמפחיתה חסמי כניסה לשוק החדשות בטלוויזיה, ולכן היא זו שזוכה לציון הגבוה ביותר בקריטריון של הפחתת הריכוזיות בענף. באשר לרכיב האסדרה של הפצת ערוצים באופן נרחב, הקריטריון המשמעותי ביותר היה "עידוד התחרות בענף ערוצי החדשות בטלוויזיה", ו .החלופה שנבחרה שמה דגש על הפחתת חסמי כניסה לתחום החדשות בטלוויזיה לכן אנחנו חושבים שהחלופות שנבחרו ביחס לשני הרכיבים הראשונים ענו על שתי הבעיות הראשונות בצורה טובה. ביחס לבעיה השלישית, החלופות שנבחרו לעניין בעלויות צולבות והפצת שידורים באופן נרחב אינן מתמו דדות באופן ישיר עם בעיית המהימנות– המיקוד בבעיה זו יתבצע בעת בחינת רכיב האסדרה השלישי. אנחנו מוצאים לנכון להבהיר (לאור מספר אמירות בעניין זה מצדכם) כי אין אמירה שלנו לפיה הדרך בה בחרנו להתמודד עם בעיית המהימנות היא בדרך של קידום ה תחרות. יחד עם זאת, אכן הערנו במספר מקומות– ואנחנו עומדים מאחורי הערות אלו- כי שילוב בין התמודדות לא טובה עם בעיית המהימנות לבין פגיעה בתחרות או פגיעה בריבוי הדעות הוא השילוב הגרוע ביותר גם מבחינת ההתמודדות עם בעיית המהימנות. אנחנו סבורים כי זוהי עמדה המב וססת על רציונל ברור ועל כן אינה דורשת "הבאת "ראיות- ,מצב של ריבוי שחקנים תורם למגוון האפשרויות העומדות בפני הציבור לצרוך מידע .ומיעוט מקורות מידע מקטין את האפשרות לפיקוח הדדי של גופי התקשורת האחד על השני 2 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי באשר לרכיב הרגולציה הנוגע למהימנות שידורי החדשות , הדיון לעניין רכיב זה מתייחס לשלוש הבעיות. באשר לבעיית המהימנות, הקריטריון הראשון שנבחן הוא של רמת ההגנה על מהימנות .המידע בכל אחת מהחלופות באשר לבעיה של פער רגולטורי: גם כאן חלופה0 היא של שימור המצב הקיים, בו יש פערים .רגולטוריים. חלופה זו נפסלה, ובשלוש החלופות האחרות שנבחנו אין פערים רגולטוריים דומים בנוסף, אחד הקריטריונים הנוספים לבחינה היה היכולת להתאים את האסדרה המוצעת לאמצעי מדיה נוספים .בעתיד באשר לבעיה של חסמי כניסה והתרחבות בשוק החדשות בטלוויזיה, הרי שכל אחת מהחלופות נבחנה בין היתר על בסיס הקריטריון של ההשפעה על רמת התחרות בשוק זה– ככל שהחלופה מטילה עלויות גבוהות יותר על הערוץ, הרי שהיא גם מגדילה את חסמי הכניסה לשוק, ועל כן היא זכתה לציון נמ .וך יותר1 ,היבט נוסף של סוגיית המהימנות בחדשות אשר התחדד בעקבות שיח שלאחר כינוס מליאת הרשות ונוגע לקשר בין סוגיית מהימנות החדשות לבין סוגיית הבעלויות הצולבות. אנחנו מסכימים עם האמירה לפיה הנזק מחדשות לא אמינות משמעותי יותר ככל שגוף התקשורת הוא גוף חדשות משמעותי יותר , וזאת בהסתכלות רחבה על כלל אמצעי המדיה ולאו דווקא על תחום השידורים בטלוויזיה. כלומר: הכוח של אותו גוף מול צרכני החדשות נובע מפעילותו בכלל הבמות, ולאו דווקא מפעילותו בתחום הטלוויזיה. לכן, נוכח האפשרות ששחקני חדשות משמעותיים אשר פועלים בשווקים משיקים יכנסו גם לתחום החדשות בטלוויזיה, קיים צורך להתייחס לגופים מעין אלו באופן שונה מגופים חדשים בתחום הטלוויזיה, שאין להם פעילות משמעותית אחרת בתחום .החדשות ,במקביל, ובשים לב לכך שיש מגוון רחב מאוד של שחקנים קטנים בתחום החדשות במגוון הבמות הן שחקני חדשות ממוסדים קטנים והן שחקנים חדשות לא ממוסדים, אנחנו סבורים כי יש למקד את ההוראות הנוגעות למהימנות בשחקנים, אשר מטילות נטל משמעותי יחסית על המפוקחים, על בעלי היקף ,פעילות משמעותי בלבד. לכן, בהמשך לשיח עמכם וכפי שיפורט בהמשך אנו מציעים כי חלק מההוראות שיתווספו ברכיב האסדרה של מהימנות יחולו רק על כלפי ספקי תכנים רשומים (רף הכנסות של40 מלש"ח ומעלה), וכן, בהתאם להצעת יו"ר רשות האסדרה בדיון, להסמיך את המועצה להחיל את ה הוראה גם על ספקי תכנים רשומים עם הכנסות נמוכות יותר בתחום .השידורים, ככל שיש להם פעילות חדשותית משמעותית במדיה אחרת באופן זה, האסדרה בהיבטי המהימנות תתמקד בספקי תכנים בעלי השפעה בשוק, וללא בעשרות ספקי תכנים קטנים בכלל הבמות, נעדרי השפעה משמעותית בשוק. כך, וכפי שיפורט בהמשך, חלק מההוראות בהיבט המהימנות לא יחולו על שחקן חדש בתחום השידורים שאין לו פעילות חדשותית בבמות אחרו ת, אך הן יחולו כבר מהיום הראשון על שחקן חדש בתחום השידורים בטלוויזיה שיש .לו פעילות חדשותית משמעותית קיימת באחד או יותר מהבמות האחרות 1 ,ככל שרגולציה מכבידה תחול רק מהיקף הכנסות מסוים, הרי שהיא עשויה להגדיל את חסמי ההתרחבות בשוק .כמו גם ליצור תמריצים שליליים לגדול 3 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי 2. התייחסות לקיומם של חסמי כניסה גבוהים והתרחבות במסלולי האסדרה הנוספים (רישיון זעיר– ,אסדרה מקלהOTT – )ללא אסדרה התייחסנו במסמך לשני סוגים של חסמי כניסה והתרחבות (ראו בעיקר פרק2.1.1 'בעמ29-30 )וכן התייחסויות בפרק המבוא- חסמי כניסה מבניים (בפרט, יתרון לגודל, יתרון להיקף וחשיבות המוניטין, גישה ללקוח) ולחסמים רגולטוריים. חסמי כניסה מבניים קיימים ללא קשר .למסלול האסדרה לעומת זאת, אין ספק שמסלול האסדרה משפיע על החסמים הרגולטוריים – המסלול של רישיון זעיר מקל את חסמי הכניסה וההתרחבות לתחום החדשות לעומת המסלול הרגיל, וכמובן שבתחום ה - OTT בו אין אסדרה החסמים האלו לא קיימים. אנחנו סבורים שטענתנו לפיה האסדרה, רק במקומות שקיימת אסדרה כמובן- יוצרת חסמי כניסה, היא טענה מבוססת היטב, וזאת הן מהגיונם של דברים (כפי שנכתב גם בחוות הדעת, הוצגו מאפייני הרגולציה הקיימת והעלויות הנגזרות מהם, ועלויות אלו יוצרות חסמי כניסה והתרחבות), והן על בסיס "הניסוי הטבעי" שארע בשוק - המציאות מראה כי אסד רה רכה או היעדר אסדרה הם אלה שהביאו לכניסתם של שחקנים חדשים לתחום, כפי שניתן לראות מהדוגמה של ערוץ14 (אסדרה רכה) וערוץi24 ,(היעדר אסדרה). יצוין כי דוגמאות אלה צוינו בהרחבה בפרק המבוא 'וגם בספר של ד"ר וינר (עמ51-53 שם). כלומר, עוד מעבר להגיון הבסיסי לפיו הקטנת חסמי כניסה עשויה להוביל לכניסה של שחקנים חדשים לשוק, גם "הניסוי הטבעי" של הפחתת הרגולציה הראה כי שחקנים חדשים נכנסו בעקבות זו לפעול בתחום ובכך הקטינו את הריכוזיות .בשוק במאמר מוסגר, חשוב לציין עצם זה שמדובר במסלולי אסדרה נוספים לא הופך אותם לשווקים מובחנים– ועל כן הטענה שהופיעה בחוות הדעת לפיה "לא הוצג מענה לשאלה האם במסלולים אלו בפועל יש תחרות משמעותית יותר ובמידה שאין– מדוע?" היא טענה כלכלית שגויה. שוק נבחן מנקודת המב ט של הלקוח, והערוצים14 ו- i24 הוצגו כחלק משוק ערוצי החדשות הרחב ,יותר, הכולל גם את בעלי הרישיון הרגיל. גם ניתוח מדד הריכוזיות כלל את כלל ערוצי החדשות ללא קשר לאסדרה שחלה עליהם. מובן מהגדרת המדד שהסתכלות צרה יותר (ולא נכונה) על השוק, כשוק מובחן בהתאם למסלול .אסדרה, הייתה מביאה לתוצאה קיצונית עוד יותר 3. ביסוס בנתונים של התופעה הבלתי רצויה – מידע לא מהימן, מוטה או לא מלא ראשית נציין כי בשלב זה של בחינת הבעיה, להבדיל מהשלב בו נבחנות החלופות, הניתוח שלנו עוסק בבעיית המהימנות עצמה, ולא בשאלה האם הרגולציה הקיימת נותנת מענה טוב ומספק לבעיה זו. האמירות לפיהן "המסמך יוצא מנקודת מוצא לפיה הרגולציה הקיימת אינה נותנת מענה טוב ומספק לבעיית המהימנות", וכי "נדרש לבחון האם הרגולציה הקיימת מונעת בפועל מקבוצות חזקות במשק הישראלי לשלוט בגופי החדשות והאם ההגדרות הקיימות היום ביחס למעמד הדירקטורים בחברות החדשות מספקות את העצמאות הנדרשת בכדי לוודא העדר השפעה של גורמים מסחריים או פוליטיים על שידורי החדשות בישראל" שי יכות לדיון בחלק של ניתוח והשוואת החלופות ולא לחלק זה. לאור אמירות אלו, נאמר כבר בשלב זה, ש אנחנו לא ,אומרים בשום שלב שאין ערך לאסדרה הקיימת מבחינת שמירה על עצמאות פעילות החדשות והרחקה שלו מבעלי המניות בערוץ :, אלא אומרים1 . הוראות מהסוג הזה לא יוצרות ואינן יכולות ליצור חיץ הרמטי בין בעל המניות לפעילות החדשות. יש עדיין אפיקי השפעה כמו .מינויים של בעלי תפקידים או הזרמת משאבים מעבר למינימום הקבוע ברגולציה2 . להוראות 4 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי .האלו יש מחיר בדמות עלויות ובדמות כפייה של מודל פעילות פנימי מסוים שנקבע ברגולציה יש קשר חיובי בין העלויות הללו לעוצמה בה מושגת "העצמאות הנדרשת" המתוארת בהערכתכם. בקצה הציר, ניתוק מוחלט בין פעילות החדשות לבין יתר פעילות הערוץ, ניתן יהיה להשיג את העצמאות הג .בוהה ביותר, אך העלויות גם יהיו הגבוהות ביותר3 . בהגדרה, הוראות מהסוג הזה מטפלות רק בחלק מגורמי השורש לבעיה– השפעות זרות או אינטרסים זרים של בעלי המניות בערוץ המחלחלות לפעילות החדשות. ההוראות לא מטפלות בחדירה של אינטרסים הנוגעים למנהלי ועובדי חברת החדשות עצמם. בנוסף, הוראות מסוג זה אינן מטפלות באופן ישיר בכשל השוק של א- .סימטריה במידע .כאמור, התופעה הבלתי רצויה שנבחנת כאן היא מידע לא מהימן, מוטה או לא מלא נציין בהקשר זה כי ניתוח השוק וסקירת הספרות תוארו בהרחבה בפרק המבוא הכללי, ובפרט בפרק 1.51 ב- RIA '(עמ20-21 ,). נוכח הבעיה הידועה, המתוארת במחקר, בספרות ובדו"חות ציבוריים .המשרד נדרש לנושא מוסכם בינינו כי קיים ניתוח של גורמי השורש לבעיה, א - ,סימטריה במידע וניגוד עניינים אפשרי ואלו בוססו. באשר לדיון על ביסוס הנזק– פגיעה בזכות הציבור לדעת ובשוויון מידע, אנחנו סבורים כי יש להבחין בהיבט זה בין הממד האובייקטיבי לבין הממד הסובייקטיבי. ברמה האובייק טיבית, עצם קיומה של תופעה של מידע מוטעה אינו מוטל בספק- קיימים מקרים רבים שבהם כלי תקשורת נאלצו לפרסם תיקונים והבהרות בעקבות פרסום מידע שגוי, וקיימים ,גם מקרים רבים של "בדיקת עובדות" שעורכים גורמים ציבוריים או כלי תקשורת מתחרים למידע שפורסם בכלי תקשורת א חר. יחד עם זאת, קיים קושי של ממש להעריך את היקף התופעה של מידע שגוי, לא כל שכן לבחון את ההיקף באופן אמפירי ובתלות בגורמים או לקשור אותה אמפירית לגורמים אחרים כמו שיטת רגולציה או רמת התחרות באותו השוק. הקושי נובע בין היתר מהעלות הגבוהה של ביצוע של בדיקה מסו ג זה, כמו גם מכך שהתוצאות הן לא תמיד חד משמעיות – האם המידע שגוי או לא. נציין כי לא מצאנו מחקר או תוצאה אמפירית שניתן להתבסס עליהם בצורה מקצועית בהיבט זה. מעבר לכך, אנחנו גם לא סבורים שנכון שגורמי המקצוע בממשלה יעסקו בעצמם בבחינת המהימנות האובייקטיבית של ש ידורי חדשות .בערוץ זה או אחר יחד עם זאת, קיימים נתונים רבים הנוגעים לתפיסות הסובייקטיביות של הציבור באשר למהימנות החדשות באמצעי המדיה השונים. בהקשר זה בחנו את הנתונים של שני סקרים משנת2024 – ,הראשון סקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה, שנתונים ממנו גם צורפו לדו"ח והשני סקר של איגוד האינטר .נט הישראלי והטכניון2 כשדנים בתפיסות הסובייקטיבית, צריך לקחת בחשבון שהן לאו דווקא תואמות "אמת אובייקטיבית" כלשהי על מהימנות החדשות– ניתן לראות זה גם דרך השונות הרבה, בשני הסקרים, בנתוני האמון בין צופים עם מאפיינים אישיים שונים, וכן מתשובות ישירות שנתנו לעניין זה הנשאלים, בסקר השני שצוין: רק56.5% מהציבור תופס את עצמו כמי שיכול לזהות מידע שקרי, ו- 74% .מהציבור מסכים כי היום קשה יותר לזהות מידע שקרי 2 צריכת חדשות וחשיפה לדיסאינפורמציה בישראל: סקר איגוד האינטרנט והטכניון (חלק א'), זמין בכתובת il - survey - disinformation - and - data/media - https://www.isoc.org.il/sts . 5 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי על אף ההסתייגויות שלעיל, נתוני האמון הסובייקטיבי הם הנתונים הזמינים הקרובים ביותר הקיימים לענייננו, וחשוב לסקור אותם. ראשית, באשר לרמת האמון הסובייקטיבית שנותן הציבור בתקשורת באופן כללי, נציין כי על פי נתונים מישראל, רמת האמון בתקשורת נמצאת במגמת ירידה. רא ו לעניין זה את נתוני המכון הישראלי לדמוקרטיה, מתוך "מדד הדמוקרטיה הישראלית2024 ." 3 עוד ננסה ללמוד מנתונים אלו האם נוכח קיומה של אסדרה משמעותית הנוגעת למהימנות, רמת האמון שחש הציבור כלפי חדשות בטלוויזיה היא גבוהה יותר מזו שהוא .חדש כלפי חדשות באמצעי תקשורת אחרים, בהם לא קיימת רגולציה דומה לעניין זה, הצגנו בתרשים מספר7 סקר עדכני של המכון הישראלי לדמוקרטיה (מ - 2014 ) על שיעור האמון בחדשות, לפי פלטפורמה, בהשוואה בין אתרי חדשות באינטרנט, רדיו, טלוויזיה :ועיתונות כתובה, קבוצות וואטסאפ ורשתות חברתיות ניתן ללמוד מסקר זה כי אין פערים בשיעור האמון שחש הציבור כלפי החדשות בטלוויזיה ,לעומת אמצעי מדיה אחרים בהם פועלת עיתונות ממוסדת בבמות אחרות (רדיו, אינטרנט עיתונות). כן קיימים פערים מסוימים לעומת קבוצת וואטסאפ, ובעיקר כלפי רשתות חברתיות כלפיהם שיעור האמון הו א הנמוך ביותר. קשה לבסס מהסקר מתאם חיובי בין שיעור האמון הסובייקטיבי שחש הציבור בחדשות לבין רגולציה הנוגעת למהימנות, הקיימת כיום רק בטלוויזיה. כן ניתן לבסס מתאם חיובי בין שיעור האמון לבין השאלה האם מקור החדשות הוא בתקשורת ממוסדת או לא. תוצאות דומות לעניין זה התקבלו בסקר נוסף שנערך בשנת2024 על ידי איגוד האינטרנט הישראלי והטכניון, וגם בו לא נמצא הבדל משמעותי ברמת האמון ( בטלוויזיה המסחרית60% ( ) לבין רמת האמון בעיתונים מודפסים ואתריהם57% ). נתון מעניין ,נוסף שניתן ללמוד מסקר זה הוא כי צריכת מידע חדשותי מ"חברים מכרים ובני משפחה" זוכה ( לרמת אמון דומה62% ) לזו שמיוחסת כלפי התקשורת הממוסדת. ממצא זה עולה בקנה אחד 3 זמין בכתובת- chrome extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.idi.org.il/media/26719/israeli-democracy- index-2024-hebrew.pdf ', בעמ57 . 6 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי עם הסברה לפיה המוניטין ולתפיסות מוקדמות של אותו אדם כלפי מוסר המידע משפיעים .באופן משמעותי על רמת האמון שהוא חש כלפי המקורות השונים למידע חדשותי בכלל המדגם בסקר המכון הישראלי לדמוקרטיה, התשובה השכיחה ביותר על השאלה מה הופך ( "כלי תקשורת לאמין הייתה "אמינות הידיעות שמתפרסמות בו63% ), ללא הבדלים משמעותיים בין המחנות הפוליטיים. רק15% סברו כי הקרבה לבין העמדות הפוליטיות שלהם היא תנאי לאמינות. יחד עם זא ,ת, כשנמדד אמון רק בקרב מי שצופה בערוץ מסוים בטלוויזיה מקבלים תמונה לפיה האמון הנמוך ביותר הוא בערוצים שבהם הנשאלים אינם צופים, ולעומת זאת, האמון של הצופים בערוצים שבהם הם כן צופים גבוה מאוד, זאת המפורט בתרשים :שלהלן ניתן ללמוד מתוצאות אלו מספר דברים. ראשית, על כך שקיים ככל הנראה פער בין התחושות הסובייקטיביות של ציבור הצופים לבין "אמת אובייקטיבית" כלשהי בנוגע לרמת המהימנות ,של שידורי החדשות, וכי תחושות אלו מושפעות מתפיסותיהם המוקדמות של הצופים. שנית על כך שבעוד שאנחנו ,מנסים להתמודד עם בעיה אובייקטיבית של מידע לא מהימן או לא מלא זאת בעיה שקשה מאוד להתחקות אחריה, מאחר שתפיסות סובייקטיביות צפויות להשפיע .באופן משמעותי על כל ניתוח שיבקש לבחון האם ערוץ כזה או אחר הוא מהימן יותר מאחר 7 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי ,כלשון עורכי הסקר ,"אפשר לראות שהמרואיינים מבקשים תקשורת שתהיה אמינה ומגוונת אך בפועל– כפי שראינו למעלה– הם צורכים תקשורת בעיקר בתוך בועת המידע הלא מגוונת "שלהם ומאמינים לכלי התקשורת שמתאים לעמדה הפוליטית שלהם . שלישית, שלפחות ,מבחינת התפיסות הסובייקטיביות של הצופים, ככל שקיים מגוון גדול יותר של שידורי חדשות כך צפוי לגדול הסיכוי שחלק גדול יותר מהם ימצאו מקור אחד לפחות לצריכת חדשות שבו הם .נותנים אמון הנקודה האחרונה מתקשרת להערה שהופיעה בחוות הדעת– בה נשאל האם לאור ריבוי מקורות המידע הקיימים ב"שוק הדעות הרחב", בפועל קיים עדיין נזק ברמת הצרכן הסופי, אשר יש לו נגישות לשורה של מקורות מידע נוספים שאינם משודרים בטלוויזיה. נראה כי ניתן להתייחס גם כאן לממד הס ובייקטיבי של אמון הציבור. על סמך הנתונים האחרונים שהוצגו, ניתן להעריך כי התפיסות הסובייקטיביות של הצופים מושפעות מתפיסותיהם המוקדמות, כך ריבוי אפשרויות מגדיל את האפשרות לפיו יהיה אמצעי תקשורת כלשהו שהצופה יתן בו אמון, גם אם הדבר לא ישליך בהכרח על האמון שהו א נותן בבמה מסוימת (כמו טלוויזיה מסחרית, עיתונות .מודפסת וכו') באופן כללי 4. פרק למידה מהעולם : לעניין תוצאות הרגולציה בהקשר של בעלויות צולבות, נציין כי הסקירה של המצב בעולם העלתה שככלל, אין במדינות שנבחנו הגבלות מראש על בעלות צולבת חוצת- מדיה, ובפרט– כאשר השידור אינו עושה שימוש במשאב מוגבל, או כאשר לא קיימת הגבלה אחרת בשוק (כמו מכרז). לגבי בעלות צולבת תוך -ענפית נמצא כי ב- 10 מתוך14 המדינות שנסקרו אין איסור גורף או שהוא קיים ר ק במידה וקיים משאב במחסור (שידוריDTT ;)או רישיונות המוענקים בדרך של מכרז "בחוות הדעת הוער כי "הרגולציות הנסקרות נועדו בעיקרן להשיג שיפור של מדדי הריכוזיות - לעניין זה נציין קודם שכפי שצוין לעיל, במרבית המדינות כלל אין רגולציה על אחזקה צולבת. בנוסף, יש לציין שקשה לטעון שרגולציה האוסרת על בעלות צולבת חוצת מדיה נועדה להשיג שיפור של מדדי ריכוזיות, שהם מדדים אשר נבחנים בהקשר של שוק רלוונטי מנקודת מבטו של הצרכן. כפי שניסינו להסביר, סביר להניח שתוצאתה של רגולציה כזו תהיה דווקא הפוכה, מאחר שהיא מונעת כניסה של שחקנים אשר פועלים בשווקים משיקים לתחרות מול שחקנים קיימים. טענה נוספת שצוינה הי א ש"ללא נתוני ריכוזיות במדינות אלו, הרי שלא ניתן להעריך את האפקטיביות שלהם בהשגת מטרה זו". איננו מסכימים עם הטענה הזו, ואנחנו חושבים שזאת תהיה טעות לבחון אפקטיביות באופן המוצע, ראשית ובעיקר- מאחר שנתוני הריכוזיות מושפעים מהרבה מאוד גורמים אחרים– כמו גודל המדינה, ייחודיות תרבותית ושפתית, סוג אמצעי ההפצה, חוזק השידור הציבורי באותה מדינה, התפתחויות היסטוריות בשוק ועוד. כמו כן איסורים מהסוג שקיים במספר (מועט) של מדינות, כגון הגבלת נתח שוק, הם פעמים רבות תוצאה של בעיה תחרותית שהרגולטור ניסה לפתור ולא הסיבה לבע .יה4 בשורה התחתונה, תהיה זאת טעות לקחת מדגם קטן מאוד של מדינות שבהם 4 במאמר מוסגר נציין כי הגבלת נתח שוק היא לא דרך מומלצת לקדם תחרות, והיא עלולה דווקא להביא לפגיעה באיכות המוצר או במחירו, בניגוד לתוצאה המקווה מתחרות, כדרך פעולה אפשרית מצד השחקן הגדול שלא ירצה .לחצות את רף נתח השוק שהוגדר לו 8 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי קיים איסור, לקשר אותם לנתוני ריכוזיות המושפעים מהרבה מאוד סיבות אחרות, ולהסיק מכך .מתאם, קל וחומר קשר סיבתי, בין איסורי בעלות צולבת לבין מדד הריכוזיות באשר ללמידה מהעולם בנוגע חובות נשיאה ובולטות: האסדרה במדינות הנסקרות, כמו גם ברגולציה האירופית הכללית עוסקת בתכנים שיש בהם עניין ציבורי. ברוב המדינות הנסקרות מדובר על ערוצי ברודקאסט אשר כוללים שידורי חדשות בתכניהם. בכל מקרה הסקירה מראה כי נושא הבולטות מהוו ה עניין רגולטורי, שתכליתה להבטיח נגישות שווה או קידום תכנים מסוימים, ושכל מדינה מחליטה באילו תכנים ליישם זאת. אנחנו סבורים כי ניתן ללמוד מהסקירה גם על חובות .בולטות בהתייחס לשידורי חדשות, לאור החלטת המדיניות שאלו תכנים בעלי חשיבות ציבורית לגבי הלמידה מהעולם בנושא מהימנות החדשות, פרטנו בעמודים49-51 את המרכיבים העיקריים של האסדרה במדינות הנסקרות. בדומה להתייחסויות קודמות במסמך זה באשר ליכולת המדידה של מהימנות תקשורתית וביחס ליכולת לקשור בין רגולציה לבין רמת המהימנות המיוחסת לכלי התקשורת, אנח נו לא סבורים שניתן מעשית לבצע מחקר שניתן להפיק ממנו תוצאות בעלות ערך מקצועי באשר לתוצאת האסדרות הללו במובן זה של מהימנות החדשות בכל מדינה . באשר לקוהרנטיות של רכיבי האסדרה השונים– כפי שציינו בפני המליאה, במקרה שלפנינו החשיבות של הקוהרנטיות אינה בכך שכל רכיבי האסדרה יתבססו על אסדרה מאותה המדינה, אלא ,על הקוהרנטיות בין רכיבי האסדרה שאנחנו ממליצים לקבוע. לעניין זה חוות הדעת לא ציינה ובוודאי לא ב יססה, חוסר קוהרנטיות כלשהו באסדרה המוצעת. עוד נציין כי מסמך בנושא הועבר לרשות האסדרה, ואנו סבורים כי הוא משקף אסדרה קוהרנטית המבוססת על התערבות רק במקרים יש הצדקה ציבורית או תחרותית להתערבות. בפרט, האסדרה שנבחרה בהיבט החדשות מטעמים ציבוריים מפחיתה חסמי כני סה לתחום, בעיקר באמצעות הוראות ה- Must Carry לערוץ שלא דורש תשלום והוראות הבולטות, פותחת את שער הכניסה עבור שחקנים בשווקים משיקים (ביטול איסורי בעלויות צולבות), ובוחרת להתמודד עם בעיית המהימנות בדרך שתטיל הכי פחות עלויות, בעיקר על שחקנים חדשים. בנוסף, הוצגה בפרקים אחרים אסדרה שהרציונל לה הוא ,תחרותי וגם שם העיקרון המסדר היה החלת חובות רק על שחקנים עם כוח שוק, ורק בסיטואציות שעלולות לעורר קושי תחרותי שנכון למקד את הרגולטור בטיפול בו, ולא על שחקנים חדשים או .קטנים בענף לעניין ההבדל בין האסדרה הקנדית לבין האסדרה הנבחרת, ציינתם כי המודל הקנדי מבוסס על תקנון אתיקה של גוף שהוא אינו השחקן המפוקח, ה- CBSC , שגם מיישם את התקנון בפועל על השחקנים שחברים באיגוד. עוד ציינתם שעל אף היות ה - CSBC גוף וולונטארי הרי שלפי הדוח רוב אמצעי התקשורת חברים בו. הארה זו מקובלת עלינו, וכפי שיוצג בחלק הבא, בהמשך לשיח עמכם אנחנו מציעים לעדכן את חלופת השקיפות כך שהיא תתמרץ את השחקנים השונים בשוק לבחור בתקנון אתיקה של איגוד מקצועי, שישמש כתקנון האתיקה שלהם, וכן, לבחור להיות כפופים למנגנון האכיפה של אות ו איגוד . בדרך זו, אנחנו סבורים כי יגדל הסיכוי שיקום בישראל גוף וולונטארי אחד לפחות עם מאפיינים דומים למאפייני ה - CSBC שהוצגו לעיל, וכתוצאה מכך יגדל .גם הדמיון בין המודל הקנדי לבין המודל המוצע על ידינו 9 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי 5. ניתוח והשוואה של חלופות ועיצוב החלופה הנבחרת - לאור הערה מרכזית בחוות הדעת, נבהיר כי אנחנו לא סבורים שקיים חשש שהחלופה הנבחרת תוביל לצמצום מגוון הדעות. ציינו בפירוש שהחלופה הנבחרת צפויה להביא לגידול במגוון הדעות , הצגנו בכנות את החשש העולה ממנה של צבירת כוח חוצה מדיות, בהשוואה לחלופה שהופיעה בתזכיר, ומנגד את היתרון הגדול שלה מבחינת התחרות הענפית. לבסוף, לאחר שקילת היתרונות .והחסרונות, סברנו כי יש להעדיף את החלופה בה לא מוטלים איסור כניסה לשוק אנחנו גם לא סבורים , כפי שנכתב בהמשכה של אותה ההערה, שאם בסופו של יום לא ייכנסו שחקנים נוספים לשוק אין בהצעתנו כל טיפול בבעיית המהימנות. במקום אחר אף נכתב כי "אין "כל ניסיון ישיר לטפל בבעיה בעקבות ההנחה שלא ניתן לעשות זאת – .גם זאת אמירה לא מקובלת האמת היא שבחנו את כל החלופו ת על פי הקריטריון של הגנה על מהימנות המידע. אנחנו חושבים – וכתבנו– שכל החלופות מטפלות בצורה זו או אחרת במהימנות, אך ציינו, גם פה בכנות, שאף !חלופה לא נותנת פתרון טוב מספיק. בשום מקום לא כתבנו שבחרנו שלא לטפל בנושא המהימנות אכן, בחרנו בסופו של יום בחלופה ש לה עלות נמוכה משמעותית מזו של האסדרה הקיימת שנועדה להגן על מהימנות המידע, ואשר מבוססת על השקפת מכלול האינטרסים של הערוץ ועל מנגנוני אכיפה חברתיים. אנחנו חושבים שבחירה זו התבצעה באופן מושכל לאחר שקילת היתרונות והחסרונות, ובהמשך מסמך זה אנחנו מרחיבים את ההסב ר לעניין זה כעת אנו גם מציעים, בעקבות השיח אתכם, ובמטרה להגיע להסכמה לחזק חלופה זו עם פונקציה של נציב פניות ועם תמריצים להסתמך על תקנון אתיקה ומנגנון אכיפה של איגודים מקצועיים, באופן שגם יקרב את המודל .המוצע עוד יותר למודל הקנדי .שתי האמירות הנ"ל היו הצגה שגויה של עמדותינו בנושאי ליבה מאוחר יותר, בשיחה שהתקיימה בינינו לאחר כינוס המליאה, הנושא הובהר ונאמר לנו שההערות לעניין רכיב האסדרה של בעלויות צולבות מכוונות בסופו של יום לאבחנה שיש לבצע באסדרת נושא המהימנות בין גופי חדשות הפועלים במספר מדיות לבין כאלו שפועלים רק בתחום השידורים. כפי שנ כתב לעיל, הערה זו מקובלת עלינו ואנחנו נכונים לכך שהרף הקובע לעניין אסדרת המהימנות ייקח בחשבון את כלל פעילות החדשות של הגוף ולא רק את הפעילות כערוץ טלוויזיה . כך, האסדרה תחול על גופי חדשות משמעותיים שאין להם כיום פעילות שידורים, כבר מהיום הראשון בו יתחילו לפעול בתחום .השידורים כעת נרחיב בשני העניינים: לעניין הבעלויות הצולבות - ציינו בכנות שבחלופה זו עולה חשש, שקשה לחזות מראש את ההסתברות למימושו, מצבירת כוח באופן חוצה מדיות. כלומר, בהשוואה לחלופת הרמזור– לפיה אסור לשחקנים המחזיקים בעיתון ואתר אינטרנט להיכנס לתחום השידורים, ובכך מנוטרלת ,מראש אפשרות לפעילות חוצת מדיה באופן רחב. כשמשווים בין שתי החלופות הללו עשוי בעתיד להיות יתרון קל לחלופת הרמזור בהיבט מסוים של בחינת ריכוזיות חוצת שווקים- על פני כל פעילויות החדשות בכלל המדיות. זאת מאחר שקיים תרחיש שלא ניתן לבטלו של תחרות בשווקים 10 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי רבים בעיקר בין שחקנים גדולים הפועלים במספר מדיות במקביל. יחד עם זאת חשוב להבהיר- הפער בין שתי החלופות הללו אינו בפגיעה במגוון הדעות במובן של כמות הדעות שישמעו – חסמי הכניסה כיום לשוק הדעות הם נמוכים ביותר ואנחנו לא סבורים שקיים חשש כזה. הפער מתייחס לתרחיש עתידי, ולא בהכרח בעל סבירות גבוהה, לכך ששחקני החדשות העיקריים יפעלו במגוון מדיות, ואותם השחקנים יהפכו להיות השחקנים המשמעותיים בכל אחת מהמדיות, כך שחלק .מהשחקנים הקטנים, בחלק מהשווקים בהם היתרון לגודל הוא משמעותי, יפגעו ,הזכרנו במליאה שצריך לקחת בחשבון שרגולציה בתנאי אי ודאות היא מלאכה של איזונים ושעל רשות האסדרה להכיר במורכבות הזו– והמקרה בזה הוא דוגמא טובה לכך: לעומת הפער הקטן, שהסתברותו לא ברורה, שהוצג לעיל, אנחנו מציגים פער משמעותי בקריטריון של הפחתת הריכוזיות בענף ה חדשות המשודרות– למנוע דווקא מהשחקנים הרלוונטיים ביותר מלהכנס לשוק השידורים, זו דרך בדוקה ומוכחת לפגוע בתחרות בשוק הזה. פגיעה בתחרות יכולה להגרם גם בשווקים המשיקים: כך, לדוגמא, בעל עיתון המעוניין להכנס לתחום .השידורים, עלול לקבל החלטה, בשל אותה הוראה רגולטורית כופה, לצאת מתחום העיתונות .זו בוודאי לא מטרתנו לעניין ההערות על כך שלא בוססה ההנחה שאכן יכנסו יותר שחקנים לשוק וכי לא היה כימות של השפעות הגברת התחרות (סעיפים12,13 :) על פי ניתוח כלכלי בסיסי, הפחתת חסמי כניסה עתידה להביא לכניסת שחקנים חדשים ולהפחית את הריכוזיות. בנוסף, גם בתרחיש בו לא יתווספו שחקנים לשוק, הפחתת חסמי כניסה מייעלת את מנגנון השוק שכן בהיעדרם של חסמים גם הגופים הקיימים מתייעלים נוכח קיומו של איום תחרותי אמי ן בדמות שחקן חדש ,שעשוי להיכנס לשוק ולצבור נתח שוק משמעותי על חשבון השחקנים הקיימים. מעבר לכך הצגנו לאורך הדו"ח את הייחודיות שקיימת בשידורי חדשות אודיו- ויזואליים, ואת החשיבות המיוחדת לבחינת רמת התחרות בשוק זה – שהוא השוק המאוסדר בהצעת החוק. נזכיר כי בשוק ה חדשות האודיו - ויזואליים, נקודת המוצא היא שוק עם רמת ריכוזיות גבוהה מאוד (פרק 2.1.1 'בעמ32 – HHI של5100 ,נק'). לאור המצב התחרותי הבעייתי הקיים היום קיימת .חשיבות רבה עוד יותר לקדם את התחרות הענפית כמו כן, ההכנסות המצרפיות בשוק כיום הן כ- 1.5 . בשנה₪ מליארד ,אמנם אין לנו יכולת לצפות מראש ולכמת השפעות של הגברת תחרות אבל אפשר להבין את סדרי הגודל האפשריים באמצעות שני הנתונים הללו- ההכנסות המצרפיות ורמת התחרות הנוכחית. לעניין זה נזכיר, שכפי שציינו בהתייחסותנו הנוספת לפרק אסדרת הקשרים המסחריים, ניתן לפרק את התועלת של מניעת פגיעה בתחרות לרכיבים הבאים: א. מגוון המוצרים המו ,צע לצרכן הסופי. ב. מחיר לצרכן הסופי. ג. מגוון למפרסמים מחיר למפרסמים. באשר לרכיב א', כפי שציינו אנחנו סבורים שקיים סיכוי גבוה שמגוון הערוצים יגדל. באשר לרכיבים ב' (המחיר לצרכן, שנגבה בעקיפין באמצעות התשלום לפלטפורמות) ו - 'ג– אם נניח הפחתת מחיר של10% בשוק , נקבל חסכון ישיר של כ- 150 מלש"ח בשנה. יחד עם זאת צריך לומר בכנות - אנחנו לא חושבים שזה יהיה מקצועי להניח הפחתת מחירים כזו או אחרת, זוהי אינה דרך עבודה מקובלת בניתוח תחרותי ולא קיימים למיטב ידיעתנו מודלים או מחקרים שכימתו תהליכים דומים . 11 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי לעניין ההערה על כך שלא בוססה בנתונים העלות של חלופה2 :)(מודל הרמזור חלופה2 אוסרת למעשה על כניסה של מי שיש לו עיתון או אתר לתחום השידורים, ובכך מונעת ממנו הכנסות ורווחים אפשריים בתחום זה, וכן מונעת את התועלות לציבור הגלומות בהגברת התחרות, כפי ,שתוארו בפסקה הקודמת. לעניין הפגיעה באותם שחקנים שלא יוכלו להכנס לתחום השידורים הרי שאובדן ההכנסות של מי שהיה עשוי להכנס משתנה כמובן ממקרה למקרה, וגם הוא לא וודאי. יחד עם זאת ניתן לאמוד את אובדן ההכנסות בסכום שנע בין עשרות מלש"ח בשנה למאות מלש"ח בשנה, שאלו סדרי הגודל של ההכנסות של ערוצים בשוק זה כיום. מבחינת הרווחים שיימנעו מהם, הרי ש אלו משתנים מאוד על פני שנים, אך סביר להניח שעבור ערוץ ,רווחי מדובר בעשרות מלש"ח בשנה לכל היותר. החלופה כוללת גם מסלול צהוב שבו מתבצעת ביחס לחלק מהשחקנים, בחינה רגולטורית. רכיבי עלות כאן קשורים לאי הוודאות שמסלול זה מייצר, והם המנעות מכניסה לשוק במקרה של ספ ק משפטי בשאלת האישור (הפסד הכנסות (על₪ כמתואר לעיל), וצורך בהתייעצות משפטית לעניין אישור, עלות המוערכת במאות אלפי סמך עלויות של ייעוץ מקצועי בתחום התחרות) אך גם היא כמובן עשויה להשתנות ממקרה למקרה. המסלול הצהוב מייצר גם עלות לרגולטור וכתוצאה מכך לקופת המד ינה, וההערכה שלנו היא שבחינה של בקשות מסוג זה עשויות לארוך בין חודש (במקרים הקלים) לבין שנתיים (במקרים הקשים), במונחי שעות אדם ולא במונחי זמן כולל. בהנתן עלות העסקה ממוצעת שנתית של כרבע מלש"ח, העלות עבור הרגולטור לבחינה של בקשה במסלול הצהוב צפויה לנוע בטו וח של20-500 בהתאם לקושי העולה. זאת, מבלי לקחת בחשבון אפשרות של ערעור₪ אלף .והליך משפטי שעשוי כמובן לייקר את העלויות עבור שני הצדדים ( לעניין ההערה על הציון הנמוך1 ) שניתן לחלופה2 :)(מודל הרמזור לאחר מחשבה, החלטנו ,לקבל את ההערה. אין ספק בעינינו שזאת החלופה הקשה ביותר ליישום מבין השלוש שהוצעו יחד עם זאת הקשיים שצוינו אינם מצדיקים ציון נמוך עד כדי כך. אנחנו סבורים כי הציון ( המתאים לעניין זה הוא3), כך שהציון הכולל של חלופה זו יעלה ל- 2.2. אין בכך כ די לשנות את .האסדרה הנבחרת לעניין ההערה לפיה שני הקריטריונים הראשונים– הבטחת המגוון בשוק הדעות הרחב והפחתת הריכוזיות בענף החדשות המשודרות– הם לכאורה היבטים משלימים של אותה :סוגיה הדברים אינם מדויקים. כפי שתואר בהרחבה לעיל, מדובר בשני קריטריונים שונים – "האחד עוסק בהשפעה על התחרות הענפית והשני במגוון הדעות והריכוזיות ב"שוק הדעות הרחב. יחד עם זאת, אכן קיימים קשרי גומלין ביניהם, כפי שהוצגו לעיל– ובפרט זאת שצמצום הריכוזיות הענפית עשו י להביא גם לצמצום הריכוזיות חוצת השווקים. החסמים בחלופה2 אכן מתונים יותר, במובן זה שבמודל הרמזור האיסור המוחלט על בעלויות צולבות (המסלול האדום) צר יותר. מנגד, מצוין גם שהחסמים הללו תקפים גם בטווח הארוך, וזאת בשונה מחלופה0 בה האיסורים חלים רק על שחקנים מס ורתיים. בשתי החלופות הללו, הוראות הרגולציה מונעות כניסה של שחקנים רלבנטיים לשוק או לחלק ממנו, וזו בעינינו רגולציה ( בעייתית מאוד מבחינת ההשפעה על התחרות הענפית ועל כן אנחנו סבורים שהציון הנמוך1 ) .שניתן לשתי החלופות הללו מוצדק 12 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי לסיכום חשוב לציין שוב שזה מאוד לא מקובל למנוע כניסה של שחקנים לשוק בשל שיקולים צבירת כוח חוצה שווקים – ראינו גם בסקירה העולמית שאין זו פרקטיקה מקובלת בתחום השידורים, קל וחומר כאשר אין כאן כבר משאב מוגבל כמו תדר אלא שידור חופשי באמצעות האינטרנט. החשש הברור מפגיעה בתחרות הענפ ית היא גם הסיבה .לכף שרשות התחרות התנגדה למודל הרמזור שהופיע בתזכיר מעבר לכך , הפחתת הריכוזיות הענפית עשוייה להביא גם להפחתת הריכוזיות חוצת השווקים בכלל הבמות, וזאת כווקטור נגדי אל מול החשש שתואר בראשית סעיף זה, וגם .את זה יש לקחת בחשבון בהכרעה בין החלופות עוד כתבנו בדו"ח כי לא סביר כי שיפור בתחרות בתחום שידורי החדשות האודיו - ויזואליים יוביל לצמצום מספר הדעות בכל הבמות, ואנחנו מצביעים לעניין זה על חסמי הכניסה הנמוכים למדיות רבות כיום- גם אם ,יהיה שחקן קטן שיפלט מתחום השידורים או מתחום העיתונות המודפסת, לדוגמא בעקבות כניסה של שחקנים מש ווקים משיקים, הוא עדיין יוכל לפעול במסגרת של אתר אינטרנט, בעלות נמוכה יחסית, ובוודאי שגם פעילות חדשותית במסגרת אחרת הקיימת .היום, כגון פעילות באמצעות רשתות חברתיות, תהיה פתוחה בפניו סיכומם של דברים, לאחר תהליך בו נשקלו היתרונות והחסרונות העיקריים של כל חלופה – הגענו ל הכרעה לפיה החלופה העדיפה היא החלופה בה לא מונעים משחקנים הפועלים .בשווקים משיקים להיכנס לתחום החדשות המשודרות לעניין המהימנות – הבחינה התבצעה בדרך של בחינת מספר קריטריונים, הראשון מביניהם הקריטריון של הגנה על מהימנות המידע. נבהיר שוב כי כל החלופות נבחנו על פי ,השאלה מה טיב הטיפול שלהם בבעייה זו. כפי שנכתב בראשית מסמך זה, המודל הקיים הרוונטי לחלופה0 ולחלופה3, מטפל רק בחלק מהבעיה – השפעות זרות או אינטרסים זרים של בעלי המניות בערוץ המחלחלות לפעילות החדשות, בדרך של הפרדה כפויה בין בעלי המניות לבין פעילות החדשות. ההוראות הללו אינן מטפלות בחדירה של אינטרסים הנוגעים למנהלי ועובדי חברת החדשות עצמם. בנוסף, הוראות מסוג זה אינן מטפלות באופן ישיר בכשל השוק של א- ,סימטריה במידע. בנוסף גם במקום בו ההוראות הללו מנסות לטפל, התועלת מהן היא מוגבלת , מאחר שלא ניתן ליצור חיץ הרמטי בין בעל המניות לפעילות החדשות, מבלי לקחת אותן לקצה בו יש ניתוק מוחלט בין פעילות החדשות לבין יתר פעילות הערוץ. על פי ההוראות כנוסחן היום, יש עדיין אפיקי השפעה כמו מינויים של בעלי תפקידים או הזרמת משאבים מעבר למינימום הקבוע בר.גולציה ב השוואה בין חלופה0 ל -3 בקריטריון זה של מהימנות החדשות, יש יתרון לחלופה3 בכך שהיא חלה על כל השוק. מנגד יש גם לחלופה0 יתרון על פני חלופה3 מבחינת השפעת התחרות על קריטריון ההגנה על מהימנות המידע (וזאת בנפרד מהבחינה העצמאית של קריטריון ההשפעה על רמת התחרות ב שוק, שהתבצעה לאחר מכן), וזאת מאחר שמתאפשרים בה מודלים של שחקנים עם "רשיון רזה" או פעילות של שחקניOTT שלא חלה עליהם רגולציה. כפי שציינו בראשית המסמך, מצב של ריבוי שחקנים תורם למגוון האפשרויות העומדות בפני הציבור לצרוך מידע, ומיעוט מקורות מידע מקטין את האפש רות לפיקוח הדדי של גופי התקשורת האחד על השני. נוכח האמור לעיל, אנחנו 13 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי סבורים שהציון3 שניתן לשתי החלופות, המשקף התערבות שמגנה על מהימנות המידע .בצורה סבירה, הוא ציון משקף לעומת זאת, חלופות1 ו-2 הן חלופות שמבקשות לטפל בבעיית ההגנה על מהימנות המידע בדרך שונה של השקפת מכלול האינטרסים וקביעת מנגנוני אכיפה אזרחית. דרך זו מתמקדת יותר בגורם השורש של א- סימטריה במידע ושואפת לצמצם אותו– הן על ידי חובת שיקוף של פרטים אודות בעלי המני ות של הערוץ ואודות המפרסמים בו, ושל תקנון האתיקה של הערוץ, והן על ידי העזרות במנגנוני אכיפה אזרחיים שיבחנו היבטים אתיים .אלו בעקבות השיח עמכם, אנחנו נכונים להוסיף מספר היבטים שעשויים לשפר את המנגנון ובפרט את יכולות האכיפה האזרחית, בשים לב למודל הקנדי – א. המועצה תמנה נציב פניות, שיקבל פניות מהציבור על סטיות מתקנון האתיקה של הערוץ ויוסמך לבחון האם בפעולה מסויימת חרג הערוץ מתקנון האתיקה שלו. לנציג תוענק סמכות לכפות על הערוץ לפרסם תיקון או לפרסם את תוצאות הבדיקה שהוא ערך, וכן לקבוע חיוב לפרסום כאמור בשידור עם תפוצה דומה לתפוצת השידור המקורי. כך, יווצר מנגנון ברירת מחדל שיוודא שתקנון האתיקה של הערוץ אינו הופך .ל"אות מתה". נבהיר כי לנציב כי לא יהיו סמכויות של הטלת קנסות או עיצומים ב. ערוץ יוכל להסתמך על תקנון אתיקה שפורסם על ידי איגוד מקצועי, ובמקרה זה יראו .באותו תקנון כתקנון האתיקה של הערוץ ג. ערוץ יוכל להכפיף עצמו למנגנון אכיפה שיפעיל אותו איגוד מקצועי ביחס לסטיות מתקנון האתיקה, אשר יכלול לכל הפחות את אותן הסמכויות של נציב הפניות שצוינו .בסעיף א'. במקרה זה, נציב הפניות לא יעסוק בפניות הנוגעות לאותו ערוץ ד. הוראות א' וג' יחולו כלפי ספקי תכנים רשומים בלבד (הכנסות של40 מלש"ח ומעלה בתחום השידורים האודיו - ויזואליים). יחד עם זאת, המועצה תוכל להחיל את ההוראה גם על ספקי תכנים רשומים עם הכנסות נמוכות יותר בתחום השידורים, ככל שיש להם פעילות חדשותית משמעותית במדיה אחרת . סעיפים ב' וג' יוצרים תמריץ לערוצים להסתמך על איגודים מקצועיים, וצפויים בעינינו לשפר ולפתח את מנגנוני האכיפה האזרחית הקיימים היום. זאת דרך טובה בעינינו לתמרץ ,את השוק לנוע לכיוון המודל הקנדי: כאמור בקנדה לא קיימת רגולציה כופה אך גופי ( שידור חברים על פי רוב בגוף וולונטריCSBC ) אשר מנהל קוד אתיקה לחבריו, וגם לו .סמכויות אכיפה "רכות" מהסוג שתואר בסעיף א' לעיל נוכח כל האמור, אנחנו סבורים כי החלופות המתמקדות בהיבט זה של שקיפות ומנגנוני אכיפה חברתית מטפלות אף הן בהגנה על מהימנות המידע, גם אם בדרך שונה מהמוכר היום בישראל, ומבלי שהן כופות פתרון מבני מסוים. לכן, אנחנו סבורים שאף הן צריכות לקבל ניקוד דומה של3 . לעניין ההערה על כך שאין ביסוס בנתונים באשר לקושי להחיל את חלופה2 על "גופים "רזים – ,כוונתנו לגופי תקשורת לא ממוסדים, כמו פעילות חדשותית בערוצי טלגרם וואטסאפ וכו', או לגופים ממוסדים "רזים", שאינם פועלים במתכונת של תאגיד. שכפול 14 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי המודל של עורך ראשי, לרבות ההוראות התאגידיות הקשורות במודל זה, יהיה קשה .ליישום או שידרוש מהם לשנות את המודל העסקי שלהם לעניין ההערה בדבר רמת ההתערבות הממשלתית ', הצגנו את הנושא בפירוט, בעמ40 ל - RIA :, להלן הדברים שהובאו שם לעניין דיון זה, קיים מתח מובנה בין הצורך להתמודד עם הבעיה הזו, לבין החששות העיקריים העולים מהתערבות יתר. החשש הראשון הוא שהתערבות בהתנהלות הפנימית של הערוצים או בתוכן השידורים שלהם, על ידי גוף מדינתי שראשיו ממונים על ידי הממשלה, דווקא יפגע בחופש הביטוי ובשיח. לעניין זה, מדינות בהן קיימת רגולציה על התוכן, מתמודדות לא פעם עם ביקורת ציבורית על צנזורה ופגיעה בשיח הדמוקרטי ב של שקילת ,שיקולים פוליטיים. כך לדוגמא, לרגולטור השידורים הבריטיOfcom , יש סמכות .להתערב בתוכן ולאכוף את חובת האיזון אשר קיימת לכל משדר חדשות ואקטואליה ,בית הלורדים, לאחר בחינה מקיפה, ביקר את הרגולטורOfcom , על גישתו המחמירה באכיפת הרגולציה הקיימת על ערוצים מסוימים, באופן אשר עלול לגרום להדרת קול ציבורי מסוים מהמרחב הטלוויזיוני ולהדרת קהל זה מצריכת החדשות "בטלוויזיה, באופן אשר יעצב את החברה במדינה כחברה בעלת "שתי שכבות – שכבה אשר צורכת מידע ממקורות מהוגנים ו מפוקחים ושכבה נוספת אשר צורכת מידע ממקורות לא מפוקחים. בנוסף, בית הלורדים מבקר את הרגולטור על כך שאין לו אמות מידה ברורות לאכיפת הכללים לאיזון ולסיקור ללא משוא פנים ועל כך שהוא נעדר שקיפות. כל אלה מעלים חשש לקיומו של רקע פוליטי במוטיבציה לאכיפת הרגולצ.יה על ערוצים מסוימים5 החשש השני הוא, שהתערבות יתר בהיבט זה תאמיר חסמים ותביא לשוק ריכוזי וממועט מתחרים. כפי שצוין בעת תיאור הבעיה, המצב הגרוע ביותר הוא המצב בו גם לא ניתן מענה מספיק טוב לבעיית מהימנות המידע, וגם רמת התחרות נמוכה – .כך שהציבור יעמוד בפני מספר קטן של אלטרנטיבות לא מהימנות המתח זה ילווה את הדיון בהמשך הפרק, כך שיהיה צורך לבצע איזון בין רמת ההתערבות בבעיית מהימנות המידע, לבין הפגיעה כתוצאה מהתערבות זו בשני .ההיבטים האחרים לעניין ההערה בדבר רמת הישימות של הרגולציה הקיימת : נציין כי על סמך הניסיון הנצבר של הרשות השניה, לאחר בחינת נתוני האכיפה של הרשות כפי שמתפרסמים בדו"חות השנתיים (שהאחרון מביניהם פורסם לגבי שנת2021 ), וגם לאור שיחות איתם, אנו סבורים כי בהתבסס על מקורות אלו ניתן לומר בבירור שקיים קושי רגולטורי של ממש לאכוף את .הוראת האיזון או המהימנות, בין היתר מהסיבות המוסברות גם בסעיף הקודם 5 , Nov. 2024 The future of news 163 of the House of Lords Select Committee, - See Sections 161 . 15 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי :לעניין ההערה על כך שאין ניתוח מבוסס נתונים של העלויות הכלכליות לגבי חלק .מהעלויות, כמו דמי הרישיון או חובות השקעה מינימליות, הצגנו נתונים כמותיים ברורים נוסיף כאן ניתוח נוסף באשר לעלויות של הפתרונות השונים לעניין חלופות ההתמודדות :עם בעיית המהימנות , בעיקר בשל₪ עד מאות אלפי₪ עלות פרסום תקנון אתיקה נאמדת בכעשרות אלפי התבססות על כוח אדם פנימי או יועצים לעניין זה. העלות היא בעיקרה חד פעמית, למעט שינויים מעת לעת המבוססים על פי החלטת הערוץ. חלף פרסום עצמאי, הצענו להתבסס על תקנון אתיקה של איגוד מקצועי, בא ופן שיחסוך את עלות העבודה העצמאית אך יגרור בשנה, על סמך סדרי הגודל₪ תשלום שנתי לאותו איגוד, שניתן להעריך בכעשרות אלפי .של תשלומים מקובלים לאיגודים מקצועיים באשר לפתרונות המבניים (הפרדה מבנית ורישיון זעיר): המאפיינים המרכזיים של מודל ההפרדה המבנית הם חובת הקמה והפעלה של חברת חדשות נפרדת, דירקטוריון עצמאי עם מנגנוני מינוי מפורטים, הגבלות על בעלי שליטה ונציגיהם . העלות ה רגולטורית מורכבת בעיקרה מעלויות הקמה ותפעול: כפילות מלאה– ,הנהלה, דירקטוריון, מערך משפטי ;)חשבות; שכר דירקטורים: מספר ניכר של חברי דירקטוריון עצמאי (לרוב עם גמול שנתי לכל גוף, בעיקר₪ הערכת העלות השנתית היא מיליוני בגלל ה כפילות ה מבנית ה .מלאה המאפיינים המרכזיים של מודל הרישיון הזעיר: אין חובת חברה נפרדת, החדשות מופעלות ,בתוך הגוף עצמו. קיימות דרישות לדירקטוריון והרכבו: חובת מינוי דירקטורים מסוימים מגבלות על זיקה פוליטית/בעלים, שקיפות בהליכי מינוי. הערכת העלות ה שנתית: מאות (עיקרם בשכר דירקטורים ובהוצאות משפטיות/ציות), נמוכה₪ עד מליון₪ אלפי .משמעותית מהמודל המבני המלא העלות עבור הרגולטור של מערך נציב הפניות מוערך בכשתי משרות בעלות שנתית של כ- 700 . העלות עבור הערוצים שיבחרו לפעול מולו ולא מול איגוד מקצועי מוערכת₪ אלף בכמשרה אחת-שתיים, לצורך בניית מערך ציות פנימי, בעלות מוערכת של כ - 300-600 אלף . בשנה₪ 6. לעניין הפצת ערוצים באופן נרחב- נתייחס להלן גם להערות שנגעו להשוואת החלופות בסוגייה :זו, על אף שהובהר שלא מדובר בהערה מרכזית לעניין השוני בהקצאת המשקלות , נסביר שככלל, ניתן משקל גבוה לקריטריון אשר ממלא את מטרת האסדרה. במקרה זה, קיים קריטריון אחד כזה (בשונה מנושא הבעלויות הצולבות שם יש שני קריטריונים כאלה. בנוסף, בבעלויות צולבות ניתן דגש רב יותר על התאמה למודלים בינלאומיים מסיבות שהוסברו שם. זו הסיבה להקצאת משקולות באופן .שונה לעניין כימות עלויות ותועלות , נציין תחילה שכוחו של הניתוח שהובא לעיל בהקשר של בעלויות צולבות, לעניין התועלות התחרותיות, יפה גם להערה דומה שצוינה ביחס לניתוח הרכיב של הפצת ערוצים בקנה מידה נרחב, שבו האסדרה המוצעת מפחיתה את חסמי הכניסה לתחום על ידי כך שמחייבת נשיאה בחינם של ערוצי חדשות קיימים. כפי שצויין בדו"ח, העלות עבור הפלטפורמות בנשיאת ערוץ נוסף היא אפסית, ואילו מבחינת הסכמים בשנה לערוץ קטן, על סמך₪ בשוק מדובר גם בעלות נמוכה הנאמדת בכעשרות אלפי 16 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי מקרים קודמים. יחד עם זאת, הרכיב המשמעותי יותר בעינינו כאן הוא המרכיב של אי וודאות עבור ערוץ קטן, באשר ליכולת להשיג תשומת לב לתכניו בקרב הצופים, אשר קשה לכמתו. האסדרה המוצעת מגדילה את הוודאות בכך שהיא מבטיחה לערוץ כזה אפשרות הפצה חינמית, והסדרי בולטות נלווי ,ם. וודאות זו חשובה במיוחד לשחקן בתחילת דרכו השוקל אם לבצע את ההשקעות הכרוכות בכניסה לשוק. חלופה2 מקנה אף היא לערוץ חדשות וודאות מסויימת, גם אם פחותה. הפער המשמעותי יותר בין חלופה1 ל-2 מבחינת העלויות הוא בעיקר מבחינת עלויות הרגולטור, שיתווספו בחלופה2, מ אחר שיידרש ממנו להכריע בעניין מחיר באופן שמבוסס על עבודה כלכלית תומכת, שעשויה לארוך מספר חודשים לכל הפחות. בכל מקרה, גם אם נוסיף קריטריון נפרד של עלות לא יהיה בכך בכדי לשנות את ההכרעה, מאחר שגם מבחינה זו חלופה1 .היא העדיפה עוד נבהיר כי אין מדובר בגיבוש תמחור חד פעמי ,כיוון שמדובר בעלות של תשומה מפוקחת לכן נדרש לבצע פיקוח מחירים, לרבות עדכונים בהתאם לצורך, ופיקוח מחירים הוא משימה מורכבת הכרוכה בהשקעת משאבים ניכרת, על כן אינחנו עומדים מאחורי הציון הנמוך שניתן בקריטריון הישימות לחלופה2 . כפי שהוסבר לעיל, האסדרה במדינות הנסקרות, כמו גם ברגולציה האירופית הכללית .עסקה בתכנים שיש בהם עניין ציבורי ברוב המדינות הנסקרות מדובר על ערוצי ברודקאסט אשר כוללים שידורי חדשות בתכניהם. בכל מקרה הסקירה מראה כי נושא הבולטות מהווה עניין רגולטורי, שתכליתה להבטיח נגישות שווה או קידום תכנים מסוימים, ושכל מדינה מחליטה באילו תכנים ליישם זאת. אנחנו סבורים כי ניתן ללמוד מהסקירה גם על חובות בולטות בהתייחס לשידורי חדשות, לאור החלטת המדיניות שאלו .תכנים בעלי חשיבות ציבורית