חומר רקע
10
דצמבר2025
כ' כסלו תשפ"ו
לכבוד
חברי
וחברות
הכנסת
,שלום רב
:הנדון
הצעת חוק סדר הדין הפלילי )תיקון
–
מניעת ניגודי עניינים בחקירת היועץ
המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה(, התשפ"ה
–2024
הצעה
זו
היא נ
י
סיון להלך אימים על ראשי מערכת אכיפת החוק,
באמצעות הענקת
סמכות
לשר המשפטים למנות תובע מיוחד שי
לווה
הר י חק
נגד היועץ המשפטי לממשלה
או פרקליט המדינה,
ויגיש כנגדם כתבי אישום במידה ויתעורר חשד כלשהו בעניינם.
ההצעה
היא
מכת מוות לעצמאות התביעה הפלילית ותהפכה לאסקופה נדרסת בידי
הדרג הפוליטי.
תיאור של הצעת החוק
1.
לפי הוראת סעיף59
לחוק סדר הדין הפלילי ]נוסח משולב[, תשמ"ב-
1982
, אם
"נודע למשטרה על ביצוע עבירה ]...[ תפתח בחקירה
]...[
".
הצעת החוק
נועדה
להוסיף להוראה זו הוראה נוספת, לפיה אם "
נודע למשטרה על ביצוע עבירה ע
ל
ידי
היועץ המשפטי לממשלה או
על
ידי
פרקליט
המדינה
מי או
מטעמם
,
תפנה
לשר
המשפטים
למינוי
תובע
לעניין
זה
". כלומר, הצעת החוק
נועדה לאפשר לשר
המשפטים למנות תובע
,
אם
נודע למשטרה על ביצוע עבירה על ידי היועץ
המשפטי לממשלה או על ידי פרקליט המד
י
נה,
שיבוא בנעליהם של ראשי
התביעה.
לפי הצעת החוק, לתובע יהיו כל סמכויות היועץ המשפטי לממשלה
ופרקליט המדינה לעניין חקירה ותביעה כאמור.
2.
בהצעת החוק
לא נקבעו הוראות באשר להעברתו מתפקיד של התובע.
על כן,
על
פי
הוראת
סעיף 14
לחוק הפרשנות
, תשמ"א-
1981
, המשמעות היא ש
תינתן בידי
שר המשפטים גם הסמכות לפטר את התובע.
העדר צורך בהצעת החוק
3.
הפגיעה המוצעת בעצמאות הליכי החקירה והתביעה הגלומה בהצעת החוק
)שיפורט עליה להלן(
כלל אינה נחוצה. ככלל, כשיש כוונה לפתוח בחקירה
פלילית נגד בכירים ברשויות השלטון, נהוג לבקש אישור לכך מפרקליט המדינה
או אף מהיועץ המשפטי לממשלה. 1
אין התייחסות לחקירת פרקליטים בכירים
1
שי ניצן
בין היועץ לפרקליט
–
בין המצוי לרצוי: על חלוקת הסמכויות בתחום המשפט הפלילי בין
היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה
36
,)המכון הישראלי לדמוקרטיה2022
( .
,בהנחיות הייעוץ המשפטי לממשלה בהקשר זה2
ומנוהלי המשטרה משתמע
שאין צורך באישורם לשם פתיחה בחקירה נגד פרקליטים. 3
עם זאת, אם יידרש
אישור לפתיחה בחקירה
–
ולאחר מכן אם יידרשו החלטות נוספות של רשויות
התביעה
–
ניתן יהיה להעביר את סמכות ההחלטה בנושא לפרקליט בכיר אחר,
כפי שנעשה במקרים אחרים שבהם יש חשש לניגוד עניינים. כלומר, ככלל, אין
צורך בגורם שיחליף את היועץ המשפטי לממשלה במקרה שבו עולה חשד
לפלילים נגד פרקליט, לרבות פרקליט בכיר. לכן, לדוגמה, נקבע בחוק נציבות
תלונות הציבור על מייצגי המדינה בערכאות, תשע"ו-
2016
,
בסעיף19)ד( לחוק
,
כי: "העלה בירור התלונה חשש שנעברה עבירה פלילית, יביא הנציב את העניין
לידיעת היועץ המשפטי לממשלה"
. כלומר, גם לפי חוק זה, אין דופי בכך
שהיועץ המשפטי לממשלה יהיה הממונה על קבלת ההחלטות כשמדובר בחשש
לעבירה פלילית של פרקליטים, גם הבכירים ביותר.
4.
חריג לעניין זה, אולי, הוא המקרה הנדיר, שבו היועץ המשפטי לממשלה יהיה
חשוד בפלילים.
הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי
לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו )1998
:( )להלן
"ועדת שמגר"(
נתנה את
דעתה בזמנו לצורך להסדיר את עניינו של היועץ המשפטי לממשלה החשוד
בפלילים, והמליצה לממשלה כיצד להסדיר נושא זה. 4
הממשלה קיבלה את
המלצת
ועדת שמגר
–
אף שלא קיבלה את ההמלצה לעגן את הכלל הזה
בחקיקה ראשית
–
וקבעה כי אם "נפתחה חקירה פלילית נגד היועץ המשפטי
לממשלה או הוגש נגדו כתב אישום, רשאית הממשלה, בהתייעצות עם הועדה,
להשעותו לתקופה שתקבע". 5
כלומר, נדרשת במקרה זה התייעצות עם הוועדה
המקצועית-
.ציבורית שהוקמה בעקבות המלצות ועדת שמגר
5.
במילים אחרות, בניגוד לאמור בדברי ההסבר להצעת החוק, במקרה חריג שבו
יעלה חשש לניגוד עניינים "מעצם מעורבות הפרקליטות בחשדות האמורים,
החל מליווי החקירה ועד להחלטה אם יש מקום להגיש כתב אישום"
–
ניתן
יהיה לקדם הליכים כדין להשעיית היועץ המשפטי לממשלה. זהו ההסדר
שהמליצה עליו ועדת שמגר, ושאומץ על ידי הממשלה בהחלטתה. 6
הסדר זה
נועד להתמודד עם המצב שאותו מתארת הצעת החוק, אולם פגיעתו בעצמאות
הליכי החקירה והתביעה מתוחמת באמצעות ההליך שאומץ בהחלטה.
2
""חקירת אישי ציבור
הנחיות היועצת המשפטית לממשלה 4.2200
)יולי2016
(; "אישור מוקדם להגשת
כתב אישום"
הנחיות היועצת המשפטית לממשלה 4.1004
)יולי2016
.(
3
""חקירת אישי ציבור בכירים
נהלי אגף חקירות ומודיעין במשטרת ישראל
300.16.193
)
1.2.2014
.(
4
,הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו
דו"ח
הוועדה
70
)
1998
.(( )להלן: דו"ח ועדת שמגר
5
סעיף26
)ב( להודעה בדבר קביעת הדרכים והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה, י"פ התש"ס
4894
.
6
'יצויין כי הסדר זה לא תוקן בהחלטת הממשלה שהתקבלה בחודשים האחרונים, החלטה מס3125
של
הממשלה )8.7.2025
.(, ושעתירה נגדה תלויה ועומדת
משמעות הצעת החוק
–
פגיעה ב
מקצועיות ו
אי ב-ה
תלות
של
הליכי חקירה ותביעה
6. התביעה
וראשיה נדרשים להפעיל את סמכויותיהם באכיפת הדין הפלילי
לפי
שיקולי
החוק והראיות בלבד
, בהגינות,
באופן
אחיד
ו
שוויוני
,
ללא
א
פליה
, הטיה
או משוא פנים
ולפי שיקול דעת מקצועי ובלתי תלוי: כלומר באופן מעין-
שיפוטי
.7
מינוי תובע
על ידי שר המשפטים לעניין חקירה ותביעה של היועץ
המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה או מי מטעמם יביא לפגיעה כפולה באי-
תלות התביעה
והחקירה
.
7.
,ראשית
הצעת החוק, אם תתקבל, תפגע
פגיעה ישירה ב
מקצועיות וב
אי-
תלות
הליכי
ה
חקירה וה
תביעה בכך ש
גורם מיניסטריאלי
יחליט לפי שיקול דעתו,
בלא
כל תיחום סמכותו
, על זהות התובע בהליכי חקירה ותביעה
מסוימים
.
בנסיבות
המפורטות בהצעת החוק, ברצות השר ימנה את התובע, וברצותו
–
יפטרו.
במלים אחרות, מדובר בהתערבות פוליטית
של שר המשפטים
בניהול
ם
של
הליכי חקירה ותביעה
, התערבות
שתפגע
ב
מקצועיותם וב
עצמאות
. ם
כפי שנפסק
על ידי בית המשפט העליון
, פגיעה מסוג זה בהליכי חקירה ותביעה מוליכה
ל
פגיעה בזכויות חוקתיות מוגנות
, בפרט הזכות לכבוד.8
8.
,שנית
הצעת החוק, אם תתקבל, תפגע
פגיעה עקיפה באי-
תלות התביעה לא רק
במקרים שבהם
יפעיל שר המשפטים את סמכותו
.
האיום בהפעלת סמכות מעין
זו משיקולים פוליטיים ולבר מקצועיים, עלולה ליצור אצל ראשי התביעה
תחושה של תלות
ואיום מצד
הגורם
הפוליטי. משיקול זה המליצה
ועדת שמגר
,
כי כאשר הממשלה מתכננת להפסיק את כהונת היועץ המשפטי עקב הליכי
חקירה
בעניינו
, היא תעשה זאת בהתייעצות עם הוועדה המקצועית-
ציבורית
שהמליצה להקים.9
9. במאמר מוסגר נציין ש
אין שחר ל
השוואה
שמובאת
בדברי ההסבר של ההסדר
המוצע
,
לחקירה של שוטרים בידי המחלקה לחקירת שוטרים )מח"ש(. בהסדר
המוצע, ניתנת לגורם מיניסטריאלי-
פוליטי סמכות למנות
– ו
למעשה
גם
להעביר
מתפקידו
–
את התובע
,
בעוד שמח"ש היא גורם מקצועי ש
מנהלה מתמנה
ומועבר מתפקידו בהליך מקצועי
.
10
.
נציין שהעדר הצורך במנגנון המוצע בהצעת החוק משליך על חוקתיותו של
ההסדר, שהרי כפי שהבהרנו, ההסדר פוגע בזכויות אדם
מוגנות
ו
על כן
פגיעתו
7 לעניין אי-
,תלות התביעה, ראו, לדוגמה
בג"ץ 935/89
גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה
, פ"ד מד)2
(
485
,
512
)
1990
.(
על חשיבותה של הגינות רשויות התביעה ראו, לדוגמה, את פסק דינו של השופט הנדל בע"א
4244/12
הוצאת עיתון הארץ בע"מ נ' ניצב אפרים ברכה )נבו19.2.2014
.(
8
בג"ץ
ל25
-
11
-
3545
ח"כ אביחי בוארון נ' היועצת המשפטית לממשלה
)אר"ש, 16.11.2025
(; בג"ץ
8987/22
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת
)אר"ש, 2.1.2025
.(
9
דו"ח ועדת שמגר, לעיל ה"ש4
', בעמ70
.
צריכה להיות מידתית
.
פגיעה ש
עולה על
הנדרש אינה עומדת בתנאי חוק-
:יסוד
כבוד האדם וחירותו.
חסרונות מינוי תובע מיוחד: אכיפה בררנית ולהיטות יתר
11
.
מינוי תובע מיוחד רק לעניינם של ראשי התביעה הכללית הוא הסדר
המייצר
הליך לא הוגן כלפי גורמים אלה. מתן הסמכויות
ל
תובע שימונה לעניין זה
בלבד, במקום לתובע קבוע, הוא מתכון לאכיפה
בלתי אחידה ו
בלתי שוויונית
של החוק.
התובע הזה לא יפעל בהכרח בהתאם למדיניות הכללית שלפיה נוהגת
התביעה, ומניסיון של מדינות אחרות עם תובעים מיוחדים עולה שהם לוקים
לא פעם בלהיטות יתר שעלולה להביא לאכיפה
בלתי
הוגנת ובררנית.10
12
.
הליך
בלתי
הוגן לא יהיה בעיה אישית של ראשי מערכת אכיפת החוק בלבד,
אלא
יהפוך ל
בעיה מערכתית.
הוגנות ההליכים לבדיקת תלונות נגד פרקליטים
הי
א תנאי הכרחי לשמירה על עצמאות התביעה ועל יכולתה למלא את תפקידה
באופן מקצועי.11
ק
ידום הצעת החוק
–
חלק ממהלך כולל לפגיעה במערכת אכיפת החוק
13
.
לא ניתן להתעלם מההקשר של הדברים. מדובר בהצעת חוק פרסונאלית
שמקודמת עתה על רקע הניסיון
של הממשלה
להדיח שלא כדין את היועצת
המשפטית לממשלה. אדרבה, ניכר שקידום הצעת החוק הוא חלק מ
ניסיון
להלך אימים על מערכת אכיפת החוק ולפגוע בעצמאות שיקול דעתה
,
ואף
לשנות את הכללים שנקבעו זה לא כבר על ידי בית המשפט העליון כדי למנוע
התערבות פוליטית פסולה בהליכי חקירה ותביעה. 12
יתכן ש
המהלך הזה גם בא
על רקע ההליכים הפליליים שבהם נתון בימים אלה ראש הממשלה בנימין
נתניהו
.
14
.
במבט רחב, הצעת החוק היא חלק ממהלך כולל של ניסיונות הקואליציה
והממשלה לפגוע בעצמאות מערכת אכיפת החוק. מלבד הניסיון להדיח את
היועצת המשפטית לממשלה, כולל המהלך הזה גם את החקיקה שערכה
פוליטיזציה להליך בחירת השופטים והחקיקה המקודמת בימים אלה שנועדה
כביכול לפצל
–
אבל למעשה לחסל
–
את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה.
10
ניצן
, לעיל ה"ש
1
', בעמ153
-
154
.
11
סעיף
הוראת
את
לדוגמה
ראו 4
הפרקליט
לתפקיד
ביחס
האו"ם
להמלצות
)http://www2.ohchr.org/english/law/pdf/prosecutors.pdf
(, להבטיח שהפרקליט לא יהיה נתון
לחשיפה "בלתי מוצדקת" לאחריות פלילית: "
States shall ensure that prosecutors are able to
perform their professional functions without intimidation, hindrance, harassment, improper
interference or unjustified exposure to civil, penal or other liability
."
12
ראו: בג"ץ25
-1-
58681
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר המשפטים
)אר"ש, 3.12.25
.(
סיכום
15
.
החוק הקיים בהחלט כולל מענה סביר למצב הקיצוני והנדיר בו ראשי מערכת
אכיפת החוק חשודים בפלילים. לעומת זאת, מתן סמכות לשר המשפטים
להחליט על מינוי תובע מיוחד עלול להפוך את האיום בכך לנשק בידי הדרג
הפוליטי, כך שלא תהיה עוד תביעה עצמאית בישראל. הציפייה שראשי מערכת
אכיפת החוק יוכלו לתפקד, ובין השאר גם להורות על חקירה
של
פוליטיקאים,
במצב כזה, אינה ריאלית. מכאן שהצעת החוק תאפשר שחיתות, ותפגע קשות
בשלטון החוק בישראל.
,בכבוד רב
ד"ר גיא לוריא
ד"ר עמיר פוקס