חומר רקע

1 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority חוות דעת לפי סעיף21 לחוק עקרונות האסדרה , התשפ"ב- 2021 , על תהליך הערכת השפעות אסדרה לגבי חוק התק)שורת (שידורים , "התשפ ה- 2025 4 באוגוסט2025 1 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 ,, גבעת שאול ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority עיקרי הפגמים המהותיים העולים מחוות הדעת האסדרה המוצעת בתזכיר החוק ,וכן מסמך הערכת השפעות האסדרה ,המלווה אותה הם רחבים ומשמעותיים, ומתייחסים לאסדרה חדשה שמגלמת רפורמה רחבת- היקף במישורים ובהיבטים רבים של שוק השידורים בישראל , וזאת תוך ביטולה של אסדרה קיימת מסועפת ומפורטת בתחומים שונים .רפורמה ,זו נוגעת בנושאים רגישים שקשורים, בין השאר, לחופש הביטוי, לדיווח חדשותי אמין, לריבוי דעות לנגישות ,לתכנים של אוכלוסיות רחבות לתרבות הישראלית ולמערך היחסים שבין השחקנים השונים בשוק התקשורת , ויהיו לה השלכות כלכליות רבות והיא כמובן מעצבת מחדש את שוק התקשורת בארץ . הניתוח שלהלן תחום לשינויים בשוק התקשורת והשידורים הנכללים ב תזכיר החוק ובמסמך הערכת השפעות האסדרה המוצגים בפנינו. אשר על כן, לא נתייחס לתיקוני חקיקה ולשינויים נוספים שקידומם נבחן בימים אלו. יחד עם זאת, נציין כי לשינויים אלו, ככל שיקודמו, תהא השפעה גם על ה אסדרה המוצגת כאן. כך, למשל, שינוי במתכונת הפעולה של תאגיד השידור הציבורי ישפיע ,בוודאי על שוק השידורים בכלל ועל היקף ההשקעה הכולל בהפקות מקור ועל שידורי החדשות בפרט; גם שינויים אפשריים אחרים בשוק השידורים או בשוק התקשורת, המשפיעים על השוק בכללותו ,ישפיעו ממילא גם על הניתוח של האסדרה המוצעת . לאור החשיבות שבבחינת מכלול השינויים כאחד , הרי שככל שיחול שינוי ברכיב כלשהו במערכת האסדרה בתחום זה ,הוא ישפיע בוודאי גם על הניתוח שלהלן ,ועל המכלול של האסדרה בתחום השידורים . הדוח המעודכן1 בנוי פרקים - :פרקים, כך 1. שוק השידורים– מבוא 2. אסדרת תכני חדשות ואקטואליה 3. הפקות מקור 4. אסדרת הקשרים המסחריים בין ספקי התכנים 5. נספח 'א– "הפצת תכנים פתוחה לציבור "עידן פלוס חוות דעתנו שלהלן תהיה בנויה אף היא לפי אותם ה פרקים . יצוין בפתח הדברים, כי ניכר דוח הש המעודכן מבוסס על עבודת מחקר משמעותית. הוא כולל סקירה ,בינלאומית וסקירת כתיבה תיאורטית בתחום. בכלל זאת ה דוח המעודכן סוקר את היסטורית השינויים הטכנולוגיים שעברו בעשורים האחרונים על שוק השידורים ואת השינויים ה אסדרתיים .שאומצו בתחום זה בהמשך לכך, מנתח הדוח המעוד ןכ את יחסי הגומלין שבין השינויים הטכנולוגיים וה אסדרתיים לבין .מאפייני שוק השידורים, התמריצים המרכזיים שבו, והשפעתם של כל אלה על הצרכנים כמו ה כן דוח המעודכן נסמך בחלקו על עבודה של ועדות ציבוריות, ובפרט: ההמלצות שבדו"ח הוועדה בראשות רועי פולקמן , משנת2021 . החלק הכללי של הניתוח,, המופיע בפרק המבוא מציג בצורה משכנעת את הצורך בחקיקה חדשה בתחום שידורי אודיו-ויזואל (כלומר: שידורים של תכני צפייה ושמע ). הצורך באסדרה חדשה נובע ראשית מפערים 1 ביום15 ביולי2025 , העביר משרד התקשורת לרשות האסדרה דוח מתוקן בעקבות טיוטת חוות דעתה של הרשות אשר הועברה להתייחסותו ביום3 ביולי2025 . 2 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 ,, גבעת שאול ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority ב אסדרה הקיימת בין סוגי השחקנים השונים :ה אסדרה הקיימת משתנה לפי אופן השידור , כך שש ידור בתדרים מפוקח על ידי הרשות השנייה, שידור באמצעות כבלים או לווין– באמצעות הרגולטור הייעודי לשידורים אלה; ואילו שידור באמצעות( האינטרנטOTT – Over the Top ) – אינו ,מפוקח כלל. שנית ה אסדרה הקיימת אינה מתאימה לשינויים ב טכנולוגיה .ולמודלים העסקיים בשוק ניתוח זה חוזר על עצמו באופן משכנע במרבית פרקי הדוח המעודכן , ומציג בכל הקשר את פערי ה אסדרה בין סוגי שחקנים שונים ואת חוסר ההתאמה של ה אסדרה הקיימת לשינויים טכנולוגיים וחברתיים ולמודלים עסקיים חד .שים שצמחו בעשורים האחרונים אשר על כן ,הדוח המעודכן מבסס באופן משכנע את עצם הצורך בעדכון אסדרתי בשוק השידורים .אין ספק שנדרשת רפורמה מקיפה של ה אסדרה בתחום השידורים. מעבר לביסוס עצם ה צורך ב אסדרה ,חדשה ועדכנית מרבית הפרקים מבססים בצורה משכנעת ומבוססת נתונים את קיומן של הבעיות הסיסטמיות, את הנזק הנגרם מהן ובהתאם את הצורך בהתערבות ממשלתית בכל אחד מהתחומים ש .בהם עוסקת האסדרה המוצעת יחד עם זאת , ועל אף התיקונים הנרחבים שבוצעו ב ,דוח כאמור עדיין מצאנו כי נפלו פגמים מהותיים ב תהליך הערכת השפעות ה אסדרה שביצע המשרד , וזאת בשלבי ליבה בו . 2 לאור חשיבותה הציבורית הרבה של האסדרה המוצעת, ובשל מורכבות הניתוח שביצענו בחוות דעתנו , נרכז להלן בפתח חוות הדעת את עיקרי הפגמים המהותיים שמצאנו בשלבי הליבה של תהליך גיבוש האסדרה המוצעת בהתאם לפר קים ש בהם הם מופיעים . בהמשך לפרק זה, מופיע פירוט חוות הדעת המלאה ,בחלוקה לפרקים בהתאם לפרקי הדוח המעודכן , ובחלוקה פנימית לפי נושאים וקריטריונים ,בהתאם למתוד ולוגי ה הנהוגה ברשות . פגמים מהותיים בשלבי הליבה: אסדרת תכני חדשות ואקטואליה– פגם מהותי בשלב ניתוח והשוואה של חלופות פרק זה לוקה בפגמים ששזורים.לכל אורכו בתמצית, פרק זה נועד לטפל בעיקר בבעיית הריכוזיות, בבעיית מהימנות המידע ובבעיית אי -השיוויון הרגולטורי בין השחקנים השונים. ואולם, כפי שנפרט בסמוך , מן הדוח המתוקן עולה כי לא ניתן לקבוע שאכן החלופות הנבחרות צפויות להצליח לטפל בבעיות אלה- לא בבעיית הריכוזיות ולא בבעיית מהימנות המידע . הדוח המעודכן מציג שלושה רכיבי אסדרה .: א ;אסדרת נושא הבעלויות הצולבות .ב אסדרת הפצת הערוצים באופן נרחב ו- .ג אסדרת מהימנות שידורי החדשות – כמענה לשלוש הבעיות שהוצגו לעיל. הדוח המעודכן מגדיר כי מטרות האסדרה הן: מניעת ריכוזיות ובעלות צולבת עודפת – מניעת מצב ש בו נוצרת שליטה דומיננטית באופן המקטין את מגוון הדעות בשוק הדעות הרחב; עידוד הת חרות בענף ערוצי החדשות ,בטלוויזיה על ידי הגדלת כמות ספקי החדשות; הבטחת אמינות המידע החדשותי; ושמירה על חופש הביטוי .הגיוון הדמוקרטי ועצמאות העריכה באמצעות מניעת התערבות פוליטית בתוכן תחת כסות האסדרה 2 'ס21 .(ז) לחוק עקרונות האסדרה קובע הוראות למקרה שבו מצאה הרשות שנפל פגם מהותי בתהליך גיבוש האסדרה בהתאם למתודולוגיה של הרשות, שלושה משלבי התהליך מוגדרים כשלבי ליבה: ניתוח הבעיה, גיבוש חלופות וניתוח והשוואה בין חלופות , ובמקרים מסויימים גם פרק הלמידה מהעולם ופרק עיצוב החלופה הנבחרת . שלבים אלו מהווים בסיס הכרחי לכל תהליך של קבלת החלטה ובלעדיהם לא ניתן לבסס החלט ה מושכלת . משכך, פגם מהותי באחד משלבים אלו משמעו כי נפל פגם מהותי בתהליך בכללותו . 3 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 ,, גבעת שאול ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority הנחת רקע לכל הניתוח שבפרק זה היא כי לא ניתן לפקח ישירות על מהימנות החדשות ,ולא ניתן לכמת את מידת המהימנות של המידע החדשותי. יתירה מכך, כל ניסיון לפקח ישירות על מהימנות החדשות עלולה להביא להתערבות פוליטית פסולה. משכך, המענה המוצע מבוסס על הגברת התחרות בשידורי החדשות והאקטואליה, כחלק מריבוי וגיוון בשוק הדעות. ריבוי וגיוון בשוק הדעות יאפשר לפרט לברור את המידע מת .וך המגוון המוצג בפניו .על בסיס האמור, נבחן את פרטי הניתוח שבדו"ח ברכיב הבעלויות הצולבות , החלופה הנבחרת מציעה לבטל את כל החובות הרגולטוריות הענפיות הקיימות כיום לאסדרת נושא זה ולהשאיר רק את דיני התחרות הכלליים שכן לעמדתם חלופה זו מציעה את האיזון הטוב ביות ר בין הבטחת מניעת הריכוזיות בשוק, השפעה על התחרות בשוק, ישימות רגולטורית והתאמה למודלים בינלאומיים. היינו, החלופה הנבחרת אמורה להביא להגדלת כמות השחקנים בתחום החדשות המשודרות וב כך גם להגדיל את מגוון הדעות המוביל לשיטת הדוח המעודכן גם למידע מהימן יותר. ואול ,ם לא בוסס שהחלופה הנבחרת אכן תשיג מטרות אלו . ההיפך הוא הנכון, גם לשיטת עורכי הדוח, קיים החשש שהחלופה הנבחרת ת וביל לצמצום מגוון הדעות– "מגוון הדעות בשוק השידורים צפוי לגדול, אך עולה חשש מהתחזקותם של שחקנים הפועלים כיום במספר מדיות באופן שעלול בעתיד להקטין את מספר הדעות הכולל. ההסתברות להתממשותו של חשש זה אינה ידועה והוא תלוי בעיקר במשתנים כלכליים שקשה לחזות אותם". זאת ועוד, גם ביחס להפחתת הריכוזיות בענף החדשות המשודרות נכתב בדוח המעודכן כי "מצד .אחד הסרת חסמי הכניסה עשויה להגדיל את רמת התחרות בשוק השידורים מנגד, עולה חשש משימוש ."בכוח שוק בתחום החדשות במדיה אחרת באופן שיפגע בתחרות בשוק השידורים היינו, לא בוסס כי ,החלופה הנבחרת אכן תוביל לצמצום הבעיות המוצגות לא בתחום הגברת התחרות ולא בתחום מהימ נו ת החדשות, ו ייתכן כי היא אף תביא להחמרתן ולא ניתן לדעת מהו התרחיש שיתממש – זאת גם לשיטת עורכי .הדוח ברכיב מהימנות שידורי החדשות ,החלופה הנבחרת מציעה לבטל את כל האסדרה הקיימת שנוע דה להגן על מהימנות המידע וחלף זאת לאמץ רגולציה רכה המתמקדת בכללי שקיפות ואחריות עצמית שכן לעמדתם חלופה זו מציעה את האיזון הטוב ביותר בין הגנה על מהימנות המידע, שמירה על חופש הביטוי, ישימות רגולטורית והתאמה לאמצעי מדיה נוספים וכן היות ,ולשיטתם היא החלופה המטילה את העלות .הרגולטורית הנמוכה ביותר עוד מצוין בדוח המעודכן ., כי חלופה זו מתאימה לרגולציה הקנדית ,היינו החלופה הנבחרת אמורה להפחית את ח סמי הכניסה לשוק שנוצרו בשל הרגולציה המכבידה ובכך להגביר .את התחרות ואת ריבוי השחקנים בניתוח הרב משתנים המופיע בדוח המתוקן , ביחס למטרת ההגנה על מהימנות המידע, עורכי הדוח מציינים כי הם סבורים שאין פיתרון טוב לבעיה ועל כן כל החלופות קיבלו ציון זהה. ביחס לבעיי ת הריכוזיות (השפעה על רמת התחרות בשוק), ציון החלופות בדוח המעודכן נגזר ממידת הנטל הרגולטורי שהן מייצרות– .יותר נטל שווה ציון נמוך יותר מהניתוח המוצג בדוח המעודכן עולה , כי ביחס לרכיב מהימנות המידע– אין כל ניסיון לטפל באופן ישיר בבעיה– בעקבות ההנחה שלא ניתן לעשות זאת , אלא רק להביא ליותר תחרות שתביא ליותר שחקנים .ובהתאם ליותר דעות מחולל התחרות בהקשר זה לעמדת כותבי הדוח המתוקן– הוא הסרת חסמי הכניסה בדמות הנטל הרגולטורי שמטילה הרגולציה הקיימת כיום . 4 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 ,, גבעת שאול ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority ,על פי חוות דעתנו ההנחה לפיה האסדרה הק יימת כיום היא חסם הכניסה המרכזי והסרתה אכן תביא לכניסה של שחקנים נוספים– .לא בוססה בנוסף , גם ביחס להשפעה על התחרות במסגרת רכיב הבעלויות הצולבות– כאמור לעיל, לא בוסס שאכן האסדרה המוצעת ברכיב זה תביא לשוק תחרותי יותר .בשוק שידורי החדשות או בשוק הדעות הרחב על כן , מניתוח החלופות עולה החשש כי ייתכן מצב עתידי ש בו מצד אחד המטרה של הגנה על מהימנות המידע לא תושג ומן הצד השני גם המטרה של הגברת התחרות וכמות השחקנים לא תושג גם היא ,וזהו לפי כותבי הדוח– המצב הגרוע ביותר"בו גם לא ניתן מענה מספיק טוב לבעיית מהימנות המידע וגם רמת התחרות נמוכה– כך שהציבור יעמוד בפני מספר קטן של אלטרנטיבות לא מהימנות ." עוד נציין, כי ביחס לחלק מהשחקנים הפועלים כיום בשוק, החלופה המוצעת אכן מפחיתה באופן ניכר את הנטל הרגולטורי, אך ביחס לשחקנים אח רים עליהם כיום לא חלה כל רגולציה, החלופות המוצעות דווקא .מוסיפות נטל .מכאן שלא ניתן לקבוע בוודאות כי האסדרה החדשה תגביר את התחרות לכל אלה נוסיף כי המשרד הדגיש כי בהינתן מספר בעיות, טיפול באחת בהכרח ,עלול לבוא על חשבון האחרת ו כי ,זוהי החלטת מדיניות של המשרד לבחור באיזו בעיה הוא מעדיף להתמקד. טענה זו היא אכן נכונה. אולם לשם קבלת החלטת המדיניות האמורה נדרש שתהליך הערכת השפעות ה אסדרה יבחן ויציג את המשמעויות המקצועיות של החלטה מעין זו. כפי שעולה מן הדוח המעודכן- .לא כך נעשה לבסוף נצי ין כי הטענה לפיה האסדרה הנבחרת ברכיב המהימנות תואמת לאסדרה הקנדית - ,אינה מדוייקת לכל הפחות . המודל הקנדי מבוסס על תקנון אתיקה של גוף שהוא אינו השחקן המפוקח, היינו ה - CBSC , שגם מיישם את התקנון בפועל על השחקנים שחברים באיגוד. על אף היות ה- CBSC גוף וולנטארי ה רי שלפי .הדוח רוב אמצעי התקשורת חברים בו ,לעומת זאת המודל הישראלי המוצע סוטה מהמודל הקנדי בכך שהוא משאיר את קביעת תקנון האתיקה לגוף המפוקח עצמו, שאין עליו פיקוח חיצוני בהקשר זה (לא )באמצעות הממשלה ולא באמצעות גוף וולונטארי כדוגמת מועצת העיתונות , לא בשלב קב יעת תקנון האתיקה ולא בשלב היישום שלו בפועל . נוכח כל אלה, אנו סבורים כי נפל פגם מהותי בהליך הערכת השפעות האסדרה בפרק אסדרת תכני חדשות ואקטואליה . אסדרת הקשרים המסחריים בין ספקי התכנים– פגם מהותי בשלב ניתוח והשוואה של חלופות ובשלב עיצוב החלופה הנבחרת הפגם המהותי בשלבים אלו בפרק זה מתחיל עוד בשלב הלמידה מהעולם , ונגרר משם לכל הניתוח שבפרק זה . בתמצית, האסדרה המוצעת בפרק זה, מעניקה לרגולטור הענפי סמכויות וכ לים מעולם התחרות, ש אותם יהיה בסמכותו להפעיל ביחס לספקים בעלי חשיבות מסחרית. אלו יכולים להיות ערוצים, פלטפורמות או ספקים של תכני ספורט. הלמידה מהעולם התמקדה בבחינת הכלים התחרותיים המוצעים אל מול אלו הקיימים באירופה. ואולם, בחינה זו לוקה בחסר שכן היא אינה ממ וקדת דייה. הבחינה הרלבנטית ביחס לעולם אינה האם הכלים התחרותיים ,המעוגנים ממילא כבר היום בדי ני התחרות הכללי ים בישראל , דומים 5 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 ,, גבעת שאול ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority לאלו הקיימים בדיני התחרות הכללי י ם החלים באירופה– אלא היה נדרש לב חון כיצד מאוסדרים היחסים המסחריים בין הספקים בתחום השידורים , האם אכן רק באמצעות כלים תחרותיים ; ככל שאכן אלו מאוסדרים באמצעות כלים תחרותיים ולא באמצעות אסדרה אחרת - מה מערכת היחסים בין ש דיני התחרות הכלליים ובין אלו שנועדו להסדיר את שוק השידורים ;ולבסוף, מהן סמכויותיו של הרג ולטור הענפי אל מול אלו של הרגולטור המשקי האמון על שמירה על התחרות ואיך מוסדרים הממשקים ביניהם . בחינה שכזו לא התבצעה, ולכן כל שעולה מהסקירה הקיימת בדוח המעודכן וה א שהכלים התחרותיים (הקיימים כבר ממילא .בדין הישראלי ומאומצים בשינויים מסויימים לדין הענפי), דומים לדין הכללי החל באירופה למעט התייחסות נקודתית שמציינת ש באנגליה הרגולטור הענפי מוסמך להפעיל גם את דיני התחרות .הכלליים, אין בחינה נוספת פגם זה מקרין גם על שלב ניתוח החלופות , שכן אחד הקריטריונים לבחינת החלופות הוא הקריטריון ""התאמה לכללים מקובלים ולמודלים בינלאומיים. קריטריון זה קיבל בדוח המעודכן משקל של20% , אך לאור החוסר בסקירה המשווה הוא חסר ביסוס שכן לא הוצג בדוח האם החלופה הישראלית אכן תו אמת למודלים בינלאומיים ומה מידת ההתאמה . עוד בשלב ניתוח והשוואת החלופות, הדוח מציין כי לא קיימות עלויות ציות בחלופה הנבחרת,. זאת שכן עלויות הציות יוטלו רק בעתיד, ורק על ספק שיוגדר כספק בעל חשיבות מסחרית, וכי ממילא מדובר בחלופה עם עלויות הציות הנמוכות ביותר . ר אשית , אף אם מדובר בעלויות ציות שיחולו רק על חלק מהשחקנים ובעתיד– לא ניתן להתעלם מהן או לבטל את קיומן. שנית, לא הוצגו אף לא רכיבי העלויות (היינו, איזו דרישות עתידיות צפויות לייצר עלויות ואיזה דרישות בחלופות האחרות יכולות לייצר עלויות – )זאת אף אם יש קושי לכמת אותן בפועל– כך שלא הוצג כל ביסוס לטענה ש החלופה הנבחרת מייצרת פחות עלויות ביחס לאחר .ות לבסוף , האסדרה המוצעת מאפשרת למאסדר להתערב התערבות משמעותית ביותר ב תוך מערכת היחסי ם המסחרית שבין שני גופים פרטיים . לסמכות זו, אף אם לא תופעל, ובוודאי במקרה שתופעל – עלולות להיות השפעות נוספות רבות על תמריצי השחקנים ומערכות היחסים והמודלים הכלכליים – הש פעות אלו לא נבחנו ואף לא צויינו .כך למשל ,החשש מתמחור אי הוודאות והשפעת תמחור זה על הצרכנים ;בחינת מערך התמריצים של שחקן המתקרב לסף שיוגדר ועוד . גם באשר לתכני ספורט, הניתוח וההשוואה לוקים בפגמים מהותיים. הניתוח ביחס אליהם מתבצע במקשה אחת עם הניתוח ביחס לערוצים ולפלטפורמות, זאת בעוד האסדרה הקיימת ביחס אליהם כיום שונה והמודל .הכלכלי שלהם שונה באשר לעיצוב החלופה הנבחרת , רכיב מרכזי בעיצוב החלופה הנבחרת מבוסס על האופן ש בו ייקבע מיהו ספק בעל חשיבות מסחרית. הדוח מציין כי על אף שישנן מספר אינדיקציות לבחינת כוח שוק עודף במשא ומתן, מבחן הסף ייקבע על בסיס ההכנסות בלבד וזאת מטעמים של יעילות וצמצום זמני התדיינות ויצירת וודאות. ואולם, על אף האיזון אותו מנסים להשיג , עדיין נדרש לבסס שמבחן מבוסס קריטריון אחד של )הכנסות אכן משקף בצורה טובה דייה (אף אם לא מושלמת, בשל השיקולים המתחרים את הדרך לזהות את הספקים שלגביהם קמה ההצדקה להתערבות רגולטורית כה משמעותית כפי שהוצע, כלומר שיש להם כוח מיקוח עודף שמצדיק את ההתערבות. נדרש היה לבסס את קיומו של כוח מיקוח עודף ביחס לכל אחד מהמקרים– כגון תוכן המייצר כוח מיקוח עודף, ערוץ בעל כוח מיקוח עודף ופלטפורמה בעלת כוח מיקוח 6 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 ,, גבעת שאול ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority עודף . בנוסף, נדרש היה לבסס שהמבחן המוצע לא עלול לה וביל לה ח לת חסר או חהל לת יתר של סמכות ההתערבות הרגולטורית – אך גם .פירוט שכזה אין זאת ועוד, הנימוק בדוח ביחס למבחן הסף האמור חל רק ביחס לערוצים, שכן בדוח עצמו נכתב כי "הסכום ייקבע על -ידי המועצה לאחר שנכחה כי התחרות בין ספקי התכנים בדגש על מקטע הפלטפורמות... צפויה להיפגע אם תכנים אלו יסופקו בבלעדיות לספק תכנים אחד". ואולם, כאמור– המבחן עתיד לחול גם ביחס לפלטפורמות , ולכך אין התייחסות בדוח . בעייתי מכך, המבחן ביחס למפעל ספורט ( 'המעוגן בס78 לטיוטת התזכיר) – הוא מבחן המבוסס על מאפייני הצפייה בתכני הספורט. מנגנון זה כלל אינו מפורט או מנומ ק .במסגרת עיצוב החלופה הנבחרת ובהתאם ממילא אינו מבוסס על כן, גם בשלב עיצוב החלופה, נפל פגם מהותי בת הליך שערך המשרד . נוכח כל אלה ,אנו סבורים כי נפל פגם מהותי תב הליך הערכת השפעות האסדרה בפרק אסדרת הקשרים .המסחריים בין ספקי התכנים רכיבים בתזכיר שאין לגביהם ניתוח מספק במסמך :הערכת השפעות האסדרה לצד הפגמים שתוארו לעיל , שהם כאמור פגמים מהותיים שיורדים לשורש הניתוח שבוצע, טמון קושי נוסף בכך ש תזכיר החוק עוסק גם בנושאים נוספים, ש לא הוצג לגביהם ניתוח מתאים ב דוח המעודכן. א. .כך, למשל, מוצע להקים מועצה עתירת סמכויות, שתהפוך להיות הרגולטור העיקרי בתחום הרכב המועצה הוא בעל השפעה מכרעת על יכולתה לקבוע רגולציה מיטבית, אולם לא הוצג ניתוח מספק ל מבנה המוצע שלה, איך הוא עונה על הצורך להקים אותה כרגולטור שהוא בעל מומחיות בתחום ,המקצועי שבו תעסוק ו שיש לו עצמאות לקבוע את ה אסדרה באופן שמשרת את האינטרסים .הציבוריים המוגנים שעליהם היא מופקדת הדברים אמורים ביתר שאת, נוכח כך שמדובר ברגולטור עם סמכויות רחבות במיוחד לקביעת רגולציה , וזאת בניגוד לתפיסה העומדת בבסיס הרפורמה, שמטרתה לכאורה הפחתת רגולציה . הסמכויות שמוצע ל הקנות למועצה הן סמכויות מרחיקות לכת להתערבות של גוף ציבורי בשוק החופשי– הן בדרך של קביעת כללים המסדירים את פעולת השוק כולו והן בדרך של התערבות נקודתית בעסקאות ספציפיות, ובכלל זה אף .הכתבה של תנאים בחוזה בין שני צדדים עסקיים בנוסף, מוצע להקנות למועצה גם סמכויות בקרה, פיקוח ואכיפה מינהלית, משמעותיות, שהופכות אותה לרגולטור חזק ו ."בעל שיניים" שישפיע באופן דרמטי על עיצוב השוק מחדש בנוסף לאמור, הסמכויות שמוצע להקנות למועצה חופפות בחלקן ,לסמכויות של רגולטורים אחרים וביניהן .רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן בעוד שיש בדוח התייחסות מסויימת לחלוקת ,הסמכויות בין הרגולטור המוצע לרשות התחרות חלוקה זו אינה חד ערכית ואין לצידה התייחסות .מוצעת באשר לחלוקה אל מול הרשות להגנת הצרכן ,כידוע סמכויות מקבילות שנתונות לרגולטורים נפרדים הן אחת הסיבות לנטל רגולטורי עודף, לאי בהירות ו ל עומס ב אסדרה, שמטיל ים עלויות גבוהות על המפוקחים (וכפועל יוצא מכך מעלים את )יוקר המחיה עבור הצרכן . לא ניתן הסבר למבנה המוצע וכיצד ימזערו את הנזקים שע לול ים להיות גלומים בו . 7 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 ,, גבעת שאול ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority ב. כך למשל גם באשר להצעה המשמעותית לעבור ממשטר של זכיונות א ו רשיונות למשטר של מרשם – גם שינוי עומק זה אינו מגובה בניתוח מתאים בדוח, ואינו בוחן מה תהיינה תוצאות המעבר, האם הוא ישים .מבחינת מספר השחקנים בשוק ובשים לב לשאלת הכדאיות הכלכלית עבורם, ועוד ג. כמו כן, ישנן סוגיות נוספות המופיעות בתזכיר החוק , ש משפיעות על האסדרה בשוק , וראוי היה להציג נ יתוח כלכלי ומקצועי שלה ן דוח ב , גם אם לא באותה המתודולוגיה המחייבת לגבי יתר ההוראות. כך למשל, מוצע לקבוע חובה ל העב י ר מידע באשר להתקשרות במסר פרסומי - התערבות רגולטורית בשוק החופשי, שהשפעותיה על השוק המסחרי של פרסום עשויות להיות מרחיקות לכת וכלל לא ברורה תכלי תה .בדומה, המסמך אינו מציג צורך שבעקבותיו מוצע להתערב בשוק החופשי ולהטיל לראשונה רגולציה בנושא מדידת רייטינג (פרסום מידע מצרפי אודות נתוני צפייה של מנויים), מבלי שהוגדרה בעיה שאותה נדרשת הרגולציה לפתור, ובלי להציג הסדר דומה שקיים בעולם שבמסגרתו "הולאם" מנגנון המדידה . לצורך הכנת חוות הדעת הסתייע ה הרשות בחברתKPMG ודרכה בד"ר אסף וינר .כמו כן ,במסגרת הכנת חוות ה דעת התקיימו שיחות עם עמותת רווח נקי, עם עמותת לובי99 וכן עם גורמי הממשלה הבאים: משרד התקשורת, רשות התחרות, אגף ה תקציבים .במשרד האוצר וייעוץ וחקיקה במשרד המשפטים ,בנוסף ור הג מים הבאים פנו לרשות, בנוגע לאסדרה הנדונה – הערוצים המסחריים (רשת מדיה בע"מ ושידורי קשת בע"מ) ו מכון זולת לשוויון וזכויות אדם. 1 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority כללי חוות דעת זו עוסקת בפרק "אסדרת תכני חדשות ואקטואליה)" (להלן: הפרק בתהליך לגיבוש " הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ה- 2025 " ש ביצע משרד התקשור .ת לצד טיוטת שינוי הרגולציה הועבר לרשות האסדרה דוח גיבוש רגולציה שמתעד ומפרט את תהליך גיבוש הרגולציה. חוות הדעת מתייחסת לניתוח שבוצע, כפי שתואר בדוח גיבוש הרגולציה .ובנספחים הנלווים אליו תמצית חוות הדעת מדובר בתהליך באיכות בלתי מספקת, שמצוי בקטגוריה.האדומה נפל פגם מהותי בשלב הליבה של ניתוח והשוואה של חלופות ועל כן.נפל בתהליך כולו פגם מהותי תמצית ההערכה לפי נושא בחלוקה לקטגוריות שלב בתהליך צבע משוקלל ניתוח הבעיה ][פרק ליבה; משקל גבוה הגדרת מטרות ][משקל נמוך למידה מהעולם ][משקל בינוני גיבוש חלופות [פרק ליבה; משקל]גבוה ניתוח והשוואה של חלופות [פרק ליבה; משקל ]גבוה עיצוב החלופה הנבחרת ][משקל בינוני הגדרת יעדים וקריטריונים ][משקל נמוך נגישות, שיתוף ושיקוף לציבור ][משקל בינוני ה צבע ה כללי של התהליך – לולא הפגם המהותי ה צבע ה כללי ה סופי של התהליך – בשל הפגם המהותי 2 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority :עיקרי הפגמים 1. ניתוח והשוואה של חלופות – ,כל אחד מהמרכיבים של השלב הזה (זיהוי וכימות התועלות ההשפעות והעלויות של החלופות וכן ההשוואה ביניהן ובחירה בחלופה המועדפת) בוצע באופן שלא עומד בדרישות המינימליות . בפרט יש :לציין את הסוגיות הבאות א. ביחס לבעיה מרכזית שהוגדה– חסמי כניסה גבוהים המובילים לשוק ריכוזי- אין כימות ,התועלות וההשפעות במענה לבעיה של החלופות שנבחנו ברכיבי הרגולציה השונים. מכאן שההשוואה בין החלופות באשר למענה שלהן לבעיית חסמי כניסה וריכוזיות היא הערכה מקצועית ללא ביסוס וכימות. חסר זה פוגע ביכולת להבין א ת השלכות החלופות המוצעות על פתרון בעיה זו. חסר זה מחריף לאור החשש שעולה מהדוח עצמו לפיו יתכן שלחלופות שנבחרו .תהיה השפעה שלילית על התחרות במישורים מסוימים ב. לגבי אחת משלוש הבעיות שהוגדרו– מהימנות המידע החדשותי– לא הוצגו כנדרש ההשלכות של החלופות שהוצעו, מה שפוגע משמעותית בליבת הנושא – האפשרות לבחון .האם וכיצד פותרת החלופה את הבעיה בהקשר הזה, לגבי ה"רכיב "בעלויות צולבות , עולה על פי הניתוח האפשרות שהסרת המגבלות על בעלויות צולבות תביא לצמצום המגוון בשוק הדעות הר.חב הפוך מ מטרת האסדרה . הפגם מתחדד בשים לב לכך שהאסדרה המוצעת כוללת ביטול של רגולציה קיימת, על בסיס הנחה– לא מבוססת– שאין בה תועלת של ממש, ועל בסיס תקווה שהגדלת התחרות (מטרה )שכאמור גם היא לא בטוח שתושג, על פי הניתוח וחשיפת מגוון דעות ייתנו מענה לבעיה ז ו – אף שהדו"ח עצמו מציג אפשרות שהרגולציה החדשה תביא לצמצום המגוון בשוק הדעות .)הכולל (שמעבר לשוק השידורים ג. בקריטריון ה מהותי העוסק בנושא המ הימנות – ""הגנה על מהימנות המידע– זכו כל החלופות לציון זהה, בליווי התייחסת כללית, רוחבית ומשותפת, לפיה"בעיית הא- סימטריה של המידע וניגוד האינטרסים היא בעיה מובנית" , בתוספת הנחה שלא קיים פתרון טוב. כפועל יוצא, נראה .כי ההשוואה המתבצעת בין החלופות, בקריטריון הליבה של הנושא, חסרת משמעות 2. ניתוח הבעיה – הביסוס ב .נתונים, של הבעיות שהוגדרו, בוצע באופן חלקי בלבד בפרט יש לציין את אחת משלוש הבעיות שהגדיר הניתוח– " מידע לא מהימן, מוטה או לא מלא שנחשפים אליו צופי ערוצי החדשות" – אשר לא בוסס ה בנתונים , ב התייחס ל מרכיבי הבעיה המרכזיים .של התופעה הבלתי רצויה ושל הנזק הנגרם ממנה בפירוט חוות הדעת להלן, ניתן להתרשם מפגמים נוספים שנפלו בין היתר בסוגיות הבאות: 3 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority למידה רלוונטית מהעולם ויישום בהתאם בחקיקה – בדגש על טענת הניתוח להתאמה בין האסדרה הנבחרת לאסדרה הקנדית, כאשר בפועל קיים הבדל משמעו תי בקשר לזהות הגוף עליו חל תקנון ;האתיקה נימוק וביסוס עיצוב החלופה הנבחרת, ובפרט בנוגע ל חובת הרישום במרשם ו כן שיתו ף .הציבור בתהליך החקיקה 4 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority פרק2 : אסדרת תכני חדשות ואקטואליה ניתוח הבעיה 1. האם הניתוח כולל הגדרה ברורה של :הבעיה, הכוללת - תיאור של התופעה הבלתי רצויה .ומאפייניה - תיאור של גורמי השורש המרכזיים ,לתופעה הבלתי רצויה וביסוס שמדובר בבעיה סיסטמתית. - תיאור של הפגיעה או הנזק המרכזי שנגרם כתוצאה מהתופעה הבלתי רצויה הפרק מגדיר שלוש בעיות – הבעיה הראשונה : התופעה הבלתי רצויה :היא חסמי כניסה גבוהים המקשים על כניסה של שחקנים חדשים לשוק שידורי החדשות בטלוויזיה .ומובילים לשוק ריכוזי : גורמי השורש הם מבנה העלויות בתחום וגורמים מבניים המעניקים יתרון לגוד ל, חשיבות של מוניטין ו כללי רגולציה מחמירים המקשים עוד יותר .על כניסה לשוק :הנזק הוא פגיעה בתחרות ובמספר ערוצי החדשות, הפוגע ת בריבוי הדעות בשוק .החדשות בטלוויזיה כמו כן בוסס כי הבעיה סיסטמתית וכי היא נותרת כזו גם לאור השינויים המשמעותיים בדרכי צריכת התכנים ועליי ה בצריכת החדשות באמצעי .תקשורת אחרים הבעיה השני יה: :התופעה הבלתי רצויה היא מידע לא מהימן, מוטה או לא מלא שנחשפים אליו צופי .ערוצי החדשות :גורמי השורש הם 1 .א- סימטריה בידע ,בין המשדר לצופה המוביל ה לכך שהציבור מתקשה להבחין האם התוכן שהוצג לו הוא מדויק, או לוקה בחסר, בהטיה או . בדיסאינפורמציה 2. אינטרסים זרים של בעלי המניות או המפרסמים, אשר עלולים לגרום .לניגודי עניינים ולפגיעה באובייקטיביות הסיקור :הנזק הוא מידע לא אמין שגורם לפגיעה בזכות הציבור לדעת ובשוויון מידע ואף עלול .לגרור אובדן אמון בקרב הציבור בוסס כי גורמי השורש הם מבניים וצפויים להיוותר על כנם בעתיד הקרוב, ועל .כן מדובר בבעיה סיסטמתית 5 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority הבעיה השלישית : :התופעה הבלתי רצויה אי- שוויון רגולטורי בין שחקנים שונים בשוק החדשות בטלוויזיה, בין ערוצים רגילים לערוצים זעירים וזעירים ייעודיים, ובין ערוצי חדשות המשדרים ב- OTT .בלבד :קיימים גם פערי רגולציה ביחס לשאר המדיות שידורי הטלוויזיה נתונים לרגולציה קפדנית בעוד ששידורי הרדיו נתונים לרגולציה רכה יותר, ואילו שאר המדיות אינן נ .תונות לכל רגולציה :גורם השורש היוצר את התופעה הבלתי רצויה הוא רגולציה מיושנת ולא אחידה היוצרת פער רגולטורי בין חדשות בטלוויזיה , לרדיו ,ולשאר הפלטפורמות וגם בתוך הטלוויזיה בין ערוצים רגילים לערוצים זעירים וזעירים ייעודיים. גורם שורש זה נובע ממאפייני השוק ומן הרגולציה הקיימת, ועל כן הוא מבסס .את היותה של הבעיה סיסטמתית הנזק כתוצאה מהתופעה הבלתי רצויה :הוא 1 . הפער הרגולטורי יוצר יתרון תחרותי לגופים שאינם כפופים לרגולציה, מה שעלול להחליש גופי חדשות מפוקחים וליצור תמריץ לשינוי במודל העסקי כדי להימנע מהרגולציה, וכן אי וודאות רגולטורית . 2. השינוי במודל העסקי, והעדפת השידור ב - OTT בלבד, יוצר חסמי .התרחבות לערוצים חדשים לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 2. האם הניתוח של הבעיה (תופעה בלתי רצויה, נזק וגורמי שורש) מבוסס על ?נתונים תומכים באשר לבעיה הראשונה - ביסוס בנתונים של התופעה הבלתי רצויה – חסמי כניסה גבוהים המקשים על כניסה של שחקנים חדשים לשוק שידורי החדשות בטלוויזיה ומובילים לשוק ריכוזי: הוצגו נתוני מדדHHI המצביעים על כך ששוק .החדשות בטלוויזיה הוא שוק ריכוזי 6 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority ביסוס בנתונים של גורמי השורש - מבנה העלויות בתחום ו גורמים מבניים המעניקים יתרון לגודל וכללי רגולציה מחמירים: הוצגו מאפייני ,הרגולציה הקיימת והעלויות הנגזרות מהם. יחד עם זאת כפי שגם מצוין בדוח, גם כיום ישנם מסלולי אסדרה נוספים בהם האסדרה ביחס לערוץ המשדר חדשות היא מקלה יותר (רישיון זעיר) או לא קיימת בכלל (ל משל אולפן חדשות המשדר על גבי האינטרנט). לא הוצג מענה לשאלה האם במסלולים אלו בפועל יש תחרות משמעותית יותר ובמידה ואין– מדוע? ככל שגם באזורים אלו רמת התחרות נמוכה, כך היה נדרש לבסס באופן משמעותי יותר את הטענה שהאסדרה מהווה חסם כניסה .משמעותי ביסוס בנתונים ש ל הנזק- פגיעה בתחרות ובמספר ערוצי החדשות, הפוגעת :בריבוי הדעות בשוק החדשות בטלוויזיה בוסס כי שוק החדשות בטלוויזיה הוא שוק מובחן מבחינת הצרכן, ובפרט ביחס לקבוצות אוכלוסייה מסוימות, ועל כן ריכוזיות גבוהה ומספר ספקים מצומצם עלולים לפגוע בריבוי הדעות המוצגות .לצרכנים באשר ל בעיה השני הי - ביסוס בנתונים של התופעה הבלתי רצויה - מידע לא מהימן, מוטה או לא :מלא שנחשפים אליו צופי ערוצי החדשות לא ה וצגו נתונים תומכים לביסוס התופעה הבלתי רצויה או לצורך הערכת היקפה. בפרט, לא הוצגו נתונים מהם ניתן ללמוד עד כמה הרגולציה הקיימת נותנת לבעיה זו מענה (לכל הפחות ביחס לגופים הכפופים לה), ומה הבעיות שעודן קיימות. המסמך יוצא מהנחת מוצא לפיה הרגולציה הקיימת אינה .נותנת מענה טוב ומספק לבעיית המהימנות, אולם הנחה זו לא בוססה יצוין בהקשר זה כי גם ועדת פולקמן ,עליה מנסה להתבסס המסמך בהקשר זה כמי שהטילה ספק באפקטיביות של קיום חברת חדשות נפרדת ,קבעה במפורש כי נדרשת העמקה נוספת לצורך הכרעה בנושא , ובפרט כי נדרש לבדוק האם הרגולציה הקיימת מונעת בפועל מקבוצות חזקות במשק הישראלי לשלטון בגופי החדשות והאם ההגדרות הקיימות היום ביחס למעמד הדירקטורים בחברות החדשות מספקות את העצמאות הנדרשת בכדי לוודא העדר השפעה של גורמים מסחריים או פוליטיים על שידורי החדשות בישראל (עמ וד 53 לדוח .)המסמך לא נותן מענה לשאלות אלו. כמו כן , מעבר לאמירה כללית לא הוצגו נתונים באשר ליחס שבין בעיית התחרות לבין בעיית המהימנות. הוצגה אקסיומה לפיה המצב הגרוע ביותר הוא המצב בו לא ניתן מענה טוב דיו לבעיית מהימנות המידע, ובנוסף רמת התחרות נמוכה, אולם אקסיומה 7 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority זו לא נתמכה בנתונים. נתונים כאלה היו יכולי ם להיות למשל מחקרים המצביעים על היקף המידע הלא מהימן וה"פייק ניוז" בשוק ריכוזי מול .שוק מבוזר יותר ומרובה דעות ביסוס גורמי השורש של א- סימטריה בידע וחשש מניגוד אינטרסים: בוססו .גורמי השורש ביסוס בנתונים של הנזק– פגיעה בזכות הציבור לדעת ובשוויון מידע: קיומו של הנזק לא בוסס בנתונים. בפרט, לא ברור האם לאור ריבוי מקורות ,המידע ב"שוק הדעות הרחב", בפועל קיים נזק ברמת הצרכן הסופי אשר יש לו נגישות לשורה של מקורות מידע נוספים שאינם משודרים בטלוויזיה, כפי שמפורט בפרק עצמו (יצוין, כי מענה מסוים ניתן בהקשר זה ביחס לאוכ לוסייה המבוגרת יותר, שהשימוש שלה באמצעי .)התקשורת החלופיים נמוך יותר הבעיה השלישית – באשר ל ביסוס ה תופעה הבלתי רצויה- אי- שוויון רגולטורי בין שחקנים שונים: הוצגה הרגולציה ובוסס אי- השוויון בין שחקנים שונים . באשר ל ביסוס גורם השורש- רגולציה מיושנת ולא אח ידה היוצרת פער רגולטורי : גורם השורש בוסס על ידי ה צגת פירוט של הרגולציה הקיימת וההבחנות הקיימות בה בין חדשות בטלוויזיה , לרדיו ולשאר ,הפלטפורמות וגם בתוך הטלוויזיה בין ערוצים רגילים לערוצים זעירים וזעירים ייעודיים. באשר ל ביסוס ה נזק- יצירת יתרון תחרותי לגופים שאינם כפופים לרגולציה - הוצגו נתונים ודוגמאות המבססים את הנזק של עיוות אפשרי בשיקול הדעת הנובע מאי השוויון הרגולטורי , כגון העדפתו של ערוץi24 לשדר ב - OTT "בלבד על מנת "לברוח מהרגולציה . הניתוח ביסס את רוב המרכיבים (התופעה הבלתי רצויה, גורמי הש ורש שלה ( והנזק הנגרם ממנה) של הבעיה הראשונה ריכוזיות( ) והשלישית אי - )שיויון רגולטורי . ,יחד עם זאת התופעה הבלתי רצויה בבעיה השנייה לעיל- מידע לא מהימן, מוטה או לא מלא שנחשפים אליו צופי ערוצי החדשות– לא בוסס בנתונים. גם לא בוסס בנתונים הנזק הנגרם מהתופעה .הנ"ל 8 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה. ישנם חוסרים .משמעותיים בביצוע הניתוח 3. האם הניתוח מבסס שהתופעה הבלתי רצויה והנזק ממנה מצדיקים התערבות ?ממשלתית ,הניתוח מתאר את ההצדקה להתערבות ממשלתית בהתייחס ל רמת הריכוזיות הגבוהה בשוק שידורי החדשות. באשר למידע הבלתי מהימן, הניתוח מצביע על הצורך ב התערבות הממשלתית .ועל המורכבות בעוצמת ההתערבות הניתוח גם מבסס את הצורך בהתערבות ממשלתית ביחס ל אי - השוויון הרגולטורי הקיים .כיום לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח ש בוצע הוא באיכות .גבוהה 4. האם הניתוח כולל ניתוח של המצב הקיים ,(שחקנים מרכזיים ?)'רגולציה קיימת וכד הניתוח כולל הצגה של השחקנים המרכזיים בתחום האקטואליה וה חדשות בטלוויזיה, כולל תיאור כללי של מערכות היחסים ביניהם (בעלויות ואחזקות והיקפי שוק) . הניתוח מתאר את קוויה המרכזיים של הרגולציה הקיימת בתחום החדשות בשידורים , וכן מפרט את המטרות והכשלים המרכזיים שהרגולציה הקיימת נועדה לפתור . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. 9 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority הגדרת מטרות 5. האם הניתוח כולל הגדרת מטרה קונקרטית שמתארת ?תמונת הצלחה הוגדרו במסמך ארבע מטרות קונקרטיות – 1) מניעת ריכוזיות ובעלות צולבת עודפת . 2) עידוד התחרות בענף ערוצי החדשות בטלוויזיה . 3) הבטחת אמינות במידע החדשותי . 4) שמירה על חופש הביטוי, הגיוון הדמוקרטי ועצמאות העריכה . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 10 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority למידה מהעולם 6. האם הניתוח כולל סקירה של הרגולציה/המדיניות המקובלת בעולם ,בסוגייה הנדונה :הכוללת - הבעיה שהרגולציה .נועדה לפתור - ההקשר והנסיבות .שמאפיינים את הבעיה - .הרגולציה עצמה - תוצאות הרגולציה – בפתרון הבעיה ,והשפעות אחרות שלה .היכן שניתן פרק החדשות כולל סקירה משווה ב שלושה :נושאים 1 .בעלויות צולבות . 2 . הפצת ערוצים באופן נרחב. 3 .מהימנות החדשות . נתייחס בהקשר זה :אל הסקירות השונות כסדרן 1 .בעלויות צולבות : הסקירה בוחנת את עיקרי הרגולציה הנוגעת לבעלות צולבת חוצת-מדיה ובעלות צולבת תוך-ענפית ב ארבע עשרה מדינות שנבחנו, ומוסיף הרחבה קצרה על שבע .מתוכן, וכן התייחסות קצרה לתוצאות הרגולציה במדינות אלו באשר לתוצאות הרגולציה - כפי שהפרק מציין, הרגולציות הנסקרות נוע דו בעיקרן להשיג שיפור של מדדי הריכוזיות, אולם ללא נתוני ריכוזיות במדינות אלו, הרי שלא .ניתן להעריך את האפקטיביות שלהן בהשגת מטרה זו 2 . :הפצת ערוצים באופן נרחב .א חובותcarry - must ו- sell - must : הסקירה שבוצעה מלמדת כי ככלל, חובות .הנשיאה חלות באשר לשידור ציבורי, ובחלק מן המקרים גם ערוצים מסחריים חובות הנשיאה מוסברות בדר ך כלל בהגנה על מגוון תרבותי ופלורליזם במדיה, אולם חובת הנשיאה בחלק ניכר מן המדינות הינה בתשלום או בתנאי שוק חופשי. כמו כן, אין חוב .ת נשיאה ייחודית לחדשות .ב :אסדרה הנוגעת לבולטות האסדרה בעולם הנוגעת לבולטות אינה מתייחסת כלל לחדשות או אקטואליה, אלא לתכנים הנוגעים לגיוון תרבותי ויצירה מקומית. טעמי הרגולציה והאיזונים שהיא משקפת הם אחרים בתכלית, ועל כן לא ניתן ללמוד מן הסקירה דבר באשר ל .חובות בולטות הנוגעות לשידורי חדשות ואקטואליה 3 .מהימנות החדשות: הסקירה בוחנת את האסדרות המרכזיות הנוגעות לשמירה על אובייקטיביות ויושרה בתוכן החדשותי במספר מדינות משמעותי, והיא כוללת פירוט של הרגולצי ות. יצוין כי ככלל הסקירה מלמדת על אסדרה נרחבת יחסית של ,התחום במדינות השונות, הכוללת מספר מרכיבים (עצמאות מערכות החדשות מאפיינים מבניים ועוד), בי ניהם רכיבים הנכללים כיום ברגולציה בישראל. אין ניתוח מפורט של סוגים שונים אלו, והסקירה מסתפקת באמירה כי "קיימים מודלים שונים" אך באופן שלא מאפשר להבין ולמקם את הרגולציה המוצעת ביחס לסקירה, אך מלמד כי ככלל הרגולציה המוצעת במסמך כוללת מספר מצומצם של מנגנונים .ביחס למדינת הנסקרות 11 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority כמו כן, ללא מידע או מחקר כלשהו באשר לתוצאות האסדרות הללו באשר למהימנות החדשות, באמצעות הפניה למחקרים או מדדים בי נלאומיים , הלמידה מן העולם משרתת רק את המטרה של הצגת מגוון האפשרויות המצוי בעולם, אך מבלי שניתן ללמוד האם שיטה מסוימת עדיפה על אחרת או מה ההשלכות של בחירה בחלופות .השונות לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה. ישנם חוסרים .משמעותיים בביצוע הניתוח 7. האם הניתוח כולל סקירה של רגולציות מהעולם, שהתבססו ,עליהן בעבר במשרד או ברגולציה של התחום הרלוונטי .לבעיה הניתוח נותן נימוק מדוע לא נכללה סקירה של רגולציות כאמור– מאז שנקבעה ,האסדרה היו שינויים גדולים במציאות המסחרית, הטכנולוגית והתחרותית. בנוסף קשה להתחקות אחר מקורות האסדרה הקיימת, בשל הזמן הרב שחלף מאז קביעת .האסדרה לכן .קריטריון זה לא רלוונטי 8. האם הניתוח כולל הגדרה של רגולציה מהעולם, שתשמש תשתית לגיבוש ,הרגולציה המקומית כולל הנמקה מדוע הרגולציה הזאת היא שנבחרה להוות תשתית לרגולציה הישראלית , והנמקות נוספות כנדרש במדריך . הניתוח ,מציין כי קנדה נבחרה כמדינת התשתית אולם בפועל נבחרו מודלים אחרים בסוגיות השונות . השילוב בין הסוגיות נעשה על ידי בחינה של ההסדר הנפוץ בכל אחד מן המקרים, אך ללא בחינה של השלכות הרוחב או הצטברות הנושאים השונים במדינות אלו. ללא בחינה מלאה של ההסדר הקנדי ועל היחסים שבין מרכיביו ,השונים לא ניתן לבחון את ה קוהרנטיות בהסדר ה רגולטורי ה כולל . בהמשך המסמך מובאת הרחבה אודות ההבדל בין האסדרה הקנדית לבין האסדרה .הנבחרת לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח לא בוצע או שביצועו היה חלש מאד עד כדי כך שהוא שקול לאי- .ביצוע 12 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority גיבוש חלופות 9. האם הניתוח כולל רשימת של לפחות שלוש ,חלופות מרכזיות מגוונות וישימות? (כולל חלופה0 ) כל אחד ממרכיבי האסדרה כולל הצגה של לפחות שלוש חלופות (כולל חלופה0 ) מרכזיות, מגוונות וישימות : 1 .ב אשר ל בעלויות הצולבות, החלופות הן: חלופה0 – המצב הקיים; חלופה1 – ללא איסור גורף (הסתמכות על אכיפה כללית של דיני התחרות); חלופה2 – מודל הרמזור (חלופה שהופיעה בתזכיר ביולי2023 ) . 2 .ב אשר להפצת ערוצים באופן נרחב , החלופות הן: חלופה0 – ;המצב הקיים חלופה1 – הפצת ערוצי חדשות באופן נרחב ; חלופה2 – חובת נשיאה בתשלום . 3 .ב אשר למהימנות שידורי החדשות, החלופות הן: חלופה0 – שימור המצב הקיים; חלופה1 – ;רגולציה "רכה" המתמקדת בכללי שקיפות ואחריות עצמית חלופה2 – כללי שקיפות ומינוי עורך ראשי. חלופה3 – החלת הרגולציה הקיימת .בנייטרליות טכנולוגית לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. 10 . האם הניתוח כולל אפיון של כל חלופה מרכזית הניתוח כולל אפיון של כל חלופה מרכזית . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות .גבוהה 13 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority ניתוח והשוואה של חלופות 11 . האם הניתוח כולל זיהוי וכימות ריאלי, מבוסס נתונים, של התועלות וההשפעות על הבעיה ביחס לכל חלופה ?מרכזית כאמור, בחלק הכללי של פרק החדשות הוגדרו שלוש בעיות שונות ע י מם מתמודדת .)הרגולציה (חסמי כניסה והתרחבות, מהימנות המידע החדשותי, ופער רגולטורי בהמשך, מוצגים בשלושה פרקי משנה שלושה רכיבים של הרגולציה המוצעת לפתרון בעיות אלה (בעלויות צולבות, הפצת ערוצים באופן נרחב, ומהימנות שידורי .)החדשות אין חפיפה מלאה בין הבעיות שה וצגו בחלק הכללי לבין רכיבי הרגולציה המוצעת שנבחנו בפרקים השונים בהמשך. לגבי כל אחד מרכיבי הרגולציה כולל הדו"ח .השוואה בין לאומית והצגה של חלופות, ולגבי חלופות אלה נערכו ניתוח והשוואה אין הבהרה בדו"ח באשר ליחס שבין הבעיות השונות שבחלק הכללי לבין הפרקים של ר .כיבי הרגולציה כך, בעיית ה"פער הרגולטורי" מקבלת מענה ב הצעה להחיל רגולציה אחידה על כלל .גופי השידור ללא קשר לטכנולוגיה שבאמצעותה הם משדרים כן ל, בעיה זו לא זוכה ,לפרק נפרד בתיאור רכיבי הרגולציה. בעיית הפער הרגולטורי מאוזכרת, בעקיפין בבחינה של חלופות לרכיב "מ הימנות החדשות" בדמות קריטריון של "התאמה לאמצעי מדיה נוספים", אף שקריטריון זה מתייחס לאמצעי מדיה ,"שאינם "שידור ומשכך .כלל אינם בתחולת הרגולציה המוצעת כדי להבטיח תמונה מלאה, נ פרוט ביחס לכל אחת מהבעיות שהוצגו בחלק הכללי של פרק החדשות, את הניתוח הקיים ואת הפערים הקיימים בו ביחס להשפעה על .הבעיה ברכיב הבעלויות הצולבות , החלופה הנבחרת מציעה לבטל את כל החובות הרגולטוריות הענפיות הקיימות כיום לאסדרת נושא זה ולהשאיר רק את דיני התחרות הכל ליים שכן ל פי הדוח חלופה זו מציעה את האיזון הטוב ביותר בין הבטחת מניעת הריכוזיות בשוק, השפעה על התחרות בשוק, ישימות רגולטורית והתאמה למודלים בינלאומיים. היינו, החלופה הנבחרת אמורה להביא להגדלת כמות השחקנים בתחום החדשות המשודרות ובכך גם להגדיל את מגוון הדעות ,המוביל לשיטת הדוח המעודכן גם למידע מהימן יותר. ואולם לא בוסס שהחלופה הנבחרת אכן תשיג מטרות אלו . ההיפך הוא הנכון, גם לשיטת עורכי הדוח, קיים החשש שהחלופה הנבחרת תוביל לצמצום מגוון הדעות. ההסתברות להתממשותו של חשש זה אינה ידועה ואין ביסוס להם מדובר בחשש ממש י או חשש נמוך . כך גם בניתוח החלופה הנ ,בחרת ביחס לרכיב המהימנות. כלומר לא בוסס כי החלופה הנבחרת אכן תוביל לצמצום הבעיות המוצגות, לא בתחום הגברת התחרות ולא בתחום מהימנות החדשות, וייתכן כי היא אף תביא להחמרתן ולא ניתן לדעת מהו .התרחיש שיתממש 14 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority ברכיב מהימנות שיד ורי החדשות , החלופה הנבחרת מציעה לבטל את כל האסדרה הקיימת שנועדה להגן על מהימנות המידע וחלף זאת לאמץ רגולציה רכה המתמקדת בכללי שקיפות ואחריות עצמית. היינו, החלופה הנבחרת אמורה להפחית את חסמי הכניסה לשוק שנוצרו בשל הרגולציה המכבידה ובכך להגביר את התחרות ואת ריבוי השחקנים. בניתוח הרב משתנים המופיע בדוח, ביחס למטרת ההגנה על ,מהימנות המידע נכתב כי עורכי הדוח סבורים שאין פיתרון טוב לבעיה ועל כן כל החלופות קיבלו ציון זהה. ביחס לבעיית הריכוזיות (השפעה על רמת התחרות בשוק), ציון החלופות בדוח המעודכן נגזר ממידת הנטל ה רגולטורי שהן מייצרות – .יותר נטל שווה ציון נמוך יותר מהניתוח המוצג בדוח המעודכן עולה, כי ביחס לרכיב מהימנות המידע– אין כל ניסיון לטפל באופן ישיר בבעיה– בעקבות ההנחה שלא ניתן לעשות זאת, אלא רק להביא ליותר תחרות שתביא ליותר שחקנים ובהתאם ליותר דעות. מחולל התחרות בהקשר זה לעמדת כותבי הדוח המתוקן– הוא הסרת חסמי הכניסה בדמות הנטל .הרגולטורי שמטילה הרגולציה הקיימת כיום ואולם, לא בוססה ההנחה שאכן יכנסו יותר שח קנים לתחום. היא לא בוססה ביחס לרכיב האסדרתי של בעלויות צולבות והיא לא בוססה ביחס לרכיב זה שכן ההנחה לפיה האסדרה הקיימת היא .חסם הכניסה המרכזי, אינה מבוססת התמונה המתקבלת היא שביחס לשתיים מתוך שלוש הבעיות המוצגות בדוח, לא בוסס שאכן החלופות המוצעות יצמצמו א ת הבעיה וממילא גם אין כימות ריאלי .מבוסס נתונים של כלל החלופות ביחס לבעיות השונות לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח לא בוצע או שביצועו היה חלש מאד עד כדי כך שהוא שקול לאי- .ביצוע 12 . ,האם הניתוח כולל זיהוי כימות ריאלי וכימות ,כלכלי, מבוססי נתונים של עלויות הציות הישירות ביחס לכל ?חלופה מרכזית 1. בעלויות צולבות ,: קיים זיהוי של העלויות אך ללא כימות וללא ביסוס בנתונים של העלות בחלופה2 . 2. הפצ ת ערוצים באופן נרחב :קיים זיהוי וכימות ראשוני של העלויות , על בסיס הערכות . 3 .מהימנות שידורי החדשות: קיים זיהוי וכימות ראשוני של העלויות , אך אין ניתוח מבוסס נתונים של העלויות הכלכליות . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא.באיכות נמוכה ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 15 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority 13 . האם הניתוח כולל זיהוי וכימות ריאלי, מבוסס נתונים, של השפעות נוספות לרבות תמריצים ביחס לכל חלופה ?מרכזית בשלושת הנושאים ,קיים זיהוי של השפעות נוספות ממגוון סוגים : 1 :. בבחינת רכיב בעלויות צולבות מוזכרת ההשפעה הכלכלית על הגיוון במודלים כלכליים, כגון שיווק באנדלים והצעות ערך מגוונות לצרכן; ההשפעה על שוק הפרסום בטלוויזיה; והשפעות על התמריצים לשיפור לשחקנים השונים. אולם השפעות אלו מוצגות ללא כימות או ביסוס בנתונים . נטען כי לא ניתן לכמת השפעות אלו באופן מדויק יותר , בשל הקושי לכמת השפעות של הגברת תחרות . ,אולם נראה כי ניתן היה ל נסות ול כמת חלק מ השפעות אלו או חלקן בדרכים עקיפות ע"י מודלים כלכליים או על בסיס מחקרים שכימתו תהליכים דומים בעולם או הערכות מן הניסיון הנצבר בהקשרים מקבילים. 2 . בבחינת רכיב הפצת ערוצים באופן נרחב: מוזכרת ההשפעה על העלויות אותן דורשות הפלטפורמות, וכן ההשפעה על התמריץ של הערוצים להשתפר. אולם השפעות אלו מוצגות ל לא כימות או ביסוס בנתונים. נטען כי לא ניתן לכמת .השפעות אלו באופן מדויק יותר, בשל הקושי לכמת השפעות של הגברת תחרות אולם, נראה כי ניתן היה לנסות ולכמת חלק מהשפעות אלו או חלקן בדרכים עקיפות ע"י מודלים כלכליים או על בסיס מחקרים שכימתו תהליכים דומים בעולם או ה.ערכות מן הניסיון הנצבר בהקשרים מקבילים 3 . בבחינת רכיב מהימנות שידורי החדשות: מוזכרת ההשפעה על כושר התחרות ."ועל התמריץ "לחמוק מאסדרה נטען כי לא ניתן לכמת השפעות אלו באופן מדויק יותר, אולם בפועל השפעות אלו מבוססות, ולו באופן חלקי, בפרקי הדוח .האחרים לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא.באיכות נמוכה ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 14 . האם הניתוח כולל השוואה בין כל החלופות המרכזיות לפי שיטה מקובלת ועל סמך נתונים? (כולל שימוש בנתונים; והנמקות להחלטות במסגרת ניתוח רב- )משתנים הניתוח כולל ניתוח רב משתנים בין החלופות המרכזיות על בסיס רשימת קריטריונים שהוגדרו ,כולל התייחסות ל אופן הקצאת המשקולות בין הקריטריונים השונים .והנמקתו באופן חלקי באשר לציונים שניתנו לחלופות בקריטריונים השונים– חלקם מנומקים באופן משכנע, אך לגבי חלקם הציון שניתן לא מבוסס בהסבר משכנע או ש לא .נתמך בנתונים במקום בו הם נדרשים נפרט דוגמאות למקרים אל ה :בהתאם לרכיבים השונים של השוואת החלופות א .השוואת חלופות בסוגיית ב עלויות צולבות 1 .נראה כי שני הקריטריונים הראשונים - הבטחת המגוון בשוק הדעות הרחב והפחתת הריכוזיות בענף החדשות המשודרות– הם למעשה היבטים משלימים של .אותה הסוגייה ההפרדה ביניהם לא ברורה, ומעלה שאלות באשר לציונים שניתנו .לחלופות השונות כך למשל, לגבי חלופה2 , בקריטריון "הבטחת המגוון בשוק הדעות הרחב", מצוין כי חסמי הכניסה בחלופה זו מתונים יותר מאשר בחלופה0 , 16 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority אולם בקריטריון "הפחתת הריכוזיות בענף החדשות" ניתן לחלופה2 ציון זהה לחלופה0 - ( הציון1 ) הנמוך ביותר- בשל חסם הכניסה שהיא מעמידה לשחקנים הנמצאים על סף השוק. 2 . בקריטריון הישימות– ( ניתן ציון1) הנמוך ביותר ל חלופה 2 , על אף שהקשיים המתוארים אינם נראים כה "בלתי עבירים "על מנת להצדיק ציון כה נמוך. ב .השוואת חלופות בסוגיית הפצת ערוצים באופן נרחב 1 . אין הנמקה להקצאת המשקלות לחלופות השונות– ובפרט, מדוע הקצאת המשקלות שונה מזו של הנושא הקודם בקריטריונים ד .ומים 2 . לאור נושא העלויות המשמעותיות שהוזכרו במסגרת הניתוח, נראה על פניו שחסרה התייחסות ל נושא כקריטריון רלוונטי, בפרט במסגרת השוואה בין חלופה 1 ל-2 . 3 . הציון שניתן לחלופה2 בקריטריון הישימות הרגולטורית (ציון1 , ביחס לציון5 )לחלופות האחרות לא נתמך באופן משכנע. מדובר בגיבוש תמחור חד -פעמי ע ל ידי ,הרגולטור, אשר גם אם הוא מורכב נראה כי הוא לא צפוי להפחית באופן דרמטי .את הישימות הרגולטורית 4 .באשר להת אמה למודלים בינלאומיים– חובות הנשיאה והבולטות על פי הסקירה .המשווה אינן חלות במרבית המקרים בהקשר של חדשות, אלא בהקשרים אחרים על כן נראה כי אין הצדקה לציון גבוה בהקשר זה לחלופה1 . ג .השוואת חלופות בנושא מהימנות שידורי החדשות 1 . אין הנמקה להקצאת .המשקלות לחלופות השונות 2 .בקריטריון המפתח העוסק בנושא המדובר– ""הגנה על מהימנות המידע– זכו כל החלופות לציון זהה , בליווי התייחסת כללית , רוחבית ו משותפת, לפיה בעיית הא-סימטריה של המידע וניגוד האינטרסים היא בעיה מובנית, בתו ספ ת .הנחה שלא קיים פתרון טוב כפועל יוצא, נראה כי ההשוואה המתבצעת בין החלופות, בקריטריון הליבה של הנושא, חסר ת .משמעות ,בנוסף לאור המתח הקיים, על פניו, בין התרומה של החלופות השו נות להגברת התחרות לבין ההגנה על מהימנות השידורים , נראה כי נכון היה לבחון את החלופות השונות בהקשר זה לא רק במסגרת ניתוח רב- ,משתנים אלא גם במסגרת ניתוח המתייחס ספציפית לאיזון בין שני ה שיקולים הללו. 3 . התאמה לאמצעי מדיה נוספים– נראה כי אין ביסוס בנתונים באשר לקושי להחיל את חלופה2 ב"גופים רזים", המצדיקים את ה ציון הנמוך משמעותית ביחס לחלופה1 . 17 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority 4 . רמת התערבות ממשלתית– באשר למצב הקיים, נטען כי הפיקוח עשוי להוות מכשיר פוליטי לפגיעה בחופש הביטוי. חשש זה לא בוסס בנתונים או בהפניה לדוגמאות מן הניסיון שנרכש ביישום האסדרה הקיימת. 5 . ישימות ואכיפה– ,באשר לרגולציה הקיימת נטען שרמת הישימות נמוכה . אמנם הובאה סיבה, אך ללא ביסוס בנתונים או בניסיון שנצבר באשר לקשיים .ביישומה כיום לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה. ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 15 . האם הניתוח כולל בחירה מנומקת בחלופה ?המועדפת (כולל הנמקה במקרה שהיא אינה מבוססת על רגולציה מהעולם והנמקה לכל סטייה מן הרגולציה )מהעולם ההנמקה מבוססת על ניתוח רב-משתנים , עם הפגמים שפורטו לעיל . באשר לסטיות מן הרגולציה בעולם: על פי המסמך, קנדה נבחרה כמדינה שתשמש כתשתית לגיבוש הרגולציה המקומית. אולם לצד זאת, אין תיאור מלא וקוהרנטי של הרגולציה הקנדית, אלא תיאור נקודתי של חלק ממרכיביה, באופן שאינו מאפשר להבין באופן מלא האם והיכן סוטה הרגולציה המוצעת מן הרגולציה בקנדה, ומה ההנמקה לסטייה במקומות אלו. לאור הבחירה בקנדה במדינת התשתית, ניתוח כזה נדרש . ביתר פ ירוט– הטענה לפיה האסדרה הנבחרת ברכיב המהימנות תואמת לאסדרה הקנדית- אינה מדוייקת, לכל הפחות. המודל הקנדי מבוסס על תקנון אתיקה של גוף שהוא אינו השחקן המפוקח, היינו ה- CBSC , שגם מיישם את התקנון בפועל על השחקנים שחברים באיגוד. על אף היות ה- CBSC גוף וולנטארי הרי שלפי הדוח רוב אמצעי התקשורת חברים בו. לעומת זאת, המודל הישראלי המוצע סוטה ,מהמודל הקנדי בכך שהוא משאיר את קביעת תקנון האתיקה לגוף המפוקח עצמו שאין עליו פיקוח חיצוני בהקשר זה (לא באמצעות הממשלה ולא באמצעות גוף וולונטארי כדוגמת מועצת העיתונות), לא בשלב ק ביעת תקנון האתיקה ולא בשלב .היישום שלו בפועל לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה. ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 18 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority עיצוב החלופה הנבחרת 16 . האם הניתוח כולל איפיון מקצועי מפורט של תוכן החלופה :הנבחרת, שכולל - תחולה: הגדרות ברורות של המפוקחים (אנשים, אובייקטים ופעולות) שעליהן יחולו .ההוראות - ההוראות עבור כל מפוקח – ,חובות איסורים, תנאים .ואישורים נדרשים - חריגים ופטורים (אם .)נדרשים - מנגנוני הפיקוח .והאכיפה - מנגנו .ני הבקרה - מעטפת היישום ,(תקופת מעבר ,תקציבים נדרשים הסדרים להתנסות .)'ולתיקון החלופה וכו .הניתוח כולל אפיון מפורט של תוכן החלופה הנבחרת קיימת ,התייחסות לתחולה להוראות ,עבור כל מפוקח למנגנוני ,הפיקוח והבקרה ולמעטפת היישום . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות.גבוהה 17 . האם הניתוח כולל ביסוס ונימוק ההחלטה לגבי התוכן המפורט של החלופה ?הנבחרת הניתוח כולל ביסוס ו נימוק ההחלטה ל גבי חלק התוכן המפורט של החלופה הנבחרת, אולם הוא אינו כולל הנמקה ל נושא שהועלה בניתוח כמהותי– חובת הרישום במרשם וגם לא ל גובה העיצומים הכספיים והסנקציות האחרות ,ו לחובת שיקוף תקנון גם לספק תכנים שאינו ספק חדשות. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות.נמוכה ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 18 . האם עיצוב החלופה הנבחרת מבוסס על ?נתונים תומכים עיצוב החלופה הנבחרת מבוסס על נתונים באופן חלקי בלבד. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא.באיכות נמוכה ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 19 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority הגדרת יעדים וקריטריונים 19 . האם הניתוח מגדיר יעד מדיד לבחינת האפקטיביות של הרגולציה (האם החלופה השיגה את :מטרתה?), שכולל ;מדד כמותי/איכותני רף הצלחה; תדירות הבדיקה; סוג ;הנתונים שייאספו .מקור הנתונים הניתוח מגדיר ארבעה קריטריונים מדידים להצלחת האסדרה שימדדו לאחר 3 .שנים מיום תחילת החוק נתייחס לארבעת :היעדים שנקבעו 1 . שיפור במדדי אמון בתקשורת- מקור הנתונים לא נקבע, אלא מוגדר באופן כללי כ"שני סקרים שיבצעו גופי חברה אזרחית או גופים ממשלתיים". ללא קביעה של מקור נתונים ברור, אין משמעות .למדידה לאורך השנים לצורך בחינת מגמה 2 . 6 שחקנים פעילים בתחום החדשות בשוק השידורים- אין הגדרה ברורה של מדדי הבסיס מבחינת מספר השחקנים כיום, ולא צויין כיצד מוגדרים "שחקנים פעילים ."בתחום החדשות 3 . 5 ערוצי חדשות נגישים לכלל הציבור, לרבות באמצעות היישומון הציבורי– לא מוסברת הבחירה במספר5 כיעד, האם מדובר ביעד מינימלי או רצוי ומדוע דווקא .חמישה ערוצים הם המדד לאפקטיביות 4 ( . הפחתת מדד ריכוזיות מבוסס הכנסותHHI ) בשוק ערוצי החדשות– לא נקבע .רף ההפחתה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה .ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 20 . האם הניתוח מגדיר קריטריונים לבחינת הצורך ברגולציה (האם עדיין יש צורך )?ברגולציה שמבוססים על ניתוח הבעיה והגדרת ?המטרות הניתוח מגדיר קריטריונים לבחינת הצורך ברגולציה המתבטאים במדדHHI , המבטא את מאפייני הבעיה העיקריים . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח .שבוצע הוא באיכות גבוהה 21 . האם הניתוח מגדיר מועד לבחינה עתידית של היעדים והקריטריונים (עד5 או10 ?)שנים היעדים והקריטריונים מוגדרים כך שבתוך3 שנים מיום תחילת החוק ימדדו יעדי .ההצלחה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכו ת גבוהה . 20 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority נגישות, שיתוף ושיקוף לציבור 22 . האם הדוח בהיר ומובן, ומונגש בהתאם לדרישות ?הצורניות במדריך .ככלל, הניתוח בהיר ומובן, ומונגש בהתאם לדרישות הצורניות במדריך ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 23 . האם השיקולים המקצועיים ה מופיעים בדוח ומונגשים בו, ברמת האפשר, לאדם שאינו בעל- מקצוע ?בתחום השיקולים המקצועיים מאפשרים לאדם שאינו בעל מקצוע בתחום להבין את הנושא .המדובר ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 24 . האם מקורות המידע והנתונים שבבסיס הדוח מצורפים אליו או מונגשים ?באמצעותו מרבית מקורות המידע והנתונים נכללים בהערות שוליים. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות .גבוהה 25 . האם הניתוח כלל שיתוף ציבור וגורמים ממשלתיים רלוונטיים בשלבים המהותיים ובהיקף הולם, והאם התהליך שוקף ?לציבור באופן נגיש תזכיר החוק שגובש ב - 2023 פורסם להערות הציבור באתר החקיקה הממשלתי . ועל פי המסמך, נוהל שיח פרטני עם כל גורם שביקש להיפגש עם נציגי המשרד, וכן צוינה ,נקודה שהועלתה על ידי אחד הערוצים באשר לחובת הנשיאה. אולם ללא פירוט נוסף .לא ניתן להעריך את היקף שיתוף הציבור שבוצע כ ,מו כן לאור העובדה ש האסדרה בתחום החדשות נועדה לשרת את שוק הד עות וערוצי החדשות הזמינים לציבור, על בסיס טעמים ציבוריים ואינטרסים ציבוריים , קיים פגם בהעדר ביצוע הליך שיתוף ציבור פומבי . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה . ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח 26 . האם טיוטת הרגולציה תואמת ?את הניתוח .ככלל, טיוטת הרגולציה תואמת את הניתוח לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות .גבוהה 1 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority כללי חוות דעת זו עוסקת בפרק "אסדרת הקשרים המסחריים בין ספקי ה)תכנים" (להלן: הפרק בתהליך לגיבוש "הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ה- 2025 " ש ביצע .משרד התקשורת לצד טיוטת שינוי הרגולציה הועבר לרשות האסדרה דוח גיבוש רגולציה שמתעד ומפרט את תהליך גיבוש הרגולציה. חוות הדעת מתייחסת לניתוח שבוצע, כפי שתואר בדוח גיבוש הרגולציה ובנספחים הנלווים .אליו תמצית חוות הדעת מדובר בתהליך באיכות בלתי מספקת, שמצוי בקטגוריה האדומה . נפל פגם מהותי בשלב הליבה של ניתוח והשוואה של חלופות וכן בשלב ים של עיצוב החלופה הנבחרת והלמידה מהעולם (שחשיבות ם במקרה הפרטני שלפנינו, בהקשר של ההגדרה העתידית של "ספק בעל "חשיבות מסחרית וההסתמכות על דיני תחרות, םה כשל פרק י )ליבה ועל כן נפל בתהליך כולו.פגם מהותי תמצית ההערכה לפי נושא בחלוקה לקטגוריות שלב בתהליך צבע משוקלל ניתוח הבעיה [פרק ליבה; משקל גבוה] הגדרת מטרות ][משקל נמוך למידה מהעולם [משקל בינוני ] גיבוש חלופות [פרק ליבה; משקל גבוה] ניתוח והשוואה של חלופות [ פרק ליבה; משקל גבוה] עיצוב החלופה הנבחרת [משקל בינוני ] הגדרת יעדים וקריטריונים [משקל נמוך ] נגישות, שיתוף ושיקוף לציבור [משקל בינוני] ה צבע ה כללי של התהליך – לולא הפגם המהותי ה צבע ה כללי ה סופי של התהליך – בשל הפגם המהותי :עיקרי הפגמים 1. ניתוח והשוואה של חלופות – ,כל אחד מהמרכיבים של השלב הזה (זיהוי וכימות התועלות ההשפעות והעלויות של החלופות וכן ההשוואה ביניהן ובחירה בחלופה המועדפת) בוצע באופן שלא .עומד בדרישות המינימליות :בפרט יש לציין את הסוגיות הבאות 2 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority א. בחלופה שנבחרה הניתוח הקיים תמציתי מאוד ומצריך מהקורא להניח לב ד כיצד הכתוב ישפיע על התחרות. ביחס לכלים האסדרתיים בחלופה, הניתוח מתייחס רק לכך שמדובר בכלים מקובלים לעניין, אך בהינתן שמהסקירה המשווה מהעולם לא עולה האם אכן מדובר בכלים מקובלים גם בידי הרגולטור הענפי שפועל במקביל לרגולטור המשקי, אמירה זו אינה מבוססת .דיה ב. הניתוח מציין כי לא קיימות עלויות ציות בחלופה הנבחרת, שכן החובה לא חלה עד להכרזת חשיבות מסחרית על ידי הרגולטור ואז תיווצר העלות. כלומר , בשלבים מאוחרים יותר וביחס ,לספקים שיוגדרו כספקים בעלי חשיבות מסחרית כן יהיו עלויות ציות, כך שלא מדוייק לטעון כי לא קיימות עלויות ציות. עוד מצוין כי החלופות האחרות יוצרות עלות כלשהי, אך קשה .לכמתה מראש. הניתוח כלל אינו מזהה את רכיבי העלויות היינו , אף אם ישנ ו קושי לכמת את רכיבי העלות, לכל הפחות היה ניתן לזהות אותם על מנת שיהיה ניתן לבחון את האמירה לפיה .""החלופה הנבחרת עדיפה על פני החלופות האחרות גם בהיבט זה אין ביסוס לטענה זו ולא ניתן להתעלם מהמצב הצפוי של הכרזת ספק בעל חשיבות מסחרית, עם העלויות הנלוות לכך ב .התאם ג. הניתוח אינו כולל זיהוי וכימות ריאלי של ההשפעות נוספות. כך למשל לא נבחנו ההשלכות הכלכליות של חוסר הוודאות בעת המשא ומתן וסגירת החוזים בין גופים מסחריים, כיצד הוא צפוי להיות מתומחר והאם הוא צפוי להיות מגולגל לצרכן; לא נבחנו ההשלכות של התערבות בתנאי חו זה ספציפי בין שני גופים מסחריים; לא נבחן מערך התמריצים של ספק המתקרב לסף .שיוגדר ד. נפלו מספר פגמים בהשוואה בין החלופות – 1. ,הניתוח בוצע במשותף באשר להשפעה במקטע הערוצים ובאשר לתכני ספורט משמעותיים ללא התייחסות להבחנה ביניהם, שקיימת הן ביחס לאסדרה הרלוונטית החלה בהם כיום (היינו חלופה0 וחלופה2 ) והן ביחס לה י עדר היכולת לגבות כספים בגין התכנים, כך שביחס .לשתי חלופות אלו אין למעשה ניתוח ביחס לאסדרה המוצעת לתכני ספורט 2. ביחס לקריטריון "התאמה לכללים תחרותיים מקובלים ולמודלים בינלאומיים", הבחינה של החלופה הנבחרת מתיי חסת להתאמה בין דיני התחרות עליהם מבוסס ההסדר המוצע ,לבין דיני התחרות האירופים. אך למעשה לא ניתן לדעת האם ההסדר המוצע בחוק השידורים תואם את ההסדר ההוליסטי הקיים לאסדרת הקשרים המסחריים במדינות .הרלוונטיות, היות שנושא זה לא נבחן במסגרת הסקירה הבינלאומית ה. ,הבחירה בחלופה המועדפת, מבוססת על השוואה חסרה הן ביחס לתכני ספורט והן ביחס לביסוס באשר לתאימות אל מול מודלים בינלאומיים. בהעדר הניתוח הרלוונטי, ממילא לא ניתן לדעת האם ובאיזו מידה האסדרה מבוססת על רגולציה מהעולם, מהן הסטיות ו גם אין נימוק .מספק לסטיות 3 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority 2. עיצ וב החלופה הנבחרת – כל אחד מהמרכיבים של השלב הזה בוצע באופן שלא עומד בדרישות :המינימליות. בפרט יש לציין את הסוגיות הבאות א. ,קריטריון הסף להגדרה של ספק בעל חשיבות מסחרית, אלמנט מרכזי מאוד בחלופה הנבחרת נבחן כמקשה אחת, הן ביחס לערוצים, הן ביחס לפלטפורמות והן בי חס לספורט , על אף ההבדלים ביניהם . ב. מתזכיר החוק עולה כי ביחס לתכני ספורט, סף הכניסה אינו סכום ההכנסה השנתי– אין לכך .כל התייחסות או ניתוח במסגרת עיצוב החלופה ג. ,בהתייחס להגדרת ספק בעל חשיבות מסחרית ובהקשר של מבחן ההכנסות ביחס לערוצים מצויין כי "הסכום ייקבע על ידי המועצה לאחר שנוכחה כי התחרות בין ספקי התכנים בדגש על "...מקטע הפלטפורמות.. צפויה להיפגע– לא ניתן להבין מה משמעות חשש זה, כיצד הוא משפיע על הקביעה וכן כיצד הסכום צפוי להיקבע ביחס לפלטפורמות, אם החשש הוא רק ביחס לתחרות מקטע הפלטפורמו .ת ד. הקריטריון המרכזי אותו היה נדרש לנמק ולבסס הוא סף הכניסה להגדרה של ספק בעל חשיבות מסחרית ,, המבוסס על מבחן הכנסות. מצוין כי הכנסות הן אינדיקטור אחד לבחינת כוח שוק אך לצידו קיימים קריטריונים נוספים ושלמרות זאת נבחר להתמקד בו כקריטריון יחיד וזאת מטעמי יעיל .ות וודאות היה נדרש לבסס ולנמק שאכן סף הכנסות ,, על אף השיקולים הנוספים .אכן מספיק מדויק בפני עצמו כדי להימנע מהחלת יתר והחלת חסר של האסדרה 3. למידה מהעולם – הניתוח כולל סקירה מהעולם מנקודת המבט של דיני התחרות הכלליים. הסקירה מתמקדת בבחינת איסורים רלוונטיים מן ה - TFEU האירופאי. ואולם, בעוד הסקירה מלמדת כי אכן דיני התחרות הכלליים בישראל עולים בקנה אחד עם אלה הנהוגים באירופה , אין התייחסות לתחולה של איסורים אל ה בהקשר של שוק השידורים והתקשורת במדינות אלו, ליחס שבין הדינים הכללים ובין דינים ספציפיים, ככל שקיימים, לאסדרת הקשרים המסחריים. כמו- כן אין התייחסות באשר למבנה המוצע בחוק השידורים, שבו ישנו מאסדר כללי הפועל במסגרת חוק כללי ולצידו מאסדר ענפי הפועל במסגרת כללים בעלי רציונל דומה אך במסגרת חקיקתית נפר דת . יוצא מכאן שלא ניתן להעריך האם במדינות הללו הרגולטור מסתפק רק בדיני התחרות, או שקיימת גם התייחסות ספציפית לשוק השידורים, כפי שמוצע כאן, למעט התייחסות נקודתית ביותר לכך שבאנגליה למאסדר הענפי ניתנת סמכות ליישם את הוראות חוק התחרות הכללי בענף שעליו הוא אמו ,ש ן זהו אינו המודל המוצע כאן. ,הניתוח מגדיר את דיני התחרות בארץ ובעולם באופן כללי כתשתית לגיבוש הרגולציה המקומית תוך היצמדות לעקרונות על מה- TFEU . אולם, מכיון שמדובר ברגולציית תחרות כללית ולא רגולציה ייעודית בתחום השידורים, מדובר בתשתית "רעיונית" יותר מאש ר תשתית מלאה .וקוהרנטית לרגולציה 4 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority פרק4 :אסדרת הקש ר ים המסחריים בין ספקי התכנים ניתוח הבעיה 1. האם הניתוח כולל הגדרה ברורה של :הבעיה, הכוללת - תיאור של התופעה הבלתי רצויה .ומאפייניה - תיאור של גורמי השורש המרכזיים לתופעה הבלתי רצויה , וביסוס שמדובר בבעיה סיסטמתית. - תיאור של הפגיעה או הנזק המרכזי שנגרם כתוצאה מהתופעה הבלתי רצויה הניתוח מ חולק לשני היבטים מרכזיים- היבט מסחרי (החל לגבי ערוצי ברודקאסט ותכני ספורט מסוימים) והיבט ציבורי (החל לגבי תכני ספורט .)אחרים :)אסדרת הקשרים המסחריים (ברודקאסט וספורט הניתוח מ גדיר כך את הבעיה – :התופעה הבלתי רצויה החשש מניצול לרעה של כוחם של ספקים חזקים, שרמת הפופולריות ושיעורי ,הצפייה שלהם גבוהים מאוד או שהם בעלים של תכני ספורט מסוימים שיש ,להם ביקוש גבוה וקשיח באופן שעלול להביא לפגיעה בתחרות בשוק הטלוויזיה הרב-ערוצית )(שוק הפלטפורמות .או בשוק הערוצים :גורמי השורש היוצרים את התופעה הבלתי רצויה 1 . ( קיומם של ספקי תוכן המספקים תוכן שהוא חיוני ביותרmust have ) עבור הפ .לטפורמות, המקבילים לקיומו של כוח שוק מונופוליסטי אצל ספקים אלו 2 . קיום של שידורי ספורט מסוימים שיש להם ביקוש גבוה וקשיח לצפייה .לינארית :הנזק שייגרם בשל התופעה הבלתי רצויה חסימת מתחרים חדשים מכניסה לשווקים אלו או פגיעה בהתרחבות של ,שחקנים קיימים, וחיזוק נוסף למעמדם של שחקנים דומיננטיים בשווקים הללו .תוך הפחתת התחרות בהם ופגיעה בהיצע התכנים ובמחיר לצרכנים בוסס כי ככל שקיימים ספקי תוכן שכוח השוק שלהם משמעותי, או שהם בעלים של ,תכני ספורט מבוקשים הרי ש הסכנה לניצול לרעה של כוחם היא בעיה .סיסטמתית השאלה העובדתית מי הם הספקים בעלי כוח השוק המשמעותי .תיקבע על ידי הרגולטור בהמשך היבט ציבורי– תכני ספורט 1 . בעיית הנגישות הציבורית- :התופעה הבלתי רצויה 5 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority אי יכולת של חלקים נרחבים באוכלוסייה לצפות בשידורי ספורט מסוימים בעלי .חשיבות מיוחדת וערך ציבורי :גורם השורש היוצר את התופעה מחיר גבוה של תכני ספורט מסוימים (שאינם בהכרח תכניmust have ), וכן האפשרות למכירה בבלעדיות של תכנים אלו לפלטפורמה מסוימת (או להדרתם )מפלטפורמה מסוימת . :הנזק הנגרם כתוצאה מהתופעה הבלתי רצויה פגיעה בציבור שידו אינה משגת ולא יוכל לצפות בתכני ספורט בעלי חשיבות מיוחדת שהשיח הציבורי צפוי להתמקד בהם, ובחלק מן המקרים פגיעה בלכידות .הלאומית סביב אירוע ספורט בוסס כי מדובר בבעיה סיסטמתית, הנובע ת מן הביקוש הקשיח לתכני ספורט בעלי חשיבות מיוחדת ברמה הציבורית, וממחירם הגבוה של תכני ספורט .מסוימים 2. בעיית אי שוויון רגולטורי :התופעה הבלתי רצויה אי שוויון רגולטורי בין שחקנים שונים בשוק . :גורם השורש היוצר את התופעה רגולציה מיושנת ולא אחידה- הרגולציה כיום (החלטת מועצת הכבלים והלווין בדב ר אירועי ספורט בעלי חשיבות ציבורית רבה) חלה רק לגבי שידורים בכבלים ובלוו י ין, ולא חלה עלOTT . הנזק הנגרם כתוצאה מהתופעה הבלת י :רצויה 1. יתרון תחרותי לגופים שאינם כפופים לרגולציה . 2 . העדר גישה לתכני ספורט מוכרזים לצופיOTT ומכא ן אי יכולת של חלקים .נרחבים באוכלוסייה לצפות בשידורי ספורט בעלי ערך ציבורי לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. 6 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority 2 . האם הניתוח של הבעיה (תופעה בלתי רצויה, נזק וגורמי שורש) מבוסס על ?נתונים תומכים :)אסדרת הקשרים המסחריים (ברודקאסט וספורט 1 . ביסוס לתופעה הבלתי רצויה- החשש מניצול לרעה של כוחם של ספקים חזקים, או ספקים שהם בעלים של תכני ספורט מבוקשים– התופעה מבוססת על נתונים תומכים, המתייחסים להחלטות עדכניות של רשות התחרות, ניתוחHHI ונתחי שוק מעודכ נים . באשר לספורט– קיים ניתוח מפורט של שרשרת הערך בתחום הספורט וכן .הפניה לדוגמאות לניצול לרעה של כוח בהקשר זה גורמי השורש היוצרים את התופעה הבלתי רצויה – ספקי תכנים בעלי כוח שוק משמעותי ושידורי ספורט בעלי ביקוש גבוה וקשיח - גורמי השורש מבוססים בנתונים ובהחלטות של רשות התחר ות וכן בדוגמאות לניצול לרעה של כוח בהקשר של תכני הספורט . הנזק שייגרם בשל התופעה הבלתי רצויה – הפחתת התחרות ופגיעה בהיצע ובמחיר לצרכנים : באשר לערוצי הברודקאסט– לא נדרשת תמיכה בנתונים בשלב זה לנזק, מעבר להצגת גורמי השורש והתופעה הבלתי רצויה, משום שהשאלה הע ובדתית מי הם הספקים בעלי כוח השוק המשמעותי עליהם נכון להפעיל את הרגולציה תיקבע .בהמשך על ידי הרגולטור והחלטתו תיבחן מבחינה מקצועית באשר לתכני הספורט– .היקף הסבסוד הצולב מבוסס בנתונים היבט ציבורי– תכני ספורט 1 :. בעיית הנגישות הציבורית ביסוס בנתונים של התופעה הבלתי רצויה – קושי בנגישות של חלקים באוכלוסייה לצפות בשידורי ספורט מסוימים– לא הוצגו נתונים באשר להיקף הנגישות או המחירים של השידורים המוכרזים, אולם לאור העובדה ש בוסס כי מדובר בתופעה שקיומה מקובל בעולם וכי בוססו גורמי השורש של מחיר גבוה .של תכני ספורט מסוימים, הרי שבמבט כולל התופעה הבלתי רצויה בוססה ביסוס של גורם השורש היוצר את התופעה - מחיר גבוה של תכני ספורט מסוימים, וכן האפשרות למכירה בבלעדיות של תכנים אלו - גורם השורש בוסס .במסגרת ניתוח שוק הספורט :הנזק הנגרם כתוצאה מהתופעה הבלתי רצויה פגיעה בציבור שידו אינה משגת – כאמור לא הוצגו נתונים באשר להיקף הנגישות או המחירים של השידורים המוכרזים, אולם לאור העובדה ש בוסס כי מדובר 7 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority בתופעה שקיומה מקובל בעולם וכי בוססו גורמי השורש של מחיר גבוה של תכני ספורט מסוי .מים, הרי שניתן לומר כי בוסס הנזק 2 .בעיית ה אי שוויון ה רגולטורי התופעה הבלתי רצויה וגורמי השורש בוססו על בסיס סקירה של הרגולציה הקיימת, ה חלה רק לגבי שידורים בכבלים ובלווין, ולא חלה עלOTT . גם הנזק הנגרם בוסס על ידי דוגמאות של שחקניOTT .שאינם כפופים לרגולציה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח .בוצע ברמה גבוהה 3. הניתוח האם מבסס שהתופעה הבלתי רצויה ממנה והנזק מצדיקים התערבות ?ממשלתית באשר למישור המסחרי- הניתוח מבסס שהתופעה הבלתי רצויה והנזק ממנה מצדיקים התערבות ממשלתית ומדוע לא ניתן להסתפק בהקשר זה בדיני התחרות הכלליים אלא יש צורך במתן סמכויות לרגולטור הענפי. יצוין גם שההצדקה להתערבות ממשלתית ביחס לערוצי הברודקאסט תיבחן בפועל גם בהמשך, בשלב של הפעלת הרגולציה על שחקנים מסוימים על ידי הרג ,ולטור שתתבצע על בסיס נתונים עדכניים שיובאו בפני הרגולטור . גם באשר למישור הציבורי של שידורי הספורט בוסס מדוע קיימת הצדקה להתערבות ממשלתית לצורך הנגשה של התכנים לאוכלוסיות מוחלשות , וכן הודגם כי רגולציה דומה .רווחת בעולם ל כן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות .גבוהה 4. האם הניתוח כולל ניתוח של המצב הקיים (שחקנים מרכזיים, רגולציה ?)'קיימת וכד הניתוח כולל תיאור של השחקנים הפועלים בשוק הערוצים, בתחום הספורט ובשוק הפלטפורמות, וכן הערכה של נתח השוק שלהם ו נתוני הצפייה. קיימת סקירה מפורטת של מערכות היחסים בין השחקנים השונים וכן סקירה של .ההיסטוריה של הרגולציה הקיימת 8 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. 9 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority הגדרת מטרות 5. האם הניתוח כולל הגדרת מטרה קונקרטית שמתארת תמונת ?הצלחה הפרק מציג מספר מטרות קונקרטיות לאסדרה: 1 .שימור התמריץ התחרותי להיכנס לשוק ולשדר תכנים טובים שימשכו קהל צופים רב . 2 .מניעת פרקטיקות של ניצול מעמד לרעה מצד ספק בעל חשיבות מסחרית. 3. הגברת התחרות על המחיר של תכני ספורט משמעותיים. 4. קידום הוגות צרכנית ותמחור מבוסס שימוש. :כמו כן, באשר להיבט הציבורי של תכני הספורט, קובע הפרק מטרה נוספת הנגשת תכני ספורט בעלי חשיבות ציבורית ל .ציבור הרחב לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 10 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority למידה מהעולם 6. האם הניתוח כולל סקירה של הרגולציה/המדיניות המקובלת בעולם ,בסוגייה הנדונה :הכוללת - הבעיה שהרגולציה .נועדה לפתור - ההקשר והנסיבות שמאפיינים את .הבעיה - .הרגולציה עצמה - תוצאות הרגולציה – בפתרון הבעיה והשפעות אחרות .שלה, היכן שניתן הניתוח כולל סקירה של רגולציה משיקה מהעולם, מבחינת חובותMust Sell, Must Carry (ע ל ידי הפניה ל פרק החדשות) וכן חובות משיקות מדיני התחרות . כפי שמצוין במסמך, ברוב המוחלט של המדינות שנבדקו לא קיימת רגולציה כופה במישור היחסים המסחריים בין ערוץ מסחרי לבין פלטפורמה וניכרת מגמה של מעבר לרגולציה אשר תבטיח את שידורם של תכנים בעלי חשיבות ציבורית כללית אך בהתערבות רגולטורית מצומצמת , ובהתאם מוצע לא לקבוע הרחבה גורפת של חובות ה- must sell, אלא במקרים של כ .וח שוק משמעותי בהקשר זה כולל הניתוח סקירה של הסוגיה מנקודת המבט של דיני התחרות הכלל ים י . הסקירה מתמקדת בבחינת איסורים רלוונטיים מן ה- TFEU .האירופאי ואולם, בעוד הסקירה מלמדת כי אכן דיני התחרות הכללי י ם בישראל עולים בקנה אחד עם אל ה הנהוגים באירופה , אין התייחסות לתחולה של איסורים אל ה בהקשר של שוק השידורים והתקשורת במדינות אלו , ליחס שבין הדינים הכללים ובין דינים ספציפיים, ככל שקיימים, לאסדרת הקשרים המסחריים . כמו- כן אין התייחסות באשר למבנה המוצע בחוק השידורים, שבו ישנו מאסדר כללי הפועל במסגרת חוק כללי ולצידו מאסדר ענפי הפועל במסגרת כללים בעלי רציונל דומה אך במסגרת חקיקתית נפרדת, כך שלא ניתן להעריך האם במדינות הללו הרגולטור מסתפק רק בדיני התחרות, או שקיימת גם התייחסות ספציפית ל שוק השידורים, כפי שמוצע כאן, למעט התייחסות נקודתית ביותר לכך שבאנגליה למאסדר הענפי ניתנת סמכות ליישם את הוראות חוק התחרות הכללי בענף שעליו הוא אמון, אשר כאמור זהו אינו המודל המוצע. באשר להיבט הציבורי של שידורי הספורט, קיימת סקירה של הרגולציה בשורה של מדינות וכן בחירה של רגולציה המשמ שת כתשתית, ה- AVMSD . כן מוצגים .ההקשר והנסיבות שמאפיינים את הבעיה ותוצאות הרגולציה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה . הוא בוצע באופן חלקי וישנם היבטים חסרים . 7. האם הניתוח כולל סקירה של ,רגולציות מהעולם שהתבססו עליהן בעבר במשרד, או ברגולציה של התחום הרלוונטי .לבעיה הניתוח נותן נימוק מדוע לא נכללה סקירה של רגולציות כאמור– מאז שנקבעה ,האסדרה היו שינויים גדולים במציאות המסחרית, הטכנולוגית והתחרותית. בנוסף קשה להתחקות אחר מקורות האסדרה הקיימת, בשל הזמן הרב שחלף מאז קביעת .האסדרה לכן.קריטריון זה לא רלוונטי 11 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority 8. האם הניתוח כולל הגדרה של רגולציה מהעולם, שתשמש תשתית לגיבוש הרגולציה המקומית, כולל הנמקה מדוע הרגולציה הזאת היא שנבחרה להוות תשתית לרגולציה הישראלית , והנמקות נוספות כנדרש במדריך . ,באשר להסדרת היחסים הניתוח מגדיר את דיני התחרות בארץ ובעולם באופן כללי כתשתית לגיבוש הרגולציה המקומית , תוך היצמדות לעקרונות על מה- TFEU . אולם , מכיון שמדובר ברגולציית תחרות כללית ולא רגולציה ייעודית בתחום השידורים (ראו הרחבה בנושא בסעיף6 )לעיל , מדובר בתשתית "רעיונית" יותר מאשר תשתית מלאה .וקוהרנטית לרגולציה באשר למישור הציבורי של שידורי הספורט, הניתוח מגדיר את ה- AVMSD .כרגולציה המשמשת כתשתית לגיבוש הרגולציה המקומית ומנמק בחירה זו לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה. הוא בוצע באופן חלקי וישנם היבטים חסרים . 12 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority גיבוש חלופות 13 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority 9. האם הניתוח כולל רשימת של לפחות שלוש חלופות מרכזיות, מגוונות ?וישימות (כולל חלופה0 ) הניתוח כולל רשימה של ארבע חלופות מרכזיות, מגוונות וישימות : חלופה 0 – :המצב הקיים בחלופה זו ימשיכו לחול ההסדרים הנוכחיים– חובה על חברות הכבלים והלווין לשאת את הערוצים המסחריים בחינם; חובה הדדית על הערוצים המסחריים למכור את תוכניהם לחברות הכבלים והלוויין בחינם; חובה על ערוצים מסחריים המשודרים בעידן פלוס למכור את שידוריהם לפלטפורמות OTT .ללא תמורה חלופה1 –אימוץ כללים תחרותיים מקובלים על ספק בעל חשיבות מסחרית ומתן :פתרון ייחודי למקרה של אינטגרציה אנכית 1 . ללא הרחבת כללי חובות הנשיאה ,מטעמים תחרותיים.והגבלת חובות הנשיאה לחדשות בלבד 2 . ניתוק בין היקף החובות המוטלות על הערוץ לבין נושא עידן פלוס 3 . ללא חובות מכירה בחינם או .חובות מכירה במחיר מפוקח4 . החלת חובות תחרותיות על ספק בעל חשיבות מסחרית או על תוכן ספורט עם חשיבות מסחרית . 5 . במקרה בו ספק בעל חשיבות מסחרית פועל גם בשוק הפלטפורמות (אינטגרציה אנכית) ודורש תשלום מהפלטפורמות עבור תכניו – הפלטפו רמה שבבעלותו תחויב לאפשר לציבור לרכוש את תכני הספק ואת יתר תכניה באופן נפרד וללא מתן הנחות בגין רכישת כלל התכנים יחד. 6 . ספק תכנים המספק לצרכנים תוכן של מפעל ספורט בעל חשיבות מסחרית, יחויב להציעו בנפרד ממוצרי תוכן או שירותים אחרים שאינם תכני .ספורט חלופה2 – must carry + must sell חינמי / בפיקוח מחירים+ איסור בלעדיות על כלל תכני הספורט , שיחול על כל השוק ללא התייחסות לעידן פלוס : 1 . ניתוק .בין היקף החובות המוטלות על הערוץ לבין נושא עידן פלוס2 . הרחבת ההסדר הקיים כיום על כלל השוק, בהתאם לעקרון האדישות הטכנול וגית – הפלטפורמות יחויבו לשאת את כלל הערוצים בחינם, כלל הערוצים יהיו מחויבים למכור את תוכניהם בחינם לכלל הפלטפורמות, או לח י לופין יהיו מחויבים למכור את תכניהם .במחיר שיפוקח על ידי המאסדר חלופה3 – חובות תחרותיות על כלל ערוצי החדשות וכלל תכני הספורט (המודל ש פורסם בתזכיר 2023 ): כמו חלופה1 , אולם החלת איסורי הבלעדיות ואי .האפליה ללא תלות בכוח השוק, על כלל ערוצי החדשות ועל כלל תכני הספורט במקרה של ערוץ חדשות הפועל בשוק הפלטפורמות (אינטגרציה אנכית, כונה .בתזכיר "ספק אחוד"), הספק יציע את הערוץ לכלל ספקי התכנים ללא תמורה באשר למימד הציבורי של שידורי הספורט, הוגדרו3 חלופות מרכזיות, מגוונות :וישימות חלופה0 – שמירה על המצב הקיים . 14 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority חלופה1 – הנגשה בחינם של שידורים ציבוריים באמצעות אפליקציית עידן פלוס כגורם הנגשה מוביל . חלופה2 – הרחבת תחולת חובת ההנגשה לכל ספקי התכנים . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 10 . האם הניתוח כולל אפיון של כל חלופה מרכזית הניתוח כולל אפיון קצר של כל חלופה , תוך הדגשת ההבדלים ביניה ן. האפיון כולל את השחקנים עליהם היא תחול ועיקרי תוכנן של ההוראות. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. . 15 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority ניתוח והשוואה של חלופות 11 . האם הניתוח כולל ,זיהוי וכימות ריאלי מבוסס נתונים, של התועלות וההשפעות על הבעיה ביחס לכל חלופה ?מרכזית הניתוח כולל פירוט של התועלות וההשפעות של החלופות השונות ביחס לבעיה, אשר בא לידי ביטוי במסגרת שני הקריטריונים הראשונים לבחינת החלופות. במסגרת הקריטריונים נבחן באיזו מידה כל אחת מהחלופות משפיעה על התחרות, ראשית במקטע הערוצים ולאחר מכן במקטע הפלטפורמות. הניתוח אינו כולל כימות ריאלי , אך הוא מזהה ובוחן את מערך התמריצים של הגור מים הרלוונטיים להתחרות . יחד עם זאת, דווקא בחלופה שנבחרה הניתוח הקיים תמציתי מאוד ומצריך מהקורא ,להניח לבד כיצד הכתוב ישפיע על התחרות. הפן הנוסף המשפיע על התחרות (היינו על הבעיה) הוא הכלים האסדרתיים בחלופה, המאפשרים לתת מענה להתנהגות אנטי תחרותית. ביחס לכלי ם הניתוח מתייחס רק לכך שמדובר בכלים מקובלים לעניין, אך בהינתן שמהסקירה המשווה מהעולם לא עולה האם אכן מדובר בכלים מקובלים גם בידי הרגולטור הענפי שפועל במקביל לרגולטור המשקי, אמירה זו .אינה מבוססת דיה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח בוצע ברמה נמוכה. ישנם חוסרים משמעותיים .בביצוע הניתוח 12 . האם הניתוח כולל זיהוי, כימות ריאלי ,וכימות כלכלי מבוססי נתונים, של עלויות הציות הישירות ביחס לכל ?חלופה מרכזית הניתוח מציין כי לא קיימות עלויות ציות בחלופה הנבחרת , שכן החובה לא חלה עד להכרז ת חשיבות מסחרית על ידי הרגולטור ואז תיווצר העלות , כלומר – ,בשלבים מאוחרים יותר וביחס לספקים שיוגדרו כספקים בעלי חשיבות מסחרית כן יהיו עלויות ציות, כך שלא מדוייק לטעון כי לא קיימות עלויות ציות . עוד מצוין כי החלופות האחרות יוצרות עלות כלשהי אך קשה לכמתה מראש. הניתוח כלל ,אינו מזהה את רכיבי העלויות. היינו, אף אם ישנו קושי לכמת את רכיבי העלות לכל הפחות היה ניתן לזהות אותם על מנת שיהיה ניתן לבחון את האמירה לפיה "החלופה הנבחרת עדיפה על פני החלופות האח ."רות גם בהיבט זה אין ביסוס לטענה זו ולא ניתן להתעלם מהמצב הצפוי של הכרזת ספק בעל .חשיבות מסחרית, עם העלויות הנלוות לכך בהתאם לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח לא בוצע או שביצועו היה חלש מאד עד כדי כך שהוא שקול לאי- .ביצוע 13 . האם הניתוח כולל זיהוי ,וכימות ריאלי מבוסס נתונים, של השפעות נוספות לרבות תמריצים ביחס לכל חלופה ?מרכזית הניתוח אינו כולל זיהוי ו כימות ריאלי של ה השפעות נוספות. כך למשל לא נבחנו ההשלכות הכלכליות של חוסר הוודאות בעת המשא ומתן וסגירת החוזים בין גופים מסחריים , כיצד הוא צפוי להיות מת ומחר והאם הוא צפוי להיות מגולגל לצרכן; לא 16 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority נבחנו ההשלכות של התערבות בתנאי חוזה ספציפי בין שני גופים מסחריים; לא נבחן מערך התמריצים של ספק המתקרב לסף שיוגדר. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח לא בוצע או שביצועו היה חלש מאד עד כדי כך שהוא שקול לאי- .ביצוע 14 . האם הניתוח כולל השוואה בין כל החלופות המרכזיות לפי שיטה מקובלת ?ועל סמך נתונים (כולל שימוש בנתונים; והנמקות להחלטות במסגרת ניתוח רב- )משתנים הניתוח משווה בין החלופות באמצעות ניתוח רב משתנים , אך ז ה ו אינ מבוסס נתונים . ישנם ארבעה.קריטריונים ברורים להשוואה שניים מהם בוחנים את ההשפעה על הבעיה (השפעה על התחרות במקטע הערוצים/תכני ספורט משמעותיים, והשפעה )על התחרות במקטע הפלטפורמות , ו שניים בוחנים היבטים אחרים (ישימות רגולטורית והתאמה לכללי תחרות בינ לאומיים.) קיים פירוט של אופן הקצאת .המשקולות בין הקריטריונים השונים ונימוק מדוע ניתנה הקצאה זו להלן נתייחס ל מספר פגמים העולים מן ה :השוואה 1 . הניתוח בוצע במשותף באשר להשפעה במקטע הערוצים ובאשר לתכני ספורט משמעותיים, ללא התייחסות להבחנה ביניהם , שקיימת הן ביחס לאסדרה הרלוונטית החלה בהם כיום (היינו חלופה0 וחלופה2) והן ביחס ל העדר ה יכולת לגבות כספים בגין התכנים, כך שביחס לשתי חלופות אלו אין למעשה ניתוח ביחס .לאסדרה המוצעת לתכני ספורט 2 . ביחס לקריטריון "התאמה לכללים תחרותיים מקובלים ולמודלים "בינלאומיים, הבחינה של החלופה הנבחרת מתייחסת להתאמה בין דיני התחרות עליהם מבוסס ההסדר המוצע לבין דיני התחרות האירופים . אך למעשה, כפי שצויין לעיל, לא ניתן לדעת האם ההסדר המוצע בחוק השידורים תואם את ההסדר ההוליסטי הקיים לאסדר ת הקשרים המסחריים במדינות הרלוונטיות, היות ש .נושא זה לא נבחן במסגרת הסקירה הבינלאומית באשר למימד הציבורי של שידורי ספורט– הוגדרו ארבעה ,)קריטריונים: תרומה להנגשה ציבורית (שהיא מטרת האסדרה ישימות רגולטורית, פוטנציאל חיסכון ותרומה להפחתת יוקר המחיה והתאמה למודלים בינלאומיים. קיים פירוט והנמקה של אופן הקצאת המשקולות בין .הקריטריונים השונים .הציונים השונים מנומקים ומבוססים על נתונים לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח בוצע ברמה נמוכה. ישנם חוסרים משמעותיים .בביצוע הניתוח 17 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority 15 . האם הניתוח כולל בחירה מנומקת ?בחלופה המועדפת (כולל הנמקה במקרה שהיא אינה מבוססת על רגולציה מהעולם והנמקה לכל סטייה מן הרגולציה )מהעולם הניתוח כולל בחירה מנומקת בחלופה , .המבוססת על טבלת השוואת החלופות ואולם, ההשוואה חסרה הן ביחס לתכני ספורט והן ביחס לביסוס באשר לתאימות אל מול מודלים בינלאומיים. בהעדר הניתוח הרלוונטי, ממילא לא ניתן לדעת האם ובאיזו מידה האסדרה מבוססת על רגולציה מהעולם, מהן הסטיות ואין נימוק .מספק לסטיות לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבו צע הוא באיכות נמוכה .ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 18 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority עיצוב החלופה הנבחרת 16 . האם הניתוח כולל איפיון מקצועי מפורט של תוכן ,החלופה הנבחרת :שכולל - תחולה: הגדרות ברורות של המפוקחים ,(אנשים אובייקטים ופעולות) שעליהן .יחולו ההוראות - ההוראות עבור כל מפוקח– ,חובות, איסורים תנאים ואישורים .נדרשים - חריגים ופטורים .)(אם נדרשים - מנגנוני הפיקוח .והאכיפה - .מנגנוני הבקרה - מעטפת היישום ,(תקופת מעבר ,תקציבים נדרשים הסדרים להתנסות ולתיקון החלופה .)'וכו ,ככלל הניתוח כולל אפיון של ת וכן החלופה הנבחרת . האפיון כ ולל התייחסות לתחולה ולחריגים ופטורים ,הוראות עבור המפוקחים , מנגנוני בקרה ומעטפת .היישום יחד עם זאת, קריטריון הסף להגדרה של ,ספק בעל חשיבות מסחרית אלמנט מרכזי מאוד בחלופה הנבחרת, נבחן כמקשה אחת, הן ביחס לערוצים, הן ביחס לפלטפורמות והן ביחס לספורט , על אף ההבדלים ביניהם . מתזכיר החוק עולה כי ביחס לתכני ספורט, סף הכניסה אינו סכום ההכנסה השנתי – .אין לכך כל התייחסות או ניתוח במסגרת עיצוב החלופה ביחס לערוצים מצויין, כי "הסכום ייקבע על ידי המועצה לאחר שנוכחה כי "...התחרות בין ספקי התכנים בדגש על מקטע הפלטפורמות.. צפויה להיפגע– לא ניתן להבין מה משמעות חשש זה, כיצד הוא משפיע על הקביעה וכן כיצד הסכום צפוי להיקבע ביחס לפלטפורמות, אם החשש הוא רק ביחס לתחרות מקטע .הפלטפורמות לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שב .וצע הוא באיכות נמוכה ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 17 . האם הניתוח כולל ביסוס ונימוק ההחלטה לגבי התוכן המפורט של ?החלופה הנבחרת כאמור לעיל, הקריטריון המרכזי אותו היה נדרש לנמק ולבסס הוא סף הכניסה להגדרה, המבוסס על מבחן הכנסות. מצוין כי הכנסות הן אינדיקטור אחד לבחינת כוח שוק, אך לצידו קיימים קריטריונים נוספים ושלמרות זאת נבחר להתמקד בו .כקריטריון יחיד וזאת מטעמי יעילות וודאות היה נדרש לבסס ולנמק שאכן סף ,הכנסות, על אף השיקולים הנוספים הוא בפני עצמו מבחן מספיק מדויק כדי להימנע מהחלת יתר או .החלת חסר של האסדרה .לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 18 . האם עיצוב החלופה הנבחרת מבוסס על נתונים ?תומכים עיצוב החלופה הנבחרת מבוסס באופן חלקי בלבד על נתונים תומכים . .לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 19 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority הגדרת יעדים וקריטריונים 19 . האם הניתוח מגדיר יעד מדיד לבחינת האפקטיביות של הרגולציה (האם החלופה השיגה ,)?את מטרתה שכולל: מדד ;כמותי/איכותני ;רף הצלחה תדירות הבדיקה; סוג הנתונים שייאספו; מקור .הנתונים הדו"ח מגדיר יעד למדידת ההצלחה בנושא אסדרת היחסים הכלכליים, של הפחתה של כ- 20% במדדHHI בתוך3 שנים– משיעור של5,150 לשיעור של4,100 . בתחום התחרות בשוק הפלטפורמות נקבע יעד של שימור או הפחתה ב- HHI , ביחס לנתון נוכחי של3600 (מונחי הכנסות) ו- 3060 (מונחי מנויים) בתוך3 שנים. אין .הגדרה של רף ההפחתה באסדרת תכני ספורט – במישור המסחרי ובמישור הציבורי- נקבעו יעדים .הכוללים מדד כמותי, רף הצלחה, תדירות בדיקה ומקור הנתונים לכן ביחס לקר יטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות .גבוהה 20 . האם הניתוח מגדיר קריטריונים לבחינת הצורך ברגולציה (האם עדיין יש צורך )?ברגולציה שמבוססים על ניתוח הבעיה והגדרת ?המטרות מכיוון שהרגולציה המוצעת קובעת כללים לרגולטור, הרי שככל שלא יהיו שחקנים .העומדים ברף הנדרש, לא תחול האסדרה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח .בוצע ברמה גבוהה 21 . האם הניתוח מגדיר מועד לבחינה עתידית של היעדים והקריטריונים (עד5 או10 ?)שנים .כן היעדים והקריטריונים מוגדרים כך שבתוך3 שנים מיום תחילת החוק ימדדו יעדי .ההצלחה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 20 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority נגישות, שיתוף ושיקוף לציבור 22 . האם הדוח ,בהיר ומובן ומונגש בהתאם לדרישות הצורניות ?במדריך ,ככלל .בפרק זה השפה ברורה ונגישה לציבור הרחב, והנחות המוצא מוצגות לקורא כמו כן מובאות מגבלות המידע והנתונים. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות .גבוהה 23 . האם השיקולים המקצועיים ה מופיעים בדוח ומונגשים בו, ברמת האפשר, לאדם שאינו בעל - ?מקצוע בתחום פרק אסדרת הקשרים המסחריים בין ספקי התכנים הינו פרק העוסק בנושא מקצועי וסבוך, בעל היבטים משפטיים, כלכליים וציבוריים אודות גופי התקשורת , .אך השיקולים המקצועיים מונגשים לקורא לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 24 . האם מקורות המידע והנתונים שבבסיס הדוח מצורפים אליו או מונגשים ?באמצעותו .מקורות המידע והנתונים נכללים בהערות שוליים לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 25 . האם הניתוח כלל שיתוף ציבור וגורמים ממשלתיים רלוונטיים בשלבים המהותיים ,ובהיקף הולם והאם התהליך שוקף לציבור באופן ?נגיש המסמך מציין כי ביולי2023 פורסמה טיוטת תזכיר, וכי חלק מן החלופות המוצגות במסמך מקורן בהתייחסויות שהתקבלו לטיוטה זו, וכן מפורטות הערות מרכזיות שהתקבלו מן השחקנים הרלוונטיים. כן מצוין כי נוהל שיח פרטני עם כל גורם שביקש להיפגש עם נציגי המשרד, ובכלל זאת כלל הפ .לטפורמות ומרבית הערוצים יחד עם ,זאת ללא פירוט נוסף ,לא ניתן להעריך את היקף וטיב .שיתוף הציבור .לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 26 . האם טיוטת הרגולציה תואמת את ?הניתוח טיוטת הרגולציה תואמת את הניתוח . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא .באיכות גבוהה 1 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority כללי חוות דעת זו עוסקת בפרק"הפקות מקור)" (להלן: הפרק בתהליך לגיבוש " הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ה- 2025 " ש ביצע משרד התקשור . לצד טיוטת שינוי הרגולציה הועבר לרשות האסדרה דוח גיבוש רגולציה שמתעד ומפרט את תהליך גיבוש הרגולציה. חוות הדעת מתייחסת לניתוח שבוצע, כפי שתואר בדוח גיבוש הרגולציה .ובנספחים הנלווים אליו תמצית חוות הדעת מדובר בתהליך באיכות בינונית , בקטגוריה הצהובה. לכן מומלץ לבחון לשפר את עבודת המטה לפני קידום .טיוטת הרגולציה תמצית ההערכה לפי נושא בחלוקה לקטגוריות שלב בתהליך צבע משוקלל ניתוח הבעיה [פרק ליבה ; משקל גבוה] הגדרת מטרות ][משקל נמוך למידה מהעולם [משקל בינוני ] גיבוש חלופות [ פרק ליבה ; משקל גבוה] ניתוח והשוואה של חלופות [פרק ליבה ; משקל גבוה] עיצוב החלופה הנבחרת [משקל בינוני ] הגדרת יעדים וקריטריונים [משקל נמוך ] נגישות, שיתוף ושיקוף לציבור [משקל בינוני] צבע סופי של התהליך היבטים ראויים לציון לטובה הגדרת הבעיה – שלב הגדרת הבעיה מבהיר מה התופעה הבלתי רצויה, מהם גורמי השורש והנזקים הנובעים .ממנה ניתוח המצב הקיים – ,הניתוח מספק תמונה בהירה של המצב הקיים מבהיר את סוגי השחקנים השונים המפוקחים כיום ואת השדה הרגולטורי והטכנולוגי שמאפיין את השוק כיום. הניתוח מסביר גם (יחד עם ( פרק המבוא) כיצד הגענו למצב הקיים, ומה נעשה עד עכשיו כדי לשנות את הבעיות הללו ועדות ציבוריות .)וחוקים שקודמו הגדרת מטרות ויעדים – הניתוח כולל הגדרת מטרות ויעדים בשלבים המתאימים, והמטרות והיעדים שנקבעים הינם קונקרטיים, כך שאפשר יהיה לבחון בדיעבד אם החקיקה החדשה עומדת בה ם. 2 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority שיקולים מקצועיים מונגשים – בפרק המבוא ובפרק זה מונגשים השיקולים ה מקצועיים המובילים את התהליך ואת קבלת ההחלטות בו, באופן שמפרט את השינויים הטכנולוגיים ומרכיבים מקצועיים נוספים .שרלוונטיים לקבלת ההחלטות בפרק זה נושאים מרכזיים לשיפור ניתוח והשוואה של חלופות – הניתוח לא מתייחס כנדרש להשפעות של כל חלופה על ה בעיה. ,בנוסף ככלל, הזיהוי של התועלות וההשפעות על הבעיה לא מבוסס על נתונים ואי ן כימות ריאלי של התועלות וההשפעות .על הבעיה כמ ,ו כן אין זיהוי וכימות ריאלי, מבוסס נתונים, .של עלויות הציות הישירות לכל חלופה מרכזית גם .ההשוואה בין החלופות לא מבוססת נתונים שיתוף ציבור– חסר פירוט במסגרת תיאור,תהליך שיתוף הציבור כך ש לא ניתן להעריך את היקף וטיב שיתוף הציבור . 3 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority ניתוח הבעיה 1. האם הניתוח כולל הגדרה ברורה של :הבעיה, הכוללת - תיאור של התופעה הבלתי רצויה .ומאפייניה - תיאור של גורמי השורש המרכזיים ,לתופעה הבלתי רצויה וביסוס שמדובר בבעיה סיסטמתית. - תיאור של הפגיעה או הנזק המרכזי שנגרם כתוצאה מהתופעה הבלתי רצויה משתמע מ הניתוח שהבעיה מוגדרת אופן הבא – התופעה הבלתי רצויה : ירידה בהיקף ההשקעות בהפקות מקור מקומיות מסוגה עילית, בעקבות הגירה משידורים המפוקחים תחת חוק התקשורת (כבלים ולוויין) וחוק הרשות השנייה לספקי שידורים בטכנולוגייתOTT ( Over the Top - שידורים המבוססים על גבי )רשת האינטרנט ., שאינם מחויבים כיום בהשקעה בהפקות מקור גורמי השורש : :גורמים חקיקתיים האסדרה כיום על חובת השקעה בהפקות מקור אינה אדישה טכנולוגית, כלומר היא חלה על צורות שידור מסוימות (מסורתיות) ולא על שידור בטכנולוגייתOTT . כאשר החוקים נקבעו, הם לא נקבעו מ לכתחילה בכל טכנולוגיית שידור, אלא באופן מפורש בטכנולוגיות השידור שהיו קיימות בזמנו , כל ומר ההצדקה להבדל היא היסטורית-טכנולוגית ולא נובעת מהבדלים שיש להם שורש מוצק יותר . בנוסף, האסדרה במצב הקיים מחייבת השקעה בהפקות מקור, ובנפרד הפקות מקור מסוגה עילית, כלומר כיום החיוב הוא להפיק תוכן שגם כ ך מנגנון השוק מתמרץ ומתגמל, כאשר המטרה היא לתמרץ רק הפקות שהכדאיות הכלכלית .שלהן פחותה היבט אחר של האסדרה הקיימת הוא ש בהגדרה כיום של הפקות מקור מסוגה עילית (לפי חוק הרשות השנייה) מוגדרות גם "תכניות מיוחדות", הכוללות למשל תכניות סאטירה, שבהגדרות המקובלות אינ ן נחשבות לסוגה עילית וזוכ ות ככלל לביקוש גבוה יותר. במצב שבו צריך לבחור בין תכנית תעודה שעלותה גבוהה והביקוש אליה נמוך, מול תכנית סאטירה שזול יחסית להפיק ה ויש לה יותר .ביקוש, מובן שזה יפגע בנתח של תכנים מסוג תעודה :גורמים הנובעים מתמריצים הפקה של תכנים מ סוגה עילית הינה השקעה "בסיכון גבוה", מכיון שמדובר במוצר שעלות ההפקה שלו גבוה ה , אך ככלל התשואה שלו נמוכה ביחס ל תכנים פופולריים וכלכליים יותר, כגון חדשות, בידור וספורט , והסיכון גבוה יותר. מסיבה זו מפיקי .תוכן יעדיפו השקעות כדאיות יותר מבחינה כלכלית נוסף על ע לויות הפקה גבוהות, גם ההכנסות מ פרסום בעת שידורי תכנים בסוגה עילית בדרך כלל פחות גבוהות, ,מכיון שהם משודרים בדרך כלל בצפייה נדחית כלומר גם אם לתוכן המופק יש ביקוש, הוא עדיין פחות רווחי מאשר תוכן פופולרי .)(שלא מוגדר כאיכותי גורם שורש נוסף לכך שמבנה השוק לא מתמרץ הפקת תוכן מקורי איכותי הוא שתוכן מקורי איכותי מסוג דרמה נמצא בתחרות מול ענקיות סטרימינג 4 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority בינ לאומיות .כמו נטפליקס ודיסני הגל ובליזציה של שוק השידורים מביאה למצב שבו התחרות מ ול ענקיות התוכן הבינ לאומיות פוגעת בנתח השוק של שידורים מקומיים .ותעשיות הפקות המקור המקומיות נפגעות מכך ,הפקות מקור מסוגה עילית הן כאמור ללא ביקוש גבוה ביחס לסוגי תוכן אחרים אך עלות ן בהכרח גבוהה יותר, וביתר שאת תכני תעודה שעלותם גבוהה, אך הביקוש שלהם נמוך ביחס לסוגי תוכן אחרים.שוק שידורים ללא רגולציה נוטה שלא לספק את הכמות או את האיכות המספקת של תכנים מסוגה עילית, מה שהניתוח מכנה כשל מסוג תת- .אספקה :בעיה סיסטמטית הניתוח מראה ש השילוב בין החקיקה הא- סימטרית לבין מבנה השוק )והתמריצים שבו (ביקוש, סיכון, תמורה כלכלית ,י פחית באופן עקבי את היקף ההשקעה בהפקות ה .תוכן המקורי ,כלומר מדובר בבעיה סיסטמטית . נזק ה העיקרי כתוצאה מהתופעה הבלתי רצויה ה ו א שלא יופק מספיק תוכן מסוגה עילית , מה שיביא לאיבוד ערך תרבותי ולאומי . זאת מכיון ש נטען ש תוכן מסוג זה הינו בעל ערך, בשל העובדה שה וא מעצב את הסיפור הלאומי, בונ ה זהות תרבותית משותפת, מחז ק שפה, מנטליות והיסטוריה מקומית, ומאפשר .ייצוג של מאפיינים ייחודיים לחברה המקומית כלומר, לעומת תוכן מסוג אחר שע רכו טמון בביקוש אליו ,, לתוכן זה יש ערך מוסף שלא מתבטא בערך כלכלי ,אלא בערך חברתי, אך במבנה השוק הנוכחי לא יסופק בהתאם לערכו הכולל .אלא רק לפי ערכו הכלכלי לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. 2. האם הניתוח של הבעיה (תופעה בלתי רצויה, נזק וגורמי שורש) מבוסס על ?נתונים תומכים .הניתוח מבסס את רוב חלקי הבעיה בנתונים כך, הניתוח מבסס את התופעה הבלתי רצויה – שללא חובת השקעה אפקטיבית או שינוי בתמריצים, תתרחש ירידה בפועל של השקעה בהפקות מקור מסוגה עילית. ,כמו כן הניתוח מבסס את גורמי השורש הקשורים בחקיקה הקיימת קרי שהאסדרה הקיימת לא חלה על פלטפורמות שידור בOTT- , שהמצב הקיים מחייב השקעה גם בהפקות מקור שיש להן היתכנות כלכלית עצמאית ו שכיום חלק ניכר מהפקות מקור מסוגה עילית הינן בקטגוריה ״תכניות מיוחדות״ שהמאפיי נים שלהם אינם דומים להפקות מקור כפי שהוגדרו מבחינת סיכון ומאפיינים, ושאין .עילה לקיום מדיניות שונה בין טכנולוגיות שידור שונות 5 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority בנוסף, הניתוח מבסס את גורמי השורש התמרי ציים שמראים שהפקות מקור מסוגה עילית הינן הפקות יקרות ומאופיינות בחוסר וודאות רבה מבחינת הביקוש ביחס לתכנים אחרים, למרות שמבנה העלויות גבוה וקבוע , ושפלטפורמות שאינן מחויבות בהפקות מקור כמעט ולא מפיקות אותו . עם זאת, חלק מ גורמי השורש לא בוססו בנתונים , למשל לא הו באו נתונים לגורם השורש שהתחרות מול חברות סטרימינג בינלאומיות בהכרח מביאה לירידה בהיקף התוכן מסוגה עילית או ל גורם השורש שעלות הפרסום בשידור ליניאר י .גבוהה באופן משמעותי מצפייה נדחית הניתוח לא מבסס את הנזק באופן מפורש - שהפקות מקור מסוגה עילית הינן תוכן שיוצר סיפור לאומי או שנושא ערך חברתי, אך מהעובדה שבסקירה הבינלאומית מוצג שמדינות רבות באירופה מחייבות הפקות מקור אפשר אולי להסיק שמדובר באינטרס של מדינות לאום רבות , מהס י בה הזאת . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות בינונית. הוא בוצע באופן ח.לקי וישנם היבטים חסרים 3. האם הניתוח מבסס שהתופעה הבלתי רצויה והנזק ממנה מצדיקים התערבות ?ממשלתית כפי שעולה מהאמור לעיל, ממסגרת הטיעונים של הגדרת הבעיה, הכולל ת את התופעה הבלתי רצויה ואת גורמי השורש, עולה ששוק התקשורת מתעדף באופן מבני תכנים בעלי ערך כלכלי על פני תכנים עם ערך חברתי, ושככל שלא יהיה שינוי במבנה השוק ובתמריצים שבו, פתרונות הכוללים ״אי- התערבות״ לא יצליחו לשנות באופן עמוק את התמריצים ואת תמהיל התוצרים. ככלל, הטיעונים ,מתבססים על הגיון פשוט ולמירב הטענות סופקו נתונים תומכים . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 4. האם הניתוח כולל ניתוח של המצב הקיים ,(שחקנים מרכזיים ?)'רגולציה קיימת וכד הניתוח כולל סקירה של ה שחקנים המרכזיים ושל ה רגולציה הקיימת . ,כך הניתוח מפרט את החובה המוטלת כיום על ספקי התוכן השונים להשקעה בתוכן מקורי מסוג רגיל ומסוג ״סוגה עילית״, ממפה את השחקנים המרכזיים בהתאם ל חובות ו לפי השדה הרגולטורי ,הרלוונטי מו בהיר על איזה חלק משוק השידורים חובת השקעה בהפקות מקור איננה חלה במצב הקיים . הניתוח מספק נתונים אודות חובת השקעות בהפקות מקור ובסוגה עילית לאורך השנים2015-2021, ומראה שלאורך שנים אלו חלה ירידה .בחובת ההשקעה במקום אחר בניתוח עולה כי הסיבה שלא ניתנו נתונים מעודכנים יותר היא בגלל שבשנים האחרונות הרשות השנייה ומועצת הכבלים והלוויין לא הוציאו דוחות 6 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority רלוונטיים, אך לא ברור שמשרד התקשורת לא יכול היה לקבל את הנתונים הללו .מהרשויות או לקבלם בדרך אחרת בנו סף, הניתוח סוקר את ההמלצות המרכזיות של וועדת פולקמן בנודע לחובת השקעה בהפקות מקור , שהיא הוועדה הציבורית האחרונה שהתקיימה בנושא ,מבנה שוק התקשורת ושבה וג ,בשו המלצות רבות לרפורמה בשוק התקשורת .וביניהן שינוי מבני של חובת השקעות מקור ניתוח המצב הקיים בנוגע לחובת הפקות מקור זה מצטרף לסקירה הכללית שנעשתה בפרק א׳ לניתוח (מבוא), בו יש פירוט על טכנולוגיות שידור, התפתחות שוק השידורים בעולם ובישראל, מושגים מרכזיים בתחום והרחבה אודות שינויים וסייגים לחובת ההשקעה בהפקות מקור (כגון החרגת ערוצים זעירים וזעירים ייעודיים), והרחבה של נושא ההגירה לטכנולוגייתOTT , שמהותית להגדרת .הבעיה של הפקת תוכן מקור לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. 7 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority הגדרת מטרות 5. האם הניתוח כולל הגדרת מטרה קונקרטית שמתארת ?תמונת הצלחה הניתוח מגדיר את מטרת האסדרה – עידוד היצירה הישראלית בתכנים בהם קיים כשל שוק – .תכני דרמה ותעודה בלבד לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח בוצע באיכות גבוהה . 8 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority למידה מהעולם 6. האם הניתוח כולל סקירה של הרגולציה/המדיניות המקובלת בעולם ,בסוגייה הנדונה :הכוללת - הבעיה שהרגולציה .נועדה לפתור - ההקשר והנסיבות .שמאפיינים את הבעיה - .הרגולציה עצמה - תוצאות הרגולציה – בפתרון הבעיה ,והשפעות אחרות שלה .היכן שניתן הניתוח כולל סקירה של הרגולציה המקובלת בעולם, בעיקר במדינות האיחוד .האירופאי הניתוח סוקר את הדירקטיבה האירופ איתAVMSD , ואת החובות שהיא מטיל ה על ספקי תוכן אירופאיים, בנוגע לזמן שידור של תכנים אירופאיים, חובת השקעה בתכנים אירופאים, ובהבחנות שונות שעושה האיחוד בין שידורים ליניאריים ל - VOD, ו כן .חובות נוספות הניתוח מצא ש- 17 מדינות כיום שנוטלות חלק באיחוד האירופאי, מטילות חובות .כלשהן על ספקי תוכן במדינה, כאשר השיעור והמנגנון משתנים ממדינה למדינה הניתוח מציין שקיימים שלושה מנגנונים עיקריים: השקעה ישירה, תשלום לקרן ייעודית (מס) או אפשרות בחירה בין השניים. עוד מציין הניתוח כי מתוך17 ,המדינות ב- 10 מדינות שיעו ר ההשקעה הוא4-5% . קשה להתחקות אחר הנתונים שסופקו אודות המדיניות במדינות הספציפיות, מכיון שהמידע סופק על ידי חברת ייעוץ חיצונית, ואין קישור או הפניה למסמך פומבי שבו .אפשר לראות את הנתונים עם זאת מצוין ש חלים על הרגולטור מ גבלות בחשיפת המידע הגולמי, ומצרפים דוח שסוקר את הנושא, ונותן לכל הפחות תמיכה חלקית בטענות .שמועלות ככלל, הסקירה המופיעה בניתוח תומכת בטענה שאכן מדובר בבעיה רחבה שמדינות אחרות מנסות להתמודד עמה ו שהחקיקה במדינות השונות היא כתוצאה מהתמודדות עם בעיות דומות לאלו שהוצגו בהגדרת הבעיה . בדוח הוצגו השלכות אפשריות של החקיק ה בארצות הללו ובאירופה בכלל, כמו למשל התייקרות ההפקה של ,יצירות מקומיות אך הניתוח מראה שניתן לראות מגמה דומה של התייקרות גם במקומות שבהם אין חובת השקעה בהפקות מקומיות, ועל כן כדי לטעון להשפעה של האסדרה על התייקרות יש להראות קשר חזק יותר. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 7. האם הניתוח כולל סקירה של רגולציות מהעולם, שהתבססו ,עליהן בעבר במשרד או ברגולציה של התחום הרלוונטי .לבעיה הניתוח נותן נימוק מדוע לא נכללה סקירה של רגולציות כאמור– מאז שנקבעה ,האסדרה היו שינויים גדולים במציאות המסחרית, הטכנולוגית והתחרותית. בנוסף קשה להתחקות אחר מקורות האסדרה הקיימת, בשל הזמן הרב שחלף מאז קביעת .האסדרה 9 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority לכן .קריטריון זה לא רלוונטי 8. האם הני תוח כולל הגדרה של רגולציה מהעולם, שתשמש תשתית לגיבוש ,הרגולציה המקומית כולל הנמקה מדוע הרגולציה הזאת היא שנבחרה להוות תשתית לרגולציה הישראלית , והנמקות נוספות כנדרש במדריך . ההתמקדות בסקירה הינה בדירקטיבה האירופאית , שמתווה מדיניות כללית שכל מדינה מאמצת לעצמה. לא נבחרה מדינה אחת שעליה מבססים את האסדרה, אך ככלל, המדיניות הכללית תואמת את הדיריקטיבה האירופאית, ובפרטי האסדרה נצמדו ככלל להמלצות וועדת פולקמן . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 10 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority גיבוש חלופות 9. האם הניתוח כולל רשימת של לפחות שלוש ,חלופות מרכזיות מגוונות וישימות? (כולל חלופה0 ) הניתוח מציג ארבע חלופות ,מרכזיות, מגוונות וישימות כולל חלופה של השארת .המצב הקיים 1. חלופה0 – השארת המצב הקיים . 2. חלופה1 – החלת רגולציה שוויונית על כל השחקנים. 3. חלופה2 – חובת השקעה לפי מבחני גודל– חובת השקעה של שיעורים שונים ל שחקנים בגודל שונה . 4. חלופה3 – חובת השקעה אחידה על ספקי תכנים ישראליים, ללא החלת חובה על ספקי תכנים .בינלאומיים לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. 10 . האם הניתוח כולל אפיון של כל חלופה מרכזית הניתוח כולל אפיון של החלופות . כ ך למשל ,מתואר על אלו גופים תחול החובה( OTT ,), ספקים זרים מוזכרים המאפיינים המשותפים לכלל החלופות, מו כ מנגנון הפיקוח באמצעות חובת דיווח ומנגנון האכיפה באמצעות עיצומים כספיים, ומוזכר גם כיצד תחושב חובת .ההשקעה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 11 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority ניתוח והשוואה של חלופות 11 . האם הניתוח כולל זיהוי וכימות ריאלי, מבוסס נתונים, של התועלות וההשפעות על הבעיה ביחס לכל חלופה מרכזית ? הניתוח מזהה באופן כללי שכלל החלופות יביאו להבטחת השקעה מינימלית בהפקות מקור מסוגה עילית . הניתוח מציין שבחלופה0 מדובר בהבטחת השקעה לטווח קצר, בגלל.פערי הטכנולוגיה מכיון שהניתוח לא מגדיר בחלופות את רמת ההשקעה (כאחוז מההכנסות) אלא קובע שיהיה סכום זהה לכל החלופות (שייקבע בשלב עיצוב החלופה הנ)בחרת , ובהתאם אליו ייגז ר אחוז ההשקעה של השחקנים בשלב עיצוב החלופה , לכאורה אין צורך בניתוח התועלות .של החלופות על הבעיה עם זאת, עדיין יש צורך ל התייחס ל השפעות של כל חלופה. כך למשל, אם בחלופה3 שיעור ההשקעה הוא אחוז מאוד גבוה מההכנסה לכל ספק תכנים ישראלי (כי יש פחות ספקים חייבים), יש לבחון האם מודל כזה בכלל ישים כלכלית , והאם היעד שהוצב ריאלי .בהקשר הזה בנוסף לזיהוי הכללי , הניתוח מזהה יתרונות וחסרונות של כל חלופה, ו מתייחס לכל .חלופה אל מול הקריטריונים השונים שנבחרו להשוואה ככלל, הזיהוי של התועלות וההשפעות על הבעיה לא מבוסס על נתונים ואי ן כימות .ריאלי של התועלות וההשפעות על הבעיה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה . ישנם חוסרים .משמעותיים בביצוע הניתוח 12 . ,האם הניתוח כולל זיהוי כימות ריאלי וכימות ,כלכלי, מבוססי נתונים של עלויות הציות הישירות ביחס לכל ?חלופה מרכזית אין זיהוי וכימות ריאלי, מבוסס נתונים של עלויות הציות הישירות לכל חלופה .מרכזית קיימת הערכה בפרק עיצוב החלופה שלפחות10 גופים יחויבו בהפקות מקור לעומת ארבעה ב ,מצב הקיים אך לא מפורט ים מאפייני הגופים , מה י ה הכנסה ,שלהם כיום וכיצד יגיעו יחד ל- 320 מיליון ש״ח בשנה, ,שמופיע כאומדן של משרד התקשורת .המופיע גם הוא בפרק עיצוב החלופה לטענת הניתוח, ״העלות הישירה לכל גורם תלויה בהיקף הכנסתו בשנה מסוימת ובשיעור ההשקעה שיתחייב...עלויות אלה אינן ניתנות לכימות ריאלי מראש והן תלויות בכל מקרה לגופו״. עם זאת, אם יש הערכה שכ- 10 גופים יביאו להשקעה בסדר גודל של כ- 320 מיליון ש״ח בשנה, ניתן היה לתת את פרטי ההערכה בצורה גסה כדי שאפשר יהיה להבין מה יהיה טווח החובה הכספית לספק תכנים שהחובה חלה עליו . בנוסף, הניתוח כלל בהערכתו גם את הספקים הזרים, אך לא עולה מהניתוח בחינת התרחיש של נטישת השוק הישראלי על ידי שחקנים אל ה . אם אכן תעלה בעיית אכיפה הנוגעת לספקים הללו, או שיפסיקו לספק בשוק המקומי, הסכום יעמוד על 12 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority הרבה פחות מכך , ו לא ניתנת הערכה בכמה יצטמצם , או לחלופין מה י היה הנטל על .ספקי התכנים הישראלים קיימת התייחסות לסוג יה זו בטבלת ההשוואה, המעלה טענה ש"כיוון שבמדינות בהן קיימת חובה דומה השחקנים הזרים אינם מפרים את ."החוק, סביר להניח כי גם כאן כך יקרה עם זאת, המדינות שנבדקו מהוות שוק גדול ומשמעותי ,בהרבה מהשוק הישראלי אירופה כגוש כלכלי אחד ועם דירקטיבה אחידה , וקנדה שמאכלסת כ- 40 .מיליון תושבים לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה . ישנם חוסרים .משמעותיים בביצוע הניתוח 13 . האם הניתוח כולל זיהוי וכימות ריאלי, מבוסס נתונים, של השפעות נוספות לרבות תמריצים ביחס לכל חלופה ?מרכזית הניתוח מזהה השפעות נוספות, כמו זיהוי של השפעות אפשריות על התחרות, למשל שהטלת חובה שאינה מבחינה בין שחקנים גדולים לקטנים עלולה להשפיע על התחרות ולהקשות על שחקנים קטנים, או לח י לופין הטלת חובה דיפרנציאלית תיצור תמריץ להישאר במדרגה הנוכחית, כי קפיצה למד רגה הבאה תוביל להגדלת .השקעות באופן משמעותי לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח בוצע באיכות גבוהה . 14 . האם הניתוח כולל השוואה בין כל החלופות המרכזיות לפי שיטה מקובלת ועל סמך נתונים? (כולל שימוש בנתונים; והנמקות להחלטות במסגרת ניתוח רב- )משתנים הניתוח מ בצע השוואה לפי שיט ת ניתוח רב משתנים . .הניתוח מנמק את המשקלים שניתנו לכל קריטריון ההשוואה לא מ בוססת נתונים, כלומר הנימוק המילולי לא מגובה ב נתונים . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות בינונית. הוא בוצע באופן חלקי .וישנם היבטים חסרים 15 . האם הניתוח כולל בחירה מנומקת בחלופה המועדפת? (כולל הנמקה במקרה שהיא אינה מבוססת על רגולציה מהעולם והנמקה לכל סטייה מן הרגולציה )מהעולם הניתוח כולל בחירה מנומקת בחלופה המועדפת– חלופה1 – ״ החלת רגולציה שוויונית על כל השחקנים ״, מאחר וחלופה זו קיבלה את הניקוד ה גבוה ביותר בניתוח רב משתנים , אם כי השוואה זו בוצעה עם הפגמים כמפורט לעיל . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות בינונית. הוא בוצע באופן .חלקי וישנם היבטים חסרים 13 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority עיצוב החלופה הנבחרת 16 . האם הניתוח כולל אפיון מקצועי מפורט של תוכן החלופה :הנבחרת, שכולל - תחולה: הגדרות ברורות של המפוקחים (אנשים, אובייקטים ופעולות) שעליהן יחולו .ההוראות - ההוראות עבור כל מפוקח – ,חובות איסורים, תנאים .ואישורים נדרשים - חריגים ופטורים (אם .)נדרשים - מנגנוני הפיקוח .והאכיפה - .מנגנוני הבקרה - מעטפת היישום ,(תקופת מעבר ,תקציבים נדרשים הסדרים להתנסות .)'ולתיקון החלופה וכו הניתוח כולל אפיון מקצועי מפו.רט של תוכן החלופה הנבחרת מוגדרים מי הם המפוקחים עליהם יחולו ההוראות – ספקי תכנים בכל טכנולוגיה ולרבות ספקי תכנים בינלאומיים, שלהם הכנסות מעל40 .מיליון ש״ח ההוראות עבור כל מפוקח– חובת השקעה של6.5% מההכנסות בתוכן מסוגה ,עילית ואפשרות של מימון הפקה על מנת שלא לכפות שינוי של המודל העסקי, כל עוד אפשר להשיג את המטרה ללא התערבות מסוג זה. 10% מ ההשקעה צריך להיות .מוקדש לתעודה חריגים ופטורים– הניתוח מגדיר חריגה של ספקי תכני ספורט, שיהיו רשאים להשקיע בתוכן שמציג ענפי ספורט אולימפיים שא ,ינם כדורגל או כדורסל גברים ובענפי ספורט פארה-אולימפיים, וייחשב כתוכן מסוגה עילית ל.עניין זה הניתוח מגדיר חישוב מיוחד לתוכן של יוצרים חדשים, כדי לעודד כני סה של יוצרים חדשים .לשוק וכדי להפחית את הסיכון בהפקת תוכן של יוצר חדש מנגנוני פיקוח ואכיפה– .חובת דיווח שנתי של דוח כספי לקביעת היקף החובה .סמכויות של הרגולטור לדרוש נתונים, פיקוח וענישה מנגנ ון בקרה– נקבע בניתוח באופן מפורש מנגנון בקרה שיאפשר בחינה של עמידה בחובות בדיעבד , באמצעות חובת דיווח בדיעבד על היקף ההשקעות לכל שנה . מעטפת היישום– נקבע שיתבצע מעבר מדורג שיימשך שש שנים כדי להגיע ליעד .החובה יש פירוט של המעבר המדורג לכל גוף בהתאם לחובה המוטלת כיום, ועד להגעה לחובה שטוחה של6.5% .לכלל ספקי התכנים העומדים בהגדרה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 17 . האם הניתוח כולל ביסוס ונימוק ההחלטה לגבי התוכן המפורט של החלופה ?הנבחרת הניתוח כולל ביסוס ונימוק .של התוכן המפורט של החלופה הנבחרת חלק מהתוכן מנומק, חלק מתבסס על וועדת פולקמן, חלקים אחרים מנומקים .בהתאמה לסקירה הבינלאומית לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 14 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority 18 . האם עיצוב החלופה הנבחרת מבוסס על ?נתונים תומכים הניתוח כולל ביסוס נתונים של עיצוב החלופה הנבחרת . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. הגדרת יעדים וקריטריונים 19 . האם הניתוח מגדיר יעד מדיד לבחינת האפקטיביות של הרגולציה (האם החלופה השיגה את :מטרתה?), שכולל ;מדד כמותי/איכותני רף הצלחה; תדירות הבדיקה; סוג ;הנתונים שייאספו .מקור הנתונים הניתוח מגדיר יעדים מדידים לבחינת האפקטיביות של הרגולציה : 1. סך השקעה של לפחות320 בשנה₪ מיליון בהפקות מקור מסוגה עילית 2. עמידה בחובות ההשקעה של כלל ספקי התכנים החייבים לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 20 . האם הניתוח מגדיר קריטריונים לבחינת הצורך ברגולציה (האם עדיין יש צורך )?ברגולציה שמבוססים על ניתוח הבעיה והגדרת ?המטרות הניתוח מגדיר קריטריונים לבחינת הצורך ברגולציה, המבוססים על ניתוח הבעיה .והגדרת המטרות כך, נקבע שאם3 שנים ברציפות יעלו מעל30% מהחובה, כאשר50% מספקי התכנים החייבים מפיקים מעל.לחובה, ייבחן הצורך מחדש לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. 21 . האם הניתוח מגדיר מועד לבחינה עתידית של היעדים והקריטריונים (עד5 או10 ?)שנים הניתוח מגדיר את המועד לבחינה עתידית של היעדים ל- 10 שנים לאחר כניסת .החובה לתוקף לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוה ה . הוא בוצע באופן חלקי .וישנם היבטים חסרים 15 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority נגישות, שיתוף ושיקוף לציבור 22 . האם הדוח בהיר ומובן, ומונגש בהתאם לדרישות ?הצורניות במדריך ככלל ה ניתוח .בהיר ומובן, ובנוי בהתאם לדרישות הצורניות במדריך לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות .גבוהה 23 . האם השיקולים המקצועיים ה מופיעים בדוח ומונגשים בו, ברמת האפשר, לאדם שאינו בעל- מקצוע ?בתחום ,בהינתן עולם התוכן המקצועי ניכר שנעשה מאמץ להנגיש לקורא את התוכן ואת .המינוחים המקצועיים גם פרק המבוא נותן רקע מקצועי למינוחים ,המקצועיים ולהתפתחות הטכנולוגיה והשדה הרגולטורי הרלוונטי בעולם ובישראל, וגם בפרק הנידון מובהרים המינוחים המקצועיים והכלכליים השונים שעליהם מתבסס תהליך .החשיבה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. 24 . האם מקורות המידע והנתונים שבבסיס הדוח מצורפים אליו או מונגשים ?באמצעותו מקורות המידע והנתונים שבבסיס הדו״ח מונגשים בו . מירב הנתונים שעליהם מתבסס הדו״ח מובאים כהערת שוליים בה מוצגת הפניה, ולעתים גם מצורף היפר - .קישור לאתר האינטרנט, כאשר זה רלוונטי בהפניה למקורות מידע ארוכים נעשתה הפניה לא רק למסמך ., אלא גם לעמוד, מה שמקל על אימות המקור לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 25 . האם הניתוח כלל שיתוף ציבור וגורמים ממשלתיים רלוונטיים בשלבים המהותיים ובהיקף הולם, והאם התהליך שוקף ?לציבור באופן נגיש המסמך מציין כי ביולי2023 פורסמה טיוטת תזכיר, וכי חלק מן החלופות המוצגות במסמך מקורן בהתייחסויות שהתקבלו לטיוטה זו, וכן מפורטות הערות מרכזיות שהתקבלו מן השחקנים הרלוונטיים. כן מצוין כי נוהל שיח פרטני עם כל גורם שביקש להיפגש עם נציגי המשרד, ובכלל זאת כלל הפ .לטפורמות ומרבית הערוצים יחד עם ,זאת ללא פירוט נוסף ,לא ניתן להעריך את היקף וטיב שיתוף הציבור . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות.נמוכה ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 26 . האם טיוטת הרגולציה תואמת ?את הניתוח .טיוטת הרגולציה תואמת לניתוח לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 1 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority כללי חוות דעת זו עוסקת בפרק "נספח א': הפצת תכנים פתוחה לציבור– )עידן פלוס" (להלן: הפרק בתהליך לגיבוש "הצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ה - 2025 " ש ביצע משרד התקשור ת. ל צד טיוטת שינוי הרגולציה הועבר לרשות האסדרה דוח גיבוש רגולציה שמתעד ומפרט את תהליך גיבוש הרגולציה. חוות הדעת מתייחסת לניתוח שבוצע, כפי שתואר בדוח גיבוש הרגולציה .ובנספחים הנלווים אליו תמצית חוות הדעת מדובר בתהליך באיכות בינונית , שמצוי בקטגוריה הצהובה. לכן מומלץ לבחון לשפר את עבודת המטה לפני .קידום טיוטת הרגולציה נציג כאן בתמצית את ההערכה המסכמת עבור כל נושא בחלוקה ל ארבע קטגוריות הצבעים המבטאות את רמת הניתוח, כמפורט להלן : תמצית ההערכה לפי נושא בחלוקה לקטגוריות שלב בתהליך צבע משוקלל ניתוח הבעיה ][פרק ליבה; משקל גבוה הגדרת מטרות [משקל]נמוך למידה מהעולם ][משקל בינוני גיבוש חלופות ][פרק ליבה; משקל גבוה ניתוח והשוואה של חלופות [פרק ליבה; משקל ]גבוה עיצוב החלופה הנבחרת ][משקל בינוני הגדרת יעדים וקריטריונים ][משקל נמוך נגישות, שיתוף ושיקוף לציבור ][משקל בינוני צבע סופי של התהליך היבטים ראויים לציון לטובה 1. הגדרת הבעיה – ה ניתוח כולל הגדרה של הבעיה, על מרכיביה (התופעה הבלתי רצויה, גורמי השורש )שלה והנזק ממנה . 2. הגדרת מטרות – .הניתוח כולל מטרות קונקרטיות 3. גיבוש חלופות– הניתוח כולל שלוש חלופות .מגוונות וישימות, עם אפיון של כל אחת מהן 2 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority :נושאים מרכזיים לשיפור 1 .עיצוב החלופה הנבחרת- הניתוח כולל אפיון כללי וחלקי בלבד של תוכן החלופה הנבחרת, כאשר נותרות נקודות חסרות המחייבות הבהרה והעמקה. בנוסף, עיצוב החלופה הנבחרת לא מבוססת על נתונים תומכים .כלל 2 .למידה מהעולם - הסקירה עוסקת רק בחלק מהסוגיות הרלוונטיות. בנוסף, אין התייחסות לשאלה האם ה רגולציות, במדינות שנסקרו, פתרו את הבעיות אותן הן נועדו לפתור. כמו כן, הבעיות עצמן תוארו באופן .כללי. לבסוף, הניתוח לא כולל הגדרה של רגולציה מהעולם, שתשמש תשתית לגיבוש הרגולציה המקומית .הניתוח גם לא מפרט מדוע לא נבחרה רגולציה כזו 3 .שיתוף ציבור – על אף שמדובר ב מערך שיש לו ,השפעה ישירה על הציבור הרחב ובפרט על אוכלוסיות בפריפריה החברתית - ,גאוגרפית לא בוצע תהליך שיתוף ציבור ,עם הציבור הרחב או עם אוכלוסיות היעד לא לצורך הגדרת הבעיה ולא לבחינת הפתרונות– מה שפוגע באפקטיביות ובמגוון של בחירת החלופה . 3 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority 'נספח א :הפ צת תכנים פתוחה לציבור– ""עידן פלוס ניתוח הבעיה 1. האם הניתוח כולל הגדרה ברורה של :הבעיה, הכוללת - תיאור של התופעה הבלתי רצויה .ומאפייניה - תיאור של גורמי השורש המרכזיים לתופעה הבלתי רצויה , וביסוס שמדובר בבעיה סיסטמתית. - תיאור של הפגיעה או הנזק המרכזי שנגרם כתוצאה מהתופעה הבלתי רצויה הניתוח לא מגדיר מפורשות את כל מרכיבי הבעיה (התופעה הבלתי רצויה, גורמי השורש שלה והנזקים כתוצאה מהתופעה הבלתי רצויה), אך ניתן להסיק שמהניתוח עול :ות שתי בעיות עיקריות 1. הטכנולוגיה עליה מבוסס מערך עידן פלוס היא מיוש נ ת ואינה תואמת את .הרגלי הצפייה הנוכחיים 2 . עלויות ההפצה גבוהות ביחס לתועלת מן המערך.הקיים הבעיה הראשונה מתוך שתיים מוגדרת באופן הבא- :התופעה הבלתי רצויה העולה מן הניתוח היא מערך עידן פלוס מבוסס על טכנולוגיה מיושנת , אשר אינה תואמת להתפתחות .הדיגיטלית כיום ,לדוגמה איכות צפייה משופרת ( HD, 4K ) וצפייה באמצעות מגוון מכשירי קצה נהי ו רווח ו ת ואילו ציוד השידור המרכזי של מערך עידן פלוס אינו מותאם לדרישה זו, כמו גם ציוד הקצה הביתי . :גורם השורש היוצר את התופעה הבלתי רצויה בהתאם לניתוח, הוא מערך השידורים מבוסס על טכנולוגיית שידור קרקעי דיגיט לי ,(DTT) ונקלט על ידי אנטנה, ממיר או טלוויזיה עם ממיר מובנ ה בלבד . הנזק כתוצאה מהתופעה הבלתי רצויה שתוארה ל עיל ה:וא במתכונתו הנוכחית המערך אינו תואם את ציפיות המשתמשים ואת הרגלי ,הצפייה שהתפתחו בשנים האחרונות הכולל ים איכות צפ י יה משופרת וצפייה .באמצעות מגוון מכשירי קצה ,משכך הוא עלול להביא לירידה בשיעור .המשתמשים, כך שרלוונטיות המערך פוחתת מהניתוח עולה שמדובר בבעיה סיסטמתית, שמתרחשת בקביעות ולאורך זמן , ואף גדלה עם הזמ ן. מערך עידן פלוס מבוסס על טכנולוגיה מיושנת, והפער בינו לבין טכנולוגיות שידור מתקדמות הולך ומתרחב, נוכח ההתפתחות המתמדת של טכנולוגיות ו אמצעי קצה חלופיים ומקבילים. בהמשך מתאר הניתוח את הבעיה השנייה מתוך השתיים באופן הבא– התופעה הבלתי רצויה העולה מן :הניתוח היא מערך עידן פלוס מתאפיין בחוסר כדאיות כלכלית, עם יחס עלות-תועלת שלילי. :גורם השורש היוצר את התופעה הבלתי רצויה בהתאם לניתוח, הוא 4 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority מצד אחד עלויות תפעול והפצה גבוהה, ומצד שני ירידה הדרגתית ברלוונטיות של מערך עידן פלוס בעיני הצרכנים , אשר הלכה והעמי קה עם הזמן, בעקבות המעבר הגובר לשימוש במכשירים חכמים המאפשרים צריכת תוכן באמצעים מתקדמים ונגישים יותר. :הנזק כתוצאה מהתופעה הבלתי רצויה שתוארה לעיל חוסר הכדאיות הכלכלית, בנוסף ל חוסר האטרקטיביות של המערך בעיני ,הצרכנים מביאה לחוסר אטרקטיביות בעיני הערוצים ו מרתיעה ערוצים שאינם חייבים מלהצטרף אליו, ובכך מחלישה את הפלורליזם התקשורתי ומצמצמת את מגוון התכנים הזמינים לציבור, במיוחד עבור מי שהמערך מהווה עבורם את .אמצעי הצפייה המרכזי או היחיד מהניתוח עולה כי מדובר בבעיה סיסטמתית, שמתרחשת בקביעות ולאורך זמן , הנובעת מירידה הדרגתית ומתמשכת ברלוונטיות המערך בעיני הצרכנים. כל עוד טכנולוגיית המערך אינה מתעדכנת, לא יתאפשר שינוי משמעותי במגמת הירידה הזו, ולא יתווספו משתמשים חדשים. כתוצאה מכך, התועלת במערך פוחתת, בעוד שהעלויות נשארות גבוהות, מה שיוצר חוסר כדאיות כלכלית מתמדת. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 2. האם הניתוח של הבעיה (תופעה בלתי רצויה, נזק וגורמי שורש) מבוסס על ?נתונים תומכים בהתייחס לבעיה הראשונה שהוצגה בניתוח – הטכנולוגיה של עידן פלוס מיושנת : ביסוס התופעה הבלתי רצויה: ישנם נתונים המסבירים כי הטכנולוגיה עליה מבוסס ה מערך נחשבת מיושנת .ביחס לטכנולוגיות השידור הקיימות כיום :ביסוס גורמי השורש הוצגו נתונים המצביעים על כך שהטכנולוגיה עליה מבוסס המערך נחשבת מיושנת ביחס לטכנולוגיות השידור הקיימות כיום. יחד עם זאת, הניתוח אינו כולל נתונים באשר לאיכויות הצפייה הרווחות או להרגלי הצפייה, כגון שימוש במכשירי קצה שונים, ובפרט בקרב אוכלוסיית היעד. לפיכך, ההנחה כי הבעיה נעוצה באיכות הצפייה ובאופן הצריכה אינה מבוססת בא .ופן מלא :ביסוס הנזק מוצג הנתון לפיו רק כ- 5% מכלל האוכלוסייה צופים בטלוויזיה באמצעות עידן פלוס, אולם אין נתונים תומכים אשר יסייעו להבין מהו שיעור השימוש במסגרת האוכלוסייה הרלוונטית, ומה המגמות הרב- שנתיות בהקשר זה, המצביעות על ירידה נמשכת ביחס למצב .המקורי 5 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority בהתייחס לבעיה השנייה שהוצגה בניתוח – ס יח עלות תועלת שלילי : ביסוס התופעה הבלתי רצויה: .קיים ביסוס חלקי בנתונים של התופעה הבלתי רצויה לפי המסמך, עלות תפעול המערך בשנת2024 עמדה על כ- 47 , בעוד ששיעור הצופים בו מוערך בכ₪ מיליון - 5% .בלבד מכלל האוכלוסייה על כן ניתן לומר כי בוסס בנתונים כי עלויות המערך גבוהות ביחס לחלופת הקיימות כיום מבחינה טכנולוגית. לצד זאת, בצד התועלת, לא בוסס במידה מספקת בנתונים כי התועלת נמוכה מדי. ללא הקשר ונתונים נוספים, לא ניתן להעריך האם הנתון לפיו כ- 5% מכלל האוכלוסייה צופים בטלוו יזיה באמצעות עידן פלוס, מלמד על כך שהתועלת אכן נמוכה. לצורך הערכת נתון זה נדרש לספק נתונים תומכים אשר יסייעו להבין מהו שיעור השימוש במסגרת האוכלוסייה הרלוונטית (פריפריה גא וגר פית- חברתית); מהן המגמות הרב- שנתיות בהקשר זה, שיוכלו להצביע על שיעור שימוש נמוך במערך ביחס לעבר; או .השוואות לשיעור השימוש במערכות דומות בעולם ,בנוסף לכך נתון אינדיקטיבי נוסף המעיד על חוסר כדאיות כלכלית הוא ניסיון משרד האוצר להפריט את המערך בשנת2018, שנכשל. על כן, לא ניתן להסיק באופן חד משמעי אם המערך מאופיין ביחס עלות- תועלת שלילי. :ביסוס גורמי השורש גורם השורש מבוסס באופן חלקי בלבד. אמנם הדוח מציין כי שיעור הצרכנים המשתמשים במערך עומד על כ- 5% בלבד, וכי המערך אינו תואם את ציפיות הצרכנים כיום, אך אין בו נת ונים הממחישים את קצב הירידה בשיעור המשתמשים לאורך זמן, או נתונים המשקפים את ירידת הרלוונטיות של המערך לנוכח ההתפתחויות הטכנולוגיות, כדוגמת הגידול בשיעור השימוש במכשירים חכמים. :ביסוס הנזק הדוח מציין כי בשנים האחרונות רק גופי שידור המחויבים להצטרף למערך עידן פלוס אכן עשו זאת, בעוד שערוצים רשאים , כדוגמת הערוצים הזעירים, נמנעו מכך , ככל הנראה מפאת .חוסר כדאיות כלכלית נתון זה מעיד על חוסר האטרקטיביות של המערך בעיני הערוצים, עדות המחזקת את הירידה ברלוונטיות שלו. עם זאת, באוגוסט2024 נכנסה לתוקף הוראת שעה המחייבת ,את כלל הערוצים הזעירים לשדר במערך ומשכך לא ניתן עוד להסיק ממידת ההשתתפות של ה ערוצים הרשאים על רמת האטרקטיביות הנתפסת של המערך.כמו כן, הנזק מתבטא כאמור בסופו של יום בהחלשת הפלורליזם התקשור תי ו בצמצום מגוון התכנים הזמינים לציבור . אולם לאור השינויים באופן הצריכה, ייתכן שהמטרות המקוריות של המערך– מתן נגישות חופשית 6 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority לתכני טלוויזיה מרכזיים לכלל האוכלוסיה - ,מוגשמות באמצעים אחרים כדוגמת נגישות של אזרחים רבים לתכנים הנדרשים באמצעים אחרים על בסיס טכנולוגיית האינטרנט ושימוש בסמארטפונים ו- smart tv , ללא נתונים בהקשר .זה, קשה לומר כי הנזק מבוסס לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות בינונית . הוא בוצע ב אופן חלקי וישנם היבטים חסרים. 3. האם הניתוח מבסס שהתופעה הבלתי רצויה והנזק ממנה מצדיקים התערבות ?ממשלתית הניתוח לא מבסס שהתופעה הבלתי רצויה והנזק ממנה מצדיקים התערבות ,ממשלתית. כאמור הצורך המקורי שהוביל להקמת המערך– של היעדר נגישות חופשית לתכני טלוויזיה מרכזיים במדינת ישראל, בפרט בפריפריה גאוגרפית או בקרב אוכלוסיות מוחלשות מבחינה חברתית- כלכלית– ה צדיק התערבו ת ממשלתית, ו כישלון ניסיון ההפרטה בשנת2018 מחזק .טענה זו ,יחד עם זאת לאור השינויים הטכנולוגיים והגישה האפשרית כיום לתכנים אלו ,באמצעים חלופיים אין בדוח נתונים מספקים שמהם ניתן לקבוע באופן מובהק האם התופעה והנזק מצדיקים .התערבות ממשלתית לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה. 4. האם הניתוח כולל ניתוח של המצב הקיים ,(שחקנים מרכזיים ?)'רגולציה קיימת וכד הניתוח של המצב הקיים מבהיר על מי חלה החובה להפיץ שידורים ועל מי לא – בכלל זאת ישנה התייחסות לרגולציה קיימת , מפורטים גופי השידור החייבים והמוחרגים מהפצה במערך, וכן מוצג השינוי שנקבע בהוראת השעה משנת2024 . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 7 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority הגדרת מטרות 5. האם הניתוח כולל הגדרת מטרה קונקרטית שמתארת ?תמונת הצלחה הניתוח כולל הגדרת ארבע מטרות קונקרטיות : 1) הבטחת נגישות חופשית ורחבה לתכני שידור מרכזיים- שימור והרחבת היכולת של כלל אזרחי ישראל– לרבות אוכלוסיות בפריפריה גיאוגרפית וחברתית - כלכלית– לצפות ולהאזין לתכני שידור מרכזיים ללא עלות. 2) חיזוק הפלורליזם התקשורתי וזכות הציבור לדעת- הבטחת ייצוג רחב של תכנים ,ציבוריים, חדשותיים, תרבותיים וממשלתיים באמצעות הפצה מגוונת ונגישה לכלל הציבור, כחלק מתשתית דמוקרטית בסיסית . 3) שיפור היעילות הכלכלית והפחתת עלויות תפעול- בחינת דרכים להפחתת עלויות המערך– לרבות שדרוג טכנולוגי או מעבר למודלים הפצה מתקדמים – על מנת להבטיח את קיימותו התקציבית לאורך זמן, מבלי לפגוע ב היקף השירות ובאיכותו. 4) התאמה להתפתחות טכנולוגית ולהרגלי צריכת תוכן - שדרוג מערך ההפצה באופן שיאפשר התאמה לשינויים טכנולוגיים ולציפיות המשתמשים, תוך שמירה על נגישות פשוטה, זמינה וללא תשלום. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 8 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority למידה מהעולם 6. האם הניתוח כולל סקירה של הרגולציה/המדיניות המקובלת בעולם ,בסוגייה הנדונה :הכוללת - הבעיה שהרגולציה .נועדה לפתור - ההקשר והנסיבות .שמאפיינים את הבעיה - .הרגולציה עצמה - תוצאות הרגולציה – בפתרון הבעיה והשפעות אחרות שלה, היכן .שניתן הניתוח כולל סקירה של מערכי הפצה בחמש מדינות באירופה ביחס לשלוש הסוגיות הבאות : 1 .באיזו טכנולוגיה משתמש ה מערך 2 .האם השידור חינמי עבור הצופה 3 .אילו ערוצים קיימים במערך הסקירה מציגה באופן תמציתי את עיקרי הרגולציה עצמה, אך היא אינה מתארת באופן מלא את הרגולציה עצמה, את הבעיות שהיא נועדה לפתור, או את ההקשר המקומי של כל מדינ.ה לא נבחן הקשר ה ישיר בין הרגולציה לבין תוצאה רצויה , כמו שיעור שימוש גבוה או הרחבת הנגישות, ולכן לא ניתן ללמוד ממנה האם הרגולציה הצליחה או נכשלה במדינות אלו. הניתוח כולל סקירה של מספר מדינות מערביות בעלות שווקים מתקדמים בתחום השידורים אך עם זאת, לא נבחנ ו ההבדלים המהותיים בין ישראל למדינות אלו – כגון גודל האוכלוסייה, הפיזור הגאוגרפי, זמינות ותפוצה של תשתי ,ות אינטרנט מהיר רמת האוריינות הדיגיטלית, או מאפיינים אחרים של שוק התקשורת– ולכן לא נבחנה .התאמת המודלים המוצגים למדיניות הייחודית בישראל כמו כן , הסקירה אינה מתייחסת למודל המימון והתקצוב של מערכי ההפצה במדינות השונות ,ובפרט האם הערוצים נדרשים לשלם עבור ההפצה ב- DTT (להבדיל מהשאלה האם השידור חינמי עבור הצופה). סוגיה זו רלוונטית גם לשאלת הערוצים הקיימים במערך– שכן אין דומה חובה לשדר במערך לרשות לשדר בו, תמורת .תשלום ,לכן על אף שהסקירה מספקת תמונה כללית על אמצעי ההפצה במדינות מערביות, היא אינה מהווה סקירה מלאה של הרגולציה או תוצאותיה ואינה תורמת משמעותית להבנת התאמת המודלים למדיניות בישראל. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה. ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 9 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority 7. האם הניתוח כולל סקירה של רגולציות מהעולם, שהתבססו עליהן בעבר במשרד, או ברגולציה של התחום .הרלוונטי לבעיה הניתוח לא כולל סקירה של רגולציות מהעולם, שהתבססו עליהן בעבר במשרד, או .ברגולציה של התחום הרלוונטי לבעיה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח לא בוצע או שביצועו היה חלש מאד עד כדי כך שהוא שקול לאי- .ביצוע 8. האם הניתוח כולל הגדרה של רגולציה מהעולם, שתשמש תשתית לגיבוש ,הרגולציה המקומית כולל הנמקה מדוע הרגולציה הזאת היא שנבחרה להוות תשתית לרגולציה הישראלית , והנמקות נוספות כנדרש במדריך . הניתוח לא כולל הגדרה של רגולציה מהעולם, שתשמש תשתית לגיבוש הרגולציה .המקומית. הניתוח גם לא מפרט מדוע לא נבחרה רגולציה כזו בכל אחת מן הסוגיות נבחר מודל אחר בעל התאמה חלקית בלבד למודלים הקיימים ואין קוהרנטיות בהסדר רגולטורי כולל המבוסס על מדינת ייחוס רלוונטי ת אחת בעלת מאפיינים .דומים לשוק הישראלי לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה. ישנם חוסרים .משמעותיים בביצוע הניתוח 10 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority גיבוש חלופות 9. האם הניתוח כולל רשימת של לפחות שלוש ,חלופות מרכזיות מגוונות וישימות? (כולל חלופה0 ) הניתוח כולל שלוש חלופות : חלופה0 – שמירה על המצב הקיים . חלופה1 – מעבר לשידור באמצעות יישומון אחד מרכזי כאמצעי ההפצה . חלופה2 – שילוב בין מערך עידן פלוס ויישומון . שלוש חלופות אלו הן חלופות מגוונות וישימות . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. 10 . האם הניתוח כולל אפיון של כל חלופה מרכזית הניתוח כולל אפיון כללי של כל חלופה, עם התייחסות לסוגי התכנים שיופצו .ביישומון ובמערך עידן פלוס החלופות כוללות תיאור של התכנים שעליהם היא .תחול, עיקרי תוכנן של ההוראות, ותועלות ומגבלות מרכזיות יחד עם זאת אין .התייחסות למנגנון הפיקוח והאכיפה שיוחל בכל חלופה .רמת הישימות של כל חלופה נבחנת במסגרת השוואת החלופות לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה. 11 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority ניתוח והשוואה של חלופות 11 . האם הניתוח כולל זיהוי וכימות ריאלי, מבוסס נתונים, של התועלות וההשפעות על הבעיה ביחס לכל חלופה ?מרכזית ,הניתוח כולל פירוט חלקי של התועלות וההשפעות של החלופות השונות על הבעיה אך אינו ,מבוסס נתונים. כמו כן הניתוח מתמקד בתועלות כלליות ולא מעמיק בהשפעות הממוקדות על הבעיה כפי שהוגדרה . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה . ישנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 12 . ,האם הניתוח כולל זיהוי כימות ריאלי וכימות ,כלכלי, מבוססי נתונים של עלויות הציות הישירות ביחס לכל ?חלופה מרכזית הניתוח לא כולל .את עלויות הציות הישירות לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח לא בוצע או שביצועו היה חלש מאד עד כדי כך שהוא שקול לאי- .ביצוע 13 . האם הניתוח כולל זיהוי וכימות ריאלי, מבוסס נתונים, של השפעות נוספות לרבות תמריצים ביחס לכל חלופה ?מרכזית הניתוח כולל התייחסות חלקית לזיהוי וכימות ריאלי ומבוסס נתונים של השפעות .נוספות ותמריצים בכל חלופה מרכזית ,כך נרשמה התייחסות חלקית לכך שאספקת יישומון מרכזי עשויה להפחית את התמריץ של שחקנים פרטיים לפתח יישומונים עצמאיים, מה שעלול לצמצם כפיל ויות ועלויות מיותרות בשוק. יש לציין כי החובה לשדר באפליקציה חלה רק על תכנים מסוימים, כך שספקי תוכן המעוניינים להציע יישומון נפרד עבור כלל התכנים שלהם עדיין יכולים לבחור לעשות זאת. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות .גבוהה 14 . האם הניתוח כולל השוואה בין כל החלופות המרכזיות לפי שיטה מקובלת ועל סמך נתונים? (כולל שימוש בנתונים; והנמקות להחלטות במסגרת ניתוח רב- )משתנים הניתוח כולל השוואה בין החלופות המרכזיות לפי ניתוח רב-משתנים ו באמצעות קריטריונים ברורים, כפי שמוצג בטבלה המפרטת ניקוד לכל קריטריון בכל חלופה , אך ללא הסתמכות על נתונים. בכלל זאת, בולטת בהעדרה, במסגרת בחינת התרומה להנגשה ציבורית, בדיקה של השפעת ההנגשה על א וכלוסיית היעד של פריפריה גיאוגרפית וחברתית( , במסגרת בחינת החלופות למשל מבחינת היקף הגישה לאמצעי קצה כגון סמארטפונים וטלוויזיות חכמות Smart TV) ). בנוסף, אין פירוט של אופן הקצא ת המשקולות בין הקריטריונים השונים ונימוק .מדוע ניתנה הקצאה זאת בנוסף, הציונים שניתנו אינם מ ,נומקים מה שמקשה על הערכת מהימנות ההשוואה. לדוגמה, חלופה2 , המשלבת בין מערך עידן פלוס ליישומון, קיבלה את אותו ניקוד בקריטריון "תרומה להנגשה ציבורית" כמו חלופה1 , למרות שהשילוב .אמור להרחיב את נגישות התכנים לציבור באופן רחב יותר דוגמא נוספת היא קריטריון ההתאמה למוד לים בינלאומיים. כפי שמפורט בטבלה, הרגולציה 12 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority המוצעת אינה תואמת את המודלים הבינלאומיים שנסקרו. אף על פי כן, הציונים ( שניתנים הם2) ו-(3 ,)על אף ש חלופה1 .אינה קיימת באף אחת מן המדינות מצב זה מעלה סימני שאלה לגבי שיטת השקלול וביסוס ההחלטות בניתוח הרב - משתנים. ל כן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות נמוכה .י שנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 15 . האם הניתוח כולל בחירה מנומקת בחלופה המועדפת? (כולל הנמקה במקרה שהיא אינה מבוססת על רגולציה מהעולם והנמקה לכל סטייה מן הרגולציה )מהעולם הניתוח כולל לכאורה בחירה מנומקת בחלופה המועדפת, אלא שההשוואה .בעזרתה נבחרה החלופה לוקה בפגמים, כפי שפורט לעיל .כמו אין הנמקה ביחס לביסוס/סטייה מן הרגולציה בעולם לכן ביחס לקריטריון זה הניתו ח שבוצע הוא באיכות .נמוכה י שנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 13 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority עיצוב החלופה הנבחרת 16 . האם הניתוח כולל איפיון מקצועי מפורט של תוכן החלופה :הנבחרת, שכולל - תחולה: הגדרות ברורות של המפוקחים (אנשים, אובייקטים ופעולות) שעליהן יחולו .ההוראות - ההוראות עבור כל מפוקח – ,חובות איסורים, תנאים .ואישורים נדרשים - חריגים ופטורים (אם .)נדרשים - מנגנוני הפיקוח .והאכיפה - .מנגנוני הבקרה - מעטפת היישום ,(תקופת מעבר ,תקציבים נדרשים הסדרים להתנסות .)'ולתיקון החלופה וכו הניתוח כולל אפיון כללי וחלקי בלבד של תוכן החלופה הנבחרת . קיימת ,התייחסות כללית לתחולה, להוראות למפוקחים, לחריגים ופטורים למ .נגנוני הפיקוח והאכיפה ולמעטפת היישום עם זאת, קיימות מספר נקודות חסרות ה מחייבות הבהרה והעמקה: ראשית, ההוראות למפוקחים מפנות לפירוט בפרק4 , אולם החלופות בפרק זה רק עוסקות בשאלה של ניתוק או חיבור בין היקף החובות המוטלות על הערוץ לבין נושא עידן פלוס, ואי נן כ וללות התייחסות ממצה לכלל ההוראות הרלוונטיות .למפוקחים וכלל החובות והאיסורים ,שנית, מנגנוני הפיקוח והאכיפה מתמקדים בעיקר במניעת שידור מחוץ לישראל ככל הנראה לשם הגנה על זכויות הספקים, אך אין התייחסות למנגנוני אכיפה כלפי הספקים, למשל במקרה שספק תכנים יסרב לש .תף את תכניו חינם ביישומון לא מפורטים אמצעים משפטיים או סנקציות אפשריות כגון קנסות, שלילת רישיונות או צעדים נוספים, ולכן חסרה בהירות לגבי היכולת האמיתית של הרגולטור לאכוף את ההוראות ולוודא עמידה בחובות. כמו כן, לא נמצא תיאור מפורט של מנגנוני בקרה וביקורת שיבטיחו מעקב שוטף ותגובה במקרים של הפרות. חסרה גם התייחסות למעטפת היישום, ובכלל זאת מסגרת הזמנים עבור הערוצים .בהתארגנות לשינוי בעקבות כניסת האסדרה לתוקף לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא.באיכות נמוכה שנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 17 . האם הניתוח כולל ביסוס ונימוק ההחלטה לגבי התוכן המפורט של החלופה ?הנבחרת הניתוח כולל נימוק של ההחלטה לגבי התוכן המפורט של החלופה הנבחרת , על בסיס ההשוואה בין החלופות. באשר ל רכיבים משניים יותר בחלופה, ניתנים נימוקים ל .החלטה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 18 . האם עיצוב החלופה הנבחרת מבוסס על ?נתונים תומכים עיצוב החלופה הנבחרת כולל פירוט תהליכים ומנגנונים, אך אינו מבוסס על נתונים תומכים . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח לא בוצע או שביצועו היה חלש מאד עד כדי כך שהוא שקול לאי- .ביצוע 14 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority הגדרת יעדים וקריטריונים 19 . האם הניתוח מגדיר יעד מדיד לבחינת האפקטיביות של הרגולציה (האם החלופה השיגה את :מטרתה?), שכולל ;מדד כמותי/איכותני רף הצלחה; תדירות הבדיקה; סוג ;הנתונים שייאספו .מקור הנתונים הניתוח מגדיר:שני יעדים כמותניים לבחינת האפקטיביות של מעבר ליישומון יעדי הורדות אפליקציה.והגדלת מספר ערוצי חדשות יחד עם זאת, לא ניכר כי היעדים שהוצבו מראים על שינוי משמעותי והפצה לציבור ( רחב100,000 הורדות ב תוך3 שנים- )נתון שאינו מבטא תפוצה רחבה ,. באשר למדד השני שנבחן– הגדלת מספר ערוצי החדשות הרשומים– לא ברור הקשר .לשינוי המוצע לא הוצגו נתונים התומכים בכך שקיימים ערוצים נוספים שרצו י לה פתח, אך נתקלו בחסמים.בשל המערך הקיים לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא.באיכות נמוכה שנם חוסרים משמעותיים בביצוע הניתוח . 20 . האם הניתוח מגדיר קריטריונים לבחינת הצורך ברגולציה (האם עדיין יש צורך )?ברגולציה שמבוססים על ניתוח הבעיה והגדרת ?המטרות .הניתוח לא מגדיר קריטריונים לבחינת הצורך ברגולציה לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח לא בוצע או שביצועו היה חלש מאד עד כדי כך שהוא שקול לאי- .ביצוע 21 . האם הניתוח מגדיר מועד לבחינה עתידית של היעדים והקריטריונים (עד5 או10 ?)שנים הניתוח מגדיר שהמדידה עבור היעד הראשון תיעשה בתוך3 .שנים מחקיקת החוק הניתוח אינו מגדיר מועד מדידה עבור היעד השני . לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות בינונית. הוא בוצע באופן .חלקי וישנם היבטים חסרים 15 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority נגישות, שיתוף ושיקוף לציבור 22 . האם הדוח בהיר ומובן, ומונגש בהתאם לדרישות ?הצורניות במדריך בפרק זה השפה ברורה ונגישה לציבור הרחב, וכלל הנחות המוצא מוצגות .לקורא יחד עם זאת, מגבלות המידע והנתונים לא מובאים, ואין פירוט של חישובים ודיונים .טכניים בנספחים פרק זה בדוח סוקר באופן שיטתי את כל אחד משבעת שלבי הניתוח, ומציג תהליך .עבודה מסודר ומאורגן חסר המידע הנדרש להופיע בנספחים– לא צורפו נספחים הכוללים תיאור מפור ט של תהליך העבודה והשלבים שבוצעו, או ריכוז של מקורות המידע והנתונים ששימשו .בתהליך לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות בינונית. הוא בוצע באופן חלקי וישנם היבטים חסרים . 23 . האם השיקולים המקצועיים ה מופיעים בדוח ומונגשים בו, ברמת האפשר, לאדם שאינו בעל- מקצוע ?בתחום כן. השיקולים המקצועיים מובנים ומונגשים לאדם שאינו בעל- מקצוע, וכוללים הסברים ברורים התומכים בהחלטות שהוצגו. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 24 . האם מקורות המידע והנתונים שבבסיס הדוח מצורפים אליו או מונגשים ?באמצעותו .מקורות המידע והנתונים שבבסיס הדוח מצורפים או מונגשים באמצעותו לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות גבוהה . 25 . האם הניתוח כלל שיתוף ציבור וגורמים ממשלתיים רלוונטיים בשלבים המהותיים ובהיקף הולם, והאם התהליך שוקף ?לציבור באופן נגיש על אף שהצורך המרכזי העולה מהדו"ח הינו צורך ציבורי ב צריכת תוכן מגוון, לא .נעשה הליך שיתוף ציבור לתיקוף הבעיה, הבנתה ודיוקה בנוסף, לא התקיים הליך שיתוף ציבור עם אוכלוסיות בפריפריה הגיאוגרפית .והחברתית, שעלולות להיתקל בקשיים טכנולוגיים או נגישותיים בשימוש ביישומון תהליך שיתוף ציבור היה יכול לסייע בהערכת היתכנות היישום ובהתאמת הפתרון לצרכים ולמגבלות של כלל האוכלוסייה, ובפרט של האוכלוסיות החלשות יותר, וכך להבטיח מענה אפקטיבי ומוצלח יותר. לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח לא בוצע או שביצועו היה חלש מאד עד כדי כך שהוא שקול לאי- .ביצוע 16 מגדל דונה קומה12 , רח' בית הדפוס20 , גבעת שאול, ירושלים9548323 '. טל074-7107843 Dona Tower, 12th floor, 20 Beit HaDfus St. Jerusalem 9548323. Tel +972-747107843 Email: [email protected] | www.gov.il/he/departments/regulatory-authority 26 . האם טיוטת הרגולציה תואמת ?את הניתוח הניתוח לא מתייחס לסעיף107 לטיוטת החקיקה, המעניק לרשות פטור מלא מאחריות בשל הפרת זכויות יוצרים בהפעלת היישומון ולמשמעויותיו ,. פרט לכך .טיוטת הרגולציה תואמת את הניתוח לכן ביחס לקריטריון זה הניתוח שבוצע הוא באיכות בינונית. הוא בוצע באופן חלקי וישנם היבטים חסרים .