חומר רקע

האסדרה רשות יושב ראש רשות האסדרה 1 כ"ט כסלו תשפ"ו 19 דצמבר2025 לכבוד הו ועד ה לדיון בהצעת חוק התקשורת )שידורים(, התשפ"ו- 2025 בראשות ח"כ גלית דיסטל אטבריאן סתðהכ :דוןðה יין הצðחוות דעת רשות האסדרה בע עת "חוק התקשורת )שידורים(, התשפ ו- 2025 הוועדה חברי לשאלות התייחסות מיום הוועדה לדיון בהמשך9.12.25 בהשתתפותי ו למכתבי בעקבותיו לוועדה מיום15.12.25 , לו דיון הוועדה מ יום16.12.25 , ל הלן התייחסות רשות האסדרה )להלן - הרשות( לשאלות חברי הוועדה בדיון ובמייל הלת הוועדהðממ . ה, חוק התקשורת )שידורים(, הוא המקרה הראשון והיחיד עד כה שבו חקיקהðבאשר לשאלה הראשו פל פגם מהותי הוגשה לוועדתð מצא שבתהליך גיבושהðממשלתית ש ה חה עלðי חקיקה או הוðייðשרים לע סת. עד כה הוציאה הרשות כðשולחן הכ - 12 מצא פגם מהותיð חוות דעת המתייחסות לדוחות בהם , בכל אחד מהמקרים הרגולטור תיקן את התהליך והדוח או בחר לעצור את קידום האסדרה, כך שחוות דעת אלו אף .דרשו להגיע לאישור המליאהð לא ויות בסעיפיםðבאשר לשאלות המ2 עד4 : 1. כפי שפורט בהר ח בה במכתבי ה קודם , ביום4.8.25 שלחה , הרשות התקשורת למשרד את חוות דעתה יין הצעת חוק התקשורת )שידורים(, התשפ"וðבע - 2025 )להלן - החוק , ו- חוות הדעת , בהתאמה( . 2. וכח שאלות חברי הוועדהðל ,בדיון זכיר כיð חוות דעת ה של הרשות מצאה כי פלוð ,יםðפגמים שו מתוכם ארבעה פגמים מהותיים בשלבי ליבה , בתהליך הערכת השפעות האסדרה שערך משרד התקשורת, וזאת י פרקים מרכזייםðבש– ב ,י חדשות ואקטואליהðפרק אסדרת תכ וב פרק אסדרת יםðהקשרים המסחריים בין ספקי התכ , הכ ו ל כמפורט בהרחבה בחוות הדעת אשר מפורסמת באתר שלחה לוועדהðהרשות ו ,וחותð. לשם ה להלן עיקרי חוות הדעת: 3. בפרק יðאסדרת תכ חדשות ואקטואליה )להלן- פרק החדשות( - פלוðפגמים מהותיים יתוח והשוואה בין חלופותð בשלב כמפורט להלן : א. ברכיב הבעלויות הצולבות, פלðהרשות מצאה ש פגם מהותי בכך ש לא בוסס שהחלופה בחרת תשיג את מטרות האסדרהðה , שהן יעת ריכוזיות ובעלות צולבת עודפת באופןðמ האסדרה רשות יושב ראש רשות האסדרה 2 המקטין את מגוון הדעות ף ערוצי החדשותðבשוק הדעות הרחב ועידוד התחרות בע בטלוויזיה על ידי הגדלת כמות ספקי החדשות . זאת , משום שקיים חשש שביטול האיסור ,ים הפועלים כיום במספר מדיותðהקיים על בעלויות צולבות יוביל להתחזקותם של שחק ים אלוðבאופן שעלול בעתיד להקטין את מספר הדעות הכולל. כמו כן, קיים חשש ששחק ישתמשו בכוח השוק שיש להם בתחום החדשות במדיה אחרת באופן שיפגע בתחרות בשוק ה .שידורים ב. ות שידורי החדשותðברכיב מהימ ,ה פלðרשות מצאה ש פגם מהותי בכך ש המשרד לא בחן באופן מספק את ההשפעה של ביטול האסדרה הקיימת ואימוץ האסדרה המוצעת המחליפה את האסדרה הקיימת ות השידוריםðעל מהימ. לפי כך , המשרד לא ביסס את כי הðהטע את תשיג המוצעת האסדרה ה מטרה ראו הגדיר עצמו שהוא דוח הערכת השפעות האסדרה - של ה ות המידע החדשותיðבטחת אמי - או לכל הפחות לא תפגע בה . כן ה הרשותðציי כי ,המעודכן בדוח לאמור יגודðב האסדרה ה מוצעת לא תואמת יין זהðבע דיתðלאסדרה הק- ון אתיקה של גוף שðדי מבוסס על תקðשכן המודל הק וðאי השחקן יגודðים שחברים באיגוד, וזאת בðון בפועל על השחקðהמפוקח, שגם מיישם את התק ל אסדרה המוצע ת , המשאיר ה האתיקה וןðאת קביעת תק ויישומו ,עצמו המפוקח לגוף ללא .יðפיקוח חיצו 4. בפרק אסדרת הקשרים המסחריים - א. ה פלðרשות מצאה ש ו פגמים מהותיים בשלב יתוח והשוואת החלופותð ,וזאת במספר :ושאיםð i. פי לרגולטור התחרות המשקיðת היחס שבין הרגולטור העðבחי - הרשות עמדה על ה באופן מספק שאלת היחס שבין הרגולטורðבחð כך שלא פיðהע המוצע )מועצת (השידורים ה הרשות כי במסגרת הלמידהðלבין רשות התחרות. בהקשר זה ציי ותðות השוðי התחרות הכלליים במדיðה שאלת היחס שבין דיðבחð מהעולם, לא ועדו להסדיר את שוק השידורים וכן לשאלת היחסð ים הספציפיים אשרðלבין הדי פי לבין רגולטור התחרות המשקי והממשðבין סמכויותיו של הרגולטור הע קים יהםðבי. בחרה תואמת מודליםðיתן גם להעריך האם החלופה שð מכאן שלא .לאומיים מקובליםðבי ii . בחרתðת עלויות והשפעות החלופה הðבחי – פל פגם בכך שלאð הרשות קבעה כי יםðו עלויות הציות על השחקðבחð בשוק, ה הגורפתðודחתה בהקשר זה את הטע של המשרד כאילו לא קיימות כל עלויות ציות ב אסדרה המוצעת. ,בין היתר ל א ה התייחסות לכך שהðיתðאסדרה המוצעת מחילה הðלראשו רגולציה על גורמים שהיום כלל ם כפופים לרגולציהðאי , ומובן כי בכך כרוכות עלויות ציות חדשות לקחו בחשבוןð שלא. כן העירה הרשות כי ה באופן מספק ההשפעהðבחð לא האפשרית של האסדרה ושל הסמכות להתערב התערבות משמעותית במערכות יחסים מסחריות בין גופים מסחריים- על מערכות היחסים, המודלים הכלכליים האסדרה רשות יושב ראש רשות האסדרה 3 יםðים השוðומערכות התמריצים של השחק בשוק בחן החששð . כך למשל, לא ת מערך התמריצים שלðמתמחור אי הוודאות והשפעתו על המחיר לצרכן, בחי שחקן המתקרב לסף שיוגדר וכיו" .ב iii . י ספורטðפרדת לתכð התייחסות – יתוח וההשוואה ביחסðהרשות העירה על כך שה י הספורטðלתכ יתוח ביחס לערוצים, בעוד האסדרהðמתבצע במקשה אחת עם ה .הðה, והמודל הכלכלי שלהם שוðהקיימת ביחס אליהם כיום שו ב. הרש ו פלðת מצאה ש פגם מהותי בשלב בחרתðעיצוב החלופה ה , בכך שהמשרד לא ביסס באופן מספק את בחירתו ב קריטריו(סה )בלבדðן ההכ ל צורך מהו קביעה" ספק בעל חשיבות מסחרית " ולא ביסס שהמבחן המוצע לא עלול להוביל להחלת חסר או החלת יתר של .סמכות ההתערבות הרגולטורית 5. ביו ם11.8.25 אימצה מליאת הרשות, ברוב דעות, את עמדת ה המקצועית של הרשות, כאמור בחוות דעתה, שלפיה פלוð 4 פגמים מהותיים בתהליך הערכת השפעות האסדרה ,כאמור בפרק החדשות ובפרק אסדרת הקשרים המסחריים. 6. לצד ה ה חלטה האמורה ,לבקשת משרד התקשורת, הורתה מליאת הרשות ל המתין עם פרסום חוות ,הדעת וזאת כדי לאפשר למשרד התקשורת להגיש הצעה לתיקון הפגמים המהותיים פלוðש . 7. ביום27.8.25 שלח משרד התקשורת את הצעתו לתיקון הפגמים המהותיים בפרק החדשות ובפרק אסדרת הקשרים המסחריים )להלן – וספתðההתייחסות ה(. יס בהצעתðים שאותם הציע משרד התקשורת להכðוספת מצורפת בזה; התיקוð... ההתייחסות ה .ו על ידו בירוקðהחוק סומ 8. וספתðצוות הרשות בחן לעומק את ההתייחסות ה, ים שהעביר משרדðואת ההצעות לתיקו התקשורת במסגרתה , והגיש למליאה את עמדתו לגביה , :ואלה עיקריה ב אשר לפרק החדשות – א. ים שהעביר משרד התקשורתðוספת ובהצעות לתיקוðאין בהתייחסות ה במסגרתה , כדי ות את העמדה המקצועיתðלש של הרשות כי פל פגם מהותי בתהליך הערכת השפעותð ותðהאסדרה שערך משרד התקשורת ברכיב המהימ בפרק החדשות. ב. ,לעומת זאת יש ב וספתðהתייחסות ה יםðוההצעות לתיקו שהעביר משרד התקשורת במסגרתה פל בתהליך הערכת השפעות האסדרה שערך משרדð, כדי להפוך את הפגם ש התקשורת ברכיב הבעלויות הצ ו לב ו .ו מהותיðת לפגם שאי האסדרה רשות יושב ראש רשות האסדרה 4 באשר לפרק אסדרת הקשרים המסחריים – וספתðיש בהתייחסות ה יםðובהצעות לתיקו שהעביר משרד התקשורת כדי להפוך את הפגמים פלו בתהליך הערכת השפעות האסדרה שערך משרד התקשורתðש בפרק זה- םðלפגמים שאי מהותיים . 9. בדיון מ יום17.9.25 אימצה המליאה את חוות דעת ה המקצועית של הרשות, שלפיה פלð פגם מהותי בתהליך הערכת השפעות אסדרה שערך משרד התקשורת ,ות החדשותðושא מהימðב כאמור . בהחלטתה זו מקופלת גם ההחלטה כי3 םðוספים יהפכו לפגמים שאיðהפגמים המהותיים ה .י חקיקהðייðי אישורה בוועדת השרים לעðמהותיים, בכפוף לתיקון הצעת החוק הממשלתית לפ ,בהתאם לכך קבעה המליאה :לאמור ת בכפוף לðיתð "החלטה זו של מליאה הרשות התחייבות משרד התקשורת )בכתב ובעל- ,יס להצעת החוק הממשלתיתðפה, במהלך דיון המליאה( שיכ טרם יםðי חקיקה, את התיקוðייðחתה על סדר יומה של ועדת השרים לעðה יםðוספת וההצעות לתיקוðעליהם הצהיר המשרד במסגרת ההתייחסות ה .שהעביר כאמור ככל ש חת דעתה של הרשות, החלטתðים האמורים להðסו התיקוðלא יוכ המליאה מיום11 באוגוסט תישאר הðעל כ] " החלטה שהצביעה על4 פגמים מהותיי[ם . 10 . סמוך לאחר החלטת המליאה ביום , 21.9.25 , יחðי חקיקה בהצעת החוק שהðייðה ועדת השרים לעðד משרד התקשרות על סדר יומה. בבוקר הדיון בוועדת השרים, שלחה הרשות לוועדת השרים את מכתבו של יו"ר הרשות ביחד עם חוות ד.הðייðעתה של הרשות והחלטות המליאה בע מכתב ו של הרשות ר"יו התבסס ים שעליהםðיס להצעת החוק את התיקוðתו של משרד התקשורת כי הכðעל טע התחייב כאמור והסתמ ך עליה. 11 . אולם, בדיעבד הסתבר כי משרד התקשורת לא תיקן את הצעת החוק בהתאם ל מלוא התחייבויותיו י מליאת הרשותðבפ יח את דעתה של הרשותðבאופן שה. ,לפיכך יסתה לתוקף שלðאי לכðהת החלטת המליאה מיום17.9.25 לא התקיים , והחלטת המליאה מ- 11.8.25 המצביעה על4 פגמים מהותיים– היא זו שבתוקף . האסדרה רשות יושב ראש רשות האסדרה 5 12 . סת ביוםðבדיון שהתקיים בכ9.12.25 כבדה עלה כיðי הוועדה הðבפ עדיין יש מחלוקת עובדתית בשאלה יסתה לתוקף של החלטתðאי לכðים שהיוו תðסו בהצעת החוק הממשלתית התיקוðהאם הוכ המליאה מיום17.9.25 יכםðו לברר זאת שוב מול משרד התקשורת, מתוך רצון להביא בפðיðפð . עמדה מוסכמת. להלן התייחסות מלאה בשאלה האמורה, כ גם עולה וגם וðמבדיקת ממכתבו האמור כ"ל משרד התקשורתðשל מ, ים בהצעת החוק, ביחסðגד לבצע )כעת( תיקוðו מתðהמציין כי אי לפגמים המהותיים שעליהם הצביעה הרשות . 13 . מיום הרשות מליאת החלטות רקע על11.8.25 ומיום17.9.25 ,פרט ביחס לðכל אחד מ- 4 הפגמים ,המהותיים שעליהם הצביעה חוות דעת הרשות הðהאם תוק הצעת החוק הממשלתית ביחס ,אליהם :כלהלן א. ð ,ראשית פל פגם מהותי התקשורת משרד שערך האסדרה השפעות הערכת בתהליך ברכיב ותðהמהימ בפרק החדשות םðים שהוצעו במסגרתה איðוספת והתיקוð, ההתייחסות ה .ים זאתðמש כך החליטה המליאה הן בדיון מיום11.8.25 והן בדיון מיום17.9.25 . בהתאם להחלטתה זו,; לפיכך משרד התקשורת הודיע מראש ש יםðיס את התיקוðלא הכ יס ביחסðשהציע להכ .לפגם זה ב. בפרק החדשות ,ב רכיב הבעלויות הצולבות – משרד התקשורת התחייב לכך ש המועצה שתקום תהיה ות החדשות", גם על מי שהיקף מחזורðמוסמכת להחיל את הוראת "מהימ מוך מð סות שלוðההכ- 40 מלש"ח, אם יש לו פעילות חדשותית משמעותית במדיה אחרת . אולם ,אין בהצעת החוק התייחסות לכך ,כך שהפגם המהותי ייןðבע זה שארð וðבעי. ג. בפרק אסדרת הקשרים המסחריים ב שלב יתוח והשוואה בין חלופותð : משרד התקשורת התחייב לכך שסמכות הרגולטור העתידי תוגבל ל ,אסדרהðטיפול ואכיפה של הע ף מראש ) Ex-ante ) ( ולא בדיעבדEx-post ( ,. אולם אין בהצעת החוק התייחסות לכך, כך שהפגם .וðשאר בעיð יין זהðהמהותי בע ד. בחרתðבפרק אסדרת הקשרים המסחריים בשלב עיצוב החלופה ה: משרד התקשורת התחייב לכך שההגדרה של "ספק בעל חשיבות מסחרית" תיקבע בהיוועצות עם רשות ים מיום חקיקת החוקðהתחרות, וכן תיבחן לאחר חמש ש ת רקðאולם, הצעת החוק מעג ת את ההתחייבות לבחון זאתðה מעגðאת חובת ההיוועצות האמורה ואי לאחר יםðחמש ש שארð יין זהðכאמור, כך שהפגם המהותי בע.וðבעי 14 . פרט אתð ,הðלמען השלמת התמו יס כעת בהצעתðכ"ל משרד התקשורת להכðים שמציע מðהתיקו החוק, ביחס לכל אחד מ-4 ,הפגמים המהותיים כ להלן : א. אין התייחסות במכתבו .ות החדשותðבקשר לפגם המהותי בפרק מהימ האסדרה רשות יושב ראש רשות האסדרה 6 ב. מוצע לתת ות ולתחרות גם על ספקיםðוגעות למהימðסמכות למועצה להחיל הוראות ה ם רשומים כספקי תוכן או ספקי חדשות, בשל כך שיש להם פעילות חדשותיתðשאי .משמעותית במידה אחרת זאת בקשר לפגם המהותי בפרק החדשות , ברכיב הבעלויות הצולבות. ג. מוצע להוסיף הגדרה לאפליה כלכלית )או הגדרה אחרת( כהגדרתה בחוק התחרות הכלכלית, התשמ"ח- 1988, לחוק השידורים, .ה לסוגית האכיפה בדיעבדðכמע זאת, בקשר לפגם המהותי בפרק אסדרת הקשרים המסחריים יתוח והשוואה בין חלופותð בשלב. ד. אין התייחסות במכתבוðלבחי ה בדיעבד של ההגדר ת ""ספק בעל חשיבות מסחרית . ,זאת בקשר לפגם המהותי בחרתðבפרק אסדרת הקשרים המסחריים בשלב עיצוב החלופה ה. 15 . כ"ל משרד התקשורתðדון, וכעולה גם ממכתבו של מðוסח הצעת החוק שבð לסיכום, בהתבסס על- יðו לפðה בשלב ההליך הממשלתי, הייðהיות שהצעת החוק לא תוק חתה על סדר יומה של ועדתðה י חקיקהðייðהשרים לע אף ו ,סתðחתה על שולחן הכðי הðלא לפ חוות דעתה של רשות האסדרה ה ולפיה בתהליך גיבוש הערכתðותרה בעיð השפעות פלו ארבעה פגמיםð האסדרה , בהתאם הðייðלהחלטות המליאה בע .בכך למעשה הסתי ים דטðהמ של הרשות ע .ל פי הדין וספים שיש בהם כדיð יםðתיקו לטי יב את סתðהצעת החוק בשלב החקיקה בכ בהתאם להערות רשות האסדרה הם מבורכים. שמחð לעמוד לרשות הוועדה כבדהðה ,וסףð יין מקצועיðבכל ע וכדי לסייע בהעמקה בחוות הדעת המק צ.ועית של רשות האסדרה ובמשמעויותיה בכבוד רב וכה שמחðובברכת חג ח , יואל בריס יושב ראש רשות האסדרה 1 ג תשפ"ה אלול ' 27 אוגוסט2025 5000-5022-2025-087010 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי :הנדון התייחסות נוספת לפרק החדשות 1. הבהרה באשר ליחס בין הבעיות שצוינו בחלק הכללי לבין הפרקים של רכיבי הרגולציה (בהתאם )לבקשתכם בראשית פרק ההשוואה בין חלופות : :התייחסנו לשלוש בעיות א. חסמי כניסה והתרחבות, חלקם מבניים וחלקם פרי רגולציה, שמביאים לרמת תחרות נמוכה בתחום החדשות בטלויזיה. כמפורט, אחד מהחסמים הללו נובע מהאיסור על בעלויות צולבות– .איסור זה הוא חסם כניסה לענף השידורים בטלויזיה ב. פער רגולטורי– בעיה מובנית, מתוארת בהרחבה גם בפרק המבוא. בעיית הפער הרגולטורי .זוכה להתייחסות ולניתוח בכל רכיב מהרגולציה המוצעת ג. בעיית המהימנות– רלוונטית לשידורי חדשות בכל הבמות, אבל האסדרה כאן היא של שוק החדשות בטלוויזיה בלבד. אחד הקריטריונים הנמדדים הוא היכולת להתאים בעתיד את .האסדרה לאמצעי מדיה נוספים :לעניין היחס בין הבעיות לבין רכיבי הרגולציה באשר לשני רכיבי הרגולציה הראשונים, בעלויות צולבות והפצת ערוצים באופן נרחב , הדיון מתייחס לשתי הבעיות הראשונות– חסמי כניסה והתרחבות בתחום החדשות בטלוויזיה ופער רגולטורי. החלופות שנבחרו עונות לדעתנו באופן הטוב ביותר על שתי הבעיות הללו. כך, בשני הרכיבים נבחנה חלופה0 ,של שימור המצב הקיים בו יש פערים רגולטוריים, ונפסלה. בשתי החלופו ת האחרות שנבחנו בכל אחד מתתי הפרקים אין פערים רגולטוריים דומים. באשר לניתוח החלופות בעניין רכיב האסדרה של בעלויות .צולבות, אחד הקריטריונים המרכזיים לבחינה היא הריכוזיות בתחום החדשות המשודרות החלופה בה אין איסור על כניסה של שחקנים משווקים משיקים לשוק החדשות היא, בפער גדול, החלופה שמפחיתה חסמי כניסה לשוק החדשות בטלוויזיה, ולכן היא זו שזוכה לציון הגבוה ביותר בקריטריון של הפחתת הריכוזיות בענף. באשר לרכיב האסדרה של הפצת ערוצים באופן נרחב, הקריטריון המשמעותי ביותר היה "עידוד התחרות בענף ערוצי החדשות בטלוויזיה", ו .החלופה שנבחרה שמה דגש על הפחתת חסמי כניסה לתחום החדשות בטלוויזיה לכן אנחנו חושבים שהחלופות שנבחרו ביחס לשני הרכיבים הראשונים ענו על שתי הבעיות הראשונות בצורה טובה. ביחס לבעיה השלישית, החלופות שנבחרו לעניין בעלויות צולבות והפצת שידורים באופן נרחב אינן מתמו דדות באופן ישיר עם בעיית המהימנות– המיקוד בבעיה זו יתבצע בעת בחינת רכיב האסדרה השלישי. אנחנו מוצאים לנכון להבהיר (לאור מספר אמירות בעניין זה מצדכם) כי אין אמירה שלנו לפיה הדרך בה בחרנו להתמודד עם בעיית המהימנות היא בדרך של קידום ה תחרות. יחד עם זאת, אכן הערנו במספר מקומות– ואנחנו עומדים מאחורי הערות אלו- כי שילוב בין התמודדות לא טובה עם בעיית המהימנות לבין פגיעה בתחרות או פגיעה בריבוי הדעות הוא השילוב הגרוע ביותר גם מבחינת ההתמודדות עם בעיית המהימנות. אנחנו סבורים כי זוהי עמדה המב וססת על רציונל ברור ועל כן אינה דורשת "הבאת "ראיות- ,מצב של ריבוי שחקנים תורם למגוון האפשרויות העומדות בפני הציבור לצרוך מידע .ומיעוט מקורות מידע מקטין את האפשרות לפיקוח הדדי של גופי התקשורת האחד על השני 2 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי באשר לרכיב הרגולציה הנוגע למהימנות שידורי החדשות , הדיון לעניין רכיב זה מתייחס לשלוש הבעיות. באשר לבעיית המהימנות, הקריטריון הראשון שנבחן הוא של רמת ההגנה על מהימנות .המידע בכל אחת מהחלופות באשר לבעיה של פער רגולטורי: גם כאן חלופה0 היא של שימור המצב הקיים, בו יש פערים .רגולטוריים. חלופה זו נפסלה, ובשלוש החלופות האחרות שנבחנו אין פערים רגולטוריים דומים בנוסף, אחד הקריטריונים הנוספים לבחינה היה היכולת להתאים את האסדרה המוצעת לאמצעי מדיה נוספים .בעתיד באשר לבעיה של חסמי כניסה והתרחבות בשוק החדשות בטלוויזיה, הרי שכל אחת מהחלופות נבחנה בין היתר על בסיס הקריטריון של ההשפעה על רמת התחרות בשוק זה– ככל שהחלופה מטילה עלויות גבוהות יותר על הערוץ, הרי שהיא גם מגדילה את חסמי הכניסה לשוק, ועל כן היא זכתה לציון נמ .וך יותר1 ,היבט נוסף של סוגיית המהימנות בחדשות אשר התחדד בעקבות שיח שלאחר כינוס מליאת הרשות ונוגע לקשר בין סוגיית מהימנות החדשות לבין סוגיית הבעלויות הצולבות. אנחנו מסכימים עם האמירה לפיה הנזק מחדשות לא אמינות משמעותי יותר ככל שגוף התקשורת הוא גוף חדשות משמעותי יותר , וזאת בהסתכלות רחבה על כלל אמצעי המדיה ולאו דווקא על תחום השידורים בטלוויזיה. כלומר: הכוח של אותו גוף מול צרכני החדשות נובע מפעילותו בכלל הבמות, ולאו דווקא מפעילותו בתחום הטלוויזיה. לכן, נוכח האפשרות ששחקני חדשות משמעותיים אשר פועלים בשווקים משיקים יכנסו גם לתחום החדשות בטלוויזיה, קיים צורך להתייחס לגופים מעין אלו באופן שונה מגופים חדשים בתחום הטלוויזיה, שאין להם פעילות משמעותית אחרת בתחום .החדשות ,במקביל, ובשים לב לכך שיש מגוון רחב מאוד של שחקנים קטנים בתחום החדשות במגוון הבמות הן שחקני חדשות ממוסדים קטנים והן שחקנים חדשות לא ממוסדים, אנחנו סבורים כי יש למקד את ההוראות הנוגעות למהימנות בשחקנים, אשר מטילות נטל משמעותי יחסית על המפוקחים, על בעלי היקף ,פעילות משמעותי בלבד. לכן, בהמשך לשיח עמכם וכפי שיפורט בהמשך אנו מציעים כי חלק מההוראות שיתווספו ברכיב האסדרה של מהימנות יחולו רק על כלפי ספקי תכנים רשומים (רף הכנסות של40 מלש"ח ומעלה), וכן, בהתאם להצעת יו"ר רשות האסדרה בדיון, להסמיך את המועצה להחיל את ה הוראה גם על ספקי תכנים רשומים עם הכנסות נמוכות יותר בתחום .השידורים, ככל שיש להם פעילות חדשותית משמעותית במדיה אחרת באופן זה, האסדרה בהיבטי המהימנות תתמקד בספקי תכנים בעלי השפעה בשוק, וללא בעשרות ספקי תכנים קטנים בכלל הבמות, נעדרי השפעה משמעותית בשוק. כך, וכפי שיפורט בהמשך, חלק מההוראות בהיבט המהימנות לא יחולו על שחקן חדש בתחום השידורים שאין לו פעילות חדשותית בבמות אחרו ת, אך הן יחולו כבר מהיום הראשון על שחקן חדש בתחום השידורים בטלוויזיה שיש .לו פעילות חדשותית משמעותית קיימת באחד או יותר מהבמות האחרות 1 ,ככל שרגולציה מכבידה תחול רק מהיקף הכנסות מסוים, הרי שהיא עשויה להגדיל את חסמי ההתרחבות בשוק .כמו גם ליצור תמריצים שליליים לגדול 3 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי 2. התייחסות לקיומם של חסמי כניסה גבוהים והתרחבות במסלולי האסדרה הנוספים (רישיון זעיר– ,אסדרה מקלהOTT – )ללא אסדרה התייחסנו במסמך לשני סוגים של חסמי כניסה והתרחבות (ראו בעיקר פרק2.1.1 'בעמ29-30 )וכן התייחסויות בפרק המבוא- חסמי כניסה מבניים (בפרט, יתרון לגודל, יתרון להיקף וחשיבות המוניטין, גישה ללקוח) ולחסמים רגולטוריים. חסמי כניסה מבניים קיימים ללא קשר .למסלול האסדרה לעומת זאת, אין ספק שמסלול האסדרה משפיע על החסמים הרגולטוריים – המסלול של רישיון זעיר מקל את חסמי הכניסה וההתרחבות לתחום החדשות לעומת המסלול הרגיל, וכמובן שבתחום ה - OTT בו אין אסדרה החסמים האלו לא קיימים. אנחנו סבורים שטענתנו לפיה האסדרה, רק במקומות שקיימת אסדרה כמובן- יוצרת חסמי כניסה, היא טענה מבוססת היטב, וזאת הן מהגיונם של דברים (כפי שנכתב גם בחוות הדעת, הוצגו מאפייני הרגולציה הקיימת והעלויות הנגזרות מהם, ועלויות אלו יוצרות חסמי כניסה והתרחבות), והן על בסיס "הניסוי הטבעי" שארע בשוק - המציאות מראה כי אסד רה רכה או היעדר אסדרה הם אלה שהביאו לכניסתם של שחקנים חדשים לתחום, כפי שניתן לראות מהדוגמה של ערוץ14 (אסדרה רכה) וערוץi24 ,(היעדר אסדרה). יצוין כי דוגמאות אלה צוינו בהרחבה בפרק המבוא 'וגם בספר של ד"ר וינר (עמ51-53 שם). כלומר, עוד מעבר להגיון הבסיסי לפיו הקטנת חסמי כניסה עשויה להוביל לכניסה של שחקנים חדשים לשוק, גם "הניסוי הטבעי" של הפחתת הרגולציה הראה כי שחקנים חדשים נכנסו בעקבות זו לפעול בתחום ובכך הקטינו את הריכוזיות .בשוק במאמר מוסגר, חשוב לציין עצם זה שמדובר במסלולי אסדרה נוספים לא הופך אותם לשווקים מובחנים– ועל כן הטענה שהופיעה בחוות הדעת לפיה "לא הוצג מענה לשאלה האם במסלולים אלו בפועל יש תחרות משמעותית יותר ובמידה שאין– מדוע?" היא טענה כלכלית שגויה. שוק נבחן מנקודת המב ט של הלקוח, והערוצים14 ו- i24 הוצגו כחלק משוק ערוצי החדשות הרחב ,יותר, הכולל גם את בעלי הרישיון הרגיל. גם ניתוח מדד הריכוזיות כלל את כלל ערוצי החדשות ללא קשר לאסדרה שחלה עליהם. מובן מהגדרת המדד שהסתכלות צרה יותר (ולא נכונה) על השוק, כשוק מובחן בהתאם למסלול .אסדרה, הייתה מביאה לתוצאה קיצונית עוד יותר 3. ביסוס בנתונים של התופעה הבלתי רצויה – מידע לא מהימן, מוטה או לא מלא ראשית נציין כי בשלב זה של בחינת הבעיה, להבדיל מהשלב בו נבחנות החלופות, הניתוח שלנו עוסק בבעיית המהימנות עצמה, ולא בשאלה האם הרגולציה הקיימת נותנת מענה טוב ומספק לבעיה זו. האמירות לפיהן "המסמך יוצא מנקודת מוצא לפיה הרגולציה הקיימת אינה נותנת מענה טוב ומספק לבעיית המהימנות", וכי "נדרש לבחון האם הרגולציה הקיימת מונעת בפועל מקבוצות חזקות במשק הישראלי לשלוט בגופי החדשות והאם ההגדרות הקיימות היום ביחס למעמד הדירקטורים בחברות החדשות מספקות את העצמאות הנדרשת בכדי לוודא העדר השפעה של גורמים מסחריים או פוליטיים על שידורי החדשות בישראל" שי יכות לדיון בחלק של ניתוח והשוואת החלופות ולא לחלק זה. לאור אמירות אלו, נאמר כבר בשלב זה, ש אנחנו לא ,אומרים בשום שלב שאין ערך לאסדרה הקיימת מבחינת שמירה על עצמאות פעילות החדשות והרחקה שלו מבעלי המניות בערוץ :, אלא אומרים1 . הוראות מהסוג הזה לא יוצרות ואינן יכולות ליצור חיץ הרמטי בין בעל המניות לפעילות החדשות. יש עדיין אפיקי השפעה כמו .מינויים של בעלי תפקידים או הזרמת משאבים מעבר למינימום הקבוע ברגולציה2 . להוראות 4 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי .האלו יש מחיר בדמות עלויות ובדמות כפייה של מודל פעילות פנימי מסוים שנקבע ברגולציה יש קשר חיובי בין העלויות הללו לעוצמה בה מושגת "העצמאות הנדרשת" המתוארת בהערכתכם. בקצה הציר, ניתוק מוחלט בין פעילות החדשות לבין יתר פעילות הערוץ, ניתן יהיה להשיג את העצמאות הג .בוהה ביותר, אך העלויות גם יהיו הגבוהות ביותר3 . בהגדרה, הוראות מהסוג הזה מטפלות רק בחלק מגורמי השורש לבעיה– השפעות זרות או אינטרסים זרים של בעלי המניות בערוץ המחלחלות לפעילות החדשות. ההוראות לא מטפלות בחדירה של אינטרסים הנוגעים למנהלי ועובדי חברת החדשות עצמם. בנוסף, הוראות מסוג זה אינן מטפלות באופן ישיר בכשל השוק של א- .סימטריה במידע .כאמור, התופעה הבלתי רצויה שנבחנת כאן היא מידע לא מהימן, מוטה או לא מלא נציין בהקשר זה כי ניתוח השוק וסקירת הספרות תוארו בהרחבה בפרק המבוא הכללי, ובפרט בפרק 1.51 ב- RIA '(עמ20-21 ,). נוכח הבעיה הידועה, המתוארת במחקר, בספרות ובדו"חות ציבוריים .המשרד נדרש לנושא מוסכם בינינו כי קיים ניתוח של גורמי השורש לבעיה, א - ,סימטריה במידע וניגוד עניינים אפשרי ואלו בוססו. באשר לדיון על ביסוס הנזק– פגיעה בזכות הציבור לדעת ובשוויון מידע, אנחנו סבורים כי יש להבחין בהיבט זה בין הממד האובייקטיבי לבין הממד הסובייקטיבי. ברמה האובייק טיבית, עצם קיומה של תופעה של מידע מוטעה אינו מוטל בספק- קיימים מקרים רבים שבהם כלי תקשורת נאלצו לפרסם תיקונים והבהרות בעקבות פרסום מידע שגוי, וקיימים ,גם מקרים רבים של "בדיקת עובדות" שעורכים גורמים ציבוריים או כלי תקשורת מתחרים למידע שפורסם בכלי תקשורת א חר. יחד עם זאת, קיים קושי של ממש להעריך את היקף התופעה של מידע שגוי, לא כל שכן לבחון את ההיקף באופן אמפירי ובתלות בגורמים או לקשור אותה אמפירית לגורמים אחרים כמו שיטת רגולציה או רמת התחרות באותו השוק. הקושי נובע בין היתר מהעלות הגבוהה של ביצוע של בדיקה מסו ג זה, כמו גם מכך שהתוצאות הן לא תמיד חד משמעיות – האם המידע שגוי או לא. נציין כי לא מצאנו מחקר או תוצאה אמפירית שניתן להתבסס עליהם בצורה מקצועית בהיבט זה. מעבר לכך, אנחנו גם לא סבורים שנכון שגורמי המקצוע בממשלה יעסקו בעצמם בבחינת המהימנות האובייקטיבית של ש ידורי חדשות .בערוץ זה או אחר יחד עם זאת, קיימים נתונים רבים הנוגעים לתפיסות הסובייקטיביות של הציבור באשר למהימנות החדשות באמצעי המדיה השונים. בהקשר זה בחנו את הנתונים של שני סקרים משנת2024 – ,הראשון סקר של המכון הישראלי לדמוקרטיה, שנתונים ממנו גם צורפו לדו"ח והשני סקר של איגוד האינטר .נט הישראלי והטכניון2 כשדנים בתפיסות הסובייקטיבית, צריך לקחת בחשבון שהן לאו דווקא תואמות "אמת אובייקטיבית" כלשהי על מהימנות החדשות– ניתן לראות זה גם דרך השונות הרבה, בשני הסקרים, בנתוני האמון בין צופים עם מאפיינים אישיים שונים, וכן מתשובות ישירות שנתנו לעניין זה הנשאלים, בסקר השני שצוין: רק56.5% מהציבור תופס את עצמו כמי שיכול לזהות מידע שקרי, ו- 74% .מהציבור מסכים כי היום קשה יותר לזהות מידע שקרי 2 צריכת חדשות וחשיפה לדיסאינפורמציה בישראל: סקר איגוד האינטרנט והטכניון (חלק א'), זמין בכתובת il - survey - disinformation - and - data/media - https://www.isoc.org.il/sts . 5 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי על אף ההסתייגויות שלעיל, נתוני האמון הסובייקטיבי הם הנתונים הזמינים הקרובים ביותר הקיימים לענייננו, וחשוב לסקור אותם. ראשית, באשר לרמת האמון הסובייקטיבית שנותן הציבור בתקשורת באופן כללי, נציין כי על פי נתונים מישראל, רמת האמון בתקשורת נמצאת במגמת ירידה. רא ו לעניין זה את נתוני המכון הישראלי לדמוקרטיה, מתוך "מדד הדמוקרטיה הישראלית2024 ." 3 עוד ננסה ללמוד מנתונים אלו האם נוכח קיומה של אסדרה משמעותית הנוגעת למהימנות, רמת האמון שחש הציבור כלפי חדשות בטלוויזיה היא גבוהה יותר מזו שהוא .חדש כלפי חדשות באמצעי תקשורת אחרים, בהם לא קיימת רגולציה דומה לעניין זה, הצגנו בתרשים מספר7 סקר עדכני של המכון הישראלי לדמוקרטיה (מ - 2014 ) על שיעור האמון בחדשות, לפי פלטפורמה, בהשוואה בין אתרי חדשות באינטרנט, רדיו, טלוויזיה :ועיתונות כתובה, קבוצות וואטסאפ ורשתות חברתיות ניתן ללמוד מסקר זה כי אין פערים בשיעור האמון שחש הציבור כלפי החדשות בטלוויזיה ,לעומת אמצעי מדיה אחרים בהם פועלת עיתונות ממוסדת בבמות אחרות (רדיו, אינטרנט עיתונות). כן קיימים פערים מסוימים לעומת קבוצת וואטסאפ, ובעיקר כלפי רשתות חברתיות כלפיהם שיעור האמון הו א הנמוך ביותר. קשה לבסס מהסקר מתאם חיובי בין שיעור האמון הסובייקטיבי שחש הציבור בחדשות לבין רגולציה הנוגעת למהימנות, הקיימת כיום רק בטלוויזיה. כן ניתן לבסס מתאם חיובי בין שיעור האמון לבין השאלה האם מקור החדשות הוא בתקשורת ממוסדת או לא. תוצאות דומות לעניין זה התקבלו בסקר נוסף שנערך בשנת2024 על ידי איגוד האינטרנט הישראלי והטכניון, וגם בו לא נמצא הבדל משמעותי ברמת האמון ( בטלוויזיה המסחרית60% ( ) לבין רמת האמון בעיתונים מודפסים ואתריהם57% ). נתון מעניין ,נוסף שניתן ללמוד מסקר זה הוא כי צריכת מידע חדשותי מ"חברים מכרים ובני משפחה" זוכה ( לרמת אמון דומה62% ) לזו שמיוחסת כלפי התקשורת הממוסדת. ממצא זה עולה בקנה אחד 3 זמין בכתובת- chrome extension://efaidnbmnnnibpcajpcglclefindmkaj/https://www.idi.org.il/media/26719/israeli-democracy- index-2024-hebrew.pdf ', בעמ57 . 6 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי עם הסברה לפיה המוניטין ולתפיסות מוקדמות של אותו אדם כלפי מוסר המידע משפיעים .באופן משמעותי על רמת האמון שהוא חש כלפי המקורות השונים למידע חדשותי בכלל המדגם בסקר המכון הישראלי לדמוקרטיה, התשובה השכיחה ביותר על השאלה מה הופך ( "כלי תקשורת לאמין הייתה "אמינות הידיעות שמתפרסמות בו63% ), ללא הבדלים משמעותיים בין המחנות הפוליטיים. רק15% סברו כי הקרבה לבין העמדות הפוליטיות שלהם היא תנאי לאמינות. יחד עם זא ,ת, כשנמדד אמון רק בקרב מי שצופה בערוץ מסוים בטלוויזיה מקבלים תמונה לפיה האמון הנמוך ביותר הוא בערוצים שבהם הנשאלים אינם צופים, ולעומת זאת, האמון של הצופים בערוצים שבהם הם כן צופים גבוה מאוד, זאת המפורט בתרשים :שלהלן ניתן ללמוד מתוצאות אלו מספר דברים. ראשית, על כך שקיים ככל הנראה פער בין התחושות הסובייקטיביות של ציבור הצופים לבין "אמת אובייקטיבית" כלשהי בנוגע לרמת המהימנות ,של שידורי החדשות, וכי תחושות אלו מושפעות מתפיסותיהם המוקדמות של הצופים. שנית על כך שבעוד שאנחנו ,מנסים להתמודד עם בעיה אובייקטיבית של מידע לא מהימן או לא מלא זאת בעיה שקשה מאוד להתחקות אחריה, מאחר שתפיסות סובייקטיביות צפויות להשפיע .באופן משמעותי על כל ניתוח שיבקש לבחון האם ערוץ כזה או אחר הוא מהימן יותר מאחר 7 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי ,כלשון עורכי הסקר ,"אפשר לראות שהמרואיינים מבקשים תקשורת שתהיה אמינה ומגוונת אך בפועל– כפי שראינו למעלה– הם צורכים תקשורת בעיקר בתוך בועת המידע הלא מגוונת "שלהם ומאמינים לכלי התקשורת שמתאים לעמדה הפוליטית שלהם . שלישית, שלפחות ,מבחינת התפיסות הסובייקטיביות של הצופים, ככל שקיים מגוון גדול יותר של שידורי חדשות כך צפוי לגדול הסיכוי שחלק גדול יותר מהם ימצאו מקור אחד לפחות לצריכת חדשות שבו הם .נותנים אמון הנקודה האחרונה מתקשרת להערה שהופיעה בחוות הדעת– בה נשאל האם לאור ריבוי מקורות המידע הקיימים ב"שוק הדעות הרחב", בפועל קיים עדיין נזק ברמת הצרכן הסופי, אשר יש לו נגישות לשורה של מקורות מידע נוספים שאינם משודרים בטלוויזיה. נראה כי ניתן להתייחס גם כאן לממד הס ובייקטיבי של אמון הציבור. על סמך הנתונים האחרונים שהוצגו, ניתן להעריך כי התפיסות הסובייקטיביות של הצופים מושפעות מתפיסותיהם המוקדמות, כך ריבוי אפשרויות מגדיל את האפשרות לפיו יהיה אמצעי תקשורת כלשהו שהצופה יתן בו אמון, גם אם הדבר לא ישליך בהכרח על האמון שהו א נותן בבמה מסוימת (כמו טלוויזיה מסחרית, עיתונות .מודפסת וכו') באופן כללי 4. פרק למידה מהעולם : לעניין תוצאות הרגולציה בהקשר של בעלויות צולבות, נציין כי הסקירה של המצב בעולם העלתה שככלל, אין במדינות שנבחנו הגבלות מראש על בעלות צולבת חוצת- מדיה, ובפרט– כאשר השידור אינו עושה שימוש במשאב מוגבל, או כאשר לא קיימת הגבלה אחרת בשוק (כמו מכרז). לגבי בעלות צולבת תוך -ענפית נמצא כי ב- 10 מתוך14 המדינות שנסקרו אין איסור גורף או שהוא קיים ר ק במידה וקיים משאב במחסור (שידוריDTT ;)או רישיונות המוענקים בדרך של מכרז "בחוות הדעת הוער כי "הרגולציות הנסקרות נועדו בעיקרן להשיג שיפור של מדדי הריכוזיות - לעניין זה נציין קודם שכפי שצוין לעיל, במרבית המדינות כלל אין רגולציה על אחזקה צולבת. בנוסף, יש לציין שקשה לטעון שרגולציה האוסרת על בעלות צולבת חוצת מדיה נועדה להשיג שיפור של מדדי ריכוזיות, שהם מדדים אשר נבחנים בהקשר של שוק רלוונטי מנקודת מבטו של הצרכן. כפי שניסינו להסביר, סביר להניח שתוצאתה של רגולציה כזו תהיה דווקא הפוכה, מאחר שהיא מונעת כניסה של שחקנים אשר פועלים בשווקים משיקים לתחרות מול שחקנים קיימים. טענה נוספת שצוינה הי א ש"ללא נתוני ריכוזיות במדינות אלו, הרי שלא ניתן להעריך את האפקטיביות שלהם בהשגת מטרה זו". איננו מסכימים עם הטענה הזו, ואנחנו חושבים שזאת תהיה טעות לבחון אפקטיביות באופן המוצע, ראשית ובעיקר- מאחר שנתוני הריכוזיות מושפעים מהרבה מאוד גורמים אחרים– כמו גודל המדינה, ייחודיות תרבותית ושפתית, סוג אמצעי ההפצה, חוזק השידור הציבורי באותה מדינה, התפתחויות היסטוריות בשוק ועוד. כמו כן איסורים מהסוג שקיים במספר (מועט) של מדינות, כגון הגבלת נתח שוק, הם פעמים רבות תוצאה של בעיה תחרותית שהרגולטור ניסה לפתור ולא הסיבה לבע .יה4 בשורה התחתונה, תהיה זאת טעות לקחת מדגם קטן מאוד של מדינות שבהם 4 במאמר מוסגר נציין כי הגבלת נתח שוק היא לא דרך מומלצת לקדם תחרות, והיא עלולה דווקא להביא לפגיעה באיכות המוצר או במחירו, בניגוד לתוצאה המקווה מתחרות, כדרך פעולה אפשרית מצד השחקן הגדול שלא ירצה .לחצות את רף נתח השוק שהוגדר לו 8 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי קיים איסור, לקשר אותם לנתוני ריכוזיות המושפעים מהרבה מאוד סיבות אחרות, ולהסיק מכך .מתאם, קל וחומר קשר סיבתי, בין איסורי בעלות צולבת לבין מדד הריכוזיות באשר ללמידה מהעולם בנוגע חובות נשיאה ובולטות: האסדרה במדינות הנסקרות, כמו גם ברגולציה האירופית הכללית עוסקת בתכנים שיש בהם עניין ציבורי. ברוב המדינות הנסקרות מדובר על ערוצי ברודקאסט אשר כוללים שידורי חדשות בתכניהם. בכל מקרה הסקירה מראה כי נושא הבולטות מהוו ה עניין רגולטורי, שתכליתה להבטיח נגישות שווה או קידום תכנים מסוימים, ושכל מדינה מחליטה באילו תכנים ליישם זאת. אנחנו סבורים כי ניתן ללמוד מהסקירה גם על חובות .בולטות בהתייחס לשידורי חדשות, לאור החלטת המדיניות שאלו תכנים בעלי חשיבות ציבורית לגבי הלמידה מהעולם בנושא מהימנות החדשות, פרטנו בעמודים49-51 את המרכיבים העיקריים של האסדרה במדינות הנסקרות. בדומה להתייחסויות קודמות במסמך זה באשר ליכולת המדידה של מהימנות תקשורתית וביחס ליכולת לקשור בין רגולציה לבין רמת המהימנות המיוחסת לכלי התקשורת, אנח נו לא סבורים שניתן מעשית לבצע מחקר שניתן להפיק ממנו תוצאות בעלות ערך מקצועי באשר לתוצאת האסדרות הללו במובן זה של מהימנות החדשות בכל מדינה . באשר לקוהרנטיות של רכיבי האסדרה השונים– כפי שציינו בפני המליאה, במקרה שלפנינו החשיבות של הקוהרנטיות אינה בכך שכל רכיבי האסדרה יתבססו על אסדרה מאותה המדינה, אלא ,על הקוהרנטיות בין רכיבי האסדרה שאנחנו ממליצים לקבוע. לעניין זה חוות הדעת לא ציינה ובוודאי לא ב יססה, חוסר קוהרנטיות כלשהו באסדרה המוצעת. עוד נציין כי מסמך בנושא הועבר לרשות האסדרה, ואנו סבורים כי הוא משקף אסדרה קוהרנטית המבוססת על התערבות רק במקרים יש הצדקה ציבורית או תחרותית להתערבות. בפרט, האסדרה שנבחרה בהיבט החדשות מטעמים ציבוריים מפחיתה חסמי כני סה לתחום, בעיקר באמצעות הוראות ה- Must Carry לערוץ שלא דורש תשלום והוראות הבולטות, פותחת את שער הכניסה עבור שחקנים בשווקים משיקים (ביטול איסורי בעלויות צולבות), ובוחרת להתמודד עם בעיית המהימנות בדרך שתטיל הכי פחות עלויות, בעיקר על שחקנים חדשים. בנוסף, הוצגה בפרקים אחרים אסדרה שהרציונל לה הוא ,תחרותי וגם שם העיקרון המסדר היה החלת חובות רק על שחקנים עם כוח שוק, ורק בסיטואציות שעלולות לעורר קושי תחרותי שנכון למקד את הרגולטור בטיפול בו, ולא על שחקנים חדשים או .קטנים בענף לעניין ההבדל בין האסדרה הקנדית לבין האסדרה הנבחרת, ציינתם כי המודל הקנדי מבוסס על תקנון אתיקה של גוף שהוא אינו השחקן המפוקח, ה- CBSC , שגם מיישם את התקנון בפועל על השחקנים שחברים באיגוד. עוד ציינתם שעל אף היות ה - CSBC גוף וולונטארי הרי שלפי הדוח רוב אמצעי התקשורת חברים בו. הארה זו מקובלת עלינו, וכפי שיוצג בחלק הבא, בהמשך לשיח עמכם אנחנו מציעים לעדכן את חלופת השקיפות כך שהיא תתמרץ את השחקנים השונים בשוק לבחור בתקנון אתיקה של איגוד מקצועי, שישמש כתקנון האתיקה שלהם, וכן, לבחור להיות כפופים למנגנון האכיפה של אות ו איגוד . בדרך זו, אנחנו סבורים כי יגדל הסיכוי שיקום בישראל גוף וולונטארי אחד לפחות עם מאפיינים דומים למאפייני ה - CSBC שהוצגו לעיל, וכתוצאה מכך יגדל .גם הדמיון בין המודל הקנדי לבין המודל המוצע על ידינו 9 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי 5. ניתוח והשוואה של חלופות ועיצוב החלופה הנבחרת - לאור הערה מרכזית בחוות הדעת, נבהיר כי אנחנו לא סבורים שקיים חשש שהחלופה הנבחרת תוביל לצמצום מגוון הדעות. ציינו בפירוש שהחלופה הנבחרת צפויה להביא לגידול במגוון הדעות , הצגנו בכנות את החשש העולה ממנה של צבירת כוח חוצה מדיות, בהשוואה לחלופה שהופיעה בתזכיר, ומנגד את היתרון הגדול שלה מבחינת התחרות הענפית. לבסוף, לאחר שקילת היתרונות .והחסרונות, סברנו כי יש להעדיף את החלופה בה לא מוטלים איסור כניסה לשוק אנחנו גם לא סבורים , כפי שנכתב בהמשכה של אותה ההערה, שאם בסופו של יום לא ייכנסו שחקנים נוספים לשוק אין בהצעתנו כל טיפול בבעיית המהימנות. במקום אחר אף נכתב כי "אין "כל ניסיון ישיר לטפל בבעיה בעקבות ההנחה שלא ניתן לעשות זאת – .גם זאת אמירה לא מקובלת האמת היא שבחנו את כל החלופו ת על פי הקריטריון של הגנה על מהימנות המידע. אנחנו חושבים – וכתבנו– שכל החלופות מטפלות בצורה זו או אחרת במהימנות, אך ציינו, גם פה בכנות, שאף !חלופה לא נותנת פתרון טוב מספיק. בשום מקום לא כתבנו שבחרנו שלא לטפל בנושא המהימנות אכן, בחרנו בסופו של יום בחלופה ש לה עלות נמוכה משמעותית מזו של האסדרה הקיימת שנועדה להגן על מהימנות המידע, ואשר מבוססת על השקפת מכלול האינטרסים של הערוץ ועל מנגנוני אכיפה חברתיים. אנחנו חושבים שבחירה זו התבצעה באופן מושכל לאחר שקילת היתרונות והחסרונות, ובהמשך מסמך זה אנחנו מרחיבים את ההסב ר לעניין זה כעת אנו גם מציעים, בעקבות השיח אתכם, ובמטרה להגיע להסכמה לחזק חלופה זו עם פונקציה של נציב פניות ועם תמריצים להסתמך על תקנון אתיקה ומנגנון אכיפה של איגודים מקצועיים, באופן שגם יקרב את המודל .המוצע עוד יותר למודל הקנדי .שתי האמירות הנ"ל היו הצגה שגויה של עמדותינו בנושאי ליבה מאוחר יותר, בשיחה שהתקיימה בינינו לאחר כינוס המליאה, הנושא הובהר ונאמר לנו שההערות לעניין רכיב האסדרה של בעלויות צולבות מכוונות בסופו של יום לאבחנה שיש לבצע באסדרת נושא המהימנות בין גופי חדשות הפועלים במספר מדיות לבין כאלו שפועלים רק בתחום השידורים. כפי שנ כתב לעיל, הערה זו מקובלת עלינו ואנחנו נכונים לכך שהרף הקובע לעניין אסדרת המהימנות ייקח בחשבון את כלל פעילות החדשות של הגוף ולא רק את הפעילות כערוץ טלוויזיה . כך, האסדרה תחול על גופי חדשות משמעותיים שאין להם כיום פעילות שידורים, כבר מהיום הראשון בו יתחילו לפעול בתחום .השידורים כעת נרחיב בשני העניינים: לעניין הבעלויות הצולבות - ציינו בכנות שבחלופה זו עולה חשש, שקשה לחזות מראש את ההסתברות למימושו, מצבירת כוח באופן חוצה מדיות. כלומר, בהשוואה לחלופת הרמזור– לפיה אסור לשחקנים המחזיקים בעיתון ואתר אינטרנט להיכנס לתחום השידורים, ובכך מנוטרלת ,מראש אפשרות לפעילות חוצת מדיה באופן רחב. כשמשווים בין שתי החלופות הללו עשוי בעתיד להיות יתרון קל לחלופת הרמזור בהיבט מסוים של בחינת ריכוזיות חוצת שווקים- על פני כל פעילויות החדשות בכלל המדיות. זאת מאחר שקיים תרחיש שלא ניתן לבטלו של תחרות בשווקים 10 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי רבים בעיקר בין שחקנים גדולים הפועלים במספר מדיות במקביל. יחד עם זאת חשוב להבהיר- הפער בין שתי החלופות הללו אינו בפגיעה במגוון הדעות במובן של כמות הדעות שישמעו – חסמי הכניסה כיום לשוק הדעות הם נמוכים ביותר ואנחנו לא סבורים שקיים חשש כזה. הפער מתייחס לתרחיש עתידי, ולא בהכרח בעל סבירות גבוהה, לכך ששחקני החדשות העיקריים יפעלו במגוון מדיות, ואותם השחקנים יהפכו להיות השחקנים המשמעותיים בכל אחת מהמדיות, כך שחלק .מהשחקנים הקטנים, בחלק מהשווקים בהם היתרון לגודל הוא משמעותי, יפגעו ,הזכרנו במליאה שצריך לקחת בחשבון שרגולציה בתנאי אי ודאות היא מלאכה של איזונים ושעל רשות האסדרה להכיר במורכבות הזו– והמקרה בזה הוא דוגמא טובה לכך: לעומת הפער הקטן, שהסתברותו לא ברורה, שהוצג לעיל, אנחנו מציגים פער משמעותי בקריטריון של הפחתת הריכוזיות בענף ה חדשות המשודרות– למנוע דווקא מהשחקנים הרלוונטיים ביותר מלהכנס לשוק השידורים, זו דרך בדוקה ומוכחת לפגוע בתחרות בשוק הזה. פגיעה בתחרות יכולה להגרם גם בשווקים המשיקים: כך, לדוגמא, בעל עיתון המעוניין להכנס לתחום .השידורים, עלול לקבל החלטה, בשל אותה הוראה רגולטורית כופה, לצאת מתחום העיתונות .זו בוודאי לא מטרתנו לעניין ההערות על כך שלא בוססה ההנחה שאכן יכנסו יותר שחקנים לשוק וכי לא היה כימות של השפעות הגברת התחרות (סעיפים12,13 :) על פי ניתוח כלכלי בסיסי, הפחתת חסמי כניסה עתידה להביא לכניסת שחקנים חדשים ולהפחית את הריכוזיות. בנוסף, גם בתרחיש בו לא יתווספו שחקנים לשוק, הפחתת חסמי כניסה מייעלת את מנגנון השוק שכן בהיעדרם של חסמים גם הגופים הקיימים מתייעלים נוכח קיומו של איום תחרותי אמי ן בדמות שחקן חדש ,שעשוי להיכנס לשוק ולצבור נתח שוק משמעותי על חשבון השחקנים הקיימים. מעבר לכך הצגנו לאורך הדו"ח את הייחודיות שקיימת בשידורי חדשות אודיו- ויזואליים, ואת החשיבות המיוחדת לבחינת רמת התחרות בשוק זה – שהוא השוק המאוסדר בהצעת החוק. נזכיר כי בשוק ה חדשות האודיו - ויזואליים, נקודת המוצא היא שוק עם רמת ריכוזיות גבוהה מאוד (פרק 2.1.1 'בעמ32 – HHI של5100 ,נק'). לאור המצב התחרותי הבעייתי הקיים היום קיימת .חשיבות רבה עוד יותר לקדם את התחרות הענפית כמו כן, ההכנסות המצרפיות בשוק כיום הן כ- 1.5 . בשנה₪ מליארד ,אמנם אין לנו יכולת לצפות מראש ולכמת השפעות של הגברת תחרות אבל אפשר להבין את סדרי הגודל האפשריים באמצעות שני הנתונים הללו- ההכנסות המצרפיות ורמת התחרות הנוכחית. לעניין זה נזכיר, שכפי שציינו בהתייחסותנו הנוספת לפרק אסדרת הקשרים המסחריים, ניתן לפרק את התועלת של מניעת פגיעה בתחרות לרכיבים הבאים: א. מגוון המוצרים המו ,צע לצרכן הסופי. ב. מחיר לצרכן הסופי. ג. מגוון למפרסמים מחיר למפרסמים. באשר לרכיב א', כפי שציינו אנחנו סבורים שקיים סיכוי גבוה שמגוון הערוצים יגדל. באשר לרכיבים ב' (המחיר לצרכן, שנגבה בעקיפין באמצעות התשלום לפלטפורמות) ו - 'ג– אם נניח הפחתת מחיר של10% בשוק , נקבל חסכון ישיר של כ- 150 מלש"ח בשנה. יחד עם זאת צריך לומר בכנות - אנחנו לא חושבים שזה יהיה מקצועי להניח הפחתת מחירים כזו או אחרת, זוהי אינה דרך עבודה מקובלת בניתוח תחרותי ולא קיימים למיטב ידיעתנו מודלים או מחקרים שכימתו תהליכים דומים . 11 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי לעניין ההערה על כך שלא בוססה בנתונים העלות של חלופה2 :)(מודל הרמזור חלופה2 אוסרת למעשה על כניסה של מי שיש לו עיתון או אתר לתחום השידורים, ובכך מונעת ממנו הכנסות ורווחים אפשריים בתחום זה, וכן מונעת את התועלות לציבור הגלומות בהגברת התחרות, כפי ,שתוארו בפסקה הקודמת. לעניין הפגיעה באותם שחקנים שלא יוכלו להכנס לתחום השידורים הרי שאובדן ההכנסות של מי שהיה עשוי להכנס משתנה כמובן ממקרה למקרה, וגם הוא לא וודאי. יחד עם זאת ניתן לאמוד את אובדן ההכנסות בסכום שנע בין עשרות מלש"ח בשנה למאות מלש"ח בשנה, שאלו סדרי הגודל של ההכנסות של ערוצים בשוק זה כיום. מבחינת הרווחים שיימנעו מהם, הרי ש אלו משתנים מאוד על פני שנים, אך סביר להניח שעבור ערוץ ,רווחי מדובר בעשרות מלש"ח בשנה לכל היותר. החלופה כוללת גם מסלול צהוב שבו מתבצעת ביחס לחלק מהשחקנים, בחינה רגולטורית. רכיבי עלות כאן קשורים לאי הוודאות שמסלול זה מייצר, והם המנעות מכניסה לשוק במקרה של ספ ק משפטי בשאלת האישור (הפסד הכנסות (על₪ כמתואר לעיל), וצורך בהתייעצות משפטית לעניין אישור, עלות המוערכת במאות אלפי סמך עלויות של ייעוץ מקצועי בתחום התחרות) אך גם היא כמובן עשויה להשתנות ממקרה למקרה. המסלול הצהוב מייצר גם עלות לרגולטור וכתוצאה מכך לקופת המד ינה, וההערכה שלנו היא שבחינה של בקשות מסוג זה עשויות לארוך בין חודש (במקרים הקלים) לבין שנתיים (במקרים הקשים), במונחי שעות אדם ולא במונחי זמן כולל. בהנתן עלות העסקה ממוצעת שנתית של כרבע מלש"ח, העלות עבור הרגולטור לבחינה של בקשה במסלול הצהוב צפויה לנוע בטו וח של20-500 בהתאם לקושי העולה. זאת, מבלי לקחת בחשבון אפשרות של ערעור₪ אלף .והליך משפטי שעשוי כמובן לייקר את העלויות עבור שני הצדדים ( לעניין ההערה על הציון הנמוך1 ) שניתן לחלופה2 :)(מודל הרמזור לאחר מחשבה, החלטנו ,לקבל את ההערה. אין ספק בעינינו שזאת החלופה הקשה ביותר ליישום מבין השלוש שהוצעו יחד עם זאת הקשיים שצוינו אינם מצדיקים ציון נמוך עד כדי כך. אנחנו סבורים כי הציון ( המתאים לעניין זה הוא3), כך שהציון הכולל של חלופה זו יעלה ל- 2.2. אין בכך כ די לשנות את .האסדרה הנבחרת לעניין ההערה לפיה שני הקריטריונים הראשונים– הבטחת המגוון בשוק הדעות הרחב והפחתת הריכוזיות בענף החדשות המשודרות– הם לכאורה היבטים משלימים של אותה :סוגיה הדברים אינם מדויקים. כפי שתואר בהרחבה לעיל, מדובר בשני קריטריונים שונים – "האחד עוסק בהשפעה על התחרות הענפית והשני במגוון הדעות והריכוזיות ב"שוק הדעות הרחב. יחד עם זאת, אכן קיימים קשרי גומלין ביניהם, כפי שהוצגו לעיל– ובפרט זאת שצמצום הריכוזיות הענפית עשו י להביא גם לצמצום הריכוזיות חוצת השווקים. החסמים בחלופה2 אכן מתונים יותר, במובן זה שבמודל הרמזור האיסור המוחלט על בעלויות צולבות (המסלול האדום) צר יותר. מנגד, מצוין גם שהחסמים הללו תקפים גם בטווח הארוך, וזאת בשונה מחלופה0 בה האיסורים חלים רק על שחקנים מס ורתיים. בשתי החלופות הללו, הוראות הרגולציה מונעות כניסה של שחקנים רלבנטיים לשוק או לחלק ממנו, וזו בעינינו רגולציה ( בעייתית מאוד מבחינת ההשפעה על התחרות הענפית ועל כן אנחנו סבורים שהציון הנמוך1 ) .שניתן לשתי החלופות הללו מוצדק 12 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי לסיכום חשוב לציין שוב שזה מאוד לא מקובל למנוע כניסה של שחקנים לשוק בשל שיקולים צבירת כוח חוצה שווקים – ראינו גם בסקירה העולמית שאין זו פרקטיקה מקובלת בתחום השידורים, קל וחומר כאשר אין כאן כבר משאב מוגבל כמו תדר אלא שידור חופשי באמצעות האינטרנט. החשש הברור מפגיעה בתחרות הענפ ית היא גם הסיבה .לכף שרשות התחרות התנגדה למודל הרמזור שהופיע בתזכיר מעבר לכך , הפחתת הריכוזיות הענפית עשוייה להביא גם להפחתת הריכוזיות חוצת השווקים בכלל הבמות, וזאת כווקטור נגדי אל מול החשש שתואר בראשית סעיף זה, וגם .את זה יש לקחת בחשבון בהכרעה בין החלופות עוד כתבנו בדו"ח כי לא סביר כי שיפור בתחרות בתחום שידורי החדשות האודיו - ויזואליים יוביל לצמצום מספר הדעות בכל הבמות, ואנחנו מצביעים לעניין זה על חסמי הכניסה הנמוכים למדיות רבות כיום- גם אם ,יהיה שחקן קטן שיפלט מתחום השידורים או מתחום העיתונות המודפסת, לדוגמא בעקבות כניסה של שחקנים מש ווקים משיקים, הוא עדיין יוכל לפעול במסגרת של אתר אינטרנט, בעלות נמוכה יחסית, ובוודאי שגם פעילות חדשותית במסגרת אחרת הקיימת .היום, כגון פעילות באמצעות רשתות חברתיות, תהיה פתוחה בפניו סיכומם של דברים, לאחר תהליך בו נשקלו היתרונות והחסרונות העיקריים של כל חלופה – הגענו ל הכרעה לפיה החלופה העדיפה היא החלופה בה לא מונעים משחקנים הפועלים .בשווקים משיקים להיכנס לתחום החדשות המשודרות לעניין המהימנות – הבחינה התבצעה בדרך של בחינת מספר קריטריונים, הראשון מביניהם הקריטריון של הגנה על מהימנות המידע. נבהיר שוב כי כל החלופות נבחנו על פי ,השאלה מה טיב הטיפול שלהם בבעייה זו. כפי שנכתב בראשית מסמך זה, המודל הקיים הרוונטי לחלופה0 ולחלופה3, מטפל רק בחלק מהבעיה – השפעות זרות או אינטרסים זרים של בעלי המניות בערוץ המחלחלות לפעילות החדשות, בדרך של הפרדה כפויה בין בעלי המניות לבין פעילות החדשות. ההוראות הללו אינן מטפלות בחדירה של אינטרסים הנוגעים למנהלי ועובדי חברת החדשות עצמם. בנוסף, הוראות מסוג זה אינן מטפלות באופן ישיר בכשל השוק של א- ,סימטריה במידע. בנוסף גם במקום בו ההוראות הללו מנסות לטפל, התועלת מהן היא מוגבלת , מאחר שלא ניתן ליצור חיץ הרמטי בין בעל המניות לפעילות החדשות, מבלי לקחת אותן לקצה בו יש ניתוק מוחלט בין פעילות החדשות לבין יתר פעילות הערוץ. על פי ההוראות כנוסחן היום, יש עדיין אפיקי השפעה כמו מינויים של בעלי תפקידים או הזרמת משאבים מעבר למינימום הקבוע בר.גולציה ב השוואה בין חלופה0 ל -3 בקריטריון זה של מהימנות החדשות, יש יתרון לחלופה3 בכך שהיא חלה על כל השוק. מנגד יש גם לחלופה0 יתרון על פני חלופה3 מבחינת השפעת התחרות על קריטריון ההגנה על מהימנות המידע (וזאת בנפרד מהבחינה העצמאית של קריטריון ההשפעה על רמת התחרות ב שוק, שהתבצעה לאחר מכן), וזאת מאחר שמתאפשרים בה מודלים של שחקנים עם "רשיון רזה" או פעילות של שחקניOTT שלא חלה עליהם רגולציה. כפי שציינו בראשית המסמך, מצב של ריבוי שחקנים תורם למגוון האפשרויות העומדות בפני הציבור לצרוך מידע, ומיעוט מקורות מידע מקטין את האפש רות לפיקוח הדדי של גופי התקשורת האחד על השני. נוכח האמור לעיל, אנחנו 13 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי סבורים שהציון3 שניתן לשתי החלופות, המשקף התערבות שמגנה על מהימנות המידע .בצורה סבירה, הוא ציון משקף לעומת זאת, חלופות1 ו-2 הן חלופות שמבקשות לטפל בבעיית ההגנה על מהימנות המידע בדרך שונה של השקפת מכלול האינטרסים וקביעת מנגנוני אכיפה אזרחית. דרך זו מתמקדת יותר בגורם השורש של א- סימטריה במידע ושואפת לצמצם אותו– הן על ידי חובת שיקוף של פרטים אודות בעלי המני ות של הערוץ ואודות המפרסמים בו, ושל תקנון האתיקה של הערוץ, והן על ידי העזרות במנגנוני אכיפה אזרחיים שיבחנו היבטים אתיים .אלו בעקבות השיח עמכם, אנחנו נכונים להוסיף מספר היבטים שעשויים לשפר את המנגנון ובפרט את יכולות האכיפה האזרחית, בשים לב למודל הקנדי – א. המועצה תמנה נציב פניות, שיקבל פניות מהציבור על סטיות מתקנון האתיקה של הערוץ ויוסמך לבחון האם בפעולה מסויימת חרג הערוץ מתקנון האתיקה שלו. לנציג תוענק סמכות לכפות על הערוץ לפרסם תיקון או לפרסם את תוצאות הבדיקה שהוא ערך, וכן לקבוע חיוב לפרסום כאמור בשידור עם תפוצה דומה לתפוצת השידור המקורי. כך, יווצר מנגנון ברירת מחדל שיוודא שתקנון האתיקה של הערוץ אינו הופך .ל"אות מתה". נבהיר כי לנציב כי לא יהיו סמכויות של הטלת קנסות או עיצומים ב. ערוץ יוכל להסתמך על תקנון אתיקה שפורסם על ידי איגוד מקצועי, ובמקרה זה יראו .באותו תקנון כתקנון האתיקה של הערוץ ג. ערוץ יוכל להכפיף עצמו למנגנון אכיפה שיפעיל אותו איגוד מקצועי ביחס לסטיות מתקנון האתיקה, אשר יכלול לכל הפחות את אותן הסמכויות של נציב הפניות שצוינו .בסעיף א'. במקרה זה, נציב הפניות לא יעסוק בפניות הנוגעות לאותו ערוץ ד. הוראות א' וג' יחולו כלפי ספקי תכנים רשומים בלבד (הכנסות של40 מלש"ח ומעלה בתחום השידורים האודיו - ויזואליים). יחד עם זאת, המועצה תוכל להחיל את ההוראה גם על ספקי תכנים רשומים עם הכנסות נמוכות יותר בתחום השידורים, ככל שיש להם פעילות חדשותית משמעותית במדיה אחרת . סעיפים ב' וג' יוצרים תמריץ לערוצים להסתמך על איגודים מקצועיים, וצפויים בעינינו לשפר ולפתח את מנגנוני האכיפה האזרחית הקיימים היום. זאת דרך טובה בעינינו לתמרץ ,את השוק לנוע לכיוון המודל הקנדי: כאמור בקנדה לא קיימת רגולציה כופה אך גופי ( שידור חברים על פי רוב בגוף וולונטריCSBC ) אשר מנהל קוד אתיקה לחבריו, וגם לו .סמכויות אכיפה "רכות" מהסוג שתואר בסעיף א' לעיל נוכח כל האמור, אנחנו סבורים כי החלופות המתמקדות בהיבט זה של שקיפות ומנגנוני אכיפה חברתית מטפלות אף הן בהגנה על מהימנות המידע, גם אם בדרך שונה מהמוכר היום בישראל, ומבלי שהן כופות פתרון מבני מסוים. לכן, אנחנו סבורים שאף הן צריכות לקבל ניקוד דומה של3 . לעניין ההערה על כך שאין ביסוס בנתונים באשר לקושי להחיל את חלופה2 על "גופים "רזים – ,כוונתנו לגופי תקשורת לא ממוסדים, כמו פעילות חדשותית בערוצי טלגרם וואטסאפ וכו', או לגופים ממוסדים "רזים", שאינם פועלים במתכונת של תאגיד. שכפול 14 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי המודל של עורך ראשי, לרבות ההוראות התאגידיות הקשורות במודל זה, יהיה קשה .ליישום או שידרוש מהם לשנות את המודל העסקי שלהם לעניין ההערה בדבר רמת ההתערבות הממשלתית ', הצגנו את הנושא בפירוט, בעמ40 ל - RIA :, להלן הדברים שהובאו שם לעניין דיון זה, קיים מתח מובנה בין הצורך להתמודד עם הבעיה הזו, לבין החששות העיקריים העולים מהתערבות יתר. החשש הראשון הוא שהתערבות בהתנהלות הפנימית של הערוצים או בתוכן השידורים שלהם, על ידי גוף מדינתי שראשיו ממונים על ידי הממשלה, דווקא יפגע בחופש הביטוי ובשיח. לעניין זה, מדינות בהן קיימת רגולציה על התוכן, מתמודדות לא פעם עם ביקורת ציבורית על צנזורה ופגיעה בשיח הדמוקרטי ב של שקילת ,שיקולים פוליטיים. כך לדוגמא, לרגולטור השידורים הבריטיOfcom , יש סמכות .להתערב בתוכן ולאכוף את חובת האיזון אשר קיימת לכל משדר חדשות ואקטואליה ,בית הלורדים, לאחר בחינה מקיפה, ביקר את הרגולטורOfcom , על גישתו המחמירה באכיפת הרגולציה הקיימת על ערוצים מסוימים, באופן אשר עלול לגרום להדרת קול ציבורי מסוים מהמרחב הטלוויזיוני ולהדרת קהל זה מצריכת החדשות "בטלוויזיה, באופן אשר יעצב את החברה במדינה כחברה בעלת "שתי שכבות – שכבה אשר צורכת מידע ממקורות מהוגנים ו מפוקחים ושכבה נוספת אשר צורכת מידע ממקורות לא מפוקחים. בנוסף, בית הלורדים מבקר את הרגולטור על כך שאין לו אמות מידה ברורות לאכיפת הכללים לאיזון ולסיקור ללא משוא פנים ועל כך שהוא נעדר שקיפות. כל אלה מעלים חשש לקיומו של רקע פוליטי במוטיבציה לאכיפת הרגולצ.יה על ערוצים מסוימים5 החשש השני הוא, שהתערבות יתר בהיבט זה תאמיר חסמים ותביא לשוק ריכוזי וממועט מתחרים. כפי שצוין בעת תיאור הבעיה, המצב הגרוע ביותר הוא המצב בו גם לא ניתן מענה מספיק טוב לבעיית מהימנות המידע, וגם רמת התחרות נמוכה – .כך שהציבור יעמוד בפני מספר קטן של אלטרנטיבות לא מהימנות המתח זה ילווה את הדיון בהמשך הפרק, כך שיהיה צורך לבצע איזון בין רמת ההתערבות בבעיית מהימנות המידע, לבין הפגיעה כתוצאה מהתערבות זו בשני .ההיבטים האחרים לעניין ההערה בדבר רמת הישימות של הרגולציה הקיימת : נציין כי על סמך הניסיון הנצבר של הרשות השניה, לאחר בחינת נתוני האכיפה של הרשות כפי שמתפרסמים בדו"חות השנתיים (שהאחרון מביניהם פורסם לגבי שנת2021 ), וגם לאור שיחות איתם, אנו סבורים כי בהתבסס על מקורות אלו ניתן לומר בבירור שקיים קושי רגולטורי של ממש לאכוף את .הוראת האיזון או המהימנות, בין היתר מהסיבות המוסברות גם בסעיף הקודם 5 , Nov. 2024 The future of news 163 of the House of Lords Select Committee, - See Sections 161 . 15 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי :לעניין ההערה על כך שאין ניתוח מבוסס נתונים של העלויות הכלכליות לגבי חלק .מהעלויות, כמו דמי הרישיון או חובות השקעה מינימליות, הצגנו נתונים כמותיים ברורים נוסיף כאן ניתוח נוסף באשר לעלויות של הפתרונות השונים לעניין חלופות ההתמודדות :עם בעיית המהימנות , בעיקר בשל₪ עד מאות אלפי₪ עלות פרסום תקנון אתיקה נאמדת בכעשרות אלפי התבססות על כוח אדם פנימי או יועצים לעניין זה. העלות היא בעיקרה חד פעמית, למעט שינויים מעת לעת המבוססים על פי החלטת הערוץ. חלף פרסום עצמאי, הצענו להתבסס על תקנון אתיקה של איגוד מקצועי, בא ופן שיחסוך את עלות העבודה העצמאית אך יגרור בשנה, על סמך סדרי הגודל₪ תשלום שנתי לאותו איגוד, שניתן להעריך בכעשרות אלפי .של תשלומים מקובלים לאיגודים מקצועיים באשר לפתרונות המבניים (הפרדה מבנית ורישיון זעיר): המאפיינים המרכזיים של מודל ההפרדה המבנית הם חובת הקמה והפעלה של חברת חדשות נפרדת, דירקטוריון עצמאי עם מנגנוני מינוי מפורטים, הגבלות על בעלי שליטה ונציגיהם . העלות ה רגולטורית מורכבת בעיקרה מעלויות הקמה ותפעול: כפילות מלאה– ,הנהלה, דירקטוריון, מערך משפטי ;)חשבות; שכר דירקטורים: מספר ניכר של חברי דירקטוריון עצמאי (לרוב עם גמול שנתי לכל גוף, בעיקר₪ הערכת העלות השנתית היא מיליוני בגלל ה כפילות ה מבנית ה .מלאה המאפיינים המרכזיים של מודל הרישיון הזעיר: אין חובת חברה נפרדת, החדשות מופעלות ,בתוך הגוף עצמו. קיימות דרישות לדירקטוריון והרכבו: חובת מינוי דירקטורים מסוימים מגבלות על זיקה פוליטית/בעלים, שקיפות בהליכי מינוי. הערכת העלות ה שנתית: מאות (עיקרם בשכר דירקטורים ובהוצאות משפטיות/ציות), נמוכה₪ עד מליון₪ אלפי .משמעותית מהמודל המבני המלא העלות עבור הרגולטור של מערך נציב הפניות מוערך בכשתי משרות בעלות שנתית של כ- 700 . העלות עבור הערוצים שיבחרו לפעול מולו ולא מול איגוד מקצועי מוערכת₪ אלף בכמשרה אחת-שתיים, לצורך בניית מערך ציות פנימי, בעלות מוערכת של כ - 300-600 אלף . בשנה₪ 6. לעניין הפצת ערוצים באופן נרחב- נתייחס להלן גם להערות שנגעו להשוואת החלופות בסוגייה :זו, על אף שהובהר שלא מדובר בהערה מרכזית לעניין השוני בהקצאת המשקלות , נסביר שככלל, ניתן משקל גבוה לקריטריון אשר ממלא את מטרת האסדרה. במקרה זה, קיים קריטריון אחד כזה (בשונה מנושא הבעלויות הצולבות שם יש שני קריטריונים כאלה. בנוסף, בבעלויות צולבות ניתן דגש רב יותר על התאמה למודלים בינלאומיים מסיבות שהוסברו שם. זו הסיבה להקצאת משקולות באופן .שונה לעניין כימות עלויות ותועלות , נציין תחילה שכוחו של הניתוח שהובא לעיל בהקשר של בעלויות צולבות, לעניין התועלות התחרותיות, יפה גם להערה דומה שצוינה ביחס לניתוח הרכיב של הפצת ערוצים בקנה מידה נרחב, שבו האסדרה המוצעת מפחיתה את חסמי הכניסה לתחום על ידי כך שמחייבת נשיאה בחינם של ערוצי חדשות קיימים. כפי שצויין בדו"ח, העלות עבור הפלטפורמות בנשיאת ערוץ נוסף היא אפסית, ואילו מבחינת הסכמים בשנה לערוץ קטן, על סמך₪ בשוק מדובר גם בעלות נמוכה הנאמדת בכעשרות אלפי 16 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי מקרים קודמים. יחד עם זאת, הרכיב המשמעותי יותר בעינינו כאן הוא המרכיב של אי וודאות עבור ערוץ קטן, באשר ליכולת להשיג תשומת לב לתכניו בקרב הצופים, אשר קשה לכמתו. האסדרה המוצעת מגדילה את הוודאות בכך שהיא מבטיחה לערוץ כזה אפשרות הפצה חינמית, והסדרי בולטות נלווי ,ם. וודאות זו חשובה במיוחד לשחקן בתחילת דרכו השוקל אם לבצע את ההשקעות הכרוכות בכניסה לשוק. חלופה2 מקנה אף היא לערוץ חדשות וודאות מסויימת, גם אם פחותה. הפער המשמעותי יותר בין חלופה1 ל-2 מבחינת העלויות הוא בעיקר מבחינת עלויות הרגולטור, שיתווספו בחלופה2, מ אחר שיידרש ממנו להכריע בעניין מחיר באופן שמבוסס על עבודה כלכלית תומכת, שעשויה לארוך מספר חודשים לכל הפחות. בכל מקרה, גם אם נוסיף קריטריון נפרד של עלות לא יהיה בכך בכדי לשנות את ההכרעה, מאחר שגם מבחינה זו חלופה1 .היא העדיפה עוד נבהיר כי אין מדובר בגיבוש תמחור חד פעמי ,כיוון שמדובר בעלות של תשומה מפוקחת לכן נדרש לבצע פיקוח מחירים, לרבות עדכונים בהתאם לצורך, ופיקוח מחירים הוא משימה מורכבת הכרוכה בהשקעת משאבים ניכרת, על כן אינחנו עומדים מאחורי הציון הנמוך שניתן בקריטריון הישימות לחלופה2 . כפי שהוסבר לעיל, האסדרה במדינות הנסקרות, כמו גם ברגולציה האירופית הכללית .עסקה בתכנים שיש בהם עניין ציבורי ברוב המדינות הנסקרות מדובר על ערוצי ברודקאסט אשר כוללים שידורי חדשות בתכניהם. בכל מקרה הסקירה מראה כי נושא הבולטות מהווה עניין רגולטורי, שתכליתה להבטיח נגישות שווה או קידום תכנים מסוימים, ושכל מדינה מחליטה באילו תכנים ליישם זאת. אנחנו סבורים כי ניתן ללמוד מהסקירה גם על חובות בולטות בהתייחס לשידורי חדשות, לאור החלטת המדיניות שאלו .תכנים בעלי חשיבות ציבורית 1 ג תשפ"ה אלול ' 27 אוגוסט2025 5000-5022-2025-087009 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי הנדון: התייחסות נוספת לעניין לפרק אסדרת הקשרים המסחריים מבוא מהדיון שקיימנו עלה שלא קיימים בינינו פערים ביחס לתכני ספורט בעלי חשיבות ציבורית, וזאת .באף אחד משלבי התהליך הפערים שנותרו הם ביחס לספקים בעל חשיבות מסחרית או ביחס תכני ספורט בעלי חשיבות מסחרית– .כלומר הפערים הם רק ביחס להתערבויות מטעמים תחרותיים. נדון בהתערבויות אלו באותו הדיון התחדד שלב הפער בינינו טמון בשאלת "כפל הרגולציה", העולה לכאורה מההתערבות המוצעת בפרק זה. לעניין זה חשוב להבין שההתערבות שאנחנו מציעים בפרק זה היא במידה רבה התערבות משלימה ולא תחליפית, ובכל מקרה היא צרה בהרבה ממתן סמכויות תחרותיות רחבות כפי שיש לרשות התחרות בפרק המונופולין בחוק התחרות הכלכלית (קל וחומר, צרה יותר :בהשוואה לכלל הסמכויות בחוק התחרות הכלכלית), וזאת בכמה ממדים 1. האיסור המוצע צופה פני עתיד וחל רק כלפי מי שהוגדר בעבר /כספק בעל חשיבות מסחרית מפעל ספורט בעלי חשיבות מסחרי. בחוק התחרות הכלכלית האיסורים חלים על כל מי שיוגדר בעל מונופולין במקרה ספציפי– והשאלה האם אדם מסוים הוא בעל מונופולין או לא היא .פעמים רבות החלק המשמעותי ביותר בדיון בשאלה האם הוא הפר את החוק 2. אנחנו מתמקדים באיסור בלעדיות ואיסור אפליה- האיסורים בחוק התחרות לעומת זאת חלים על קשת רחבה הרבה יותר של מקרים והתנהגויות מצד בעל מונופולין, בדגש על כל פעולה שבה בעל המונופולין ניצל את מעמדו בשוק באופן העלול להפחית את התחרות בעסקים או לפגוע בציבור. 3. אנחנו ממקדים את ההתערבות במקטע שבין בעלי התכנים (הערוצים) לבין הפלטפורמות הרב ערוציות. האיסורים בחוק התחרות הכלכלית חלים על כל מי שמחזיק בכוח שוק, בכל אחד .מהמקטעים בשוק, והם חלים על מעשים שננקטים כלפי כל שחקן או לקוח בשוק 4. בנוסף, הוצע בשיח בינינו לעדכן את האסדרה בעקבות התהליך המתנהל מול רשות האסדרה כך( שאיסור האפליה יטופל רק בדרך של אסדרה מראשante - Ex ( ) ולא של אסדרה בדיעבד- Ex post .) מכאן אעבור להערות ביחס לכל אחד מהפרקים לגביהם ניתנו הערות בחוות הדעת, תחילה בראשי :פרקים ולאחר מכן ביתר פירוט 1. למידה מהעולם – הוספנו הרחבה על הנקודה שחידדתם בפגישה ובחוות הדעת– התייחסויות לסמכויות תחרותיות ישירות של רגולטורים ענפיים בתחום השידורים. בגדול, המודל הבריטי הוא המודל הבולט והוא רחב יותר מזה שאנחנו מציעים כאן, אבל כפי שניתן לראות ישנן .מדינות נוספות שבהן ניתנו סמכויות התערבות ישירות ביחסים שבין ספקי התכנים למפיצים לעומ ת זאת, ישנן מדינות שבהן לרגולטור השידורים אין סמכויות תחרותיות ישירות. בדרך כלל, הסמכויות התחרותיות הניתנות לרגולטורים הענפיים הן סמכויותEx-Ante ,באופיין 2 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי .בדומה להצעה שלנו כמו כן, אנו מציעים להוסיף ולחזק היבט זה ולבטל את היכולת לאכוף .בדיעבד את איסור האפליה 2. ניתוח והשוואה של חלופות : א. פירוט בדבר עלויות– במסמך זה מופיע הסבר כלכלי באשר לסוגי העלויות והתועלות והסבר מדוע קיים קושי לכמתן באופן אמין. לבקשתכם, הוספנו סיכום ובו זיהוי רכיבי .העלות והתועלת הרלבנטיים ב. הניתוח המשותף למקטע הערוצים ולתכני הספורט, ודירוג החלופות בכל אחד מהמקרים: הוספנו ניתוח נפרד לגבי תכני הספורט וערכנו חישוב נפרד של הניקוד בו. חזרנו על עיקרי .הניתוח ההשוואתי בין החלופות ג. טענה על חוסר הסבר מספק בעניין הצורך באסדרה ענפית עם רציונלים תחרותיים: ,אנו מציגים במסמך זה, בצורה מסודרת את היתרונות ואת החסרונות במתן סמכויות .תחרותיות לרגולטור הענפי לאחר בחינת היתרונות והחסרונות, אנחנו סבורים שהכרעה שלא לתת סמכויות תחרותיות מסוג זה לרגולטור תהיה הכרעה שגויה שתפגע בשוק השידורים ובציבור. בכל מקרה, גם אם יש ביקורת כלשהי על ההכרעה הזו, תהליך החשיבה בהיבט זה התבצע וכלל כאמור שקילה של היתרונות אל מול החסרונות, וכן ביצוע שינויים במטרה לנהל חפיפה אפשרית בין פעילות הרגולטור לבין פעילות עתידית ש .ל רשות התחרות בשוק השידורים לעניין זה, אנו מציעים להוסיף חובת התייעצות עם רשות התחרות בעת קביעת רף ההכנסות לספק בעל חשיבות מסחרית ובעת קביעה של תוכן ספורט כתוכן ספורט בעל חשיבות מסחרית . כמו כן, אנחנו ממליצים כי הרגולטור העתידי ( והממונה על התחרות יחתמו על הסכם הבנותMOU .) דו כיווני 3. עיצוב החלופה - רף ההכנסות ועל מי הוא ח ל: הבהרנו כי רף ההכנסות לא חל על פלטפורמות אלא רק ביחס לערוץ. כמו כן, הסברנו מדוע בחרנו באלטרנטיבה של רף זה על פני אלטרנטיבות אחרות כמו קביעה פרטנית לגבי כל ערוץ וערוץ, רף המבוסס על נתוני רייטינג או רף המבוסס על נתח שוק. בנוסף, הסברנו מה הטעמים לכך שביחס לתכנ י ספורט, הרף צריך להיות שונה ומבוסס על בחינה פרטנית של ,התוכן. יחד עם זאת, ולאור השיח עמכם מוצע להוסיף כי5 שנים מיום התחילה של הוראה זו, יבחן הרגולטור, בשיתוף רשות האסדרה, האם נכון לשנות קביעה זו ולקבוע דרך קביעה .שונה לעניין ספק בעל חשיבות מסחרית .כעת, אעבור להצגת הדברים ביתר פירוט 1. למידה מהעולם ראשית, חשוב לציין: הבמה הרחבה שניתנה בדו"ח שלנו ללמידה מהעולם של העקרונות התחרותיים הכלליים היא לא חולשה בניתוח, כפי שהוצג– אלא חוזקה. כפי שהוסבר במליאה ולרשות עצמה– נקודת המוצא שלנו בתהליך הייתה שיש להתערב רק במקום שבו יש הצדקה להתערבות. בעוד שברגולציה הקיימת וגם בתזכיר המקורי איסורים דומים לאלו שאנחנו דנים בהם כאן, שהרציונל שלהם הוא רציונל תחרותי, הוטלו באופן רחב על תכני ספורט ועל שידורי חדשות, גם כאלו שבהם אין חשד לכוח שוק, אנחנו מציעים להתמקד רק במקומות בהם יש הצדקה תחרותית להתערבות- וחשוב להסביר מדוע .זאת הגישה המקצועית הנכונה 3 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי ,באשר לבחינה ההשוואתית לגבי סמכויות תחרותיות ישירות של רגולטור ענפי, הרי שכאמור .קיימים מקומות בעולם שבהם גם לרגולטור ענפי קיימת סמכויות תחרותיות ייעודיות המודל הבריטי הוא הדוגמה המובילה לרגולטור ענפי (Ofcom) המשתמש בסמכויות ייעודיות דומות כדי לכפות גישה סיטונאית לתוכן חיוני, במטרה לפתור כשל שוק תחרותי. בשונה ממה שכתוב בחוות הדעת של הרשות, ל - Ofcom יש גם סמכויות ישירות בחקיקה שלה ולא רק יכולת להפעיל סמכויות מחוק התחרות. קידום התחרות אף מצוין כחלק ממטרותיה בסעיף המטרות בחוק. המקרה המוכר ביותר של שימוש בסמכוי ותOfcom בתחום השידורים הוא מ שנת2010 . ,לאחר חקירת שוק מעמיקהOfcom קבע כי לחברתSky יש כוח שוק משמעותי בשוק הטלוויזיה בתשלום, הנובע משליטתה הבלעדית בזכויות שידור יוקרתיות, בעיקר משחקי .הפרמייר ליג בכדורגלOfcom מצא כיSky ניצלה כוח זה כדי להגביל את התחרות, בכך ( שנמנעה מלמכור את ערוצי הדגל שלהSky Sports 1 ו-2 ) למתחרותיה (כמוVirgin Media ו- BT .) או הציעה אותם במחירים מופרזים, מה שמנע מהן להתחרות באופן אפקטיבי זה גם .מקרה מאוד דומה לסוג ההתערבות שאנחנו מציעים יש מדינות נוספות שבהן ניתן להצביע על רגולטור שידורים פעיל בהקשרים דומים, עם סמכויות ייחודיות לו, ולעומת זאת קיימות גם מדינות מרכזיות אחרות)(כגון גרמניה , בהן הטיפול בסוגיות תחרותיות נעשה בעיקר על ידי רשויות התחרות הכלליו,ת ולא על ידי הרגולטור הע .נפי הרגולטורים הענפיים במדינות אלו מתמקדים יותר בהסדרים שנועדו להבטיח ,פלורליזם ,תרבות וגישה ציבורית (למשל באמצעות סמכויות מהסוג שלMust Carry" " , must Sell " , " "אירועים רשומים – כולם נבחנו בהרחבה במסגרת הדו"ח) . בצרפת, ישנם כללים דומים לאלו שצוינו לעיל, החלים מטעמים ציבוריים, אבל ניתנה לרגולטור .הענפי גם סמכות התערבות תחרותית ישירה, בדיוק במקטע המדובר שבין ספק תוכן למפיץ מחלוקת בין שחקנים בשני המקטעים הללו עשויה לעבור לדיון ב - ARCOM , ובכלל זה כאשר ,יש חשש לפגיעה באיכות ובגוון התכניות, כאשר המחלוקת נוגעת לאופי השקוף, האובייקטיבי ההוגן והבלתי מפלה של התנאים שבמסגרתם מוצעת לציבור גישה להצעת התכניות והשירותים או למספור שלהם, ועוד. גם לרגולטור האיטלקיAGCOM יש סמכות דומה להתערב בחוזים בין ספקי תכנים למפיצים. בנוסף, תיקון לחוק הספורט מעניק לו גם סמכויות משמעותיות למניעת בלעדיות במכירת זכויות במפעלי ספורט קבוצתיים חשובים כמו ליגת העל האיטלקית. באופן דומה, סמכות התערבות בחוזים כאלו ולהכתיב תנאים מסחריים עבור שירותי הפצה, קיימת גם ל- CRTC הקנדית, וגם שם מתאפשרת בדרך זו התערבות מטעמים .תחרותיים 4 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי 2. ניתוח והשוואה של חלופות: א. טענה על העדר פירוט בדבר עלויות : לאחר תחילת החוק וכל עוד לא יוגדר רף הכנסות לעניין ספק בעל חשיבות מסחרית, או כל .עוד לא יוגדרו תכני ספורט בעלי חשיבות מסחרית, לא יהיו עדיין עלויות ציות ברגע שיוגדרו על ידי הרגולטור החדש ספקים או תכנים עם חשיבות מסחרית, בוודאי שיהיו לספקים שיוגדרו עלויות ציות. אלו יהיו ספציפיות לאותם ספקים, כתלות באופי .הפעילות שלהם ובהיקפה אנו סבורים שהקושי בכימות עלויות במקרה זה הוא ברור וכפול: הן מאחר שלא ידוע עדיין על מי יחיל הרגולטור הענפי את ההוראות, והן בשל הקושי הקיים תמיד בכימות עלויות .של איסורים תחרותיים או תועלות של מניעת פגיעת פגיעה בתחרות באשר לזיהוי רכיבי העלות ורכיבי התועלות ולדירוג החלופות, נציג תחילה הסבר כלכלי :ולאחר מכן את סיכום רכיבי העלות והתועלת 1) הסבר כלכלי - הר ציונל הכלכלי והאסטרטגי מאחורי שימוש בפרקטיקות של בלעדיות ותמחור מפלה, ובהתאם גם "עלות האיסור" הנגזרת מרגולציה, משתנה באופן מהותי בהתאם למעמדו של השחקן בשוק. עבור שחקן "רגיל" שאינו דומיננטי, כלים אלו מהווים אסטרטגיות לגיטימיות להתמודדות בסביבה תחרותית. הסכם בלעדיות עם .ספק או מפיץ יכול להבטיח ערוץ שיווק יציב, השקעה בקידום המותג ונראות בשוק ,תמחור מפלה, כגון הנחות כמות או תמחור שונה ללקוחות אסטרטגיים עשויות לאפשר לערוץ מסוים, או למחזיק תוכן ספורט מסוים ,להתחרות על לקוחות גדולים לתגמל נאמנות ולה תאים את עצמו לתנאי השוק המשתנים. במקרים אלו, "עלות האיסור" היא הפגיעה ביכולתו להתחרות באופן יעיל וגמיש. איסור גורף על פרקטיקות אלו יקשה עליו לבסס את מעמדו, יפגע ביעילות התפעולית שלו ויגביל את יכולתו להציע תנאים אטרקטיביים ללקוחותיו. לעומת זאת, כאשר שחקן דומיננטי (בעל ,מונופולין) נוקט באותן פרקטיקות עלולה להתווסף מטרה שונה- ש ימור וחיזוק מעמדו המונופוליסטי על ידי דחיקת מתחרים . ה סכמי בלעדיות והנחות נאמנות אגרסיביות מונעים מלקוחות לעבור למתחרים ויוצרים חסמי כניסה גבוהים ש"נועלים" את השוק. תמחור מפלה יכול לשמש כ"תמחור טורפני" סלקטיבי, המכוון לפגו ע במתחרים ספציפיים מבלי להוזיל מחירים לכלל הלקוחות. במצב זה, "עלות .האיסור" עבור השחקן הדומיננטי היא אובדן היכולת לחסום תחרות באופן מלאכותי הרגולציה מאלצת אותו להתחרות על בסיס איכות, חדשנות ומחיר ("תחרות לגופו של עניין"), מה שעלול להוביל לאובדן נתח שוק ולירי דה ברווחיות המונופוליסטית שנהנה ממנה קודם לכן. ההבחנה בין שני המצבים היא קריטית ומסבירה את ההיגיון מאחורי חוקי התחרות שהוצג בסקירה, ובהמשך לכך מדוע החלופה של אימוץ כללים תחרותיים מקובלים על שחקנים דומיננטיים בלבד עדיפה על פני החלופה של אימוץ גורף שלהם על כלל ערוצי החדשות או על כלל תוכני הספורט. ב חלופ ות בהן מוטלת חובת מכירה במחיר0 , ה עלות הרגולטורית .היא בוודאות הגדולה ביותר העלות כאן אינה רק ב"אובדן של "כלי אסטרטגי לתחרות , אלא השמדת מודל ההכנסות הבסיסי של ערוצי החדשות ממכירת ת ו .כניהם לפלטפורמות 5 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי 2) סיכום רכיבי עלות ותועלת: א) :איסורי בלעדיות ואפליה 1) רכיבי עלות : • .הימנעות מעסקה מסוימת במקרה של ספק באשר להיותה מפלה • .צורך בהתייעצות משפטית לעניין עמידת העסקה בתנאי הדין יצוין כי עלויות אלו פוחתות כאשר ההתערבות היא התערבותEx-Ante כפי שאנחנו מציעים בנוגע לאי אפליה, כשיש לקחת בחשבון שסיטואציות של אי .אפליה הן המקרים שעלולים לעורר ספק משפטי עוד יצוין כי הספק המשפטי פה ש עשוי לעלות נוגע ל שאלה האם איסור אי האפליה חל במקרה נתון, ולא לגבי השאלה האם האיסור חל עליי או לא– וזאת גם אם אני קרוב לרף. זאת, מאחר שהרף הוגדר כך שהוא חל מהרגע שהגעתי לסף הכנסות מסוים, ומאחר שהמידע לגבי ההכנסות מצוי בידי. וכן, מאחר שהקביעה כי ספק כלשהו או תוכן ספורט כלשה ,ו הוא בעל חשיבות מסחרית צופה פני עתיד וההוראות הרלוונטיות חלות רק מרגע זה ולא כלפי הסדר שנערך בעבר. לכן אין פה אי וודאות במובן זה– לא בחוזים בין ערוץ לפלטפורמה, שם ברור במהלך המשא ומתן על איזה ערוץ ההוראות הלל ו חלות ועל אלו ערוצים לא, ולא בחוזים לרכישת זכויות ספורט על ידי ערוץ, שם ההוראות חלות רק לגבי זכויות שעדיין לא נרכשו. באשר לספק (ערוץ) המתקרב לסף שהוגדר כמייצג חשיבות מסחרית, ייתכן וההוראה תתמרץ אותו להקדים הסדרים מסוימים מול פלטפורמות או לקבוע אותם לתקופה ארוכה יותר. ככל שהרף שייקבע מייצג ,נקודה שבה עדיין אין לאותו ספק כוח שוק, ובהמשך להתייחסות הקודמת .התנהלות מסוג זה לא צפויה לפגוע בתחרות • פגיעה ביכולת להתחרות באופן יעיל וגמיש (הסכם בלעדיות עם ספק או מפיץ )יכול להבטיח ערוץ שיווק יציב, השקעה בקידום המותג ונראות בשוק . פחות רלבנטי לשחקן בעל כוח שוק בתחום התוכן, כפי שעולה גם מההסבר .שלעיל 2) רכיבי תועלת - שהם פירוק רכיבי התועלת של מניעת פגיעה בתחרות : א) .מגוון המוצרים המוצע לצרכן הסופי ב) .מחיר לצרכן הסופי ג) מגוון למפרסמים, מחיר למפרסמים. 3) רכיבי עלות בחובת מכירה במחיר0 : א) .אובדן הכנסה לבעלי התכנים הרלבנטיים ב) פגיעה בתמריץ לשיפור התוכן, וכתוצאה מכך פגיעה אפשרית במגוון .הערוצים והתכנים 6 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי ב. הניתוח המשותף למקטע הערוצים ולתכני הספורט, ודירוג החלופות בכל אחד מהמקרים: אנו סבורים כי מבחינה מהותית מדובר בהתערבות דומה ממניעים דומים, כך שיש הגיון בסיכום זה ובבחינה כמקשה אחת- אנחנו בוחנים האם קיימים תכנים שהםMust Have עבור הפלטפורמות, במובן זה שהתחרות במקטע הפלטפורמות עלולה להפגע אם התכנים .הללו יסופקו בבלעדיות לפלטפורמה אחת הבדל חשוב ביניהם הוא בדרך הזיהוי של תוכן כתוכן שהואMust Have - מבחן הכנסות כ"פרוקסי" לכוח שוק, המתייחס לערוץ בכללותו, במקרה הראשון, ומבחן מהותי המתייחס לתוכן ספורט ספציפי, במקרה השני. הסברנו את הסיבות לשוני כאן– מקורו של כוח השוק של הערוץ הוא במכלול התכנים בערוץ והמיתוג שלו. מקורו של כוח השוק של תוכן הספורט הוא בתוכן עצמו. הסבר נוסף יובא בסוף מסמך זה. הפנינו גם לבחינות של רשות התחרות שבחנו את הדברים באופן דומה, בהחלטת הפטור בענייןFreeTV . לעניין ניתוח החלופות בטבלה (שבכותרתה יש טעות סופר והיא היתה צריכה להיות "שקלול חלופות לאסדרת הקשרים המסחריים בין מקטע התכנים למקטע הפלטפורמות") נוסיף לאור הערתכם ניתוח נפרד להשפעה על מקטע תכני הספורט, שנשמט בטעות עם איחוד :הפרקים 1) באשר להשפעה על התחרות במקטע הערוצים : למעשה הניתוח הקיים בטבלה משקף את ההשפעה במקטע הערוצים. בקצרה, חובת מכירה במחיר0 מבטלת למעשה את היכולת ליצור מודל הכנסות מבוסס תשלום מהפלטפורמות או דמי מנוי ועל כן פוגעת בתמריץ של חלק מהערוצים לגדול ולשפר את איכות התכנים. בחלופה 0 החובה הזו חלה על חלק מה ערוצים, ובחלופה2 על כלל הערוצים, לרבות ערוצים קטנים וחדשים שכיום לא נתונים תחת רגולציה, ועל כן חלופה0 זכתה לציון גבוה מעט יותר לעומת חלופה2 (2 לעומת1 .) חלופה3 טובה יותר בהיבט זה, ועל כן זכתה לניקוד3 , מאחר שלמרות שהיא חלה על .כלל הערוצים, מוטלים בה איסורים רכים יותר של אי אפליה ואיסור בלעדיות הפגיעה בתחרות בחלופה זו נובעת מהפגיעה ביכולת של הערוצים שלא מחזיקים כוח שוק( להתחרות באופן יעיל וגמיש כפי שצוין בחלק המתייחס לכימות העלויות ,שהובא לעיל ,הסכם בלעדיות עם ספק או מפיץ יכול להבטיח ערוץ שיווק יציב )השקעה בקידום המותג ונראות בשוק . חלופה1 היא הטובה ביותר בהיבט זה, ולכן זכתה לניקוד המקסימלי של5 ,, כי היא לא פוגעת ביכולת של הערוצים להתחרות אלא רק מקנה לרגולט .ור כלים מקובלים להתמודדות עם כוח שוק של ערוצים 2) באשר להשפעה על התחרות במקטע תכני הספורט : כפי שנכתב בגרסה הקודמת של חוות הדעת, על פי חלופה0 , המבוססת על ההסדר הנוכחי, תמשיך לחול חובה למכירה בלתי מפלה של כלל תכני הספורט, כאשר חובה זו תחול רק כלפי פלטפורמות שידור מסורתיות (כבלים ולוויין) ולא כלפי שחקניOTT . על פי חלופה2 , חובת המכירה הבלתי מפלה תחול גם כלפי שחקניOTT , כך שערוצי הספורט יחויבו להציע .את תכניהם לכל ספק תכנים המעוניין לרכוש אותם, בתנאים שווים וללא אפליה 7 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי לגבי חלופה3 , לפיה יוטלו חובות תחרותיות על כלל תכני הספורט, הרי שלעניין תכני הספורט מדובר בחלופה דומה במהותה לחלופה2. בשלושת החלופות הללו, בדומה למתואר ביחס לחלופה3 ,במקטע הערוצים נפגעת ה יכולת של בעלי תכני ספורט שלא מחזיקים כוח שוק להתחרות באופן יעיל וגמיש . כאמור לעיל ,, הסכם בלעדיות עם ספק או מפיץ יכול להבטיח ערוץ שיווק יציב השקעה בקידום המותג ונראות בשוק . כך, למשל, הסכם כזה עשוי לסייע בקידום האטרקטיביות של ענפי ספורט עם פופולריות פחותה יחסית. נוכח האמור, ובדומה למתואר ביחס לחלופה3 במקטע הערוצים, חלופות2 ו-3 יקבלו את הניקוד3 . חלופה 0 תקבל ניקוד מעט נמוך יותר של2 : אמנם ביחס לתכני ספורט ללא כוח שוק, היא כן מאפשרת הסכמי בלעדיות, ככל שמדובר בהסכם עם ערוציOTT ,. לעומת זאת ביחס לתכנים עם כוח שוק איסורי אפליה שחלים רק כלפי השחקנים הגדולים בשוק ההפצה– הוט (כבלים) ויס (לוויין) הם איסורים פחות אפקטיביים לעומת איסורים דומים בתחולה רחבה, כפי שניתן להתרשם גם מהתיאור שהובא בפרק לעניין השפעת היכולת של שחקןOTT (פרטנר) לרכוש תכני ספורט משמעותיים על מחיר תכני הספורט. חלופה1 היא הטובה ביותר גם ביחס לתכני הספורט, ולכן זוכה לניקוד המקסימלי של5 , מסיבות דומות לאלו שהוצגו לעיל: היא ממוקדת בתכנים עם כוח שוק בלבד, ומקנה לרגולטור כלים מקובלים .להתמודדות במקרים אלו 3) באשר ל השפעה על התחרות במקטע הפלטפורמות : ההסדר האחיד (ביחס לערוצים וביחס לתכני הספורט) המוצע כחלופה1 מקנה כאמור לרגולטור כלי התערבות ,במקרים בהם עלולה להפגע התחרות במקטע הפלטפורמות. גם הזיהוי של התכנים הן לגבי קביעת הרף הכספי לעניין הערוצים והן לעניין תכני הספורט, יתבסס על בחינה כלכלית שתתמקד בשאלה האם לאחזקה בלעדית בתוכן האמור יש פוטנציאל לפגיעה בתחרות בשוק הפלטפורמות. לכן אנו סבורים כי זוהי החלופה המיטבית, עם ציון5 . גם חלופה3 מחילה הסדר אחיד המבוסס על איסורי בלעדיות ואפליה– אבל ביחס לכלל ערוצי החדשות ו ביחס ל כלל תכני הספורט. כמו בחלופה1 , החלופה הזו מטפלת במקרים בהם מדובר בתכני1 Must Have , ואף יש בה חסכון בעלויות לפלטפורמות במקרה שבו יש "ספק אחוד" כהגדרתו בתזכיר- מאחר שבמקרה זה הוגדר שערוץ חדשות של אותו ספק אחוד יועבר לפלטפורמות במחיר0 , בשל החשש שאותו ספק ינקוט בפרקטיקות של דחיקה שיפגעו בתחרות. מנגד, יש בה הרחבת יתר של האיסורים גם כלפי ער וצים ותכנים שהם לא Must Have , באופן שעשוי לפגוע לא רק ביכולת של ערוצים לבדל עצמם (כפי שהוסבר לעיל), אלא גם וכתוצאה מכך עלול לפגוע גם ביכולת של פלטפורמות לבדל עצמן באמצעות תכנים ייחודיים, באופן שמהווה כאמור לעיל אסטרטגיה לגיטימית להתמודדות בסביבה תחרותית. נוכח האמור, אנו סבורים שנכון לתת לחלופה זו ציון מעט נמוך יותר מהציון שניתן בחלופה1 (ציון4 .) 1 למעט מקרה שבעת הנוכחי נראה שאינו קיים (ראו ניתוח השוק בדו"ח), של ערוץMust Have .שאינו משדר חדשות 8 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי בשונה מחלופות1 ו-3 , חלופות0 ו -2 מציגות כאמור הסדר שונה במהותו בין הערוצים לתכני הספורט– התיאור בטבלה הוא ניתוח אחוד שמייצג את ההשפעה הכללית של שתי החלופות הללו על התחרות בתחום הפלטפורמות. מוסבר שם למה הן פחות טובות בהיבט זה של השפעה על התחרות בין הפלטפורמות (זכו לציון3 ) – ביחס לערוצים- הוראות ה- Must Sell במחיר0 מפחיתה עלויות לכלל הפלטפורמות, ולא מאפשרות דחיקה באמצעות תכנים אלו, אבל החלופה זו חלה על שידור ליניארי בלבד. פרקטיקות של דחיקה יכולות להיות מופעלות גם על ידי תכנים של ערוצים שאינם שידור ליניארי , כמו תכניCatch up אוVOD , וחלופות אלו אינן נותנות מענה לכך. בנוסף, וכפי שצוין לעיל לעניין חלופה3 ,, ההסדר חל על כלל הערוצים לרבות ערוצים ללא כוח שוק. ביחס לתכני הספורט, החלופות הללו מחילות איסורי בלעדיות על כלל תכני הספורט. לפיכך, גם שתי החלופות הללו פוגעות ביכולת של פלטפורמות לב דל עצמן באמצעות תכנים ייחודיים. ההבדל בין החלופות הוא בכך שבחלופה0 ההוראות לא חלות על כלל השחקנים בשוק ב"אדישות טכנולוגית" אלא רק כלפי השחקנים שכפופים כיום לאסדרה, כפי שמתואר בדו"ח. מאחר שלהוראות הללו יש כאמור לעיל הן השפעות חיו ביות והן שליליות על התחרות במקטע הפלטפורמות, אנחנו סבורים כי אין בהבדל זה כדי להצדיק ניקוד שונה ביניהן, ולכן שתיהן זכו לציון3 . 4) לעניין ההשפעה על הישימות הרגולטורית.: אין בחוות הדעת הערות לעניין זה 5) לעניין ההתאמה לכללים תחרותיים מקובלים ולמודלים בינלאומיים : באשר "ל"כללים תחרותיים מקובלים , נחזור שוב על כך שההצגה בפרק של העקרונות "התחרותיים ב"מבט על" הייתה חשובה מאד בעינינו. זאת, על מנת שלא "לערבב באופן שגוי בין שיקולים תחרותיים לבין שיקולים ציבוריים אחרים, ובפרט לנוכח החלופות האחרות שנשקלו ברצינות, לרבות בתזכיר, שחסרון מר כ זי שלהן היה בכך שלא התבצעה בהן הבחנה בין מקרים בהם יש כוח שוק משמעותי לבין מקרים בהם אין כוח שוק משמעותי. זאת גם הייתה עניינה של אחת מההערות המשמעותיות של .רשות התחרות, שהתקבלה בנוסף, התייחסנו בדו"ח לכך שמתן סמכויות תחרותיות זאת פרקטיקה מקובלת יחסית בארץ וליתרונות שיש למודל כזה (ראו סעיף1.7 , עיצוב החלופה הנבחרת, ס"ק ו'). סקרנו במכתבנו למליאה דוגמאות להוראות הקיימות בחוק התקשורת (בזק ושידורים), תשמ"ב- 1982 ומקנות לרגולטור (המועצה לשידורי כבלים ולוויין בתחום השידורים, ומשרד התקשורת בתחום הטלקום) סמכויות התערבות ישירות מטעמים .תחרותיים במאמר מוסגר נציין, כי אנחנו סבורים כי המודל הזה הוא מודל מוצלח שהוכיח את עצמו בתחום הטלקום כמודל שמאפשר את קידום התחרות ומשפר את טובת הצרכן. סמכויות ת חרותיות מוענקות לרגולטורים ענפיים בישראל גם בשלל חוקים נוספים, למשל חוק הפיקוח על שירותים פיננסים (ביטוח), התשמ"א- 1981 , חוק משק החשמל, התשנ"ו- 1996 ,, חוק רישוי שירותים ומקצועות בענף הרכב התשע"ו- 2016 .ועוד 9 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי ,באשר להתאמה למודלים בינלאומיים, כפי שניתן לראות גם בסקירה המורחבת שלעיל המודל שהוצע על ידינו לפיו גם לרגולטור הענפי יש סמכויות לפעול מטעמים תחרותיים הוא לא חריג גם בהשוואה בינלאומית. כפי שהוצג לעיל, במודל הבריטי סמכויות ההתערבות של הרגולטור הענפי רחבות הר בה יותר ממה שאנחנו מציגים כאן, מודלים שבהם יש לרגולטור הענפי סמכות רחבה של התערבות מראש בחוזים בין ספקי תוכן למפיצים, בין היתר משיקולים תחרותיים (צרפת, איטליה, קנדה), ומודלים שבהם .)הרגולטור הענפי אינו עוסק בתחרות באופן ישיר (גרמניה לאור כל האמור אנו עומדים מאחורי הקביעה, בקריטריון של "התאמה לכללים תחרותיים מקובלים ולמודלים בינלאומיים", כי החלופה שנבחרה היא הטובה ביותר בהיבט זה, בפער ניכר מהחלופות האחרות שנשקלו. לכן היא זכתה לציון גבוה, אם כי לא מושלם, של4 . עוד ,נציין בהיבט זה שבהמשך לשיח בינינו מוצע כי איסור האפליה יטופל רק בדרך של אסדרה ( מראשante - Ex ( ) ולא של אסדרה בדיעבדpost - Ex ) . לעומת זאת, המודלים שמתמקדים בחובות מכירה, מ טעמים תחרותיים , במחיר0 , אינם מקובלים בעולם ובוודאי אינם תואמים כללים תחרותיים מקובלים. לכן הם זכו לציון הנמוך של1 . גם המודל של החלת חובות תחרותיות רחבות על כלל תכני החדשות והספורט לא תואם כללים תחרותיים מקובלים, אם כי יש מקומות בעולם (צרפת, איטליה) שבהם סמכות ההתערבות .מראש בחוזים לא מוגבלת במפורש לתכנים עם כוח שוק2 חלופה זו זכתה כאמור לציון2 . להלן סיכום הניקוד ביחס למקטע תכני ספורט (מודגש בצהוב, יצוין כי הניקוד ביחס למקטע הערוצים נותר כפי שהוא, וכך גם הניקוד בשאר הקריטריונים שרלוונטי גם למקטע הספורט :)כפי שתואר לעיל חלופה 0 1 2 3 ( השפעה על התחרות במקטע תכני הספורט30% ) 2 5 3 3 ( השפעה על התחרות במקטע הפלטפורמות30% ) 3 5 3 4 ( ישימות רגולטורית20% ) 3 4 4 3 התאמה לכללים תחרותיים מקובלים ולמודלים ( בינלאומיים20% ) 1 4 1 2 ציון כולל 2.3 4.6 2.8 3.1 סיכומם של דברים, גם בבחינה נפרדת של מקטע הספורט, חלופה1 .היא העדיפה 2 יחד עם זאת יהיה קשה להצדיק מקצועית הפעלה של סמכויות מסוג זה ומטעמים תחרותיים, כלפי מי שאין לו כוח .שוק 10 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי ג. טענה על חוסר הסבר מספק בעניין הצורך באסדרה ענפית עם רציונלים תחרותיים : פרטנו בדו"ח וגם בשיחותינו בעל פה את הסיבות לכך שאנחנו סבורים שיש צורך גם ,באסדרה ענפית עם רציונליים תחרותיים. כאמור קיימ ות דוגמאות בעולם בהן ניתנו ל רגולטור ענפי בתחום השידורים.סמכויות תחרותיות ייעודיות כמו כן, הסברנו מבחינה מהותית, והבאנו לעניין זה סקירה של דיני התחרות, מדוע נכון למקד את הסמכויות הנובעות מטעמים תחרותיים בשחקנים בעלי כוח שוק, ולא להחיל אותן באופן רחב כך .שיחולו על כלל השחקנים בשוק ,כפי שכתבנו בדו"ח הבדל משמעותי בין אופן ההפעלה של סמכויות על ידי רגולטור ענפי ,לעומת רשות תחרות, בארץ וגם בעולם הוא ב תזמון ההתערבות : רגולציה ענפית מאפשרת שימוש רחב יותר ב פתרונותex-ante ,)(כללים שנקבעו מראש, כמו קביעת מחיר סיטונאי בעוד ש רשות התחרות פועל ת לרוב במודלex-post (טיפול בהפרה לאחר שהתרחשה) או באמצעות ה .)טלת תנאים אגב עסקאות (מיזוגים, הסדרים כובלים שדורשים אישור חשוב לומר– שקלנו היטב את היתרונות ואת החסרונות במתן סמכויות תחרותיות דומות לסמכויות הקיימות בידי רשות התחרות (אם כי כאמור לעיל, צרות בהרבה וממוקדות באכיפה מראש), גם לרגולטור הענפי. להלן, סיכום היתרונות והחסרונות העיקריים. אם יש ביקורת– שגויה מקצועית בעינינו– היא לא יכולה להיות על התהליך בהיבט הזה, אלא רק על ההכרעה לדבוק במודל מקובל ומוצלח לדעתנו של רגולטור ענפי העוסק בין היתר בענייני .תחרות 1) חסרונות אפשריים : א) חוסר ודאות רגולטורית: חברות עלול ות למצוא עצמן מול שני גופים עם דרישות שונות באותו עניין., מה שמקשה על תכנון עסקי ארוך טווח ב) החלטות סותרות: תיאורטית, הרגולטור הענפי יכול לקבוע מדיניות שתתנגש עם עקרונות שהציבה.רשות התחרות, מה שיוצר כאוס בשוק ג) סרבול וחוסר יעילות: הצורך להתנהל מול שני גופים רגולטוריים עלול להכביד .על החברות, לבזבז משאבים ולהאט תהליכים כעת נעבור להצגת הנימוקים לתמיכה במודל (מדוע מתן סמכויות תחרותיות ממוקדות לרגולטור הענפי בתחום השידורים זה צעד הכרחי וחיובי לטעמנו, בין היתר על סמך .)הלמידה מהעולם ומאופן הפעולה בארץ :ראשית נחזור על דברים שהובאו לעניין זה בדו"ח " עוד חשוב לציין, כי לקחנו בחשבון את העובדה כי שימוש בסט פתרונות מעין זה עלול להביא לכך שהסמכויות שיוקנו לרגולטור הענפי יהיה לעתים סמכויות מקבילות לאלו הקיימות בידי רשות התחרות. יחד עם זאת, פרקטיקה של סמכויות מקבילות לאלו שיש לרשות התחרות כרגולטור כללי ולרגו ,לטור ענפי היא פרקטיקה מקובלת יחסית והיתרונות העיקריים בה הן שהרגולטור הענפי הוא בעל היכרות מעמיקה יותר עם הענף שעליו הוא מפקח, וכן שמבחינת סדרי עדיפויות, פעמים רבות הוא יטה לטפל בנושאים הדורשים טיפול, שלרשות התחרות אין משאבים לטפל בהם, מאחר שהיא 11 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי מאסדרת את כלל השווקים במקביל ונוטה לפעול באופן נקודתי ולא בליווי של שוק ספציפי לאורך זמן. בנוסף, לרגולטור ענפי יש לעתים כלים מדויקים יותר שמאפשרים לו יעילות גדולה יותר במקרים נקודתיים. דוגמא מתחום התקשורת ליחסי השלמה חיוביים הובאה לעיל לעניין פרשת בזק, שם רשות התחרות הפעילה את סמכותה כלפי בזק, באכיפה הצופה פני עבר, ואילו משרד התקשורת, כרגולטור ענפי, קבע הוראות וכללים מפורטים (כללי השוק הסיטונאי), המסדירים את אותו עניין באופן מתמשך ובאסדרה הצופה פני עתיד " 2) :סיכום היתרונות העיקריים במודל המוצע א) מומחיות ענפית וראייה רחבה - ל שוק השידורים מאפיינים ייחודיים, שעמדנו .עליהם בהרחבה בדו"ח, והוא שוק מאוסדר בכל רחבי העולם רגולטור ענפי (כמו Ofcom אוARCOM ) מחזיק במומחיות עמוקה המאפשרת לו להבין את הדינמיקה המורכבת הזו. רשות תחרות, לעומת זאת, מתמחה בניתוח כלכלי טהור ועלולה לפספס או לא להביא בחשבון בניתוח שלה את ההיבטים הייחודיים .לשוק עוד נציין כי ( "המומחיות הזו מפחיתה את "פערי המידעAsymmetric Information ,) הקיימים באופן טבעי בין הרגולטור לגופים המפוקחים. כמו כן הראייה הרחבה של הרגולטור הענפי כוללת גם מחויבות למטרות ציבוריות, מה שאין בסל הכלים של רשו .ת התחרות ב) יכולת להפעיל( רגולציה מונעתEx-ante )- רשות תחרות פועלת בדרך כלל בדיעבד ( Ex-post ) – היא חוקרת נזק שכבר נגרם ומטילה קנסות. תהליכים אלו הם לרוב ארוכים ומסורבלים וכוללים ביקורת משפטית "דה- "נובו. רגולטור ענפי יכול ( לפעול מראשEx-ante .). הוא יכול לקבוע כללים שימנעו את הבעיה מלכתחילה רגולציה מונעת עשויה לספק לשוק ודאות ויציבות רגולטורית, המעודדת השקעות לטווח ארוך, בניגוד לחוסר הוודאות הנלווה לאפשרות של חקירה עתידית .בדיעבד ג) פתרונות "מדויקים " יותר - ההיכרות העמוקה של הרגולטור הענפי עם השוק מאפשרת לו לעצב פתרונות יצירתיים ומ ותאמים לסוגיה שעל הפרק, להמשיך לעקוב אחרי יישומם לאורך זמן ולבצע שינויים בעת הצורך . ההחלטה שלOfcom לחייב אתSky למכור את ערוציה במחיר סיטונאי מפוקח (דוגמה1 ) היא דוגמה .לפתרון מורכב שספק אם רשות תחרות כללית הייתה יכולה לעצב ולהוציא לפועל ד) מהירות תגובה– המומחיות הענפית, הכלים הגמישים יותר ויכולת המעקב השוטף של הרגולטור הענפי מאפשרים לו פעמים רבות להגיב בצורה מהירה יותר לסיטואציות תחרותיות, לעומת רגולטור כללי שנדרש פעמים רבות ללמוד נושאים "מאפס" ושכלי ההתערבות שלו פחות גמישים, מוטים יותר לפיקוח "חד ,"פעמי .בדיעבד ה) השקעת משאבים במקרים הדורשים התערבות– רשות התחרות היא רגולטור כללי האמון על כלל ענפי המשק. במרבית המקרים, משמעות החלטת הממונה 12 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי לטפל בתיק מסויים היא השקעה של משאבים רבים לאורך זמן, על חשבון טיפול בנושאים אחרים ובשווקים אחרים. רגולטור ענפי, לעומת זאת, מתמקד בתחום אחד, ו הוא יטה לטפל בנושאים התחרותיים הדורשים טיפול באותו השוק, גם .במקרים שבהם רשות התחרות תבחר שלא להשקיע משאבים 3) אנו סבורים כי היתרונות עולים על היתרונות, וכי המפתח להתחשבות בחסרונות שהוצגו הוא ניהול החפיפה ולא ביטולה :, בכלים הבאים א) צמצום החפיפה: כאמור בתחילת מסמך זה, אנחנו בוחרים להעניק לרגולטור ,הענפי סמכויות תחרותיות משלימות, צרות בהרבה מאלו של רשות התחרות וממקדים אותו בהתערבות מראש ולא בדיעבד במערכת יחסים ספציפית שבין .ספקי התוכן לפלטפורמות ב) מנגנוני שיתוף פעולה :ותיאום מכוח החוק בהמשך לשיח בינינו, בכוונתנו להוסיף חובת התייעצות עם רשות התחרות בעת קביעת רף ההכנסות לספק בעל חשיבות מסחרית ובעת קביעה של תוכן ספורט כתוכן ספורט בעל חשיבות מסחרית . ג) מנגנוני שיתוף פעולה וולונטריים: אנחנו ממליצים כי הרגולטור והממונה על ( התחרות יחתמו על הסכם הבנותMOU ) דו כיווני, בו יעוגנו כללי שיתוף הפעולה הן בקשר להפעלת סמכויות תחרותיות על ידי הרגולטור הענפי, והן בקשר .להפעלת סמכויות הממונה על התחרות בשוק השידורים 3. עיצוב החלופה רף ההכנסות ועל מי הוא חל .ראשית, נבהיר כי הרף האמור לא רלבנטי לפלטפורמות, הוא נקבע אך ורק ביחס לערוצים "המבחן הכלכלי שנקבע לצורך קביעת הרף מתייחס לגופים הללו ש"במעלה הזרם ולפוטנציאל הפגיעה שלהם בתחרות, והוא מבחן שניתן ליישמו באמצעות שימוש בכלים כלכליים מקובלים ולאחר בחינת השוק– אותה צריך לבצע הרגולטור, לו נתונות גם .הסמכויות הרלוונטיות ?מדוע לעניין הערוצים נקבע רף של הכנסות .נבחן לעניין זה מספר אלטרנטיבות. ראשית, בחינה פרטנית של כוח השוק של כל ערוץ וערוץ היתרון לעניין זה שבדיקה ממוקדת כזו אמורה להיות המדויקת ביותר, מאחר שהיא מבוצעת כלפי ערוץ מסוים, ולוקחת בחשבון את כלל מאפייניו וכלל נסיבות השוק. מנגד, לאלטרנטיבה זו מספר חסרונ :ות בולטים1 .. בדיקה נפרדת לגבי כל ערוץ דורשת השקעת משאבים רבה2 . בדיקה מסוג זה יפה לזמן בו היא בוצעה, מאפייניי הערוץ ומאפייני השוק משתנים מעת לעת .כך שבדיקה בדרך זו עלולה "להתיישן" במהירות3 . בחינה פרטנית צפויה לזמן טענות רבות מצד גורמים בשוק (הערוץ שעמד במוקד הבדיקה וצדדים שלישיים), הן לגבי תוצאה של .בדיקה ספציפית והן לאחר מכן, בדרישה לבצע בחינה מחדש עם כל טענה לשינוי נסיבות4 . בדיקה מסוג זה מגדילה את חוסר הוודאות של כל ערוץ ביחס לשאלה האם הוא ייחשב בעתיד .כספק בעל חשיבות מסחרית5. מאחר שסביר להניח שהערוצ ים הרלבנטיים לבדיקה יהיו גם 13 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי גורמים משמעותיים בשוק החדשות, בדיקות פרטניות עלולות לזמן לחצים רבים יותר ולגרום .לכך שיעלו ביתר שאת טענות בדבר השפעה זרה על ההחלטה לעניין זה האלטרנטיבות האחרות הן שימוש ברף מסוים כ"פרוקסי" לכוח שוק, כפי שמקובל בדברי חקיקה רבים. החיסרון בשימוש בפרוקסי הוא כמובן פגיעה בדיוק. מנגד, היתרונות :העיקריים של שימוש בפרוקסי הם תמונת הראי של החסרונות שהוצגו בפסקה הקודמת ,יעילות, חסכון בזמן, והגדלת הוודאות .הן עבור הרגולטור והן עבור הגופים המפוקחים רפים רלבנטיים יכולים להיות רף של רייטינג, רף של הכנסות, או רף של נתח שוק שנהוג לבחון בשוק זה על פי ההכנסות. אנו סבורים שהמדד של רייטינג הוא מדד פחות טוב כפרוקסי :לכוח שוק ממדדים המבוססים על הכנסות, וזאת ממספר טעמים עיקריים1 . מדידת הרייטינג מתבצעת באמצעות מדגם, ועשויות לעלות טענות על טיב המדידה. טענות מסוג זה .לא יעלו במבחן המבוסס על הכנסות2 . רייטינג נמדד ברצף לאורך התכנית, וכן על פני תכניות רבות. תעלה שאלה מתודולוגית מורכבת, שלא תעלה במבחן המבוסס על הכנסות, כיצד לשקלל את כלל תכניות הערוץ– וכן תכניcatch-up ו- VOD - למדד אחד בו נשתמש לצורך .זה3 ,. הרייטינג משקף את כלל הצפייה בערוץ, כך שהמשקל של כל הצופים זהה. לעומת זאת מדד ההכנסות משקף טוב יותר כוח כלכלי, בפרט מול הפלטפורמות- ההכנסות מבוססות על דמי ההעברה שהערוצים מצליחים לקבל מהפלטפורמות, שבינם לבין הרייטינג יש אמ נם ,מתאם חיובי אך לא מלא. יתר ההכנסות, ונכון להיום עדיין רוב ההכנסות, מקורן בפרסום וגם כאן גובהן תלוי לא רק ברייטינג הכולל אלא גם מהיבטים נוספים כמו היבטים דמוגרפיים .של הצופים, סוג התכנית, שיעור הצפייה הנדחית בתוכן, ועוד בנוסף, רף ישיר של הכנסות עדיף בעינינו על רף המבוסס באופן ישיר על רף של נתח שוק (גם כזה המבוסס על הכנסות), מאחר שלאחר שנקבע הרף, הוא ודאי וברור יותר, הן עבור הרגולטור והן עבור הערוץ עצמו, אשר מודע להכנסות שלו ואינו מודע תמיד להכנסות של מתחריו. לעומת זאת, הת רגום של רף נתח שוק לרף הרלוונטי עבור שחקן בודד משתנה כל .הזמן, מאחר שלצורך חישוב המכנה נדרש לבחון בכל רגע נתון את כל השחקנים בשוק לעניין מפעל ספורט בעל חשיבות מסחרית: כאמור לעיל, הרף הנ"ל אינו עוסק בתוכן ספורט בעל חשיבות מסחרית. כפי שתואר בהתייחסות לנושא הספורט בדו"ח, שידורי ספורט מאופיינים בביקוש קשיח, ועבור צרכנים מסוימים, לא קיים תחליף אמיתי לצפייה באירוע ספציפי שבו הם מעוניינים ל צפות. מידת התחליפיות ורמת ה"קשיחות" של הביקוש לא באה לידי ביטוי טוב מספיק באמצעות פרוקסי של רייטינג או מדידת הכנסות, וגם תוכן ספורט "צר" יחסית, עשוי להיות תוכןMust Have עבור הפלטפורמות. מעבר לכך, מאחר שתכני ספורט נרכשים בדרך כלל על ידי ערוצים מבעלי הזכויו ת המקוריים, ורק אז "נארזים" כערוץ ונמכרים לפלטפורמות, חשוב ליצור ודאות לאורך זמן באשר לתוכן הספציפי שיוגדר כבעל חשיבות מסחרית, כך שכבר בשלב המקדמי של רכישת הזכויות יהיה ידוע האם התוכן הנמכר 14 ישראל מדינת התקשורת משרד לשכת המנהל הכללי .מוגדר ככזה3 נוכח האמור, אנחנו סבורים שעל אף השקעת המשאבים הנדרשת והצפי לטענות שיעלו ביחס לכל קביעה פרטנית, לעניין תוכן ספורט יהיה זה נכון שתתקיים בחינה פרטנית באשר לפוטנציאל הפגיעה בתחרות במקטע הפלטפורמות. לפיכך, תוכן ספורט בעל חשיבות מסחרית יוגדר ככזה לאחר בחינה מהו תית פרטנית, כשהמבחן המהותי דומה לזה ששימש לעניין הערוצים: אם בשל מאפייני הצפייה בתוכן זה, התחרות בין הפלטפורמות עלולה .להיפגע אם הוא יסופק באופן בלעדי על ידי ספק אחד, או באופן מפלה סיכומם של דברים, על פי ניתוח הדברים, אנו סבורים כי הרף המתאים ביותר לעניין הקביעה מיהו ספק בעל חשיבות מסחרית הוא רף המבוסס על הכנסות, וכי ביחס לתכני ספורט בעלי ,חשיבות מסחרית, הקביעה צריכה להתבסס על בחינה כלכלית פרטנית. יחד עם זאת ולאור השיח עמכם, מוצע להוסיף כי5 שנים מיום התחילה של הוראה זו, יבחן הרגולטור, בשיתוף רשות האסדרה, האם נכון לשנות קביעה זו ולקבוע דרך קביעה שונה לעניין ספק בעל חשיבות .מסחרית 3 כאמור, אם בשלב זה התוכן לא יוגדר עדיין כמפעל ספורט בעל חשיבות מסחרית, לא יחולו על בעל הערוץ שרכש את .הזכויות במפעל החובות בהן אנו עוסקים, אלא רק על הרוכש הבא של אותן הזכויות