חומר רקע
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
המשנה ליועצת המשפטית
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
היועצת המשפטית
לוועדת החוץ והביטחון
,ירושלים
ב' בטבת ה תשפ"ו
22
בדצמבר2025
-
סקירה שישית-
לכבוד
חברי ועדת החוץ והביטחון
:הנדון 'הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס26
) (שילוב תלמידי ישיבות), התשפ"ב-
2022
1.
לקראת הדיון בוועדת החוץ והביטחון, שיתקיים ,מחר
יום שלישי ,ג
' בטבת
( התשפ"ו23
בדצמבר2025
), מוגשת לכם סקירה המתייחסת לסע
יף
26
ד בנושא "דחיית שירות לתלמידי
"ישיבות.
תנאי דחיית השירות לתלמידי ישיבות (סעיף26ד להצ"ח )
2.
סעיף26
ד המוצע מבקש לעגן את סמכותו של שר הביטחון לדחות את שירותו של תלמיד ישיבה
שעומד בתנאים פרטניים המפורטים (בסעיף26
)ה :
"שר הביטחון רשאי, לבקשת מיועד לשירות ביטחון שהוא תלמיד ישיבה, לדחות, בצו, את
מועד התייצבותו לשירות סדיר, אם מצא כי מתקיימים לגביו כל התנאים לדחיית שירות
כאמור בסעיף26ה" .
3.
סעיף זה מסמיך את שר הביטחון לתת דחיית שירות לתלמיד ישיבה ועולה בקנה אחד עם
התכלית השלישית המוצעת שבסעיף המטרה – "
."הכרה בחשיבות לימוד התורה
סמכותו של שר הביטחון לדחות בצו את השירות (סעיף26
ד) ועל הקשרה של הוראה זו לעמידה
:ביעדי הגיוס
4.
( אחת הסוגיות המרכזיות שעלו בפרשת התנועה לאיכות השלטון2017
) ובמהלך הדיונים
בוועדה מתייחסת לשאלה האם שר הביטחון רשאי להמשיך וליתן צו דחיית שירות בהיעדר
עמידה ברף המינימלי השנתי לגיוס(ה
מנגנון לגבי הרף המינ
י מלי השנתי לגיוס והשלכותיו
מוסדר בסעיפים26יג
עד26טז5 ל.)הצעת החוק
5.
בטרם נפרו
ס
את עמדות השופטים שהתייחסו לשאלה זו בפרשת התנועה לאיכות השלטון
(
2017
)נתאר את "גלגול ה " של :הוראה זו בדברי החקיקה השונים
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
המשנה ליועצת המשפטית
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
א. ההסדר ש
עוגן
'בפרק ג1 שבוטל :
סעיף26
'כב בפרק ג1 שבוטל עסק בסמכויות שר הביטחון באין עמידה ביעדים. הוראות הסעיף
:קבעו כך
"
26
כב. (א) על אף הוראות סעיף26
כא, לבקשת מיועד לשירות ביטחון שהוא תלמיד ישיבה
שאינה ישיבה גבוהה ציונית, שפוקד רשאי לקרוא לו להתייצב לפי סעיף26
ז, רשאי שר
הביטחון לדחות, בצו, את מועד התייצבותו לשירות סדיר, אם מצא כי מתקיימים לגביו
התנאים לדחיית שירות וראה ל נכון לעשות כן בהתחשב בצורכי הביטחון ובהיקף הכוחות
.הסדירים
.(ב) צו דחיית שירות לפי סעיף זה יינתן לתקופה שלא תעלה על שנה
(ג) שר הביטחון רשאי במהלך תקופת ההסתגלות השנייה לחזור ולתת למיועד לשירות
ביטחון כאמור בסעיף קטן (א) צו דחיית שירות לפי סעיף זה עד לגיל26
.
(ד) שר הביטחון יחליט על מספר המיועדים לשירות ביטחון שיינתן להם צו דחיית שירות
,לפי סעיף זה בכל שנת גיוס
בשים לב ליעד השנתי הכולל לגיוס
שקבעה הממשלה לפי
סעיף26
.טו
)(ה) (בוטל
)(ו...
.
)(ז"....
סעיף26
כב הקנה
לשר הביטחון את הסמכות (בתקופת ההסתגלות השנייה (החל מ-
1.7.2020
ועד ל-
30.6.2023
)) להמשיך ולדחות את שירותו של תלמיד ישיבה שמלאו לו21
שנים בשנת
גיוס שבה לא הושגו יע
די
הגיוס, וזאת עד הגיעו לגיל26
שאז יוכל לקבל פטור משירות ביטחון .
ב. ההסדר שהוצע בהצעת החוק הממשלתית (תיקון26
:)
"שר הביטחון רשאי, לבקשת מיועד לשירות ביטחון שהוא תלמיד ישיבה, לדחות,, בצו
את
מועד התייצבותו לשירות סדיר, אם מצא כי מתקיימים לגביו כל התנאים לדחיית
...שירות ."וראה לנכון לעשות כן בהתחשב בצורכי הביטחון ובהיקף הכוחות הסדירים
ג. ההסדר המוצע בהצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה:
"שר הביטחון רשאי, לבקשת מיועד לשירות ביטחון שהוא תלמיד ישיבה, לדחות, בצו, את
מועד התייצבותו לשירות סדיר, אם מצא כי מתקיימים לגביו כל התנאים לדחיית שירות
כאמור בסעיף26
.ה "
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
המשנה ליועצת המשפטית
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
6
.
'בפרק ג1 –
בסעיף26
כב – נכללו
שתי הוראות לעניין שיקול דעתו של שר הביטחון
באין עמידה
ביעדי הגיוס –
ההוראה הראשונה קובעת כי שר הביטחון רשאי לתת דחיית שירות "בהתחשב
בהיקף הכוחות הסדירים" והוראה השנייה קובעת
כי שר הביטחון יחליט על מספר המיועדים
לשירות ביטחון שיינתן להם צו דחיית שירות בשים לב ליעד השנתי הכולל לגיוס .
הוראה ז ו
הו
שמטה מהצעת החוק הממשלתי
ת ו
נותרה
רק ההוראה לפיה שר הביטחון רשאי לתת דחיית
."שירות "בהתחשב בהיקף הכוחות הסדירים
,ואולם
הוראה זו
הושמטה מהצעת
החוק המונחת על שולחן הוועדה ועתה הצעת החוק
אינה
כוללת
שום הורא ה או קריטריון
המתייחס
ים ל היקף
שיקול דעתו של שר הביטחון
לדחות
שירות
של מיועד לשירות ביטחון כאשר עומדים ברף המינימלי השנתי לגיוס או כאשר לא
.עומדים ברף האמור
7
.
סיכום השינויים בהצעת החוק לעניין שיקול דעתו של שר הביטחון לגבי דחיית השירות או י
עמידה ביעדי הגיוס:
'פרק ג1
:שבוטל
(סעיף26
כב –
באין עמידה
)ביעדי הגיוס
נ
וסח
הצעת החוק
הממשלתית
)(הנוסח הכחול
–
(סעיף26
ד–
אין הבחנה בין
עמידה או אי עמידה ביעדי
)הגיוס
הצעת החוק המונחת על
שולחן הוועדה
(סעיף26
ד–
אין הבחנה בין
עמידה או אי עמידה ביעדי
)הגיוס
•
בהתחשב
בצרכי הביטחון
ובהיקף הכוחות
.הסדירים
בהתחשב
בצרכי הביטחון
ובהיקף הכוחות הסדירים
לא
מופיע
•
בשים
לב ליעד הגיוס
השנתי שקבעה הממשלה
לא
מופיע לא
מופיע
7.
כאמור, השאלה האם שר הביטחון רשאי להמשיך וליתן צו דחיית שירות בהיעדר עמידה
ביעדים הי
י( תה אחת הסוגיות המרכזיות שעלו בפרשת התנועה לאיכות השלטון2017
) ולכך
התייחסו הנשיאה דאז נאור, השופט
דאז
.הנדל והשופט סולברג
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
המשנה ליועצת המשפטית
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
עמדתה של הנשיאה דאז נאור
8.
לעמדתה, הסמכת שר הביטחון להמשיך ולדחות את גיוסם של תלמידי ישיבה שאמורים היו
:להתגייס בשל אי עמידה ביעדים יוצרת שני קשיים מרכזיים
(א) "הסמכות שהוקנתה לשר הביטחון עלולה לכרסם במידה משמעותית בכוח הכופה שיש
.)להסדר הגיוס החדש לגבי אותה קבוצה מצומצמת למדי הנדרשת להתגייס (המיועדים לגיוס
השאלה אם המיועדים לגיוס מבין תלמידי הישיבות אכן יידרשו להתייצב לשירות צבאי–
אף
כשלא הושגו יעדי הגיוס–
".הופכת תלויה בהחלטתו של שר הביטחון
החלטתו של שר הביטחון לעניין מספר צווי דחיית שירות תינתן "בשים לב ליעד השנתי הכולל
לגיוס". לעמדתה של
הנשיאה דאז
,נאור
היא כי אין בשתי הוראות אלה כדי להגביל באופן
אמיתי את שיקול דעתו של שר הביטחון. "זאת, בין השאר לנוכח העובדה שיעד הגיוס השנתי
נקבע ממילא "בשים לב להמלצת שר הביטחון" (סעיף26
()טו(ג1) לחוק). לכאורה,
ניתן היה
"להיתלות בקביעה כי הממשלה תידרש לפעול ל"הגדלה הדרגתית של מספר המתגייסים
ולראות בה משום סייג לשיקול דעתו של השר (סעיף26טו(ב) לחוק).
אולם, משלא נקבע כל מדד
לעניין זה, אף התועלת הטמונה בכך היא מוגבלת למדי" .
9.
מהאמור לעיל עולה, לעמדתה של הנשיאה דאז
,נאור כי לשר הביטחון"
נותר שיקול דעת רחב
ביותר לגבי אופן הפעלת סמכותו לדחות את גיוסם של המיועדים לגיוס(
ובהמשך, לפטור אותם
משירות) .
במצב דברים זה, כלל לא ברור כי בסופו של דבר תלמיד הישיבה המיועד לגיוס אכן
,יידרש להתגייס. בכך יש משום חזרה על אחד הכשלים המרכזיים שנפלו בחוק דחיית השירות
.שקדם להסדר הגיוס הנוכחי, שהובילו לקביעה כי הוא אינו חוקתי
כפי שנאמר בפרשת רסלר" :
.הבעיה העיקרית בחוק אינה אך תוצאה של הכשלים ביישומו
המספרים הנמוכים בגיוס לצבא; הכישלון החרוץ של שנת ההכרעה; והעובדה שהחוק תלוי
באופן בלעדי במידת הרצון של הרשות המבצעת האם ליישמו וכיצד ליישמו, כל אלה מעידים
על הכשלים הטבועים בחוק גופו." ...אמנם, אין חולק כ י כל דבר חקיקה תלוי בביצועו על ידי
הגורמים הרלוונטיים, וזהו חלק מקשר הגומלין שבין הרשות המחוקקת והרשות המבצעת
בשיטת המשפט הדמוקרטית. אך, דומה כי בחוק דחיית השירות טושטש הגבול שבחלוקת
התפקידים בין שתי רשויות אלה עד כי נותר בידי הרשות המבצעת הכח לרוקנו מתוכן ,." (שם
'בעמ67
)הנשיאה ד' ביניש" .
)(ב
הקניית הסמכות לשר הביטחון לדחות (ובסופו של דבר לפטור) את גיוסם של תלמידי
.הישיבות המיועדים לגיוס אף כשלא הושגו היעדים שנקבעו, מייצרת פגם נוסף במישור אחר
"היא מביאה למציאות שבה חובת הגיוס של אותם תלמידי ישיבות תלויה באופן כמעט בלעדי
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
המשנה ליועצת המשפטית
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
במידת רצונו של שר הביטחון לממשה. הדבר עלול להוביל לאיון חובת הגיוס ולהעברת מרכז
הכובד והשליטה ביישום החוק לידיו של השר".
הנשיאה נאור תוהה "האם אין בכך, הלכה למעשה, כדי להחזירנו שנים רבות אחורנית,
לתקופה
שבה מדיניות הפטור מגיוס של תלמידי הישיבות נקבעה על ידי הרשות המבצעת".
היא
מתייחסת לפסק הדין בפרשת רובינשטיין, שניתן בשנת2000
, שם נקבע כי שאלת גיוסם של
תלמידי הישיבות החרדים מחייבת הכרעה של המחוקק באמצעות"
הסדר ראשוני", המעוגן
בחקיקה ראשית של הכנסת וכי לא די בהחלטה של הרשות המבצעת. כזכור, בעקבות פסק הדין
נחקק חוק טל שבסופו של דבר הוכרז בלתי חוקתי בין השאר בשל שיקול הדעת הרחב שנמסר
בו לשר הביטחון. "הנה כי כן, הסדר הגיוס החדש צועד בתלם של קודמיו ואינו מרפא כשל
חוזר
ונשנה זה שנפסק כי הוא מהווה "פגם גנטי" בחוק. כפועל יוצא מכך,
נפגמת לא רק היכולת
להשיג את התכלית של קידום השוויון
אלא גם מתעורר ספק ניכר האם מושגת התכלית של
."עיגונו בחוק של הסדר גיוסם של תלמידי הישיבות, כנדרש על פי פרשת רובינשטיין
עמדתו של
ה שופט הנדל
10
.
לעומתה, עמדת השופט דאז הנדל בפרשה זו הייתה שונה במעט, ולפיה שיקול דעתו של שר
הביטחון "מוגבל במידת מה" (פסקה6
לפסק דינו). עמדתו הייתה כי הקריטריונים המנחים
שנקבעו בשעתו לגבי שיקול דעתו של השר (היעד השנתי הכולל וצורכי הביטחון והיקף הכוחות
הסדירים) אומנם מגנ ים על סמכות השר מפני ביקורת המבוססת על "כלל ההסדרים
הראשוניים", אולם אין בהם כדי לתת מענה הולם לאי המידתיות ולהעדרו של קשר רציונאלי
.בין האמצעים שבחוק לבין התכלית
11
.
כל זאת, לעמדתו, מכיוון שהקריטריונים שנקבעו דאז לא הגבילו את שיקול דעתו של השר
ביחס לדחיית שירות של תלמידי ישיבות עד הגיעם לגיל21
–
דחייה הפוגעת משמעותית
בפוטנציאל הגיוס העתידי. ובנוסף לכך, לנוכח העובדה שהמגבלות לא חלות לגבי קבוצה
משמעותית של תלמידי ישיבות –
""עמידה ביעד גיוס שנתי תעניק למקבלי הדחייה "חסינות
מפני חובת גיוס סטטוטורית עתידית –
ותאפשר לשר לשוב ולדחות את שירותם גם אם
היעדים הגבוהים יותר שעל הממשלה לקבוע בשנים העוקבות...לא יושגו. בכך יש כדי
לצמצם עד למינימום את תחולת חובת הגיוס הסטטוטורית... אף אם נניח כי
הקריטריונים המנחים את שיקול הדעת של שר הביטחון אינם נטולי משמעות".
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
המשנה ליועצת המשפטית
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
עמדת השופט סולברג
12
.
לעומת הנשיאה דאז נאור והשופט הנדל ,
השופט סולברג מנתח את הוראות סעיף26
כב וטוען
כי"פרשנות הסעיף על רקע ההסדר כולו מחייבת את המסקנה שמדובר בסמכות מצומצמת".
...
"
וסמכותו של שר הביטחון לפי סעיף26
כב לחוק, מוגבלת היא ביותר"
.
וכך
ציין השופט סולברג
כי" הן הכנסת והן הממשלה סברו כי את הפתח שנפתח לשר הביטחון
בסעיף26
"כב, יש לפרש כסדק צר אחרת,
"פרשנות רחבה של הסעיף לא רק שתפגום בקשר
הרציונלי שבין ההסדר לבין תכליותיו, אלא גם תיצור דיסהרמוניה בין הסדריו של החוק לבין
עצמם"
.
ברור, אומר השופט סולברג כי "מדובר בסעיף שמעניק סמכות נקודתית, שלהפעלתה נדרשים
.. ,""טעמים כבדי משקל
בוודאי שלא ניתן יהיה להפעיל את הסמכות–
בלא הצדקה ניכרת –
מעבר למכסת יעד הגיוס של אותה שנה"
. כך, לטענתו, "מורה במפורש סעיף-
קטן26
)כב(ד
הקובע, כי
"שר הביטחון יחליט על מספר המיועדים לשירות ביטחון שיינתן להם צו דחיית
."שירות לפי סעיף זה בכל שנת גיוס, בשים לב ליעד השנתי הכולל לגיוס שקבעה הממשלה
לעמדת השופט סולברג אין מדובר בחוק אשר תלוי באופן בלעדי במידת הרצון של הרשות
.המבצעת האם ליישמו וכיצד ליישמו אך גם לדעתו סמכותו של שר הביטחון מוגבלת ביותר
עמדת הצוות המשפטי לוועדה
לעניין סעיף26
:ד
12
.
בניתוח הוראות סעיף26כב בחנו השופטים א
ת הוראו
ת ה סעיף כאשר
הוא כלל שתי הוראות :
ההוראה הראשונה""בהתחשב בצורכי הביטחון ובהיקף הכוחות הסדירים
(סעיף26
)כב(א
" וההוראה השנייה בשים לב ליעד השנתי הכולל שקבעה הממשלה" (סעיף26
)כב(ד .)
13
. בהצעת החוק הממשלתית (הנוסח הכחול )נכללה בסעיף
26ד ההוראה
"
בהתחשב בצורכי
הביטחון ובהיקף הכוחות הסדירים". ואולם, בנוסח שהונח על שולחן הוועדה לא נכלל
ה
אף
אחת ית מש הוראות אלה ולא נקבעו הוראות אחרות המתייחסות לשיקול דעתו של
שר
הביטחון.
14
.
,העולה מהאמור לעיל ש הסעיף במתכונתו הנוכחית אינו כולל שום קריטריון מנחה לעניין
התוויית שיקול דעתו של שר הביטחון בבואו לדחות את שירותו של מועמד לשירות ביטחון
שהוא תלמיד ישיבה.
,לעמדתנו יש לעבות את הסעיף ולקבוע אמות מידה לשיקול דעתו של
שר הביטחו
ן ,כאשר אין עמידה ביעדי הגיוס .
הכנסת
הצוות המשפטי
ועדת החוץ והביטחון
עו"ד מירי פרנקל-
,שור
המשנה ליועצת המשפטית
//
02-6408611
//
050-6233512
//
[email protected]
15
. נזכיר בהקשר זה
כי הביקורת
ב פסק דין3267/97
רובינשטיין
( נ' שר הביטחון1998
)
התמקדה
בכך ש
שר הביטחון דחה את שירותם של תלמידי היש
בה י , בהתאם להוראות סעיף36
לחוק
,שירות ביטחון ללא שום הסדר
ה של קריטריונים כלשהם. על כ ך
נקבע שם"
כי שאלת גיוסם
של תלמידי הישיבות החרדים מחייבת הכרעה של המחוקק באמצעות"
,"הסדר ראשוני
המעוגן בחקיקה ראשית של הכנסת וכי לא די בהחלטה של הרשות המבצעת".
הסדר ראשוני,, כאמור
צריך גם להתייחס לתשתית העובדתית הביטחונית שנפרשה בפני
הוועדה בעניין הצרכים הביטחוניים
.ולצורך בהתאמת החקיקה לעת הנוכחית
.אנו זמינים לכל שאלה
,בכבוד רב
ה
צוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון