חומר רקע

המשנ ה ליועצת המשפטית לממשלה )(משפט כלכלי ירושלים , כ' אייר תשפ"ה 18 ,מאי2025 לכבוד ח"כ יריב לוין סגן ראש הממשלה ו שר המשפטים שלו ם ר ב, הנד ון: טיוטת חוק ה תקשורת (שידורים), התש פ"ה- 2025 על דעת היועצת המשפטית למ משלה, אב קש להביא בפניך את התייחסותי ל טיוטת החוק שבנדון , לפיה אין לאשר את קידומה במתכונתה הנוכחית ,תאז . בשל פגמים תהליכיים שו נים ; היעדר בשלות של רכ י בים מהותיים ב הסד ר המוצע ; והעובדה כי רכיבים משמעותיים בהצעה – המעוררים סוגיות חוקתיות משמעותיות – אינם עומדים באמות המידה הדרושות . כמו כן, לא הוצגו ערובות שיש בהן כדי להבטיח את תפקודו התקין ו העצמאי של שוק התקשורת . אדגיש, מדובר ברפורמת עומק הצפויה לשנות את פניו של שוק השידו רים. שינויים אלה קשורים בקש ר הדוק להתנהלותה של התקשורת החופשית בישראל שהיא חלק בלתי נפרד מצביונה הדמוקרטי של מדינת ישראל. לפיכך, קידומה של הרפורמה מחייב כי בצד הרכיבים המקצועיים והיבטי המדיניות המג ולמים בה, יובטחו ערובות מספיקות לשמירה על עקרונות היסוד בדב ר חופש הביטוי וחופש העיתונו ת. בחודש ים הא חרונים נ עשה מאמץ משמעותי , הכולל מאות שעות עבודה מצד כל הגורמים המעורבים, לרבות דרגי המקצוע הבכירים ביותר במשרד התקשורת ובייעוץ המשפטי לממשלה, בניסיון להשלים בזמן שיא הצעת חוק מקיפה ומורכבת מאין כמותה. ישנם הסדרים מר כז יים לגביהם ה ושגו הסכמות או . ולם, לגבי חלק מהסד רי הליבה דוגמת אלה הנוגעים לשידורי החדשות ; הסדרי התחרות וביטול הבעלויות הצולבות ; מדידת נתוני צפייה; וסמכויות דרישת מידע רחבות על ידי מנכ"ל משרד התקשורת , לא מוצה הד יון ולא הו שגו הסכמות ביחס להיבטים המשפטיים. לפיכך, הנוסח המוצע כע ת אינו מבטיח די הצורך שמיר ה נא ותה על עקרונות חו קתיים ודמוקרטיים. ל עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה, ניתן היה למצות את הדיון בהם לו היתה מתאפשרת שהות נוס פת בטר ם תבוא ההצעה לפני ועדת השרים. ואולם, משהוחלט להביאה במת כונת חלקית ו חסרה זו , תוצאת הדברים היא שההצעה כולל ת הסדרים המאפשרים התערבות פ וליטית ויוצרים סיכו נים מוגברים ל מעורבות מ סוג זה בעבודת ג ופי השידורים ; התערבות מסחרית ופוליטית בשידורי החדשות ; ופוטנציאל ל השתלטות של גופים מסחריים חזקים על 2 מספר במות תקשורת תוך החזקות צולבות , באופן המביא לצמצום מגוון הדעות וחותר תחת עקרון "ריבוי ה במות" . ול תקודם ההצעה במתכונתה הנוכחית , ישנו חשש ממשי ש תגרם פגיעה חמורה ב תפקודה התקין של התקשורת החופשית בישראל, ב אפשרותם של גופי השידורים למלא את תפקידם בחברה דמוקרטית ו כן חשש ממשי ל פגיעה חמורה בחופש הביטוי והעיתונו ת, שהם חלק בלתי נפרד מצביונה הדמוקרטי של מדינת ישראל . הכל כפי שיפורט לה . לן ר קע כללי ו מתווה להמשך קידום ההצעה 1. ט יוטת חו ק הש ידורים נועדה להנהיג רפורמת עומק בתחום שי דורי האודיו-ויזואל , ול התמודד עם פערי אסדרה משמעותיים שנוצרו בשוק בעשורים החולפים והפכו את האסדרה הקיימת לאנכר וניסטי ת. כך, בין היתר, בשל הת פתחויות טכ נולוגיות מהירות , התבססות הרשתות החברתיות, ושינויי עומק בהרגלי יכ צר ת מידע ותוכן על ידי הציבור הרחב. 2. מטרת הח וק המוצ ע, הצורך בו, עיקרי הוראותיו והשפעתו על הדין הקיים מפורטים בהרחבה בפר ק ב' ל מסמך ש כותרתו "טיוטת חוק " המונ ח לפני הווע דה, הכ ולל ג ם את נוס ח החוק המ וצע. להלן אתייח ס רק לאותם חלקים בהסדר לגביהם לגביו אנו מבקשים לה עיר באופן מפורט . 3. ליבת הרפורמה המוצעת היא הנ הג ת אסדרה המבוססת על עיקרון הנייטרליות הטכנולוגית ביחס לכל ספקי התוכן האודיו-ויזואלי , ללא קשר לתווך הטכנ ולוגי על גביו מס ופק התו אס ה כן. דר ה החדשה צפויה להתמקד בסוגיות חר ת ותיות ו הסרת חסמי ם ול בטל ב אופן כמעט מלא אסדרה שעניינה תוכן. 4. מרכי ב משמעותי נוסף הוא הקמ ת מאסדר שידורים דש ח (רשות השידורים) , ש יח ליף את מועצ ת הכבלים והלווין ואת הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו . הרשו ת החדש ה תחיל אסדרה אחיד ה על כלל השוק ו , כמפורט ב פרק ב' ל טיוטת ,ק חו ה הש איפה היא כי תתאפיין ברמת עצמאות ומקצועיו ת גבוהה , ותתמקד ב היבטים מסחריים ותחרותיים ב פעילות השוק. 5. בי חס לשני היבטים מרכזיים אלה, מבקשת ההצעה לצעוד בעקבות המלצותיה של ועדת העל לאסדרת תחו ם השידורים ( להלן: ועדת פולק ) מן1 ועד ו ות צי בוריות וד ק מות, ולקרב ה את אסדרה הישראלית למגמות עולמיות. 6. התזכיר פורסם לה ערו ת הציבור ביולי 2023 , אך קידומו התע כב במי דה משמ עותית בשל פרוץ מל חמת "חרבות ברז ל" ומצב החירום השורר בישראל מאז. 7. בחודשים הא חרונים נעשה מאמץ גדול מאוד ול כה , ל מאות שעות עבודה ל כ צד מ הגורמים המעורבים , לרבות דרגי המ קצוע הב כירים בי ותר במ שרד התקשורת ובייעוץ המשפטי לממשלה, בני סיון להשלים בזמן שיא הצעת חוק מקי פה ומורכבת מאין כמותה . 1 ה וועדה לאסדרת-הע ל בתחום השידורים דוח המלצות הוועדה ( 2021 ) (נ צפה לאחרונה: 25 20 16.5. ) :(להלן דוח הוועדה ) . 3 8. בצד קידום ההס דרים המקצועיי ם שיאפשרו לממש את תכליות הרפורמה ו למ מ ש את מדיניות שר ה רת שו קת בתחום השידורים , נעשה ניס יון לתת דגש משמעותי ל שמירת האיזונים החוקתיים המתחיי בים , ובפרט שמירה על עק רונות היסוד בדבר חופש הביטוי והעי תונות , המושפעים במישרין ממ כל ול השינויים המ וצעים בתחום השידור ים. שיקולים אלה הם חלק בלתי נפרד מעיצובה של אסדרה בתחו ם השידורים והם צרי כים להיב חן בראייה רחב ה. 9. נ דגיש בהקשר ז ה כי שו ק תקשורת מתפקד, חופשי ו מגוון , שבגדרו פוע לת גם עיתונות חופשית המספקת לציבור גם חדשות ואקטואליה הוא ביטוי רג עיני של הזכות ל חופש הביטוי במדינה דמ וקרטית וערובה לקיומו של הליך דמוקרטי תקין. הדברים נ כונים ג ם היום, צי בע ומן של מהפכות טכנולו גיות אדיר ות, ו חרף הש ינוי י ם בהרגלי ואופני צריכת התוכן על ידי הציב ור הרחב. שוק תכני ה אודיו-ויזואל , שבו עוסקת ההצעה , עדיין משמש כזיר ה מרכ זית של שיח ציבורי, של החלפת דעות והנגשת מידע לציבור, ובו מתעצב במידה רבה סדר היום ה ציבורי בנושאים כלכלי ים, חב רתיים ו פוליטי . ים על כ ן, י ש לוו דא כי שינ ויים ה מוצעים בתחום זה גובשו לאחר בחינה מעמיקה, ו לע מנת להבטיח קיומן של ערובות לשמי רה על עק רונות ש ל ח ופש ביטוי, פלו רלי זם , עצ מאו ת ואמות מידה של מקצועיות בכל הנוגע להנגשת מידע לציבור . 10 . חרף כברת הדרך עש שנ ו , תה התקדמות בי חס למרכיבים משמעותיים בטיוטת החוק, הל ת יך העבודה הפנים מ משלתי טרם הושלם , כאמור בפ תח הד ברים. הגם ש בראיית היעוץ המשפטי לממשלה נדרש להמתין פרק ז מן קצ ר באופן יחסי כדי לנסות להשלים את המלאכה ו להבי א בפני ועד ת השר ים טיוטת חוק מוגמרת , מובאת ההצעה במתכונתה החלקית הנוכחית לדיון בפני ועדת השרים . 11 . ,כפי שיפורט בהמשך הדברים הייעוץ המשפטי לממשלה מתנגד לקידו מה של טיוטת החוק במתכונת ה הנוכחית . בצד קשיים תהליכיים ממ שיים, ישנם צמת ים חיוניים שבהם ה צעת החוק אינה נותנ ת מע נה הולם לאינטרסים הצי בורים ו לזכויות החוקתיות הנוגעות בעני ין. היקפם ומהותם של ההסדרים החסרים או אלה שלא הושלם לגביהם הליבון המק צועי והמשפטי אי , נם מאפשרים ליתן אישור משפטי לקידומה של ה צעת החוק ב שלב ע . ה הז ל כן, כאמור, הייעוץ המשפטי לממשלה מתנגד לקידו המ של טיוטת החוק במתכונת ה הנ וכחית , ו סבור כי יש לאפשר את השלמת השיח המקצועי והמשפטי . א. ק שיים תה ליכיים 12 . ה עמידה ע ל כך ש טיוט ת הח וק תובא לוו עדת השרים כעת, הגם שתהליך העבודה מול הייעוץ המשפט י לממשלה מצוי בע יצומו , ומבלי שניתן מענה מ ניח את הדעת לחלק מהקשיים המשפטיים שהוצגו, ובלי שקיימת מגבלה למתן פרק זמן נוסף לשם פתרון המחלוקו ת, ככל שניתן, מביאה לכך שלפני הוועדה מונח נוסח חסר וחלקי במישור ה תהליכי ומהותי גם יחד. 13 . ראשית , מפאת דוחק הזמנים , והניסיון לה בשיל את ההצ עה בזמני שיא, חלק מההסדרים המופיע ים כעת בהצעה נם אי כתובים באופן שלם, וחסרים בהם רכ יבים מ שמעותי ים ו חיוניים לצורך בחינתם המקצועית והמש פטית . כך הם למשל הסדרים מרכזיים ומש מעו תיים בדבר אחזקות צו לבו ת ו מיזוגים ורכישות בשוק שי ה דורים שיוכפף ל אסדרה 4 החד שה . אלה אי נם שלמים ו אינם בשלים מקצועית ומשפטית . אין המדו בר בה סדרים שוליים , כי אם , כאמור , בהסדרים מרכזיים שהם מעיק ריה של האסדרה החדשה אותה מבקשים לקבוע. העדרם מקרין על ההסדר המוצג במסגרת טי וטת החוק בכ ללותו . 14 . שנית ןנ שי , סוג יות משמעותיות ש בחינתן המקצועית ו המשפטית טרם הו שלמה ו לא התקבל לגביהן איש ור משפטי . מבלי למצות, ומבלי לגרוע מה סדרים נוספים שלגבי הם ישנה התנגדות משפטית לקידומם , אלה הם פנ י הדברים בי חס ל הסדרי האכיפה המינהלי ים , ה סדרי הביקורת השיפוטית על חל ק מהח לטו ת רשות השידורים , וכן היבטים חו קתיים הנו געים לה סדרים המ וצעים בתחום אספקת תכני הספורט . 15 . שלישית , נוסח ההצעה נו אי כולל דבר י הסבר, כמקוב ל . דברי ההסבר הם חלק בלתי נפר ד מהצעת חוק , ו נועדו ל פרש ול שפוך אור על ההסדרים המוצ עים בחוק והעקרונות שבבסיס , ו כדי לאפשר לשרים לגבש החלטה מושכלת ביחס להצעה. 16 . רביעית , התז כיר פורסם להערות הציבור ביולי 2023 .מאז חל פו קרו ב לשנתיים במ הלכן הוחלט וך ר על שינויי ם הנוגע ות למהו הס ה ת דר המוצע בהשוואה להסדר פו ש רסם להערות הציבו ר. כמ ו כן, התרחשו שינויים מסוימים בשוק האודיו-ויזואל שעשויים להיות רלוונטיים להסדר המתגבש . 17 . לאור האמור, הועלו בקשות שונות מטעם גו רמים שונים שעתידים להיות מושפעים מההסדר, שיש בה ן ממש, כי התזכיר יפורסם ער הל ות הציבור פע ם נ וס , פת וכן הועלו ט ענות כי הדבר מת חייב בנס יב ות העניין. משרד התקשורת הש יב בשלילה ל בקשות אלו ולא פרסם את התזכיר להערות הציבור פעם נוספת. 18 . חמישית ב , תהליך גיבוש ה הצעה נפל פגם מה עורר קושי משפטי של ממש בכל הנוגע ל הכנת דוח הערכת השפעות האסדרה (להלן: דו ח RIA ) והחו ה ב לקיים י ב לג ו היוועצות עם רשות האסדר ה. 19 . במקרה דנן, הצעת החוק מהווה "אסדרה" כהגדר תה ב חוק עקר ונו ת האס דרה, התש פ"א- 2021 , שכן על פי הה ערכות מד ובר באסדרה שעלויות הציות לה עולות על 100 מי ליון ש"ח בשנה. לפי סעיף 21 ,לחוק זה משרד התקשורת היה מחויב לפנות להיוועץ בעני י ן ההצעה םע רשות האסדרה , ורשות האסדר ה הייתה מציד ה מחויבת ליי עץ לו. חובה זו נקבעה בח וק במטר ה להבטי ח קביעת רגולציה מיט בית שמונעת נ טל רגולטורי עודף, באמצעות עריכת בקרה של ר שו ת האסדרה על תהלי ך הערכת השפעות הרגולציה. החוק קובע לרשות האסדרה סד זמנים מקסימלי להשל מת חוות הד תע המייעצת וכן מסמיך את הר שות לקבוע אם נפל פגם מהו תי בתהליך. 20 . דו"חRIA ק חל י ומוג בל פורסם בצד התזכיר בשנ ת 2023 .להבנתנו , בספטמ בר 2023 פנה משרד התקשורת להיוועצות מק דמית עם רשו ת הא ס דרה לגבי דוח זה. לאור פגמים שהתגלו בתהליך, לבקשת משרד התקשורת הוקפאה ההיווע צות עד לשליחת דוח מתוקן ועדכנ י. 21 . לפי הנמסר ממשרד התקש ורת , רק בימים אלה הושלם דו"ח RIA עדכני ומקיף . למיטב הידיעה, זה הועבר אך ה בוקר ל עיון רשות האסדרה, וממילא לא נערך לגביו הליך הה יוועצות המתחייב עם רשות האסדרה . זוהי תוצ אה לא תקי נה , שכן מבחינה מהותית ועניינית, יש להשלים את הליך ההיוועצות עובר להבאת הצ עת החוק בפנ י ועדת ה שרים לחקיקה . 5 מכל מקום, בהתאם להור אות חוק עקרונות ה אסדרה, יש הכר ח להשלי ם את תהל יך ה היוועצות לפני הנחת ה צעת החוק על שולחן הכנסת. ככל שבתהליך הבקרה תמצא אס ה ת שו ר דרה כי נפל פגם מהותי בדוח ה- RIA , יהיה צורך להביא את הסוגיה בשנית בפני ועדת הש רים לחקיקה. 22 . ויודגש, כי שני הפגמים שתוארו לעיל– העדר דברי הסבר וה עדר דוחRIA שעבר את ביקו ר תה של רשות האסדרה – מעצימ ים זה את זה. התוצאה של שני פגמים אלו היא כי בפני ועדת הש רים מו נח החו ק מבלי שמוצגת ל וועדה ת שתית מקצועית נדרשת לסו גיות המקצועיות המורכבות הנכ ל לות ב גדרי טיוטת החוק. 23 . שישית , תהליך הנסחות המתבצע במשרד המ שפטים – שהחל ביום .2.2025 19 , והת קדם בקצב יוצא דו פן בשים לב להיקף ה הצעה ומורכבותה – ה לא ושלם . אמנם אין חובה משפטית או תקנ ונית לה שלים את הליך הנסחות קודם ל דיון בוועדת השרים לחקיקה , א ך זהו נוהג מקובל בעבודת הממש לה, שכן י ש ב הלי ך ז ה כדי לטייב ולה בהיר את נוסח הה צעה במיד ה משמעותית. כך בפרט בהצע ת מורכבת וס בוכה, שיש בה כד י ל השפיע על אינטר סים וזכויו ת חוקתיות בעלו ת חשיבות נ יכר ,ת כדוגמת ההצ ה ע הנד ונה , וכאשר שינויים של ממש שייגזרו מעבודת הנסחות ממ ילא עשויים לדרוש בחינה ואישור של ועד ת השרים . ב. היבטים משפטיים עצמאות רשות הש ידורים המוקמת 24 . נדבך מרכזי ביותר הצ ב עה הוא הקמת רשות השי דורי ם שתאסדר את השוק בכללותו, יף ל חתו את מועצת הכבלים והלווי ן ואת הרשות השניה לטלויזיה ורדיו הצפויות להיס . גר שו ה ק החדש צ פוי לכל ול שחקנים רבים ומגוונים יותר. 25 . עיקר ןו יסוד עליו ע מד נו בכל הנוגע להקמת מאסדר ה שידורים ה חדש וה ב א יסוס עצמאותו מו ה סדית, מן הד רג הפ וליטי מצ ו יבור המפוקחי ם גם יח ד. עיקרון מוכר היטב המעוגן בהרחבה בדירקטיבה האירופית בדבר אסדרת אספקת תכנים אודי ו -ויזואליי ם, ה- AVMSD , ive ect s Dir e (Audio Visual Media Servic ). 2 26 . גם ו עדת פו לקמן, שהי יתה הוועד ה הציבורית האחרונה שעסקה בנושא, נדרש ה לנושא בצורה מפורשת : "בע ת ע יצוב המבנה של הרגו לטור [...] עמדו לנגד עינ י הוועדה ש תי תכליות [...] הראשונה, עצמאות מהשפעות פו ליטי ות; והשניה, ע צמאות מהגורמי ם המפוקחים, זאת לטובת קי דום האי נטר ס הציבורי באופן חס ר פניו ת ומימוש מטרות הרגולציה במקצועיות".3 2 of 14 November 2018 of the Council and ment f the European Parlia 2018/1808 o Directive (EU) amending Directive 2010/13/EU on the coordination of certain provisions laid down by law, regulation or administrative action in Member States concerning the provision of audiovisual media services (Audiovisual Media Services Directive) in view of changing market realities. (זמין כאן , נצפה לאחרונה5 8.5.202 1) 3 דוח המלצ ות הוועדה , לעיל ה"ש 1 ', בעמ 27 . 6 27 . נוכח מאפ ייניו הי יחודיי ם של שוק השי דורים עליה ם עמ דתי, אי ן לאפשר השפעה ומעורבות פוליטית יל פע ב ות ו של הגוף ה מפקח על פעילותם של כלי תקשו רת . מעורבות כאמור מצי בה איום מ משי על חופש הביטוי וחו שפ העי תונ , ות שהן אבני יסוד במדינה דמ וקרטית . 28 . לאחר שי ג ושיח ממושכים עם משרד התקשורת בנושא זה , גוב ש ה מ ת ווה המופיע עתה ב טיוטת החוק . מתווה זה נועד להבטיח את עצמאות ו ומ קצוע יותו של מאסדר השידורים ה מוק . ם אעמ תב וד מצית על המאפיינים העיקריים שנועדו להקים את הערובות ה נדרשות ל עצמאות המאסדר החדש : 29 . מבנה המו עצה ו דרך מינוי חבריה : לאחר בחינת מודל ים שונים, לרבות בתחום השיד ורים , ובפרט את ההסדרים הנוגעי ם למועצת תאגיד השידור ה ציבורי, הוח לט להקים את ה מאסדר הח דש במתכונת שונה מהמק ו בלת םו כי ביחס למא סדרי שידו רים, ב דגש על עיקרון הביזור . לפי הגיון זה, הכוח יבוזר בין חברי המועצ ה, שכל אחד מהם יגיע מרקע מוסדי ו מקצועי שונה . זאת בניסיון למ זער את החשיפה האפשרית של כל אחד מחברי המועצה בעצמו , ושל המועצה בכללותה להשפ עות זרות מצד מוקדי כוח חיצונ י ים ל מוע צה, ולשפר את עמיד ותה ל אתגרים מסוג זה, שהם חלק בלתי נפרד מפעילותו ש ל כל מאסדר , ובפ רט בת חום השידורים. 30 . לשם כך נקבע כי המו עצה תורכב משבעה חברים, מיע וטם (שלושה) עובדי מדינ ה, ומרב יתם ( ארבעה) נציגי ציבו ר. שלושת עוב די המדינה יהי ו נציג משרד התקשורת, נציג ו רש ת הת ת חרו שמו נה על ידי ראש ת הרשות , ונציג רשות האסדרה שמונה על ידי ראש הר . ת שו בצד הידע והנ יסי ה ון מקצועי הרלוונטי לעבודת הרשות ש יביא כל אחד מהם, ה ציפיה היא כי עובדי המדינה יביאו עמם ל מ ועצה את האתוס ותפיסת ה אינטרס הציבו רי הרחב המאפ י ינת את השירות הציבורי. 31 . ארבעת נציג י ה ציב ור יידר שו ל עמוד ב דרישות סף ותנאי כשירות רלוונ טיים לעבודת הרשות. 32 . ועדת האיתור : כדי ל מנוע ככל הניתן מעורבות פ סולה בבח ירת נציגי הציבור, מוצע להק ים וע דת איתור שתבחר את נציגי הציבור. כדי לשמור על ע צמאות הוועדה ו מקצועיותה, מוצע כי רוב חברי ה יהיו עובדי מדינ ה ב כ ירים רו ש , בם אינם מכהנים במשרות אמון, ו מגיעים מגופים הנהנים מעצמאו ת מוסדית גבוה ה. זאת, בצד מתן ייצוג מסו ים לפרופסיה המ קצועית ה רלוונטית לת חום שיד ורי האו דיו-ויזואל . 33 . , כך מוצע כי בר אש ועדת האיתור יע מו ד מנכ"ל מש רד התקשור צל . ת דו יכהנו מנהל רשות האסדרה, או עו בד רשו ת ה אסדר ה שי מונה על ידו, בדרגת סגן מ נהל כללי ומעלה ; הממונה על אג ף התקציבים ב משר ד האו צר או אחד מסגניו שימונה על ידו ; הממונה על התחרות או עובד ר שות התחרות שימונה על י דו, בדר גת סגן מנהל כללי ומעלה ; איש אקדמיה שייבחר בידי ראשי החוגים לתקשורת . 34 . הסדרים נוספים שנועדו לה בטי ח את עצמאות הרשות ה מוק מת הם הקמ תה כ תאגיד סט טו טורי נפר ד מן הממ שלה ; קב יעת ת קופת ו כה נה מוגבלת לחברי המועצה; קביעת עילות מוגבלות ביותר בגינן ניתן לפזר את המ ו עצה או להביא לסיום כהונת החברים בה ; קביעת מ פורשת של חובת חברי הרשות כמו גם של הרשות כגוף קול גיאלי לה פע יל את שיקול דעתם באו פן עצמאי ; וכן הקביעה כי תקציב הרשו ת ייקבע בח וק הת יב קצ השנת י, 7 בסע יף תק ציב נפרד, וכי הממ ונה על סעיף תקציב זה, לעני ין החוק האמור, יהיה מנ הל הרשו ת. 35 . נדג יש כי עצמאות רשות השידורים ה מוקמת היא תנאי מהותי ו יסודי ל חוקתיות ההסדר כולו . לפיכך, סטי י ה מ עקרונות המודל המוצ ע והחלפתו בהסדרים שיאפשר ו במישרין או בעקי ן פי מעור ב ות והשפעה של הדרג הפול יטי על ינ מ וי ח ברי המועצה ו על תפקודה, מבי אה לשמיטת הבסיס המשפטי להסדר כולו . ש ינוי ים ב אסדרת חד ת שו 36 . ההצעה מבקשת לשנות באופן יסודי את האסדרה הנוהגת ב ישראל בתחום שידו רי החדשות . זאת, על ידי ביטול החיץ הקיים ב חו ב ק ין השיקולים המסחר יים של הערוץ לבין השיקולים העצמאיים של מערכת ה חדשות. 37 . רכיב א בה חד צעה כרו ך ב ביטו ל החובה ל קבל רישיון לצורך שידו רי ח דשות, והקל ה משמעותית ב תנ אים לר יש ום ב"מרשם ס פקי החדשות" . עוד מוצע לקבוע בנסיבות מסוימות חובת העבר ה חינ ת מי של שידורי חדשות של ס פקי חדשות רשומ . ים היבט זה של ההצעה ח , רף הנטל האסדרת י המסוים ש יטי ל ע ל חלק מהשחק ני ם, עולה בק נה אחד עם עקרונות יסוד של חופש ביטוי והפ לורליזם, ונועד לאפשר לצ רכן הישרא לי ח שיפה למג וון חדשותי רחב הרבה יותר. 38 . בה בעת, חלקה האחר של ההצ עה מציע ל בטל הסדרים תשתיתי ים הנו הגים בישראל מ זה עשרות שנים בכל הנוגע לשידור י חדשו ת מסחריים , ועל כן מ ציב א יום ממ שי על אותם העק ר ו נות ממש . 39 . מפאת קוצר היריעה נתייחס לדברים ממעוף הציפור . ום כי בעלות ה ריש יון הוותיקות ל שידור י טלו ויזיה לפי חוק הרשות השניה , התש"ן- 1990 , (ערוצ ים 12 ו- 13 ) חייבו ת על פי החוק ו תנאי רישיו של נן דר חדשות באמצעות חבר ת חדשו ת שהיא תאגיד ע צמאי ונפ רד מהת יד אג העסקי ש מפעיל את הערוץ המסחרי. החוק קובע כי חברת הח דשות " תקיים שידורי ח דשות מדוייקים , מה ימני ם ומאוזנים, ולא ישו קפו בהם עמדותיהם ודעותיהם הפרטיות של מנהל י החברה, עובדיה ובעלי מניותי ה". החוק והר ישיונ ות מ וסיפים וקובעים סה דרים מפורטים בקשר לפ עילותה של חבר ת ה חדש ות, לרב ות לעניין דרך ת קצובה, מבנה הדירקטוריון שלה, אופן מינויו ופיטורי ו של מנהל חבר ת החד שות , המשמש גם כעור ך ראשי של החדשות . 40 . ,הסדר כולל וייחודי זה נוע יל ד יצר חיץ משמע ותי ככ ל הנית ן בין הש יקולים ה מ סחר יים של בעל השליטה בערוץ עצמו לבין השיק ולים המ קצועיי ם-ריכ ע תיים של מערכת הח דשות (מה שמכונה גם "עצמאות עריכתית" או "אחריות עריכתית "). באופן דומ ה, ה הפר דה התאגידית אמורה לאפשר למערכת החדשות הגנה יחסית גם מפני ניסי ונות השפעה מ צד ה דרג ול הפ יטי ובעלי אי נטרס אחרי ם. 41 . הסדר ייחודי זה במ טא את החשיבות העליונ ה שמיי ח ס המחו קק לשי דורי חד שות ואת תפק ידן המרכזי בדמוקרטיה . גם היום, לחדשות המשודרות יש תפ קי ד מרכזי בעי צוב סדר היום הציבור ב י, העברת מיד ע ו תיווך המציאות לאזרחים, וכן בביקור ת על פעילו תו של הדרג ה נבחר. "על חש יבותה של עיתונות חופשית במדינ ה דמוקרטית, דומני כי אין צור ך להכב יר במי לים. עי תונות ח ופשית משמשת כלי מרכזי בחשיפת מידע על השלטון ועל אחרים וב הבאתו לידיעת הציב ור. בסמכותה ובכ וחה של התקשור ת לחקור את דרכי ניהולן 8 של רשויות הממ של ושל אחרים, לח שוף דר כי ניה ול בלתי נאותות ו ל בקרן. בשל תפקידים אל ו, היו מי שכינו את הע יתונות והתקשו רת ' הרשות הרב יעית ' [...] ככזו, התקשורת מהווה גורם מאזן לכוחו של השלטון, ומב טיחה כי האחרו ן לא יפג ע בעקרונות הדמוקרטיים. מלבד הי כולת לפקח על הממשלה – התק שורת מבטיח ה זרימה חופ שית של מידע והשמעה ת דירה של ד עות שונות ומגוונו ת. היא מאפשרת לאזרחים רב ים יותר להשתת ף ב תהל יך הדמו קרטי תו ך א ספקת המידע הדרוש להם לשם כך [...] לבסוף, גופי התקשורת משמשים גם פל טפור מה ל קיומו של חל ק גדול ומרכזי של השיח הציבורי והפוליטי. גם בתקופת נו, שבה חלק משמע ותי מה שיח הא מור נערך ברשת הא י נטרנט – " כוחה של העי תונות המסורתית" ושל ה רדיו וה טלוויז יה והי ותם במה לחלק נרחב של השיח הציבורי, הוא עדיין צורך קיים, ויש לכבדו. תקש ורת חופשית הי א, א יפוא , הבמה שעלי ה מתקיים השיח הציבו רי וככזאת היא גורם, אשר משמר, מקדם ו מעצים אותו השיח [...] העולה המ מן קובץ מ ל מד כי ה תקשורת ה ינה גורם מרכזי לש ימורם ול קידומ ם של השי טה הדמ וק רטית ושל ע רכים דמוקרטיים רבים הקשורים בה . "4 42 . מודל נוסף ורך יותר הקיי ם אף הוא בחקי קה ה י שראלית הוא זה המסדיר שיד ורי חדשות על ידי בעל רישיון זעיר לפי חו ק הרשות השני מו .ה דל זה , הקבוע בתוספת השליש ית לחוק הרשות השני ה, קוב ע שורת מגבלות דומות ברוחן מג ל בלות שת ואר ו, מבלי לחיי ב הפרדה תאגידית בין הגורם המ שדר חדשות לבין בעל השליטה המסח רי. כך למשל יש נה חוב ה להקים מערך חדש ות שיפעל באופן נפרד ועצמאי מהמערכת העסקית והש יווקית של הערוץ; למנות עורך ראשי בעל ניסיון ש ינהל את מערך החדשות ב אופן עצמאי ויפעל על פי שיקול דעתו ה מק צועי באשר לתוכן הח דשות, לרבות קבלת החלטות בנושא תוכן חדשותי וה גנות בעניי ן מינויו ו פי טוריו ; ועוד. 43 . ההצעה הנוכחי ת מבקשת לזנוח את שני המודלים ה קיימים, הנ וקש ה ו הרך, ולהחיל על ספק חדשות רשום שתי חו בות בל בד. ה אחת היא הוראה נו רמטיבית הקבועה בחוק והמורה לספק החד שות לספק " תו כני חדשות מדויקים ומהימנים ולא יבוטאו בהם עמדותיהם ודעותיהם הפ רטיות של מנה ליו ו בעלי מניותיו . " הוראה זו אינה אכיפה . השניה, הוראה המורה לספק החדש ות לאמץ תקנון אתי קה שי עסוק בעניינים הבאים: יע מנ ת ניגוד ענייני ;ם מניעת התקשרויות שעשויו ת להשפיע על טיב הסיקור החד שותי ; גילוי נאות הנדרש מטעם מגישים, פרשנים ועיתונ אים ; מניעת הטע יה בדיווח חד שותי ; פנייה לקבלת תג ובה לדיווח חדש ותי מבעוד מועד ; פרסום שמות חשודים ו נפגעי עבירה ; פרסום תיק וני טעויות בדי ווחים חדש ותיים והתנצלויות ; ביטוי מאוזן למגוון ההשק פות והדעות הרוו חות בציבור בישראל ; אתיקה במסר פר סומי. יודג ש כי הסדרי האתיקה עצמם יקבעו על ידי ספק ה חדש מצע ות ו, לפי מיטב שי קול דעתו , ויהיו בלתי ניתנים לאכיפה. 44 . הנה כי כן, ע ל פי המוצע כ עת, לא יקב עו ערובות מיני מליות כל שה ן שנועדו להבטיח את מהימנותן ו מקצ ועיותן ש ל ד הח שות , את ע צמאות ם של גו פים אלו וניתוקם משיקולים מסחריי ם או פוליטי ים . כך, ב ין היתר, לא תתחייב עוד הפרדה כ לשהי בין הפעילות העסק ית לבין ה פעילות הח ד שותית ; לא יידרש למנות עורך ראשי או גורם בעל עצמאות יח סית בתוך מערכת החדשות האחר אי למה ימנות התוכן החדשותי המ דר שו ; ו לא יקבעו מגבלות נוקשו ת על פרסום ושיווק במה לך שידורי החדשות. נזכיר כי הסד רים אלה דו ע נו ל אפשר למערכת החדשות לב צע את תפקידה הח יוני ב מדי נה דמו קרטית, ולהביא לציבור תוכן מהימן, מבוסס, המשקף את מגוון הדעות בצי בור, וכולל גם תחקירים נוק בים ותוכן 4 בג"ץ2996/17 ארגון העיתונאים בישראל– הסתדרות העובדים ה כללית נ' רא ש הממשלה פס , קה 35 לפ סק הד ין של השופט מלצר ( נבו, 23.01.2019 .) 9 ביקורתי ביחס לשל טון ולגורמים אחרים בעלי השפעה ב חברה ובמשק . זאת ועוד, מוצע להחיל ה סדרים אלה באופן מיידי , באופן שיביא לשינוי חד, מהיר וקיצוני בי חס למצב ה קיים. 45 . בנסיבות ה , אלו תיקון המוצע יביא לשינו מה י ו יר עמוק במ א פת ספקת תוכני החדשות ב ישראל וישפיע על פעילות ם של ס פקי חדשות ותיקים וחדשים גם יחד. בי טול ה של הפרדה בי ן פעילות עסקי ת לחדשותית , וויתור ס על טנדרטים שעד כה נתפסו חיוניים להתנה לות תקי נה של מערכת ח דשות, הופכת את מערכ ת החדשו ת לפגיעה הרבה יותר להשפעות מ סחריות ופול יטיות. חדירתן של השפעות כאמור אל ת וך החדשות ת פגע במ הימנותן ובאיכותן של החדשות ועשויה לשבש ולעוות את תיווך המציאות לציב ור במס גרת החדשות , ולפגוע בעיקרון ההשת ת פות ה דמוקרטי. 46 . א ין חולק כי נית ן לבחון שינוי ב אסד הנ ה ר והגת ביחס לשידורי חדשות, גם אם מדובר במ דיניות ארוכת ש נים. ו אולם, כאשר מבק שים להנהיג שינ מ וי שמעותי כל כך ב מנגנון ה קשור בקשר ישיר ל תפקודה התקין של העיתונות המשודרת ביש ראל, ו כפועל י וצא מכך, של הדמ וקרטיה הישר אלית, יש לעשות כן בזהירות רבה, על בסיס נימוקים כבדי משקל, ולאחר קיום עבודת מטה משמעותית. 47 . ח רף טיבו והיקפו של השינו י ופוטנציאל ההשפעה העמוק שלו על שוק התקשורת והחדשות במדינה, משרד התקשורת לא הציג ב מסגרת דו"ח ה- RIA שפורסם בש נת 2023 או ב ת רג מס אחרת הצדקות סדורות התומכות בשינוי מקיף ומשמעותי כל כך בהיבט זה, ואף לא התייחס להשפע ותיו ה אפשריות על שוק החדשות בישראל ולהגנו ת שהוא מציע , חלף ההסדר ה קיים . כמו לא , כן הוצ עו חלופות אחרות ל הגנות וערובות ל מניעת התערבות מסחרית או פולי טית בתכני הח דשות כאמור (דו"ח RIA עדכני בן 85 ע מודים הועבר הבוקר בשעה עשר ) . 48 . זא ת ועוד. יש לבחון את השינוי המוצע בראייה כולל ת. ההצע ה הנוכחית מקודמת במקביל ל ניסיונות ח וזרים ונשנים ל קדם הצע ו ת חוק פרטיות המבקש ות לבטל את השידור הציבורי בכלל, או את שידורי החדשות בו (אחת מהן ה י יתה אמורה להידון ביש יב תה זו של ועדת השרים לחקיקה) . 49 . שידורי החדשות בתאגיד השי דור הציבורי, ש הם לדעת רבים ה ה צדקה העיקרי ת לקיומו של שידור ציבורי, אמורים ל היות "שמורת טב ע" שבה מ תאפ שר שידור חדשות מקצועי שאינו נתון להשפעות מסחריות ופוליטיות. לא ניתן להתעלם מכך ש ההצעה הנוכחית , העשויה להחל יש במידה ניכרת א ת עצמאותן של מערכות חדש ות בגופי הש ידור המסחריים , מקודמת במקביל לקידומן של הצעות חוק שונות המנסות להפסיק או לה צר את צעדיו של שידור י החדשות הציבורי ב ים טלוויזיה וברדיו . שילו בם של הדברים מעל ה חשש מע וצמתה המצטבר ת של הפג יעה בעיתונות ה משודרת בישרא ל , אשר החלשתה המתמשכת פוגעת ב חוסנה ה דמו קרטי של המד ינה . 50 . נ וכח כל האמור ל עיל , קי דום ה הצעה הנוכ חית במתכונת ה ז ו בכל הנוגע לשידורי הח דשות , מעורר חשש ממשי ל פגיעה מ שמעותית בזכויות הי סוד לחופש הביטוי, חופש העית ונות, ו זכות הצ יבור לדעת , ואנו מתנגד ים לקידומה . יש ל בחון לעו מקם של דברים את משמעו ת ביטול ההפרדה ה מבנית, השלכו תיה על שוק החדשות המקומי בשים לב למאפייניו הייחודיים יו , תרה מכך – נמ ל ק מדוע לא ניתן לאמץ ערובות חלופיות 10 משמעותיות אחרות , למניעת התערבות מסחרית ופוליטית בתכני החדשות לו הבטחת מהימנותם שידורי חדשות . מ דידת נ תוני צפייה 51 . הצ עת החוק מבקשת להסמיך את מועצת השידורים החדשה כ דלק מן: " המו עצה רשאית לקבוע בכללים הוראות בדבר פרסום מידע מצרפי על אודות נתוני צפייה בתכנ ים כאמו ר שיחולו על ס פק רשום, ב או פן קבוע או בהתייחס לתקופה מס וימת, הכל כפי שקבעה; ואולם, ספק רשו ם לא יפרסם לפי סעיף זה מידע אישי כהגדרתו בחוק הגנ ת הפרטיו ת, התשמ"א- 1981 ." 52 . ל פי המוצע , המו עצה תוכל לח ייב את ספקי התכנים ( למשל ערוצים ופלטפורמות ) לפרסם את נתוני הצפייה בה ם באופן ע תי ו קבוע, וכן לק בוע כללים מחייבים לע ניין דרך המדידה שבה יחויבו הספקים השונים למ דוד א ת נתוני ה צפייה . 53 . מד ובר בהסדר ש למי טב ידיעתנו , ולא נמסר מיד ע אחר משרד התקשורת , אין לו אף מקביל ה בעולם ושאף אחת מהוועדות הציבוריו ת שעסקה בעתיד שו ק השידורים לא בחנה או כללה ה מלצה בע ניינו. למ עשה, עד לרגע זה לא ברור עם אי זו בעיה מבקש ההסדר להתמודד ומה ההצדקה ביסודו – שא לות בסיסיות עליהן יש ליתן מענה כל אימת ש קובעים א סדרה חדשה . 54 . בישראל , כמו בכל העולם נת וני צפייה ( רייטינ ג) משמ שים כ"מטבע" באמצעותו מת ומחר ות משבצות פ רסום הנרכשות על ידי מפרסמים המשדר ים פרסומות באמצעי שידור אודיו-ויזואלי ם. לצורך ז ה בלבד נמדדי ם הנתונים על ידי גורמים בשוק הפרטי , בשיטות סטטיסטיות ש ונות , ללא כל מעורבות שלטונית בי . שראל פועל ת "ועדת המדרוג" המודדת נתוני צפיי ה באמצעו ת סקר משקי בית מ דגמי, וו לונטרי , ללא מעורבות שלטונית כלשהי . 55 . ה הצעה אמנם אינה מחייבת את העבר ת המידע לידי רשות השידורים, אך היא מאפשרת לה לחייב את ספקי התכנים לפרסם את נת וני הצ פייה בהם לצ יבו ר הרחב וכן לקבוע כלל ים לעניין דרך המ דידה . הסדר זה מעורר קשיים שונים. ר אשית, הטלת חובה על ספקי התכנים לפרסם נת וני צפייה בתדירות ובמ ועדים ל בחירתה של הרשות , עשויה לעלות כדי ניסיון שלטוני ל ה שפי ע על הרגלי הצפייה של הצופים וניסיון להטותם לצפייה בתכנים מ סוימים ב . כך טמו ן פוטנצי ל אל צמצום ה מגוון התוכני ו היקף החשיפה של הציבור ל סוגו ת ולעמדות שונות , גם ביחס לתכנים אקטואליים, ובכלל כך ל תכנים שלכתחילה לא הופק ו לכתחילה במ ט רה לזכות בנתוני צפייה ג בוהים (ד וגמת תעודה או סוגה עילית ) . הדבר מעורר קושי בלתי מבוטל משמקורו בהחלטה מי נהלית של רשות שלטונית. 56 . ,שנית הס מכות לקבוע את כללי המדידה , וככל הנר אה גם לפקח על העמידה בהם היא התערבות משמעותית בשוק הקיים, משום שהיא עשויה להביא לשינוי מי ידי בתוצ אות המדידה הנו הגת היום. שי נוי כאמור יג רור שינוי מיידי בתמחור משבצות הפרסום אצל ספקי התכנים הש ונים, ובהתאם – בהיקף תקציבי הפרסום המופנים אל כל אחד מהם המשמש ים ח לק מ הבסיס הכלכלי לפע ילותם (נזכיר כי הרפ ו ר מה מציעה לאפשר גם לפ לטפורמות לשדר פרסומות) . שי נ וי מסוג זה עשוי לגרום ט לטלה ממשית ו להשפיע על אית נותם של כל י תקשורת מסו ימים כ . ל זאת כשלא ברו ר לכתחילה אם ישנה בע יה 11 לש כ הי בשיטת המדידה הנוהגת, ומהי ה כשירות ה מוסדית שתהיה לרשות השידורים לעסוק בעניין מ קצועי סטטיסטי מובהק זה . 57 . שלי שית, נת וני הצפייה הם סוד מסחר י של ספקי ה תכנים, וחיובם לפרסמם בר בים ע ולה כדי התערבו ת בהתנהלות ה עסקית ופגיע ה בחופש העיסוק והתחרות. עד כה ל א הציג משר ד הת קשורת תכלית ראויה להצדיק פגיעה זו . 58 . מ כל הטעמים האמורים א נו מתנגדים לה סדר המוצע , וסבורים כי הוא אינו עומד ב אמות המידה המשפטיות המתחייבות . הסדרים ב תחום ה תחרות 59 . כיום נוהגות בשוק השידורים מגבלות מחמירות האוסרות על חז א קות צולבות בכלי תקשורת שונים. כך למ של, ומבל י למצות, ערו ץ ברו ד קאס ט אינו יכול להיות ב עלים של פ לטפורמ רב ה- ,ערוצית ולהפך בעל רישיון לשידורי חדשות לא יכול לה חזיק בעית ון וכן הלאה. התכל ית העומדת ב יסודם של ההסדרים האמורי ם ה וא עיקרון "ריבוי הבמות ", ומטר תו להבטיח שה ציבור יוכל להיחשף ל מגוון רחב של דעו , ע ת מדות ו גישות , שמקור ן ב גורמים שונים ה . הסדר המוצע בהצעת החוק ל א מספק ערובות ש ביכולתן לשמור על הפ לור ליזם הדרוש, וה וא עלול ל הוביל ל פגיעה באינטר ס הציבורי , להתכווצ ות של שוק תק ה שורת ול עסקאות המנוגדות לעקרון "ריבוי הבמות". 60 . בע שורים האחרונים חלו שינו יים ממשיים בדפוס י הפעי לות של ספקי התכנים, החל מ מעבר לפעילות על גבי רשת האינ טרנט (OTT ) וכלה בביסוס פעילות משמעותי ב מדיו ת דיגיטל (כ ת יו גון אתרי אינט ר נט חדשותי י ם או יישומונים ש ל ע רוצי ברודקאסט) ע . ל פי משרד התקשורת, כל אלה הביא ו לכך שהאסד רה הקיימת בתחום הבעלויות הצולבות הפכה ל ארכאית ולא רלוונטית למבנה השוק. כמו כן, לפי משרד התקשורת, ה סרת המגבלות האמ ורות נועדה להקל חסמי כנ יסה לשוק , לעו דד תחרות, ולאפשר צ מיחה או רגני ת של שחקנים הפועל ים במקטעים שונים של שוק השידורים. לפיכך, ההצעה הב סיסית בתזכיר היא לב טל את כלל ההגבלות הקיימות בחלוף שנתיים . 61 . עם זאת, כדי להבטיח שמירה על עקרונות של פלורליזם ומג וון דעות וריבוי דעות , ולמנוע התכווצ ות מהירה ש ל השוק ה קיים עקב פתיחת האפשרות למיז ו גים ורכישות בין שחקנים קיימים וחדשים , מוצע לקבוע "נקודת בקרה", כך שחלק מהעסקא ות יחיי בו אישור של רשות השידורים . זו תב חן את העסקה באס פקל ריה של התחרות הענפית בתוך שוק שידו רי האוד יו-ויזואל ( בהתי יעצות עם רשות התחרות ). זאת , מבלי לגר וע מהחובה לקבל את אישורה המקב י ל של רשות התחרות לעסקאות מסוימות , מכוח הדין הקיים . 62 . ה גם שהתקיימו דיונים רבים בנושא, ההסדרים המופיעים ע תה בהצעת החוק (ו בעיקר בסעיף 96) גובשו בחופזה, הוצגו לנו אך לאחרונה, והם ח סרים , חלקיים ובאופן כללי, אינם ב שלים בעליל . נשוב ו גיש דנ כי אין מדובר בהסדרים שול יים, אלא במאפיין מהותי של הא סדרה החד שה אותה מו צע לקבוע, אשר הש פעתו על דמותו של שוק השידורים בישראל צפוי ה להיות מהירה וניכרת. כך למשל, ההסדרים אינם מבחינים בין עסקאות אופקיות וא נכיות, ב ין מיזוגים אפשריים בין ש חקנים מסוגים שונים שלהן יכ ולות להיות השפעות שונו ת לחלוטין על שוק האודיו - ויזואל (למשל, הבחנה בין עסקה בין ספק תכנים שאינו ספק ח דשות לבי ן עסקה לרכישת שליטה ב ספק חדשות ) כמו כן, ההצעה לא 12 מתייחסת לסו גיות תאגידיות בסיסיות כמו ר כיש ת פעילות או נכסים להבדיל מרכישת אמצעי שליטה; ו ייחוס אחז קות בתוך קבוצת חברות . 63 . להס דרי ם האמורים חשיב ות ניכרת בכל הנוגע לה בטחת אי נטרסים ציבוריים שונים. בנוסף, יש לזכור כי הגבלות בחקיקה על פעילות ע סקית, על אחזקות ורכישות, ועל העברת אמצעי שליטה וכדומה, טומנ ת בחו בה מנעד רחב של פגיעות אפשרי ות ב ז כויות היסוד לקניין, חו ל פש העיסוק לו חופש החוזים. ה סדרים אלה חייבים להיות מקיפים, מפ ורטים, מאוזנים, ולעמוד במב חני פסקת ההגבלה. ל פיכך, רכיבים אלה כול ם מחייבים השלמה משמ עותית . בנסיבות אלו, ומבלי למצ ות את בחינת עמידת ם של ההסדרים המוצעים באמות המידה החוקתיו ת, א נ ו מתנגדים לקידומ ם ש ל הס ם דרי המוצעים . סמכות מנכ" ל משרד התקשורת לדרוש מי דע מרשו ת השידורים 64 . כמוסב ר לעיל , אחת מ התכלי ו ת העיקרי תו העומדות בבסיס הדרישה להקמת מאסדר עצמאי בש וק השידורים היא ההכרח לייצר ריחוק בין הדרג הפו ליטי לבין השחקנים הפועלים בשוק השידורים. כפי שציינו קודם לכן, הש פעה פוליטית ישירה א ו עקיפ ה על פעילותם של כלי תקשורת אינה עו לה בקנה אחד עם ה הגנה ה נ יתנת לתקשורת חופשית במדינה דמוקרטית . 65 . כחלק ממכלול ההסדרים בהקשר זה, הו קנתה לר שות השידורים סמכות רחבה לדרוש מהמ פוקחים את המידע הדרוש ל ה לשם ביצוע כל תפקידיה. זה דל ומ ו מקובל בשווקים רבים בהם פועל מאסדר עצמאי . 66 . בצד סמכות ד ר ישת המידע שהוק נתה לרשות השידור ים, ב סע יף 108 )מ (ג וצע לקבוע י כ " המנהל הכללי של משרד התקשורת או עובד שהוא הסמ יכו לכך , רשאי לדרוש מהמועצה למסור לו דוחות וסיכומים של מידע הדר ושים לשם קידום אסדרה בתחום אס פ קת תוכני צפייה-ושמע לציבור בישראל . " ההצעה מסמיכ ה את המנכ" ל ל דרוש מהרשות למסור לו "דוחות וסיכומים" של מידע על אודו ת ה מפוקחים המצויים בידי הרשות. ה גדרה רחבה זו , אשר לא מוצע לקבוע לה סייגים ותנאים כלשהם , מאפשרת , הלכה למעשה, ל מנכ" ל משר ד התקשורת ל דרוש מידע המצ וי ב ידי הרשות ב יחס ל גורמים ה מפוקחים ע ל ידה, בכל עת , מבלי שסמכות דרישת המידע מוגדרת ומתוחמת די הצורך , ובאופן שפותח פתח משמעותי להתערבות פ וליטית בהתנהלות שוק התקשורת והשפעה פוליטית על ה תנה לותם של גופי התקשורת . 67 . האפשרות כי המידע המסחרי והעסקי הרגיש ביות ר של הגורמים המפוקחי ם ייחשף בפני מנכ"ל משרד התקשורת, המש מש במ שרת אמון לשר התקשורת עשויה להביא ל מעורבות ישירה וממשית של הד רג הפו ליטי ב עבודה השוטפת של ג ופי השידורים בניגוד לעקרונות יסוד דמוקרטיים , ובפרט, בשים לב ל כך שהוא מ נוסח ב צורה רחבה וללא מגבלות . 68 . ,משכך אנו מתנגדים לקידו מו של סעיף זה במתכונתו הנוכחית משעה ש משמעותו היא מעורבות פוליטית בעבודת גו פי ה שידורים ופגיע ה בעצמאותם המ וסדית וב עצמאות הדרושה מפעילות המועצה , העומדת בבסיס הסד ר זה. ה סדרי הספור ט 69 . ה צעת החוק כוללת שינויים נרחבים באסדר ה הנוגעת לשידורי ספור ט . שינוי ים אלה נועדו ל התמודד עם תופע ה ת בלעדיות בשוק שידורי הספור ט המ ביאה, על פ י הנטען, להאמרת 13 מחירי ה תכנים ; להביא להפסקת "סב ס וד צו לב" ש ל שידורי ספורט ל ; הוזיל את מחירי תכני הספורט עבור הקהל הצורך אות ם; וכן להנגיש באופן רחב ככל הניתן רוע י "א י ספו רט בעל חשיבות ציבורית . " 70 . אתייחס ל שני הסדרים ה עיקריים המוצעים . האחד נוגע לאירו עי ספור ט בעלי חשיבות ציב ורית . לגבי אלה תוטל חובה על הגורם המח זיק ב זכוי ו ת השידור לא פשר צפייה חי נמי ת ובאיכ ות מקובלת באירוע הספורט. השני נוגע לתכני ספורט "בעלי חשיבות מסחרית" , שהם ככ לל, תכני הספו רט הפ ופו לריים ביותר . לגבי אלה שואפת האסדרה לק טוע הסדרי בלעדיות ה נוה גים בש וק ומונעים תחרות ביחס לתכנים אלה. לפיכך מוצע כי בעל זכויו ת שי ד ור מסוג זה הבוחר ל מכור את זכויות השידור שלו לפחות לספק תכנים אחד, יחוייב להוסיף ו למכור אותם לספקים נ וספי ם שי בקשו זאת בתנא ים הוגני ם ובלתי מפלי ם. 71 . ב יחס להסדרים האמורים מועל ים שני סוגים של טע נות מש פטיות (איננ ו מתייחסים לטענות בדבר היתכנותו הכלכלית ו המסחר ית ש ל המודל). האחת, כי החובה לה נגיש בחינם א ירועי ספורט בעלי חשיבות ציבורית עולה כדי "ה פקע "ה או הטלת מס על בעלי זכ ויות השידור ש ל אירועי ם אלה . נטען כי זכויות אלו נ קנו לכתחילה ב סכומי עתק , ו בעקב ות האסד רה החדשה יאבדו את שווי ן. משכך, נטען כי מדובר בפגיעה בל תי מי דתית בקני ן. 72 . טע נה שניה נו געת להס דר בדבר תכ ני ספורט בעלי חשיבות מסחרית . הגם שהוראת המעבר בהקשר זה מגנה על ה סכמים קי ימים שנחתמו ל פני כניס ת החוק לתוקף (גם אם ה וקנתה בהם בלעדיות), היא מגבילה את ה יכו לת ל ממ ש אופציות להארכת ההסכמים שהוקנו בהסכמים אלה. גם בהקש ר זה עולו ת טענות לפגיעה בזכויות ה יסו ד החוקתיות לקניין ולחופש החוזים. 73 . הבחינה החוקתית בהקשרים מסוג זה ממוקדת בעי קרה בסוג יית המידתיות, הבוחנת בין היתר את שאלת עצמת הנזק הנגרם לפרט (בעלי זכויות השידו ר), אל מו ל היקף התועלת הציבורית ה נובעת מהגשמת האינטרס הציבורי בגינ ו נפ ג עת הזכות לכתחילה. 74 . היכו לת להעריך סוגייה זו מחייבת היכרות עם מידע רב שאינו מצוי בפנינו ב שלב זה כא ( מור, ח דוRIA עדכני הועבר הבוקר ב שעה עשר ה : ) יקף הה סכמים המסחריים בהקשרים אלה ו פרטי ה ם, מא פיי ני ה זכ ויות המוקנות, מאפייניהן ומשכן של אופציות שהוקנו, אם הוקנו , שו ו יה הכלכלי המוארך של הפג יעה בבעלי הזכויות, ועו ד. למיטב הבנתנו, מידע זה אף אינו מ צוי בידי משרד התקשורת . לפיכך, בשלב זה לא נ יתן לקבו ע כי ההסדרים המוצעים בתחום הספו רט מקיימים את ה דרישות החו קתיות . מיצוי חובת ההשקעה בהפקות מקור מסוגה עילית גם מבלי לשד ר הפקות חדשות 75 . הרפורמה כוללת כמה שינויים בנ ו גע לחובת הה שקעה בהפקות מקור . המרכזי שבהם הוא החלת החובה באופן רחב ע ל כ לל השחקנים המפוקחים , כך ש ת חול גם על שחקנים שהיום , ע קב השינויים שחלו בשו ק הש ידורים, מצאו עצמם פט ורים מהשקעה בהפקות מ קור, הגם שמבחינה מהותית אין סיב ה להבחין בינם לבין השחקנים החייבים בה ה ע שק כאמור. בנוסף, מוצע להחיל את החובה גם על שחקנים בינלאומיים. 14 76 . שינוי נוסף ה קשור לאופן מימוש החובה מעורר קושי. ע ד היום, אס ה דרה הקיימת ב נוגע להפ קות מקור מסוגה עילית כ וללת חובת שידור הראשונ י (אותה נ יתן לקיים באופנים ש ונים ) , מה ש מביא לכך ש בסופו של דבר, הפקת מק ר ו ישראלית היא הפקה חדשה – תוכן ישראלי חדש שנוצר . מטבע הדברים, הסדר ז ה, במידה רבה, הוא זה המנ יע א ת גלגלי שוק הי צירה היש ראל י. 77 . ת עכ מוצע ל קבוע כי ספק תכנים החייב בה שקעה בהפקות מ קור מסוגה עי לית יוכל לצאת ידי חובתו גם מ בלי לשדר תוכן חדש, אלא רק על ידי השקעה ברכ י שת זכויות של תכנים קיימים ושידורם (שידורים חוזרים) . כך, סעיף 58 )(א קובע כי : " ספק תכנים רשום ישקי ע בכל שנה סכום כספי השווה ל - 6.5% מהכנסתו השנת ית האחרונה , לפחות, ( בסעיף זה – הסכום הכולל ב ), מימון , בהפקה או ברכישה של הפקות מקומיות מסוגה עילית ; 10% מהסכום הכול , ל לפחות , ישקיע בתכניות תעודה ". 78 . מכיוון שפרט לכך לא קיימת כל חובה הנ וגעת לשידור ראשוני, משמעות הד בר היא כל חובת ההשקעה נית נת למיצוי על ידי שק ה עה ברכישת זכויות שידור קיימות. זאת ועוד, מכי וון שחוב ת ההשקעה מחושבת כאחו ז יחסי מהכנסתו של הספק, ניתן לשער כי לספקי ם קטנים יותר, יהיה קל ופשוט יותר לצאת ידי חובתם על ידי רכישת זכויות ל תכנים קיימים שהם ככלל , זולי ם יותר. 79 . ,כידוע ההצדקה לחו בת ההשקעה ב הפקות מקו ר נשענת על שתי תכליות . התכלית הציבורית שעניי נה יצירת קורפוס יצירה ישראלי , בעברית, ה תורם לתרבות ולזהות היש ראלית, וח ו שף את ה צופה הישראלי למגוון תכני סוגה עילית. ת כלית נוספת, השלובה בכך , היא הזרמת מקורות מימון ל תעש ייה המקומית , שהיא קטנה ומ וגבלת , גם מבח ינת פוט נציאל הייצ וא שלה, בין היתר בגלל הייחודיות הש פתית . ועדת פולקמן, שהיתה הוו עדה הציבורית האחרונה שעסקה בנושא, התייחסה ל כך בהרחבה: "תעשיית היצירה המקומית היא שוק ייחודי שהיקפו, איכות תוצ ריו ויכולתו להתקיים לאורך זמן מהווים אינטרס ציבורי. דו וקא במציאות שבה מתרב ים השחקנים הבין־לאומיים המשקיעים מיליארדים ר בים בתוכן זר ומציפים את הצופ ה הישראלי בהיצע אדיר של תוכן מכל העולם, יש נ ה חשיבות מיוחדת להביא לצופה הישראלי תוכן הנוצר בישראל ומביא סיפורים מקומי ים. מעמדה הייחודי של ה יצירה המ קומית נובע בין הש אר בשל התרומה התרבות ית הנובעת ממנה ובייחוד מן ההפקות מסוג סוגה ע ילית, הווה אומר דרמות ויצירו ת דוקומנטריות. יצירות אלה, שתוכנן מתרחש לר ב ו בהקשר ישראלי ומשקף את אופי יה של ישראל, ה ן כלי מנשא ל' סיפור הישראל י' , על כל גווניו ומורכב ותו .ה יצירה המקומית מעוררת ומפת חת את השיח הציבורי, מהווה חלק אינטגרלי מהתרבות הישראלית, וקונה ל עצמה מקום של כבוד, הן בארץ ה ן בעולם. לשם המשך יצירת תוכן מקומי איכותי ו הפקות סוגה עילית בפרט, נחוצה תעשייה תומכת ורחבה המסוגל ת לייצר תוכן זה. התעשייה כוללת את כלל מרכי בי שר שרת הייצור של תוכן מ קומי, חברות הפקה, תס ריטאים, במאים, צלמים, עובדי במה ורבים נוספים . חשיבותה של שמירה על תעשייה מקומית משגשגת איננה נובעת ממקום של יצירת מ שרות עבור העוסקים בתחו ם, אלא מתוך הבנה שעל מנת להבטיח תוכן מקומי אי כותי מגוון ועשיר, נחוצה תעשיי ה המאפשרת לשפע של יוצרים ליזום, להתחרות, לחדש ולייצר תוכן משמעותי ובעל ער ך."5 80 . והנה, ההצע ה הנוכחית מבטלת למעשה את הדר ישה ליצור סוגה עילית חדשה . אמנם היא אינה ש ו ללת את ה אפשרות לעשות כן, אך מעת שנפ ת חת בפני השח קנים השונים האפשרות להימנע מהעלות והטירחה הכרוכה בהפקת סוגה עילית חדשה, וב יתר שאת 5 ד וח הוועדה, לעיל ה"ש 1 ', בעמ57 . 15 ב כל הנו גע לי צירה דוקומנטרי , ת יש לשער כי רבים מהם, ביחס ל אחוזים לא מבוטלים מחובת ההשק עה המוטלת עליהם, יבח רו בדרך של שידורים חוז ר ים. 81 . הסדר זה עשוי לפגוע פגיעה קשה בשוק היצירה הישראלי ולק טוע את חלק הא רי של מקורות ההכנסה שלו . ספ קי התכנים עשויים, בבת אחת או בהדרגה , להפסיק ל השקיע בהפקות חדשות, ו לקנות אלה מ אלה את מלאי היצירות הקיים לטובת שידורים חוזרים. תוצאה כזו פוגעת פגיעה קשה בתכלית הח ובה, שכן מטרתה ה יא לשמור את שוק היצי רה הישראלי, חי ונושם, מגוון ורל וונטי, המגיב, משקף ומתעד את ה הוויה הישראלי ת . 82 . משרד התקש ורת לא הציג כל תשתית או ניתוח כלכלי התומך בשינוי חד כל כך מן המד יניות הקי ימת והמלצות ועדת פו לקמן . שינוי זה , עשוי לה וביל לפגיעה אנושה בשוק היצירה המקומי, ובכך גם פגיעה קשה בחופ ש הביטוי והיצירה ביש ראל. פ כי א ה מינהלית 83 . ל עניין פרק האכ יפה (פ רק י"ג) והתוספ ת להצעת החוק , יצוין כי עד כה טרם הועבר נוסח סופי המש קף את השיח שהתקיים ב עניין חלקים אלה של הצעת החוק וישנן סוגי ות ש ונות, ש טרם הושלם השיח ל גביהן . ביחס לחלקן קיימות מחלוקות בין משרד המ שפטים למשרד התקשורת (דוגמת הפ רות (8) ו- ( 10 ) לתוספת, ש עניינן פגיעה בתחרות) . לאור זאת , גם לגבי הסדרים אלו טר ם נשלמה העב ו דה המק צועית והמשפ טית ויש הכ רח להמש ך י את הליבון והבחינה ה משפטית בטר ם יינ תן האי שור המשפטי לגביהם. סיכום ,מכל הטעמים האמורים הייעוץ המשפטי לממשלה מתנגד לקידו מה של טיוט ת החוק במתכונת ה הנוכחית . טיוטת החוק אינה בשלה , לוק ה בפגמים תהליכיים ו , כוללת הסדרים ליבתיים ש אינ ם נותנים מענה בסיסי לחובה ל הגן על אינטרסים ציבוריים רא שונים במעלה ומפני פגיעה בלתי מידתית ב זכוי ות חוקתיות הנוגעות לעניין יש . נו חשש ממשי כי דו קי מה במתכונתה זו י גרור פגיעה חמורה בחופש הביטוי והעיתונות , ופגיעה מהיר ו ה עמוק ב ה תפק ודה התקין של התקשורת החופשית בישראל , שהיא חלק בלתי נפרד מצביונה הדמוקרטי ש ל מדינת ישראל. היקפ ם ומהותם של ההסדרים החס רים או החלקיים שלא הושלם לגביהם הליבון ה מקצועי וה משפטי הו א רב וניכר ועל כן לא ניתן לקדם את ההצעה במתכונ תה זו. אנו שבים ומבקשים לאפשר את השלמת התהליך ומיצוי השיח טרם הבאת ה הצעה בפני ועדת השרי ם לח ק יקה ני . תן יהיה לקדם את השל מת העבודה באופן מהיר ואינטנסיבי , כפי שנעשה עד היום. ,בברכה מ איר לוי ן משנ ה ליו עצת המשפטית לממשלה (משפט כלכלי)