חומר רקע
28 בדצמבר 2025
לכבוד
ח"כ צביקה פוגל
יו"ר הוועדה לביטחון לאומי
שלום רב,
הנדון: עמדת הסניגוריה הציבורית באשר להצעת חוק המאבק בארגוני פשיעה (תיקון – הכרזה על ארגון פשיעה כארגון טרור), התשפ"ה-2025
הסניגוריה הציבורית מבקשת להביע את התנגדותה העקרונית להצעת החוק שבנדון.
הצעת החוק מבקשת לעגן בחוק את סמכות השר לביטחון לאומי להכריז בצו על ארגון פשיעה כ"ארגון טרור", אם שוכנע כי מתקיים בו האמור בהגדרה "ארגון פשיעה", וכן שמתקיים לגביו אחד מהמאפיינים הנוספים המנויים בחוק.
המשמעות המשפטית והמעשית של הכרזה כזו היא החלת כלל הוראות חוק המאבק בטרור (על כל המשתמע מכך והנלווה לכך) – וזאת באופן גורף וללא סייגים כלשהם. למיטב הבנתנו המדובר, בין היתר, בהקניית סמכויות קיצוניות ומרחיקות לכת בהיבטי החקירה (וכפועל יוצא על פניו גם הפעלת הסמכויות המיוחדות שנתונות לשב"כ בתחום הטרור); החלת דינים פוגעניים במיוחד בתחום המעצרים (ובכלל זה האפשרות בנסיבות מסוימות להשהיית ההבאה של עצור לפני שופט, להארכת מעצר לתקופות ממושכות מהרגיל, להארכת מעצר שלא בנוכחות העצור וכן למניעת מפגש עם עורך דין); החלת שורה של עבירות חריגות וייעודיות לתחום הטרור (שחלקן סוטות מעקרונות יסוד של דיני העונשין וחלקן כלל אינן נוגעות לפעילותם של ארגוני הפשיעה אלא לצדדים שלישיים ורחוקים); סטייה ניכרת מסדרי הדין והראיות הפליליים; החלת מנגנוני חילוט נרחבים ודרקונים; וענישה בלתי מידתית ביחס לנסיבות אלו.
הצעת חוק מהווה שינוי דרמטי של סדרי העולם באכיפה הפלילית בישראל, והיא משליכה באופן עמוק ויסודי על אופיו של המשטר הדמוקרטי. בראייתנו מהלך ממין זה אינו יכול להיעשות באופן חפוז וכלאחר יד, ובוודאי שלא בדרך של חקיקה פרטית וגורפת. בהקשר זה, לא יעלה על הדעת כי מהלך זה יישקל ויקודם מבלי שתמוצה בתחילה עבודת מטה מעמיקה ורצינית על משמעותיה והשלכותיה של ההצעה, בהשתתפות כלל הגורמים הרלוונטיים במערכת המשפט הפלילית וכן לאחר שמיעה מקדמית של הערות הציבור.
החלת האמצעים החריגים והקיצוניים שנקבעו בחוק המאבק בטרור (וכפועל יוצא גם בדברי חקיקה אחרים) בזירה הביטחונית גם ביחס לתחומים אזרחיים מובהקים כדוגמת המאבק בפשיעה, מעוררת לטעמנו קשיים חוקתיים של ממש – וספק רב אם עומדת במבחני פסקת ההגבלה.
אין צורך להכביר מילים על סמכויות החקירה (והמניעה) הנתונות מכוח חוק המאבק בטרור, וכפועל יוצא ממנו. סמכויות אלו מגלמות את הפגיעה הקשה והקיצונית ביותר בזכויות האדם: החל מסמכויות נרחבות לביצוע חיפוש סמוי ברכב ובחצרים ולאגירה ועיבוד של נתוני תקשורת, דרך גישה מלאה לכל מאגרי המידע ושימוש באמצעי ניטור, איכון ומעקב (לרבות האזנות סתר ושימוש ב'רוגלות'), וכלה בנקיטת אמצעים מיוחדים ופוגעניים בהליכי החקירה. סמכויות אלו ככלל אינן כפופות לצווי בית משפט, הן מופעלות באופן חסוי הרחק מן העין הציבורית וללא פיקוח שיפוטי הדוק, חלקן מכניסות למעגל ההפעלה גם אזרחים תמימים ונורמטיביים, ואין בצידן את מכלול הזכויות והערובות המינימאליות הניתנות לאזרחים בחקירות פליליות (ובפרט אזהרת החשוד, זכות ההיוועצות בסניגור, תיעוד חזותי/קולי של החקירה ועוד). לכל אלה מצטרפות כאמור ההשלכות הדראסטיות של הכרזה על ארגון טרור לעניין דיני המעצרים, המשפט הפלילי המהותי ודרכי הענישה.
לדעת הסניגוריה הציבורית, עצם הצורך המוזכר בהצעת החוק של התמודדות עם עבירות פליליות – אף כשמדובר בפשיעה המאורגנת – אינו יכול להצדיק שימוש בכלים הדרקוניים של חוק המאבק בטרור והוראותיו המשלימות, שמלכתחילה כוונו והוגבלו לעבירות על ביטחון המדינה, ושהאיזונים שנקבעו במסגרתם גובשו בהתאם לכך. יתרה מכך, לשיטתנו קיימות-גם-קיימות חלופות רבות ושונות (שכידוע מקודמות מזה זמן) בדמות ייעול ומיקוד עבודת רשויות האכיפה ותגבור כוחותיהן. זאת ועוד, על רקע הצורך הברור והמובן להתמודד עם תופעות קשות של פשיעה חמורה ומאורגנת – ובכלל זה בחברה הערבית – קודמו לאחרונה (ועדיין מקודמים בימים אלה) שורה של מהלכים משמעותיים הן במישורים שונים של מדיניות האכיפה והן באמצעות תיקוני חקיקה בתחום הפלילי ואף בתחום המנהלי (כך למשל, ניתן להזכיר את ההסדר החקיקתי החריג
והתקדימי של הטלת הגבלות מנהליות על פעילים בארגוני פשיעה). יש למצות בתחילה את בחינת היישום והשפעותיהם בשטח של מהלכים אלה, בטרם קידום הצעת חוק כה קיצונית ומרחיקת לכת.
בצד האמור יש להזכיר כי דווקא בהקשר הספציפי של ארגוני הפשיעה קיימת מזה שנים מסגרת חקיקתית ייעודית הכוללת בתוכה הסדרים חריגים ביותר ביחס לארגונים אלה (תוך הגדרתם באופן מרחיב מאד), וזאת בין היתר בתחומי האכיפה (לרבות מנגנוני חילוט פלילי ואזרחי) וכן בתחום הענישה. ניתן היה לבחון תיקונים נקודתיים הנדרשים למסגרת חקיקתית זאת, להבדיל מיצירת הסדר חקיקתי דרקוני המחיל באופן כולל וגורף את הוראות חוק המאבק בטרור.
הצעת החוק אף מעוררת חשש כבד לאכיפת יתר, לאכיפה סלקטיבית ולפגיעה בשוויון בפני החוק, וזאת בייחוד לנוכח האמירות הברורות והחד-משמעיות בדברי ההסבר על מיקודה בחברה הערבית. חשש זה הינו רלוונטי גם ביחס לקבוצות נוספות ולהקשרים נוספים שעלולים להיכנס בעתיד בגדרי המונח "פשיעה חמורה / מאורגנת". חשש כבד נוסף הטמון בהצעת החוק נוגע לסיכון מפני הרשעות שווא כתוצאה מדרכי החקירה ואמצעי האכיפה הייחודיים לטרור. מעבר לכך, אנו מעריכים כי עלולים להתעורר קשיים משפטיים משמעותיים בניהול ההליכים כתוצאה משימוש בראיות שיושגו אגב השימוש במנגנון המוצע (זאת, בין היתר, לנוכח הפגיעה הצפויה בעקרונות סדרי הדין והראיות במשפטים פליליים, למשל בהקשר של קבילות ראיות והוצאת חסיונות על חומרי חקירה). עוד נציין כי השוואה בין פשיעה חמורה, אפילו אם מדובר בפשיעה מאורגנת ושיטתית, לבין פעולות טרור – עלולה להוזיל את מושג הטרור ואת ההצדקות הערכיות והמוסריות העומדות בבסיס המאבק בטרור.
אף לגופו של עניין, הצעת החוק למעשה מנוסחת בדרך של 'רקמה פתוחה' ומאופיינת בעמימות מושגית ובמונחים מעורפלים. כך למשל לעניין רשימת המאפיינים של ארגון פשיעה שניתן יהיה להכריז עליו כארגון טרור, המנוסחת בהרחבה ובאופן חלופי ולא מצטבר; העדר הפירוט של התשתית העובדתית והראייתית הנדרשת לעניין ההכרזה (שלהבנתנו כוללת גם מידע מודיעיני חסוי); העדר סייגים להכרזה הן לעניין היקף תחולתה העניינית והן במישור הזמן; העדר מנגנוני יידוע והשגה אפקטיביים על ההכרזה; העדר בקרה שיפוטית אוטומטית (מלכתחילה או בדיעבד) על מנגנון ההכרזות; ועוד. ויודגש: אף אם היה ניתן מענה להיבטים אלה ואחרים בהצעת החוק, עדיין היינו סבורים כי אין בכך כדי לרפא את הקשיים העקרוניים (והחוקתיים) עליהם עמדנו לעיל.
לסיכום, הצעת החוק פוגעת אנושות בשורה של זכויות יסוד בהליך הפלילי ומערערת את יסודותיו של ההליך ההוגן, ויש בה כדי להמחיש את הסכנה של זליגת הסדרים ביטחוניים מובהקים אל תוך המשפט הפלילי – אשר סופם מי ישורנו.
מטעמים אלה, וכן מטעמים אחרים שמפאת קוצר הזמנים נרחיב עליהם בהמשך, הסניגוריה הציבורית קוראת לוועדה להימנע מקידומה של הצעת החוק.
בכבוד רב ובברכה,
ישי שרון, עו"ד
מנהל מחלקת חקיקה ומדיניות
הסניגוריה הציבורית הארצית