חומר רקע

1 "י ד ( בטבת התשפ"ו3 בינואר2026 ) אל :הוועדה לדיון בהצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ו- 2025 מאת: הייעוץ המשפטי לוועדה סקירת רקע לקראת הדיון הקבוע ליום4.1.2026 ,)בהצעת חוק התקשורת (שידורים התשפ"ו- 2025 – התאגיד הציבורי ומוסדותיו לבקשת חברי הוועדה המיוחדת לדיון בהצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ו- 2025 , הוכן מסמך קצר .הכולל סקירת רקע כללית לעניין תאגידים ציבוריים ומאפייניהם הייחודיים המונח "תאגיד ציבורי" אינו מוגדר כיום בחקיקה, ואולם נהוג להתייחס לתאגידים ציבוריים כאל גופים בעלי אישיות משפטית נפרדת מהממשלה, שהוקמו לפי חיקוק. אופיו הציבורי של הגוף נקבע בדבר החקיקה שמקים אותו, המעניק בידיו סמכויות שלטוניות תוך שהוא מטיל עליו למלא תפקידים ציבוריים וקובע את ההסדרים .היסודיים החלים עליו ואת הסמכויות המופקדות בידו כסמכויות עצמאיות ונפרדות התאגידים הציבוריים מצויים במעין סתירה פנימית: מצד אחד, הם חלק מהשירות הציבורי ונועדו לספק לציבור שירותים המסופקים על ידי המדינה. ומצד שני, הם הוקמו כגופים בעלי אישיות משפטית נפרדת מהממשלה, מאחר שהם נועדו לפעול מתוך ריחוק ועצמאות ממנה. במובן זה הם דומים למשל לגופי השלטון ,המקומי שא ר .מרות השלטון המרכזי אינה חלה עליהם ישירות גם הכללים או התנאים המהותיים שבשלם מוקם תאגיד ציבורי לא עוגנו בחקיקה סדורה. כך, לא הוגדר מתי יש צורך בהקמת תאגיד ציבורי עצמאי ונפרד מהרשות המבצעת, וזאת חלף הענקת השירות הציבורי במסגרת משרדי הממשלה או יחידות הסמך שלהם. יוצא כי קשת התאגידים הציבוריים הקיימים היום בישראל היא מגוונת ביותר. יתרה מכך, גם הכללים החלים על אותם תאגידים ציבוריים והפיקוח ,עליהם אינם אחידים. כך למשל, אין מדיניות אחידה באשר לכללים החלים על מינויים לתפקידים בתאגיד ציבורי, על תנאי הכהונה וסיומה, על זהות הגורם הממנה, הגבלת תקופות הכהונה, ת נאי הגמול או השכר, הגבלות על ניגודי עניינים וכיוצ"ב; אין כללים המגדירים מהם מוסדות התאגיד הציבורי, כיצד הם נבחרים, אילו גורמי פיקוח פנימיים חובה להקים, נהלי עבודה ועוד; אין כללים באשר לדין וחשבון שעל התאגיד הציבורי לתת ולמי; והרשימה עוד .ארוכה לאורך השנים, העיר מבקר המדינה העיר במספר הזדמנויות כי על המדינה לגבש תפיסה כללית ומקיפה בכל הנוגע למבנה התאגידים הציבוריים ולפעילותם, לרבות קביעת כללי ממשל תאגידי לגבי ניהולם השוטף . 1 בשנת 1992 הקים שר המשפטים דאז, מר דן מרידור, מועצה לתאגידים ציבוריים (להלן– המועצה ) שתפקידה היה להציע קווי מדיניות להקמת תאגידים ציבוריים, דרכי פעולתם וכל נושא אחר אשר קשור לתאגידים ,אלה ,בהתחשב בהיבטים הכלכליים המשפטיים והציבוריים הנוגעים לעני י .ן זה המועצה פרסמה דוח מסכם בחודש יוני 2003 2 (להלן – ,)דוח המוצעה בו הציגה המועצה את התפיסה הבסיסית שלה לעניין מהותו של התאגידי הציבורי, ואת ההמלצות המרכזיות לשינוי המ .ערכתי היסודי שנובעות מתפיסה זו בין היתר, ציינה המועצה לתאגידים כי מבחינת תפיסה כוללת יש לראות בתאגידים הציבוריים כמגזר נפרד בתוך המגזר 1 דוח ביקורת על תאגידים סטטוטור( יים1995 .) 2 "התאגידים הציבוריים– דין וחשבון", המועצה לתאגידים ציבוריים, יוני2003 . זמין בקישור .זה 2 ,הציבורי שלמרות היותו חלק מהשירות הציבורי, הוא נועד לפעול תוך :ריחוק ועצמאות מסוימים מהממשלה התאגיד הוא בעל אישיות משפטית נפרדת; עובדיו אינם עובדי מדינה, נכסיו אינם נכסי המדינה ויש לו תקציב ;משלו הקמתו וקביעת מטרותיו ותפקידיו בחוק נועדו לאפשר לו לתפקד במידה של עצמ א ות ממעורבות .ממשלתית .אף שיתוף הציבור בהנהלתו הוא מאפיין נוסף של התאגיד הציבורי, שמדגיש את עצמאותו מוסדותיו של התאגיד הציבורי נהנים לרוב מאוטונומיה, למועצת התאגיד יש סמכות לפרש את מטרותיו וליצוק בהן תוכן מעשי והתאגיד מוסמך לנהל את פעילותו השוטפת ב.אופן עצמאי עם זאת, עצמאותו של התאגיד אינה מלאה, מאחד שהוא נתון במידה לא מבוטלת להשפעה של הממשלה. ,על כל תאגיד ממונה שר משרי הממשלה .והשר הממונה אחראי על ביצוע החוק המקים את התאגיד לאור תפיסה זו של מעמד התאגידים הציבוריים כמגזר נפרד ,מועצת התאגידים הציבוריים המליצה לחוקק חוק מסגרת שיאגד את ההסדרים המרכזיים שיוחלו עליהם ושייקבעו בהתאם למאפייניהם הייחודיים וכן , בין היתר, להקים רשות תאגידים ציבוריים בדומה לרשות החברות הממשלתיות, שתפעל כגוף מטה, תסייע בהפעלת בקרה ופיקוח על כלל התאגידים הציבוריים מטעם הממשלה, ותייעץ לה בנושאים הנוגעים לתאגידים הציבוריים השונים . " חשוב לחדד שהמועצה ציינה כי חוק המסגרת לא נועד לייתר את חוקי ההקמה הספציפיים לכל תאגיד, או להחליף באופן "אוטומטי" את ההסדרים הקבועים בהם (למעט לגבי הסדרים מסויימים,) כי אם לעצב דפוסים ראויים ו"תנאי מינימום" לגבי הנושאים הרלוונטיים להקמת תאגיד ציבורי ולעניין סוגיות מרכזיות במהלך פעילותו . המועצה התוותה בדוח שפרסמה את העקרונות שבהתבסס עליהם יחוקק חוק התאגידים הציבוריים, וכן עקרונות שינחו את הגורמים שיופקדו על יישום החוק, לאחר חקיקתו" (עמוד21 )לדוח המועצה. יוער כבר כעת, כי על אף שפורסם בשנת2013 תזכיר חוק ממשלתי3 שביקש להסדיר את הנושא בהסתמך על דוח המועצה כאמור, תזכיר החוק לא הבשיל לכדי חקיקה ומשכך אין כיום הסדרה בחקיקה ראשית שמתווה ,דרך אחידה להקמת תאגיד ציבורי. לצד זאת, ולשם הצגת התמונה המלאה, נביא בקצרה את המלצות המועצה .כפי שבאו לידי ביטוי בדוח שפורסם מועצת התאגידים הציבוריים הציעה לשקול חמישה שיקולים טרם קבלת החלטה בשאלה אם ראוי להקים :גוף מסוים כתאגיד ציבורי 1. האם יוטל על הגוף תפקיד ציבורי? תפקיד שאינו שלטוני מובהק מצד אחד (אך כרוך בהפעלת סמכויות שלטוניות מסוימות ומוגבלות), ולא עסקי טהור מצד שני:(מטרתו אינה השאת רווחים). כלומר א. .אם הגוף יעסוק בפעילות למען הציבור או למען ציבור מסוים ב. .)אם הגוף נדרש לשקילת שיקולים ציבוריים (לעומת פעילות שמטרתה השאת רווחים 2. האם הגוף שמוצע להקים יחזיק בתפקיד שקיים צורך להרחיק את ביצועו במידת מה מהממשלה? ,כלומר אופיו של התפקיד מצריך עצמאות וריחוק ממוסדות הממשלה או מגורמים פוליטיים (בדומה ל תפקידים המוטלים על רשות השידור או בנק ישראל) . 3. האם יוטל על הגוף תפקיד שמן הראוי לשת ף את הציבור או חלק ממנו בקביעת המדיניות בקשר אליו? (בד"כ המשמעות היא נציגות לציבור במוסד העליון של התאגיד– המועצה )או המליאה. 4. האם מדובר בגוף שעתיד לקבל סמכויות שלטוניות מסוימות ? 3 התשע"ג הציבוריים, התאגידים חוק תזכיר - 2013 בקישור זמין , - - https://www.tazkirim.gov.il/s/legislativeworkactivity/a133Y00000K4NRRQA3/%D7%94%D7%A4%D7%A6%D7%94 %D7%A6%D7%99%D7%91%D7%95%D7%A8?language=iw - %D7%9C%D7%94%D7%A2%D7%A8%D7%95%D7%AA 3 5. שיקול נוסף הוא תקציבי- ה ,אם התפקידים שהוא עתיד למלא יאפשרו לו לקבל הכנסות עצמאיות מ בלי להסתמך על תקציב המדינה או על תרומות בלבד לצורך מימון פעילותו, וזאת על מנת להבטיח את .עצמאותו בחוק המסגרת שהוצע לחוקק בזמנו ,המועצה המליצה לקבוע את היסודות להסדרת התנהלותם של התאגידים הציבוריים : מצד אחד, המועצה יצאה מנקודת הנחה, שבתאגידים ציבוריים קיימת "בעיית נציג" חריפה יותר מזו הקיימת בחברות עסקיות, שכן תאגיד ציבורי אינו פועל בסביבה תחרותית ולרוב הוא מעניק שירות ציבורי בתנאי בלעדיות מלאה או חלקית. בהיעדר תמריץ כלכלי, מנגנוני הבקרה של השוק כמעט שאינם קיימים, ולכן יש לעמדתה יש לקבוע כללי פיקוח הדוקים יותר4 . מצד שני, כאמור, התפיסה היסודית היא כי התאגיד הציבורי הוקם ככזה בשל הצורך לשמור על ריחוק ועצמאות מסוימים מהממשלה– דבר שעומד במתח מול העמקת .יכולת הפיקוח עליו :בין יתר המלצותיה, המליצה המועצה ביחס למבנה הפנימי הרצוי ודרכי ניהולה המלצות אלו • התאגיד יורכב משני מוסדות עיקריים: מועצה (גוף הדומה לדירקטוריון חברה) ומנכ"ל. המועצה תקבע את מדיניות התאגיד הציבורי ויעדיו ותפקח על המנכ"ל. המנכ"ל יהיה מופקד על הניהול השוטף .של התאגיד • המועצה תאשר תוכניות פעילות לטווח ארוך וקצר (שלוש שנים ושנה בהתאמה), ותאשר מדי שנה את .הצעת התקציב שיגיש לה המנכ"ל • .תהיה חובה למנות ועדת ביקורת, מקרב חברי המועצה • יוסדר נושא מינוי חברי המועצה, יו"ר המועצה והמנכ"ל וייקבעו סמכויותיהם, תקופות כהונתם והעברתם מכהונה . עוד עולה מדוח ה מועצ ה כי תאגיד הממלא תפקידי פיקוח ואסדרה הוא החריג. זאת, לאור העובדה שתאגיד ציבורי מתאפיין בשיתוף הציבור בהנהלתו ומאחר שמילוי תפקידי פיקוח כרוך במתן סמכויות להתערבות .שלטונית בענייני הפרט, אשר ראוי שיוטלו, ככלל, על הממשלה עצמה עם זאת ,שיקולים שיכולים להצדיק הקמת גוף כזה,, לעמדת המועצה הם כאשר מ דובר בתחום, בו ראוי, שהממשלה לא תהיה הגורם הקובע את המדיניות באופן שוטף, או שיש חשיבות במניעת השפעה ממשלתית על ביצוע הפיקוח וההסדרה . כאמור, תזכיר החוק לא הבשיל לכדי חקיקה , ואולם בתשובה להליכי הביקורת שביצע מבקר המדינה5, מסר ,משרד המשפטים ביוני2020 , כי"הצעת חוק התאגידים הציבוריים ,התשע״ה - 2014 , בתוספת מסקנות המועצה לתאגידים ציבוריים והדוח המסכם של המועצה משנת 2003 מציגים את עמדתם המקצועית [של ]משרד המשפטים ,הן מבחינת הנחיצות ...לקביעת כללים בסוגיות השונות ,והן מבחינת מנגנוני האסדרה הראויים לתאגידים ציבוריים " (עמ וד 34 לדוח המבקר). 4 בעיית הנציג מתעוררת כאשר אדם מעניק לנציג כוח וסמכות לנהל עבורו את ענייניו. הנציג עלול להעדיף את האינטרסים האישיים שלו .על פני האינטרסים של שולחו, ולהשתמש לצורך כך בכוח ובסמכות שניתנו לו, מבלי שלשולח תהיה שליטה בפועל על אופן הפעלתם למעשה, כל גוף ציבורי, ובכלל זה התאגיד הציבורי, מתמודד עם "בעיית נציג" במובן זה שעובדי הציבור מבצעים תפקיד עבור הציבור, אך הציבור אינו יכול לפקח על פעילותם באופן מלא. כללי המשפט הציבורי נועדו להתמודד עם בעיה זו בקבעם את העיקרון שעובד הציבור הוא "נאמן הציבור ." ותפקידו להפעיל את סמכותו עבור הציבור, לפי החוק, בסבירות ובהגינות, ובהתאם לעקרונות המשפט המינהלי 5 דוח שנתי71 א לשנת2020 , זמין בקישורpart1.pdf - Taagidim - 101 - 71A - https://library.mevaker.gov.il/sites/DigitalLibrary/Documents/2020/71A/2020 4 המבנה התאגידי– יחסי הדירקטוריון, הרשות ו ה מנהל הכללי דוח ה מועצ ה האמור התייחס למוסדות התאגיד הציבורי וליחסים ביניהם בהרחבה . בין היתר הובהר כי המוסדות המרכזיים המפעילים את התאגיד הציבורי הם מועצת התאגיד והמנהל הכללי , כאשר המועצה היא הגוף המוסמך לקבוע את מדיניות התאגיד ,ולפקח על יישומה ו תפקידו של המנכ"ל הוא לנהל את התאגיד באופן שוטף ול הוציא אל הפועל את מדיניות המועצה . ביחס למועצה הבהירה מועצת התאגידים הציבוריים בהרחבה את מכלול תפקידיה : "המועצה לתאגידים ציבוריים סבורה, כי ה תפקיד הראוי למועצת התאגיד, בדומה לדירקטוריון של חברה, הוא קביעת מדיניות התאגיד ופיקוח על הנהלתו הפעילה, וכי מועצת התאגיד תהיה הגוף בעל הסמכות השיורית בתאגיד הציבורי . מתפקידה של מועצת התאגיד לפרש את מטרות .התאגיד ולמלאן תוכן, תוך "תרגום" הוראות החוק המקים ליעדים אופרטיביים כמוסד העליון של התאגיד, ראוי כי מועצת התאגיד תאשר, מדי שנה, לפי הצעת מנכ"ל התאגיד, תכנית רב שנתית לפעולות התאגיד; תכנית עבודה שנתית; תקציב שנתי של התאגיד ואת תקן עובדי התאגיד והמועסקים בשירותו. במסגרת חובותיה, על מועצת התאגיד לאשר את הדו"חות הכספיים - מאזן ודו"ח הכנסות והוצאות. כמו כן, יוטל על המועצה לדון בדו"ח הפעילות ובדו"חות הכספיים של התאגיד, לדון בחוות דעת רואה החשבון ולקבוע, כי התחייבויות כספיות, שיחרגו מסכום שייקבע על ידי המועצה, טעונות אישורה. ב נוסף לכך מוצע להסמיך את מועצת התאגיד להגיש לממשלה את הצעותיה בדבר ייעוד עודפים שהצטברו בידיו, וכן להסמיכה להגיש תביעות בשם התאגיד .הציבורי נגד נושאי משרה בו שהפרו את חובתם כלפיו (עמוד33 .)לדוח המועצה בנוסף לסמכויותיה המפורשות של מועצת התאגיד הציבורי, מוצע להעניק לה גם סמכות שיורית לבצע כל פעולה הדרושה למילוי תפקידי התאגיד על פי החוק- המקים, ואשר אינה מסורה על פי דין למוסד אחר ממוסדות התאגיד . מועצת התאגיד תהא מוסמכת להאציל את סמכויותיה לוועדות ;משנה, למעט בארבעה נושאים: קביעת מדיניות התאגיד; אישור התקציב והדו"חות הכספיים מינוי המנכ"ל ופיטוריו וקביעת כללים" (עמ וד 34 )לדוח. ביחס ליחסי המועצה והמנהל הכללי הבהירה המועצה את יחסי הכפיפות וחלוקת הסמכויות : " :המנהל הכללי בתאגיד ציבורי מופקד על ניהולו היום יומי של התאגיד הציבורי ,במסגרת תפקידו .עליו לנהל את התאגיד בהתאם למדיניות המועצה, והוא אחראי בפניה המנכ"ל אחראי על העובדים ועל המערך הניהולי של התאגיד הציבורי( " עמוד15 )לדוח . גם בתזכיר חוק התאגידים הציבוריים גילתה הממשלה דעתה כי במסגרת מבנה התאגיד הציבורי יש מקום להפרדה מבנית מדויקת וברורה ולהגדרת יחסי הכפיפות בין מועצת התאגיד הציבורי ( 'סימן א' בפרק ג ,)בתזכיר החוק בין יושב ראש המועצה )(סימן ג' בפרק ג' בתזכיר החוק ו בין המנהל הכללי של התאגיד (סימן 'ד– סעיפים28 עד34 .)לתזכיר החוק בפרט הוצע בתזכיר לקבוע כי ככלל תפקידו של המנהל הכללי יהיה להיות אחראי לביצוע המדיניות שקבעה ;המועצה וכן הובהר כי המועצה היא האורגן המפקח על המנהל הכללי ובכלל זאת כי בכוחה להגביל או לסייג את סמכויותיו וכן כי היא יכולה להורות לו כיצד לפעול בעניין מסוים ובמידת הצורך אף לבצעה במקומו (למעט ביחס לסמכויות שהוקנו לו בחוק). בנוסף המנהל הכללי חב בחובות דיווח למועצה ביחס לכל עניין מהותי .בתאגיד הנוגע לתפקידי המועצה זאת ועוד , לצד הבהרת הסמכויות בין האורגנים הובהרו גבולות הסמכות של כל אחד מהאורגנים ביחס 5 לאורגנים האחרים. בין היתר הוגדרה סמכותה השיורית של המועצה אל מול אורגנים אחרים של התאגי ד . יצוין כי גם חוק החברות , התשנ"ט- 1999 קובע בסעיף95 ברירת מחדל לפיה בחברה ציבורית יש להפריד את תפקיד יו "ר הדירקטוריון מתפקיד המנכ "ל ולא לאפשר כהונה מקבילה של אותו אדם או של קרובו. הסעיף נועד לאפשר פיקוח אפקטיבי של הדירקטוריון על ההנהלה. לצד זאת, נקבי כי ניתן לסטות מ ברירת המחדל – רק אם אסי פ ת בעלי המניות מאשרת את כפל התפקידים ברוב מיוחד ולתקופה של שלוש שנים בלבד בכל פעם (ס עיף 121(ג) לחוק החברות .) יוער כי ועדת החוקה, חוק ומשפט אישרה רק בזמן האחרון לקריאה השניה והשלישית תיקון נוסף לחוק החברות שמכיר בקושי שהכהונה הכפולה יכולה לעורר . לפי תיקון זה, בחברות ללא בעל שליטה שהאסיפה שלהן אישרה באופן חריג כהונה מקבילה של יו"ר הדירקטוריון כמנכ"ל, מומלץ לחברה למנות את אחד הדירקטורים הבלתי תלויים לצדו של היו"ר כ""דירקטור בלתי תלוי מוביל . לבעל תפקיד זה יינתנו סמכויות שיאפשרו לו להשפיע על עבודת הדירקטוריון והוא יוכל לכנס ישיבה בנוכחות הדירקטורים הבלתי תלויים בלבד, לאשר את סדר היום של ישיבות הדירקטוריון, ולדרישתו יקי .ים הדירקטוריון ישיבה בנושא מסוים התיקון המתואר יחול רק בחברות שאין בהן בעל שליטה, מתוך תפיסה שבחברות כאלו, כשאין בעל שליטה .דומיננטי שמפקח על הנהלת החברה, יש צורך לפצות על כך ולחזק את הפיקוח על ההנהלה בדרכים אחרות במרבית החברות, הפיקוח על ההנהלה מתאפשר באמצעות הדירקטוריון, אך כשיו"ר הדירקטוריון מכהן גם כמנכ"ל– מנגנון הפיקוח המרכזי הזה נחלש עד מאוד, והתיקון לחוק החברות מכיר בכך ומציע דרכים אחרות .לאפשר פיקוח אפקטיבי לבסוף יצוין, כי גם מדריך ה- OECD המעודכן ל ממשל תאגידי ל שנת2024 ממליץ על הפרדת ה דירקטוריון וה מנכ"ל, ועל הצורך בפיקוח הדירקטוריון על המנכ"ל, בתאגידים ציבוריים6 : "VI.B. SOE boards should effectively carry out their functions of reviewing and guiding corporate strategy and supervising management based on broad mandates and expectations set by the shareholders. They should have the power to appoint and remove the CEO. They should align executive remuneration levels with the longer term interests of the enterprise and its shareholders … VI.F. Good practice calls for the chair to be independent and with a role separate from that of the CEO. The chair should assume responsibility for boardroom efficiency and, when necessary, in co-ordination with other board members, act as the liaison for communications with the state ownership entity." 6 (עמוד21 ל- Owned Enterprises - OECD Guidelines on Corporate Governance of State בקישור - enterprises - owned - state - of - governance - corporate - on - guidelines - https://www.oecd.org/content/dam/oecd/en/publications/reports/2024/06/oecd en.pdf - 2024_68fa05cd/18a24f43 .)