חומר רקע
התנועה למען איכות השלטון
דצמבר 5
202
", תשפ ה
נייר עמדה ל הצעת חוק סדר הדין הפלילי (תיקון
–
מניעת ניגודי עניינים בחקירת היועץ המשפטי
לממשלה ופרקליט המדינה), התשפ"ה–
2024
2
נוכח די
ו ני ועדת חוק
ה" :, חוק ומשפט (להלן
הוועדה
") לקראת קריאה ראשונה ע
ל
הצעת חוק סדר הדין
הפלילי (תיקון– מניעת ניגודי עניינים בחקירת היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה), התשפ"ה–
2024
(להלן: "הצעת החוק )"
אנו מתכבדים להעביר את עמדתה של ,התנועה למען איכות השלטון בישראל
" :ע"ר (להלן
התנועה)"
.בנושא
,בנייר העמדה נבקש להביע התנגדות נחרצת להצעת החוק
המגלמת
פגיעה חמורה ועמוקה בעקרון העל
.של עצמאות התביעה הכללית ההצעה
מבקש
ת להקנות
לשר המשפטים
סמכות ל מעורבות פסולה
בהליכים פליליים קונקרטיים
המתנהלים נגד היועץ המשפטי לממשלה
, פרקליט המדינה ו"
מי
מטעמם", ו בכך
יוצר
ת
פתח מסוכן לפוליטיזציה של
ההליך הפלילי . מתן סמכות
לגורם פוליטי
למנות
תובע
במינוי אד-הוק ,בהתבסס על זהות הנחקר ו
ה נסיבות
ה
קונקרטיות, שלא מאחורי מסך בערות ,
מקים חשש ממשי
להטיית שיקול הדעת המקצועי של התביעה
ולקידום אינטרסים פוליטיים זרים
בהל יכים קונקרטיים
תוך
יצירת
אפקט מצנן מערכתי על עבודת התביעה, ובפרט בכל הנוגע להליכים
פליליים נגד נבחרי ציבור והדרג הפוליטי.
,לעמדת התנועה
הפתרון
המוצע
בהצעה בלתי מידתי בעליל ,
ולא
נותן
.את הדעת להסדרים הקיימים בדין אשר על כן, אנו קוראים לחברי הוועדה
להתנגד ל הצע ת
החוק
.ולפעול להסרתה מסדר היום
תוכן
עניינים
ב.1. פוליטיזציה של מנגנון המינוי
והפיטורין של
התובע
................................
.......................
3
.ב2
פגיעה באי -תלות ובמקצועיות של מערכת אכיפת
החוק
................................
.................
3
ב.3. יצירת תקדים מוסדי מסוכן למעורבות פוליטית בהליכים
פליליים
................................
.. 4
1.ה פסק הדין בבג "ץ בוארון
אינו מכשיר את ההסדר
המוצע
................................
................
7
עיקרי הצעת החוק
1.
הצעת החוק דנן מבקשת להסמיך את שר המשפטים
" :(להלן
השר") למנות,
במינוי אד-
,הוק
תובע
,מטעמו
על
בסיס זהות הנחקר והנסיבות הקונקרטיות של המקרה , במצבים
בהם "נודע למשטרה על
ביצוע עבירה" על ידי היועץ המשפטי לממשלה
" :(להלן
היועמ"ש)"
,
פרקליט המדינה או"מי מטעמם"
.
לפי ההצעה, לתובע יוקנו מלוא הסמכויות הנתונות ליועץ המשפטי לממשלה ולפרקליט המדינה לעניין
.ניהול החקירה והתביעה
3
2.
,כפי שנפרט להלן
הצעה זו מעוררת שורה של קשיים מהותיים,
החל מפגיעה אנושה בעקרון עצמאות
התביעה הכללית ובמקצועיותה, דרך יצירת פתח מסוכן לפוליטיזציה של הליכים פליליים, וכלה
בהתעלמות מההסדרים הקיימים בדין ומעקרון המידתיות .
פגיעה
קשה
בעיקרון עצמאות התביעה הכללית
3.
הצעת החוק
מבקשת לעגן בחקיקה
מנגנון
של
התערבות פוליטית ישירה ובלתי מידתית
בפעולות התביעה
,הכללית
אשר פוגע פגיעה אנושה ב
עיקרון -
על של עצמאות
התביעה הכללית
, ו אשר מערער את ההפרדה
הנדרשת
בין הדרג הפוליטי לבין הפעלת סמכויות מקצועיות של
אכיפה והעמדה לדין .
ב.1.
פוליטיזציה של
מנגנון המינוי והפיטורין של התובע
4.
ההצעה מבקשת ל י
טול מ
ידי מערך התביעה הכללית
את ה
סמכו
ת למנות תובע מחוץ לפרקליטות המדינה
לעניין
מסוים ,ולהקנותה לשר המשפטים
. סמכות זו נתונה
כיום
ליועמ"ש
מכוח סעיף12
()(א1
)(ב) לחוק
סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ״ב-
1982
" :(להלן
החוק )"
והואצלה על ידו ל
פרקליט המדינה
מכוח סעיף12
)(ג
לחוק.
בכך, ההצעה מבקשת ל
העביר סמכות מינוי הנתונה כיום בידי גורם מקצועי-
מ מלכתי לידי
ה דרג
ה פוליטי.
5.
מעבר לפוליטיזציה של הליך המינוי
, ההצעה מובילה
במישרין גם לפוליטיזציה של הליך הפיטורין .
בהיעדר הסדר
מפורש בהצעה לעניין
הליך סיום כהונ
ת התובע , חלה ברירת המחדל הקבועה בסעיף14
לחוק הפרשנות
, התשמ"א -
1981
,, שלפיה הסמכות למנות כוללת גם סמכות להעביר מכהונה. משכך
ההצעה מקנה לשר המשפטים שליטה מלאה , הן ב הליך ה מינוי והן
בהליך הפיטורים,
ה של תובע המופקד
על הליך פלילי קונקרטי
של
בכירים העומדים בראש התביעה הכללית.
6.
סמכו
יו ת אלה ניתנ ו לשר
ללא מגבלות מהותיות. הצעת
החוק
אינה קובעת
תנאי סף מינימליים לכשירות
התובע וזהותו,
אינה מגדירה קריטריונים מקצועיים או אתיים למינוי או לפיטורין, ואינה מחייבת
היוועצות עם,גורמים מקצועיים
.או קיומו של פיקוח חיצוני כך,
ההצעה מעניקה לשר שיקול דעת רחב
ובלתי מרוסן למנות ולהעביר תובע כראות עיניו
, תוך הסרת כל השפעה של גורמים מקצועיים.
7.
,יתרה מכך, לפי ההצעה
מינוי ה תובע
נעשה אד -הוק לעניין מקרה קונקרטי מסוים
, לאחר שה שר
נחשף
לנסיבות המקרה הקונקרטי .ולזהות הצדדים המעורבים מינוי
שלא נעשה בהגדרה
" מאחורי מסך
בערות"
,
מעצים
את החשש ל
חדירתם של שיקולים פ
וליטיים ופרסונליים לקביעת זהותו של התוב
ע
ומחדד את הפגיעה באובייקטיביות ובמקצועיות של
ההליך הפלילי.
8.
מכלול רכיבים
אלה, הופך
את
הליך המינוי והפיטורים שמטבע
ם אמור ים
להיות מקצועי ים ונטול
י פניות ,
ל הליכים
פוליטי
ים לחלוטין ,אשר חשופים
.לחדירתם של שיקולים פוליטיים זרים
ב.2.
פגיעה אי ב-
תלות ובמקצועיות של מערכת אכיפת החוק
9.
סמכויות מרחיקות לכת מסוג זה אינן נותרות בגדר מנגנון נקודתי, אלא משליכות על אופן פעולתה של
מערכת התביעה בכללותה. עצם קיומה של סמכות פוליטית למנות ולהעביר מכהונה תובע האמון על
הליכים פליליים
קונקרטי ים–
ובפרט
הליכים כנגד
ראשי מערכת
התביעה
הכללית – יוצר
אפקט מצנן
מערכתי על שיקול הדעת המקצועי של גורמי התביעה, בו
פרט
פגיעה בנכונות להפעיל סמכויות אכיפה
רגישות, לרבות פתיחה ואישור של חקירות פליליות נגד שרים, חברי כנסת וראש הממשלה , המצויות
4
.כיום בליבת סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה
בכך נפגעת יכולתה של התביעה הכללית למלא את
תפקידה כשומרת סף עצמאית, הפועלת ללא מורא וללא תלות בגורמים פוליטיים.
10
.
נזכיר, כי התביעה הכללית מופקדת על הפעלת סמכויות אכיפה והעמדה לדין מרחיקות לכת , הכרוכות
מניה ובניה בפגיעה בזכויות יסוד של חשודים ונאשמים ,
ובראשן הזכות להליך הוגן, והזכות לחירות
ולכבוד . לפיכך, הפעלת סמכויות אלו מחייבת קיומן של ערבויות מוסדיות חזקות שיבטיחו כי שיקול
הדעת התביעתי יופעל באופן מקצועי, ענייני ושוויוני, וללא השפעה של שיקולים פוליטיים-זרים .
1
11
.
עקרונות יסוד אלה עוגנו גם בפסיקת
בית המשפט העליון , אשר
הזהיר כי התערבות פוליטית בעבודת
גורמי
התביעה
מהווה סכנה חמורה לשלטון החוק וליסודות הדמוקרטיה, וכי פוליטיזציה של המשפט
."הפלילי היא "תופעה חמורה ביותר שנמנית עם סממניו המובהקים של משטר רודני2
דברים אלה
מקבלים משנה תוקף נוכח ההבחנה היסודית בדין בין סמכות הדרג הפוליטי להתוות מדיניות כללית
לבין
האיסור על התערבות בהחלטות אכיפה והעמדה לדין במקרים קונקרטיים .
3
12
. התערבות השר בהליכי אכיפה ותביעה קונקרטיים מערערת עקרונות אלה מן היסוד.
היא מכרסמת
בלגיטימציה של ההליך הפלילי, ופוגעת ביכולתה של מערכת התביעה לפעול באופן עצמאי, מקצועי ונטול
פניות.
מינוי תובע לעניין חקירה מסוימת הוא החלטה מקצועית מובהקת, המחייבת בחינה עניינית של
מכלול נסיבות המקרה, וביתר שאת כאשר מדובר בחקירות הנוגעות לראשי מערכת התביעה. העברת
,סמכות זו לשר המשפטים מהווה, כשלעצמה התערבות ישירה ופסולה בשיקול הדעת המקצועי של
.התביעה בהליך קונקרטי
13
.
.בהיבט זה, הצעת החוק פוגעת גם במעמדה של התביעה הכללית כנאמנת הציבור התביעה הכללית
חבה
חובות של מקצועיות, הגינות ואי-
תלות כלפי הציבור כולו, והתערבות פוליטית ישירה במינוי התובע
חותרת תחת מחויבות זו ועלולה לפגוע באמון הציבור במערכת אכיפת החוק .
4
ב.3.
יצירת
תקדים מוסדי
מסוכן למעורבות פוליטית
בהליכים פליליים
14
.
מעבר
לפגיעה המיידית והישירה , הצעת החוק יוצרת תקדים עקרוני ומסוכן של מעורבות הדרג הפוליטי
בהליכי אכיפה והעמדה לדין. קבלת ההסדר המוצע
עלול להוביל למדרון חלקלק של הרחבת מעורבות
פוליטית במערכת אכיפת החוק ולשחיקה הדרגתית של אופייה המקצועי והעצמאי .
15
.
תקדים זה אינו מוגבל לעניינם של היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה. עיגון סמכות פוליטית
למנות תובע בהליך קונקרטי עשוי –
מכוח אותו הסדר חקיקתי–
להתרחב בהמשך לתפקידים נוספים
במערכת , לרבות פרקליטי מחוז ובהמשך
אף בעלי תפקידים נוספים בפרקליטות,
באופן שישנה בהדרגה
את מבנה המערכת כולה .
16
. חשש זה מתעצם נוכח ניסוחה העמום של הצעת החוק. הביטוי
""או מי מטעמם הוא רחב ואינו מוגדר
בגבולות ברורים,
באופן
ה
מקנה לשר שיקול דעת רחב ובלתי מוגבל לקבוע את תחולת ההסדר
על גורמי
1
:לדיון בזכויות האדם המועמדות לפגיעה בהליך החקירה, ראו בג"ץ5699/07
פלונית (א') נ' היועץ המשפטי לממשלה,
(סב3
)
550
', פס14
( לפסק דינה של השופטת פרוקצ'יה2008
.)
2
בג"ץ25
-
11
-
3545
ח"כ אביחי בוארון נ' היועצת המשפטית לממשלה ', פס10
לפסק דינו של השופט שטיין
(נבו16.11.2025
)
:(להלן
בג"ץ בוארון.)"
3
:ראו והשוו בג"ץ8987/22
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת ', פס110
לפסק דינו של השופט פוגלמן
(נבו2.1.2025
.)
4
ישגב נקדימון"
"פרשנות ההגנה מן הצדק החקוקה הגנה מן הצדק ,
99
(
2025
.)
5
מקצוע נוספים.
ההצעה אינה מבהירה האם תחולתה מוגבלת לבעלי תפקידים בכירים בלבד, חלה על
פרקליטי מחוז או פרקליטים זוטרים, או משתרעת
על כלל עובדי מערכת התביעה.
17
.
בנסיבות אלה, כלל עובדי התביעה עלולים להימצא, הלכה למעשה, תחת צל מתמיד של אפשרות
להתערבות פוליטית בהליכי אכיפה הנוגעים להם ,
בה
יעדר גבולות ברורים להפעלת הסמכות.
מצב דברים
זה מעצים את האפקט המצנן המערכתי, פוגע באי תלותה של מערכת אכיפת החוק ,ומכרסם
בעקרון
החוקיות ובוודאות המשפטית, באופן הפותח פתח לשימוש מרחיב ובלתי מבוקר בסמכות .
התערבות פוליטית
ב שלב ראשוני בהליך הפלילי
והשלכותיה
על שיקול הדעת המקצועי
18
. ה צעת החוק מעניקה לשר המשפטים סמכות להתערב בהליך פלילי כבר בשלב הראשוני ביותר–
השלב
שבו"נודע למשטרה על ביצוע עבירה"
. מדובר בשלב
ראשוני של ה
פתיח
ה ב חקירה, טרם גיבוש תשתית
ראייתית, טרם קיומו של חשד מבוסס, ובוודאי טרם בחינה אם קיימת הצדקה לניהול הליך תביעה .
19
. שלב זה בהליך הפלילי, בהגדרה
אינו נקודת הזמן שבה מתקבלות החלטות בדבר זהות הגורם שינהל את
,ההליך הפלילי. לפי הדין הקיים החלטה בדבר זהות התובע מתקבלת רק עם סיום החקירה והעברת
חומר החקירה מרשויות החקירה לגורמי התביעה , בהתאם לסעיף60
.לחוק סדר הדין הפלילי
20
.
חרף הסדר זה, הצעת החוק מקדימה את נקודת ההתערבות לשלב שבו טרם ידוע אם יידרש כלל מינוי
,תובע
ומעבירה את הסמכות מידי גורמים מקצועיים לדרג הפוליטי בשלב מוקדם ובלתי מוצדק.
קביעת
מועד ההתערבות הפוליטית לשלב פתיחת החקירה מערבת שיקולים פוליטיים בנקודת זמן שבה נדרשת
הערכה מקצועית ראשונית, זהירה ונטולת פניות .
21
.
קביעת מועד ההתערבות הפוליטית לשלב כה מוקדם בהליך הפלילי מעוררת, כשלעצמה, חשש לשיקולים
שאינם מן המניין. בחירת נקודת זמן הסמוכה לפתיחת החקירה במשטרה,
בטרם גובשה תשתית
ראייתית, ובטרם נדרשה כלל הכרעה תביעתית,
,אינה מתיישבת עם ההיגיון המקצועי של ההליך הפלילי
ומעלה תהייה מדוע נדרשת מעורבות פוליטית דווקא בשלב זה. חשש זה מתחדד נוכח העובדה שבשלב
,מוקדם זה ממילא לא מתקבלות החלטות בדבר העמדה לדין או זהות התובע ומכאן שהקדמת
,ההתערבות אינה נובעת מצורך מקצועי מובנה
ו .יוצרת פתח להשפעתם של שיקולים חיצוניים להליך
22
.
,מעבר לפגיעה המבנית בהליך הפלילי התערבות פוליטית בשלב כה מקדמי מעצימה את האפקט המצנן
על מערכת התביעה כולה . הידיעה כי כבר בראשית ההליך עשויה להיכנס מעורבות פוליטית בהחלטות
אכיפה ,ותביעה עלולה להשפיע מראש על אופן ניהול החקירה ועל נכונותם של גורמי האכיפה להפעיל
.את סמכויותיהם במקרים רגישים
בנסיבות אלה, הצעת החוק משנה את נקודת האיזון היסודית בהליך
הפלילי, ומחדירה שיקול דעת פוליטי פסול לשלב מוקדם במיוחד. התערבות מסוג זה חורגת מן המקובל
.בדין, ואינה מתיישבת עם עקרונות היסוד של ההליך הפלילי
הצעת החוק
אינה
נותנת את הדעת להסדרים הקיימים בדין
23
. ב
דברי ההסבר של
הצעת החוק
נטען כי היא נועדה להתמודד עם לקונה בדין, בכל ה נוגע לפתיחה בחקירה
והגשת כתבי אישום כנגד
היועמ"ש ופרקליט המדינה ,
בשלל החשש הלכאורי ל ניגוד עניינים הנובע
מ.מעורבות הפרקליטות בהליכים נגד ראשיה
,ואולם ,באותה נשימה ההצעה לא
בוחנת
או
מתייחסת
למנגנונים הקיימים כיום בדין להתמודדות עם מצב כזה בדיוק .
,לעמדת התנועה בהיעדר מיפוי והערכה
6
של הדין הקיים שכבר נותן מענה לחשש האמור , לא ניתן לעצב הסדר חקיקתי חדש, ובוודאי לא הסדר
כה מרחיק לכת.
24
.
,כך הדין הקיים כבר מעגן מנגנון להתמודדות עם מצבים חריגים של חשש לניגוד עניינים בעניינו של
.היועץ המשפטי לממשלה
בהחלטת ממשלה
'מס
2274
,
5
שאימצה את מסקנות
ועדת שמגר,
6
נקבע כי
פתיחה בחקירה פלילית או הגשת כתב אישום נגד היועץ המשפטי לממשלה מהוות עילה להשעיה ואף
להעברה מכהונה
של
היועמ"ש מתפקידו .משמעות הסדר זה,
היא כי גם בהתאם לדין הקיים מוקנית
לממשלה סמכות, בכפוף להתייעצות עם ועדה מקצועית-ציבורית , להשעות את
היועמ"ש
ואף
לפטרו ,
ובכך כבר קיים מענה
לחשש הלכאורי
לניגוד עניינים שהצעת החוק מבקשת להתמודד
עימה .
25
.
נוסף על מנגנון ההשעיה וההעברה מכהונה, הדין הקיים אינו מציב חסם לפתיחה בחקירה פלילית נגד
היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה .נזכיר ש
ה סמכות לפתוח בחקירה פלילית נגד היועמ"ש או
פרקליט המדינה נתונה באופן בלעדי למשטרה לפי סעיף59
לחוק סדר הדין הפלילי , ואינה מותנית
בהסכמתם של מי מגורמי התביעה הבכירים. בהמשך לכך ,הרי עצם
הפתיחה בחקירה
צפויה
להוביל
להשעיה
ואף לפיטורים
, ובכך להסרת הקושי הנטען לאותו ניגוד עניינים לכאורי.
26
. באשר ל
מינוי תובע ל ,עניין חקירות נגד שאר גורמי הפרקליטות ,כאשר קיים חשש לניגוד עניינים הדין
הקיים מסמיך את היועץ המשפטי לממשלה למנות תובע לעניין מסוים. ב פסיקה נקבע כי עצם הכפיפות
הארגונית אינה מצדיקה שלילה גורפת של סמכות זו, וכי חזקה על היועץ המשפטי לממשלה כי יפעיל
שיקול דעת מקצועי וענייני. עוד הובהר כי ככל שמתעורר קושי ממשי, עומדת ליועץ המשפטי לממשלה
האפשרות להעביר את הטיפול לגורם אחר במערך התביעה, מבלי ל
ערב את הדרג הפוליטי בהליך .
7
27
.
על רקע הסדרים אלה, ברי כי טרם קידום שינוי חקיקתי כה מהותי
ודורסני , היה על המחוקק לבחון
תחילה את הדין הקיים, לאתר קושי קונקרטי שאינו מקבל מענה במסגרתו, ולבחון פתרונות מידתיים
וממוקדים. הצעת החוק מדלגת על שלב הכרחי זה, ואינה מציגה ניתוח של ההסדרים הקיימים או של
,כשליהם הנטענים אלא מאמצת מלכתחילה פתרון קיצוני של התערבות פוליטית ישירה בהליכי אכיפה
ותביעה, מבלי שהונחה תשתית נורמטיבית או עובדתית המצדיקה זאת.
ה
הסדר המוצע
בהצעת החוק אינו
מידתי בעלי ל
28
. לפיכך ,
גם אם
נניח ש היה מקום עקרוני לקבוע הסדר ייחודי נוסף
למניעת ניגוד עניינים, הרי שההסדר
המוצע בהצעת החוק
אינו עומד בדרישת המידתיות .
,שכן גם מקום שבו קיים ניגוד עניינים, הדין אינו
מוביל אוטומטית להעברת סמכויות לידיו של
.גורם פוליטי מהלך תקין מחייב, תחילה, זיהוי ואפיון של
ניגוד העניינים; לאחר מכן, בחינה של ההסדרים הקיימים בדין; ורק לבסוף –
וככל שיימצא כי אלה
אינם מספקים–
.קביעת פתרון נוסף, מידתי ומצומצם הצעת החוק מדלגת על שלבים אלה, ובוחרת
.מלכתחילה בפתרון הקיצוני והפוגעני ביותר
5
סעיפים26
()(א4) ו-
26
(ב) להחלטת ממשלה2274
""הודעה בדבר קביעת הדרכים והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה
(
20.8.2000
.)
6
,הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו
דו"ח הוועדה
70
(
1998
.)
7
בג"ץ6064/17
התנועה למשילות ודמוקרטיה נ' היועץ המשפטי לממשלה ', פס17
לפסק דינו של השופט שהם (נבו2.7.2018
)
:
"חזקה על היועץ המשפטי לממשלה כי יפעיל שיקול דעת ענייני ומקצועי, בבואו להחליט על פתיחה בחקירה פלילית או העמדה
לדין, גם אם מדובר בגורמים במשרדו הכפופים אליו. ככל שהוא חש כי יקשה עליו לקבל החלטה מעין זו, הדעת נותנת כי הוא
יעביר את הטיפול בנושא לגורם אחר במע ".רך התביעה, על מנת שזה יקבל החלטה לגופו של עניין
7
29
.
הדין הקיים מציע מנעד של פתרונות מידתיים להתמודדות עם חשש לכאורי לניגוד עניינים, ובהם מניעות
,נקודתית, העברת סמכויות פנימית בתוך מערך התביעה
ואף השעיה ופיטורי היועץ המשפטי לממשלה .
הצעת החוק אינה בוחנת חלופות אלה ואינה מסבירה מדוע הן אינן מספקות, אלא מאמצת התערבות
.פוליטית ישירה בהליכי אכיפה ותביעה, באופן החורג מן הנדרש
30
. יתר על כן
, א ף אם היה מקום למנות"תובע "מיוחד מחוץ לפרקליטות לניהול הליך מסוים ,
הסדר מידתי
היה מחייב
מינוי
,קבוע
,מקצועי
בלתי תלוי ונטול שיקול דעת פוליטי, שנקבע מראש מאחורי מסך
בערות .
זאת, להבדיל ממינוי אד-
הוק
שנקבע בדיעב
ד
בהתבסס על
זהות הנחקר
והנסיבות ה .קונקרטיות
כמו כן, כל הסדר כזה היה צריך להותיר את שיקול הדעת
המקצועי אך ורק
בידיו של
ה גורם
ה מקצועי
.שנבחר, שיעשה בשלב המתאים והראוי בהליך הפלילי
31
.
נחזור ונדגיש כי ההתערבות בפעולות התביעה שמכשירה ההצעה
נעדרת כל איזונים ובלמים
על גבולות
סמכותו של השר; מתחם שיקול הדעת הנתון לו
,בהצעה בלתי מוגבל לא נקבעו קריטריונים מקצועיים
.או מנגנוני בקרה ופיקוח מצב דברים זה, מוקנה לשר כוח רחב ובלתי מרוסן להתערב בהליכי אכיפה
קונקרטיים, באופן הפוגע בזכויות חוקתיות ובאינטרסים מוגנים .
בהיעדר איזונים
ה ,מקהים את הפגיעה
,החוק אינו עומד בדרישת המידתיות שמציב חוק יסוד: כבוד האדם וחירותו8
.וחוקיותו מוטלת בספק
ה.1.
פסק הדין בבג"ץ בוארון אינו מכשיר את ההסדר המוצע
32
.
נבהיר כי אין מקום ל הקיש מפסק הדין
בבג"ץ בוארון שניתן בעניין חקירת פרשת שדה תימן ,
9
לו ראות
בו
בסיס משפט י המכשיר את ההסדר
.המוצע
פסק הדין עסק בנסיבות חריגות וקיצוניות, השונות
מהותית מההסדר הכללי והצופה פנ י
עתיד המעוגן בהצעת החוק .
33
.
,ראשית פסק הדין דן
בסמכות השר למנות גורם מפקח על החקירה
מחוץ לפרקליטות ,
ולא במינוי
.תובע
בית המשפט הבחין במפורש בין התערבות עקיפה ,הכרוכה במינוי מלווה לחקירה לבין התערבות ישירה
בחקירה באמצעות מינוי תובע, המנהל את ההליך ומחזיק בליבת שיקול הדעת התביעתי .
10
הבחנה זו
.עומדת ביסוד פסק הדין, והצעת החוק חורגת ממנה לחלוטין
34
.
שנית, בפסק הדין האמור הותוו
מגבלות מחמירות וברורות להפעלת סמכות השר
למנות גורם מפקח על
חקירה, שנועדו להבטיח כי שיקול דעתו יופעל באופן ענייני ומצומצם. נקבע כי,
ככלל,
יש למנות גורמים
מתוך מערך הייעוץ המשפטי לממשלה או פרקליטות המדינה, וכי חריגה מכלל זה אפשרית רק בהתקיים
הצדקה מובהקת, וגם אז אך ורק באמצעות מינוי עובד מדינה בכיר, משפטן מובהק, בעל ניסיון רלוונטי
בהפעלת שיקול דעת בתחום החקירה או התביעה הפלילית. עוד הובהר כי
אין להעביר סמכות הנוגעת
לחקירה קונקרטית לעובד מדינה בעל זיקה פוליטית, בעבר או בהווה, וכי הסמכות לא תופעל כאשר
.מושא החקירה הוא גורם פוליטי11
,לעומת זאת הצעת החוק דנן נעדרת כל מגבלות דומות על שיקול
דעתו של השר, ואינה כוללת מנגנונים שהיה בכוחם למתן את הפגיעה החמורה בעצמאות התביעה .
8
סעיף8 לחוק-
.יסוד: כבוד האדם וחירותו
9 בג"ץ בוארון , לעיל ה"ש2
;
:ראה גם
בג "ץ25
-
11
-
58681
'לשכת עורכי הדין בישראל נ' שר המשפטים, פס3
,
15
לפסק דינה
של השופטת וילנר (נבו3.12.2025
" :) (להלן
בג"ץ בן חמו .)"
10
בהתאם לפסק הדין ב,בג"ץ בוארון
ההבחנה עומדת על שני יסודות: הראשון הוא שמינוי מלווה לחקירה נמצאת בסמכות
היועמ"ש, והשר ביקש להעביר סמכות זו לגורם אחר, פעולה שהוא מוסמך אליה בחוק, בניגוד לנטילת סמכויות מוחלטת. היסוד
השני, המשתמע מנוסח הפסיקה, הוא שגורם מפקח על חקירה הינו בעל סמכויות מצומצמ ,ות יותר בהליך מאשר התובע עצמו
.המנהל את ההליך הפלילי והוא מקבל ההחלטות המרכזי בו
11
שם, בסעיף62
.לפסק הדין
8
35
.
,שלישית
חשוב להכיר בכך ש המניעות שנקבעה בפסק הדין נבעה
ממעורבות אישית וחריגה
של היועצת
,המשפטית לממשלה וגורמים בכירים נוספים בייעוץ המשפטי ובפרקליטות בחקירה עצמה ומכאן גם
נ
בעה
האפשרות הממשית
שיידרשו למסור עדות. מדובר בניגוד עניינים אישי וקונקרטי
של שורה ארוכה
של בכירים .
אופיו וחומרתו של ניגוד עניינים אישי מסוג זה אינם משליכים על ההסדר הנדרש במקרים
רגילים של ניהול חקירה או תביעה בתוך המערכת.
36
.
לבסוף, יצוין כי ההכרעה העקרונית
בבג"ץ בוארון
מצויה כעת
בהליך של דיון נוסף,
12
ומשכך אינה מהווה
,הלכה סופית, יציבה וממצה. מכל מקום, אף לפי ההלכה שנקבעה בו אין בפסק הדין כדי להצדיק או
להכשיר הסדר חקיקתי רחב, קבוע ונטול איזונים, כפי שמוצע בהצעת החוק.
ההצעה משתלבת במהלך חקיקתי רחב בו
ניסיונות להד יח את היוע מ"שית המכהנת
37
. הצע ת
החוק אינן מקודמת בחלל ריק, ו.יש לבחון אותה כחלק מהקשר חקיקתי ומוסדי רחב
הצעת
החוק
משתלב
ת בשורת צעדים פסולים שמטרת ם להחליש את מעמדם ועצמאותם של מערך הייעוץ
המשפטי לממשלה
ושל מערכת התביעה הכללית, לצד ניסיונות להביא לסיום כהונתה של היועצת
המשפטית לממשלה המכ
הנת בניגוד לדין.
38
. בכלל זאת ,מקודמות בשנה האחרונה
קבוצה של הצעות חוק המבקשות לפצל את תפקיד התובע הכללי
מתפקיד היועץ המשפטי,לממשלה13
ובכך לשנות מן היסוד את מבנהו, תפקידו ותכליתו של מוסד הייעוץ
המשפטי לממשלה .
פיצול
סמכויות היועמ"ש לפי הצעת החוק הנוכחית תחליש
משמעותית את מערך
הייעוץ המשפטי לממשלה ואת.כוחה של התביעה הכללית14
בנוסף לכך , לאורך השנה האחרונה נעשו
ניסיונות גלויים ופסולים
להדיח את היועצת מתפקידה–
תחילה באמצעות
,המנגנון החוקי הקיים
ולאחר מכן אף באמצעות שינויו בהחלטת ממשלה חדשה ופיטורי היועצת מכוחו.
נציין כי ההחלטות
לשינוי מנגנון הפיטורין
ולפיטורי היועמ"שית., נפסלו פה אחד בבג"ץ, בהרכב של שבעה שופטים15
39
.
על רקע זה, להצעת החוק דנן מתווסף ממד בעייתי נוסף. ההסדר המוצע מעניק לשר המשפטים השפעה
ישירה על קיומם והיקפם של
הליכי ם
פליליים כנגד היועמ"שית המכהנת , בעוד שהדין קובע כי פתיחה
בחקירה פלילית או הגשת כתב אישום מהוות עילה להפסקת כהונ
תה .
במצב דברים זה, מתחדד החשש
כי ההסדר המוצע עשוי לשמש, במישרין או בעקיפין, כלי נוסף להשפעה על כהונת היועצת המשפטית
לממשלה
.המכהנת
40
.
,בנסיבות אלה
קיים קושי ממשי
לראות בהצעה הסדר נקודתי וניטרלי, ויש לבחון אותה כחלק ממערך
מצטבר של צעדים חקיקתיים ומוסדיים, אשר השפעתם הכוללת היא התערבות הולכת ו גוברת בהליכי
אכיפת החוק ופגיעה בעצמאותם המוסדית של גורמי התביעה
.ובתפקידם כשומרי סף במדינה
12
דנג"ץ25
-
11
-
54128
משמר הדמוקרטיה הישראלית (ע"ר) נ' שר המשפטים.
13
/הצעות חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה (פ5808/25
/; פ5262/25
/; פ5287/36
/; פ5289/25
/; פ4625/25
/; פ
3825/25
/), והצעות חוק התובע הכללי (פ2785/25
/; פ3198/25
/; פ877/25
.)
14
לדיון מורחב בעניין זה, ראו את נייר העמדה על הצעות חוק לפיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה מטעם
התנועה לאיכות
השלטון (
11.2025
.)
15
בג"ץ25
-
06
-
24804
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל ה-
37
'ואח (נבו14.12.2025
.)
9
סיכום
41
.
בנייר עמדה זה הוצגה התנגדות עקרונית ויסודית להצעת החוק, המבקשת להעניק
לשר המשפטים
סמכויות אשר יפגעו פגיעה חמורה
ולא מידתית בעצמאות ו
ב .מקצועיות של מערכת התביעה הכללית
ה
הצעה מעגנת מנגנון מינוי ופיטורין פוליטי, אד -
הוקי ונטול מסך בערות של תובע בהליכים פליליים
קונקרטיים, חותרת תחת עקרונות היסוד של ההליך הפלילי, ויוצרת תקדים מסוכן של מעורבות
פוליטית באכיפה ובתביעה – ללא איזונים, בלמים או הצדקה עניינית .
42
.
,משכך אנו
קוראות לחברי הכנסת להתנגד נחרצות להצעת החוק ., ולהסירה מסדר היום
,בכבוד רב
_____________________
_____________________
סתיו לבנה להב, עו"ד
הגר אבידור
מנהלת מחלקת מדיניות וחקיקה רכזת מחלקת מדיניות וחקיקה