חומר רקע

17 דצמבר2025 כ"ז כסלו תשפ"ו לכבוד חברי וחברות הכנסת ,שלום רב :הנדון הצעת חוק בתי המשפט )תיקון – קביעת הרכבים בבית המשפט העליון וקביעת דיון נוסף(, התשפ"ה –2025 הצעת חוק זו משבשת את תחום המינהל השיפוטי, אשר נדרש בו איזון עדין בין שיקולים של הגנה על אי- תלות שיפוטית ועל העצמאות ה מוסדית של בית המשפט, לבין שימור אחריותיות ויעילות מערכתית. יש חשש שהמהלך המוצע – נטילת סמכויות מנשיא בית המשפט העליון – ננקט בלא שנבדקה לעומק נחיצותו , בלא התחשבות בחשש מפני שיבוש עבודת בית המשפט ובלא הקפדה על עקרון אי-תלות השופטים . אדרבה, יש חשש שהצעת החוק נועדה דווקא לפגוע שלא לצורך במעמדו של נשיא בית המשפט העליון ובהגנה על עצמאות בית המשפט, וזאת כחלק מהמהלך הרחב יותר ש הממשלה והקואליציה מובילה להחלשת בית המשפט ושומרי הסף , וכהמשך ישיר למסע ה דה לגיטימציה לנשיא הנוכחי. .להלן חוות דעתנו עיקרי הצעת החוק ,[הצעת החוק שבנדון מבקשת לערוך שני תיקונים בחוק בתי המשפט ]נוסח משולב התשמ"ד- 1984 . 1. התיקון הראשון מבקש ליטול מידי נשיא בית המשפט העליון את סמכותו לפי סעיף 27 )א( לחוק לקבוע מותבים, קרי להחליט מי השופט או השופטים אשר ידונו בעניין מסויים. במקום הנשיא מוצע שהמותבים "ייקבעו באופן ממוחשב ללא התערבות גורם אנושי". יצוין כי לפי הנהלת בתי המשפט,1 גם כיום, ההרכב ים הדנים בתיקים בבית המשפט העליון נקבעים ככלל באופן אקראי על ידי יומן בית המשפט על בסיס סדר הגעתם, דחיפותם ו הערכת היקף העבודה הצפוי בהם , תוך התחשבות במניעויות שופטים, תורנויות, חופשות או שבתונים . זאת, למעט מקרים חריגים דוגמת הליכים בהיקף יוצא דופן שבהם נשיא בית המשפט העליון מעורב בחלוקתם לטובת חלוקה שוויונית של העומס 1 ראו, לדוגמה, תשובה לבקשת חופש מידע שהתקבלה על ידי הח"מ ביום12.12.2022 ; כמו כן ראו תשובה לבקשת חופש מידע של הנהלת בתי המשפט מיום 29.10.2023 . השיפוטי או כשההליך מעורר שאלה משפטית מורכבת במיוחד או בעלת משמעות ציבורית מיוחדת, ואז מעורבות הנשיא מתייחסת לוותק השיפוטי )בתיקים אלה יטפל על פי רוב הרכב של השופטים הוותיקים בבית המשפט(. 2. התיקון השני מבקש ליטול מנשיא בית המשפט העליון )או משופט אחר שיקבע לכך( את סמכותו לפי סעיף 30 ( )ב לחוק להחליט בבקשה לקיים דיון נוסף בעניין שפסק בו בית המשפט העליון . התיקון מבקש לקבוע כי במקום זה יידונו בקשות אלה אם קבעו רוב שופטי בית המשפט העליון כי יש מקום לדיון נוסף, ו במקרה זה ידון בית המשפט העליון ויחל ט י בבקשה לקיום דיון נוסף בהרכב שיכלול את כל שופטי בית המשפט העליון. 3. על פי דברי ההסבר להצעת החוק, התיקונים האלה נדרשים כדי להביא לכך ש"הרכב בית המשפט העליון ייקבע באופן בלתי תלוי ... ] [ כך שלא ניתן יהיה לקבוע מראש את תוצאות הדיון". עקרונות כלליים והשוואה בינלאומית 4. הצעת החוק מעוררות סוגיות המ חייב ות שקלול של מספר עקרונות ובהם: אי- ,תלות שיפוטית )של השופט בשבתו בדין(, עצמאות מוסדית של בית המשפט אחריותיות ויעילות מערכתית . בהקשר הזה, לעתים עלול ל רו שר מתח בין הצורך החיוני להקפיד על אי- תלות השופט בפסיקתו לבין האינטרס החשוב )לרבות ל שם מיצוי הזכויות של אזרחים הנזקקים לשירותי בית המשפט( של יעילות תפקוד בית המשפט ו שימור האחריותיות על כך . מתח זה מתחדד בהפעלת סמכויות ה ניהול של בית המשפט בנושאים כגון הקצאת תיקים , ולא משנה מי מחזיק במושכות קבלת ההחלטות בהקשר זה )נשיא בית המשפט או גורם אחר(.2 :עם זאת, חשוב להדגיש אמנם ככלל סמכויות ניהוליות של נשיאי בתי משפט עלולות במקרים מסויימים לעמוד במתח עם שמירה על אי- תלות השופטים )אי- ,(תלות פנימית3 אבל בישראל הן גם ערובה לשמירה על עצמאותה של הרשות השופטת . במלים אחרות, עם השנים התפתחו התפקידים הניהוליים של נשיא בית המשפט העליון באופן שהפך אותו לגורם בעל משקל קריטי ב שמירה על עצמאות הרשות השופטת .4 חשיבותו של נשיא בית המשפט העליון בשמירה על עצמאות הרשות השופטת רבה במיוחד לאור דריסת הרגל הניהולית הרבה שיש לשר המשפטים ב ניהול ה רשות השופטת .5 2 גיא לוריא ממונים על הצדק 36 , 102 ) 2011 ;( שלמה לוין "אי תלות שיפוטית – מבט כלפי פנים" עיוני משפט כ"ט 5 ) 2005 ;( מיכל אגמון-גונן "אי- "?תלות שיפוטית? האיום מבפנים המשפט 18 , 2 )יולי2004 .( 3 ,להמלצות שנועדו להתמודד עם מתח זה, ראו: לוריא לעיל ה"ש 2 . 4 456 (2023) EVIEW R AW L SRAEL I , 56 The Attempt to Capture the Courts in Israel Guy Lurie, . 5 . שם 5. עקרון נוסף שחשוב להדגיש בהקשר זה, הוא החשיבות של העדר מעורבות של גורמי ם חיצוניים בנושאי מינהל הקשורים לליבת עבודת השופטים – כלומר נושאים מינהליים שיש להם השפעה ישירה ומידית על ענייני שפיטה. כפי שהבהיר בשנת 1985 בית המשפט בקנדה בפסק הדין בענייןValente , עצמאות שיפוטית מוסדית מינימלית חייבת לכלול שליטה של שופטים על החלטות מינהליות הנוגעות במישרין ומי י דית לשיפוט, ובהם חלוקת תיקים לשופטים. 6 כפי שנאמר בהכרזה בינ"ל של האו"ם בנושא משנת1985 , חלוקת התיקים בתוך בית המשפט היא עניין פנימי של מינהל שיפוטי. 7 6. ההסדר שלפיו נשיא בית המשפט הוא אשר מחלק את התיקים בין שופטי בית המשפט נפוץ יחסית במערכות משפט דומות, אף שגם הסדרים אחרים נפוצים – כגון הקצאה אקראית לפי כללים שנקבעים מראש על ידי ועדת שופטים או ועדה מנהלת , או מעורבות של מועצת רשות שופטת בקבלת ההחלטות בתחום . זה8 אם נתמקד בבתי משפט עליונים דווקא , חלוקת תיקים בידי נשיא בית המשפט , נהוג ב ה מספר מערכות משפט הדומות לשיטת משפטנו, כגון אירלנד, בריטניה וקנדה. 9 7. כדי להגשים את העקרונות של אי- תלות שיפוטית מחד גיסא, ויעילות העבודה השיפוטית והאחריותיות עליה מאידך גיסא, חשוב שחלוקת העבודה השיפוטית באמצעות הקצאת ה תיקים תיעשה לפי תכנית שנקבעת מראש, ועל פי אמות מידה ברורות ואובייקטיביות במידת האפשר. יחד עם זאת, כפי שנקבע לדוגמה בכללי הר הצופים לעצמאות שיפוטית, אין זה נתפס כפגיעה באי- תלות השופטים אם הגורם ברשות השופטת שניתנה לו סמכות זו, בפרט נשיא בית המשפט העליון, מקבל שיקול דעת לשנות תכנית זו במקרים חריגים על פי שיקולים שנקבעים מראש. 10 6 Valente v. The Queen, [1985] 2 S.C.R. 673 . 7 UN Basic Principles on the Independence of the Judiciary (1985), - principles - mechanisms/instruments/basic - https://www.ohchr.org/en/instruments judiciary - independence 8 :לדוגמה בגרמניה. ראו לוריא, לעיל ה"ש 2 ', בעמ100 ; Court , ř Adam Blisa and David Kosa Presidents: The Missing Piece in the Puzzle of Judicial Governance, 19(7) GERMAN LAW JOURNAL 2031 (2018) . 9 OMPARATIVE C ISTORICAL AND H : OURT C UPREME S RISH I HE T , ICKSON D RICE B PERSPECTIVES 64 (2019); How our courts decide: Answers to questionnaire: United Kingdom (Seminar organized by the Supreme Court of Ireland and ACA-Europe, 2019), J. NDREW A & LARIE A ENJAMIN B ; europe.eu/seminars/2019_Dublin/UK.pdf - https://www.aca GREEN, COMMITMENT AND COOPERATION ON HIGH COURTS: A CROSS-COUNTRY EXAMINATION OF INSTITUTIONAL CONSTRAINTS ON JUDGES 20-21 (2017) 10 ,ראו, לדוגמה NDEPENDENCE I UDICIAL J TANDARDS OF S NTERNATIONAL I COPUS S OUNT M section 2.18 (consolidated 2022) . הבעיות המרכזיות של החוק 8. העדר בחינה של נחיצות הצעת החוק . הצעת החוק מבקשת להביא לקביעת הרכבים באופן אקראי, כאמור, כדי למנוע שליטה ב"תוצאת העתירה ]...[ עוד בטרם החל הדיון". אולם , כאמור לעיל, לפי הנהלת בתי המשפט,11 גם כיום, ההרכב ים הדנים בתיקים בבית המשפט העליון נקבעים ככלל באופן אקראי על ידי יומן בית המשפט . זאת, למעט מקרים חריגים דוגמת הליכים בהיקף יוצא דופן שבהם נשיא בית המשפט העליון מעורב בחלוקתם לטובת חלוקה שוויונית של העומס השיפוטי או כשההליך מעורר שאלה משפטית מורכבת במיוחד או בעלת משמעות ציבורית מיוחדת, ואז מעורבות הנשיא מתייחסת לוותק השיפוטי )בתיקים אלה יטפל על פי רוב הרכב של השופטים הוותיקים בבית המשפט(. גם התייחסות הצעת החוק לפרקטיקה שנהגה בעבר לעניין יכולתו של שופט תורן לצרף שופטים לפי בחירתו – ספק אם היא רלוונטית עוד. אף שיש מקום להבהיר את שקיפותם של כללים אלה,12 לא ברורה נחיצות נטילת הסמכויות המוחלטת. 9. סכנה ל פגיעה באי- תלות השופטים . יש חשש שהקביעה בהצעת החוק כי חלוקת התיקים תיעשה "באופן ממוחשב ללא התערבות גורם אנושי " לא תהיה מעשית. בסופו של יום, גורמים אנושיים יצטרכו להיות מעורבים בעיצוב הטכנולוגי , לדוגמה כדי לקבוע מראש את הכללים שהמחשב ישבץ לפיהם את התיקים ו את השופטים או כדי לקבל החלטות של סטייה מהכללים במקרים חריגים שבהם זה נדרש . החשש הוא שנטילת הסמכות מגורם שיפוטי ת , גרום לעיצוב טכנולוגי )לדוגמה בידי גורמים מינהליים, טכנולוגיים או מסחריים( באופן בלתי מבוקר על ידי שופטים , אשר עלול ל ו פג ע בסופו של יום באי- תלות שיפוטית. 13 10 . פגיעה ביעילות התפקוד של בית המשפט . המהלכים שהצעת החוק מנסה לקדם עלולים לשבש את יעילות התפקוד של בית המשפט. העדר מעורבות של גורם אנושי ושיפוטי בקביעת ההרכבים, הן במקרים שבהם נחוץ לקבוע מראש כללי ם שיתחשבו בגורמים כגון ה עומס השיפוטי או התמחויות של שופטים, הן כדי לאפשר לגורם שיפוטי שיקול דעת במקרים חריגים לצורך איזון העומס השיפוטי, עלול לשבש את התפקוד של בית המשפט. לדוגמה, בהיעדר מעורבות כשזו נחוצה, עלול להיווצר עומס שיפוטי מוגזם אצל שופטים מסויימים, באופן 11 ראו, לדוגמה, תשובה לבקשת חופש מידע שהתקבלה על ידי הח"מ ביום12.12.2022 ; The Guy Lurie, Invisible Safeguards of Judicial Independence in the Israeli Judiciary, 24 GERMAN LAW JOURNAL 1449 (2023) . 12 השווLurie, לעיל ה"ש 11 . 13 :השווFrom a Panacea to a Panopticon: Amnon Reichman, Yair Sagy & Shlomi Balaban, The Use and Misuse of Technology in the Regulation of Judges, 71 HASTINGS LAW JOURNAL 589 (2020) . .שיעכב הכרעה בתיקים ההצעה ביחס לאופן קבלת ההחלטות בבקשות לדיון נוסף עלולה להביא לעומס רב יותר על כל השופטים, שיצטרכו להיות שותפים להחלטות בנושאים אלה, ולפגוע כך ביעילות התפקוד של בית המשפט. 11 . פגיעה במעמד נשיא בית המשפט העליון . כאמור לעיל, ל תפקיד של נשיא בית המשפט העליון מקום חשוב בשמירה על עצמאות בית המשפט. יש חשש שנטילת תפקידיו של נשיא בית המשפט העליון, כמוצע בהצעת החוק, תפגע במעמדו וביכולתו להגן על אי- תלות השופטים. בלי איזון הפגיעה הזו באמצעות ביצור ההגנות המוסדיות על בית המשפט בדרכים אחרות, היא עלולה להביא בתורה לכרסום בעצמאות בית המשפט. יש מקום לחשש האמור, במיוחד על רקע ההקשר הרחב יותר: המהלכים והאמירות של שר המשפטים ושל גורמים פוליטיים אחרים הקשורים בממשלה ובקואליציה, שמבקשים לפגוע בלגיטימיות מעמדו של נשיא בית המשפט העליון בכלל, ושל הנשיא המכהן בפרט.14 אף שהצעות חוק דומות להצעת החוק האמורה הוגשו בעבר, יש חשש כי קידומה בפועל בעת הנוכחית נובע ממניעים בלתי ראויים אלה ועל רק ע פרסונלי לחלוטין. 12 . התמונה הרחבה – ניסיון לפגוע באי-תלות הרשות השופטת . הצעת החוק שבנדון מקודמת כחלק ממהלך כולל של הממשלה והקואליציה שנועד לפגוע בעצמאותן של הרשות השופטת ושל יתר מערכת אכיפת החוק, וזאת כדי להגביר את כוחה הבלתי מבוקר של הממשלה . זהו מהלך שניתן לראות גם בתיקון שנעשה בהוראות חוק- יסוד: השפיטה באשר לדרכי בחירת השופטים באופן שהעביר כוח רב לפוליטיקאים, בתיקון של החוק שנעשה בדרכי מינוי נציב תלונות הציבור על שופטים, בניסיון להדיח ללא עילה בדין את היועצת המשפטית לממשלה )שבוטל על ידי בג"ץ לאחרונה בשל ההליך הפגום( , ועוד. זהו מהלך פסול שפוגע ביסודות הדמוקרטיה הישראלית, ובעקרונות חשובים ה עומדים בבסיסה, בהם עקרון שלטון החוק, עקרון הפרדת הרשויות והאיזונים והבלמים בין הרשויות. בכבוד רב, ד"ר גיא לוריא ד"ר עמיר פוקס 14 ראו גיא לוריא "מה המשמעות של הכרזתו של שר המשפטים שלא ישתף פעולה עם נשיא בית המשפט העליון?" אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה )27.1.2025 .(