חומר רקע

הצעת חוק התק שורת (שידורים ,)התשפ"ו- 2025 פרק ב': הרשות לתקשורת מ ש ודרת והמועצה לאסדרת תוכני צפייה ושמע נייר עמדה התנועה ל מען איכות השלטו ן בישראל האגף הכלכלי 8 ינואר2026 מבוא 1. ,פרק ב' בהצעת החוק מכונן רגולטור חדש""הרשות לתקשורת משודרת ( :להלן""הרשות) , תאגיד ציבורי )(סטטוטורי , שתפקיד ו לרכז את האסדרה של כל תחום תכני הצפייה ושמע ו ,לפקח על שוק השידורים כולו במקום הרשות השניה לטלויזיה ורדיו ו מועצת הכבלים והלווין , ויהיה עצמאי בהפעלת סמכויותיו . לגוף המנהל של הרשות תמונה המועצה לאסדרת תוכני צפייה -ושמע :(להלן""המועצה ), שלפי סעיף37 להצעת החוק, תפקידה .לקבוע את הנושאים המנהליים הנוגעים לתפקוד הרשות, הרכבה, תקציבה ותוכניות העבודה השנתיות שלה 2. אולם, בניגוד להוראה ההצהרתית בסעיף2 ,להצעת החוק לפיה הרשות תהיה עצמאית בפעילותה, המנגנון המוצע מאפשר שליטה פוליטית על פעילות הרשות , כך שהיא עשויה לשמש כזרועו הארוכה של שר התקשורת ו של הממשלה. :והכול, כפי שיפורט להלן סימן ב': המועצה לאסדרת תוכני צפייה ושמע סעיף9 : מינוי המועצה 3. סעיף זה קובע כי בראש הרשות החדשה תעמוד המועצה לאסדרת תוכני צפייה ושמע, שתמנה בסך הכול שבעה חברים– בהם4 נציגי ציבור שימונו על ידי השר לפי המלצת ועדת האיתור (אחד מהם יו"ר המועצה), ו-3 חברי .מועצה נוספים שהם עובדי מדינה, אחד מהם עובד משרד התקשורת שימונה על ידי מנכ"ל המשרד 4. לשר התקשורת יש שליטה נרחבת בהרכב המועצה: חמישה מתוך שבעת חברי המועצה ממונים למעשה .על ידו ארבעה מהם הם נציגי ציבור, שהמינוי שלהם נעשה ב המלצת ועדת ה איתור הנשלטת בפועל בידי השר (ראו במסמך זה ביקורת על )סימן ג: ועדת האיתור ו חבר נוסף הוא עובד מדינה ממשרד התקשורת, כפוף לשר. מצב זה יוצר הלכה למעשה מועצה שאינה עצמאית , אלא בעלת זיקה פוליטית מובהקת לשר, ו פוגע קשות ביכולתה .לפעול באופן מקצועי ובלתי תלוי ,לעמדת התנועה מועצה ב עלת תלות כה ניכרת בשר אינה מסוגלת למלא את תפקידה כגוף פיקוח אובייקטיבי ואפקטיבי , והדבר עלול להוביל לפוליטיזציה של פעולתה והשפעה בלתי ראויה על עצמאות התקשורת והפיקוח עלי ה. סעיף19: פיזור המועצה - .פגיעה בעצמאות המועצה והרחבת יתר של סמכות שר התקשורת 5. סעיף19 להצעת החוק,, שעניינו בתנאים לפיזור המועצה מעורר קושי בהקנותו לשר התקשורת סמכות חריגה לפנות לממשלה בבקשה לפיזור המועצה, על יסוד קביעה נעדרת אמות מידה מוגדרות כי המועצה "אינה ממלאת את תפקידיה לפי חוק זה או לפי כל דין אחר , לאורך זמן ובאופן העלול לגרום לפגיעה משמעותית בתחום אספקת תכני צפייה ושמע או בתחום שידורי הרדיו" . 6. נוסח רחב זה, ובפרט ההפניה הגורפת ל"כל דין אחר", מרחיב את שיקול דעתו של השר ואינו מציב כל גבולות מהותיים, פרוצדורליים או ראייתיים להפעלת הסמכות. בכך נשללת מהמועצה העצמאות המוסדית הנדרשת מגוף רגולטורי, ותחת זאת נוצר מנגנון של שליטה אפקטיבית בידי הדרג הפוליטי: השר מוס מך הן להשפיע על ."הרכב המועצה באמצעות מינוי חבריה, והן לאיים בפיזורה מקום שבו פעילותה אינה תואמת את "רוח המפקד 7. אף מבלי שהסמכות תמומש בפועל, עצם קיומה יוצר אפקט מצנן מובהק, המאפשר לשר "להלך אימים" על ,המועצה ולכפות עליה נאמנות פוליטית, בניגוד לעקרונות של עצמאות רגולטורית ותוך איום על חופש ה ביטוי וההגנה על תקשורת חופשי ת ו בלתי תלוי ה . סמכות כה רחבה ובלתי מרוסנת חותרת תחת תכליתו של רגולטור עצמאי ומעוררת חשש כי המועצה תהפוך , הלכה למעשה, לזרוע ביצועית הכפופה לרצון השר . סימן ג': ועדת האיתור 8. לפי סעיף23 )(ב , מנכ״ל משרד התקשורת – משרת אמון מובהקת של שר התקשורת– יעמוד בראשות ועדת האיתור ,ו תחתיו יכהנו שלושה נושאי משרה בכירים בשירות המדינה ואיש אקדמיה מתחום התקשורת. לפי סעיף 29 ()(א4) , יושב ראש ועדת האיתור יכול להפסיק את כהונתו של כל אחד מחברי הוועדה אם לדעתו של היו"ר חבר ."הוועדה "אינו ממלא את תפקידו כראוי 9. מצב דברים זה, שבו יו״ר ועדת האיתור מוסמך לפטר חבר ועדה כראות עיניו, על יסוד שיקול דעתו כי אותו חבר אינו ממלא את תפקידו כראוי, מעורר קושי חמור. מדובר בהגדרה עמומה ופתוחה, שאינה מלווה במתווה נורמטיבי המבהיר מהו מילוי"ראוי" של התפקיד . קושי זה מחמיר שבעתיים בשים לב לכך שמפעיל הסמכות הוא, הלכה למעשה, מינוי פוליטי , באופן המעורר .חשש ממשי לחדירת שיקולים פוליטיים לעבודת ועדת האיתור בנסיבות אלה, חברי הוועדה עלולים למצוא עצמם פועלים מתוך רצון לרצות את יו״ר ועדת האיתור - המשמש כ זרועו הארוכה של השר- ב היותם נתונים לאיום פיטורים. כפועל יוצא, קיים חשש ממשי כי שיקולים פוליטיים יחדרו לא רק לעבודת ועדת האיתור, אלא גם לפעילות המועצה עצמה. 10 . המתווה המוצע יוצר בפועל ועדת איתור הנשלטת בידי שר התקשורת, אשר מוסמך, באמצעות"שלוחו" – יו״ר הוועדה– להביא לסיום כהונתם של חברי הוועדה לפי שיקול דעתו. משכך, ועדת האיתור אינה פועלת כגוף עצמאי, אלא כפופה לשר, והדבר משליך ישירות על זהות המועצה שתוקם על יסוד המלצותיה. מועצה זו, שבה ,חמישה מתוך שבעה חברים מתמנים הלכה למעשה בידי השר, ואשר השר אף מוסמך לפזרה לפי רצונו מתאפיינת ב .זיקה פוליטית מובהקת 11 . מתווה זה פותח פתח ממשי להחדרת שיקולים פוליטיים לפיקוח על השידורים, בניגוד לעקרונות היסוד של המשפט המנהלי, המחייבים כי הרשות תפ על כגו ף פיקוח עצמאי, מקצועי ובלתי תלוי. פוליטיזציה של הרשות האחראית על הפיקוח על התקשורת בישראל פוגעת באופן קשה בעצמאותה ובחופש הפעולה של התקשורת .החופשית 12 . נוסף על כך, קיים חשש כי מתווה זה ייצור אפקט מצנן על גופי התקשורת, וישפיע לרעה על נכונותם להשמיע .ביקורת כלפי הממשלה ופעולותיה שליטה פוליטית בגוף המפקח עלולה ליצור תלות מובנית של גופי השידור ברצונו של הדרג הפוליטי. תלות זו עלולה להוביל לצנזורה עצמית ולהימנעות מסיקור ביקורתי, מחשש להפעלת סמכויות רגולטוריות. בכך, עלולה התקשורת לאבד את יכולתה למלא את תפקידה החיוני כ״כלב השמירה״ ע ל המשטר הדמוקרטי . 13 . המדובר בפגיעה בלתי מידתית בעקרונות היסוד של המשפט המנהלי, בייחוד בשים לב לכך שקיימות חלופות ,פוגעניות פחות. כך חלף המודל המ וצע המעניק לשר סמכות רחבה להשפיע על פעולת הרגולטור , ניתן לאמץ את המודל שנקבע ב"חוק השידור הציבורי הישראלי, תשע ד- 2014 , בסעיף29 , לפיו ועדת האיתור מורכבת משופט בדימוס שממנה שני חברי ועדה נוספים, באופן שי שמו ר על הפרדה בין ועדת האיתור לדרג הפוליטי. סימן ד' : בעלי תפקידים מיוחדים סעיף33 : היועץ המשפטי של הרשות 14 . לפי סעיף33(א), המועצה תמנה יועץ משפטי לרשות, לתקופה של שבע שנים. ס עיף קטן33 (ב) מאפשר למועצה להעביר את היועץ המשפטי מכהונתו לפני תום תקופת הכהונה, בהחלטה שתתקבל ברוב של לפחות חמישה מתוך .שבעת חבריה 15 . בפשטות, המדובר בניסיון ממשלתי נוסף לפגוע במעמד היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה ורשויותיה, כחלק מן המתקפה ה .ממשלתית הכללית על כל בלם בפני כוחה בכלל, ועל יועצים משפטיים בפרט ,ראשית החוק מאפשר למועצה לפטר את היועץ המשפטי ברוב קולות, ללא כל דרישה לנימוק או הצדקה. די בהתקיימות רוב כדי להביא לסיום כהונתו, באופן ה מניף את חרב הפיטורים מעל ראשו של היועץ המשפטי, ו בכך פוגע בעצמאותו וביכולתו למלא את תפקידו כשומר סף. 16 . שנית, כפי ,"שמודגש בדברי ההסבר להצעת החוק, תפקידו של היועץ המשפטי ברשות הוא "תפקיד חשוב ועדין ,"לאור "חשיבות עצמאות הייעוץ המשפטי ברשות ובשים לב "ל סמכויות השלטוניות המ"שמעותיות המוקנות ול ,. עם זאת ,ובניגוד לכתוב בדברי ההסבר לחוק רוב של לפחות חמישה מתוך שבעה חברי המועצה אינו מספק הגנה מיוחדת על היועץ המשפטי משום ש לשר התקשורת יש,, כפי שהדגשנו השפעה רבה על מינוי חמישה חברי מועצה– ארבעה מהם חברי ועדה שהם נציגי ציבור הממונים על ידי השר בהמלצת ועדת האיתור, ואחד הוא עובד .מדינה ממשרד התקשורת, כפוף לשר 17 . לפיכך, פיטוריו של היועץ המשפטי של הרשות ללא צורך בנימוק או הצדקה, וברוב המוצג לכאורה כרוב מיוח ,ד ףא שבפועל משקף במדויק את כוחו של השר במועצה , מערערים את מעמדו ועצמאותו של היועץ המשפטי ומפחיתים את יכולתו לפעול באופן עצמאי ובלתי תלוי. סימן ה': סמכויותיה ותפקידיה של המועצה סעיף42: תפקידי יושב ראש המועצה, שכרו ותנאי שירותו 18 . קושי נוסף נוגע לכפילות של תפקיד יושב ראש המועצה, שלפי הצעת החוק יכהן גם כמנהל הרשות .כפילות זו יוצרת מצב אבסורד של ניגוד עניינים מוסדי מובהק, בו חבר בגוף המפקח הוא מנהל הגוף המפוקח. זאת, בעוד המועצה אמורה, בין יתר תפקידיה, לפקח על עבודת הרשות ( בסעיף37 להצעת החוק.( כך נשללת האפשרות לקיומה של הפרדה אפקטיבית בין קביעת מדיניות, פיקוח ובקרה, לבין יישומה וניהולה השוטף של הרשות. זאת ועוד, מאחר שהמועצה אמורה, בין יתר תפקידיה, לפקח על עבודת הרשות, מבנה זה מרוקן מתוכן את מנגנוני הפיקוח הפנימיים ופוגע בעקרונות יסוד של מינהל תקין . סיכום 19 . פרק ב' בהצעת החוק, המכונן את הרשות לתקשורת משודרת ,ואת המועצה לאסדרת תוכני צפייה ושמע יוצר גוף רגולטורי חדש, שלכאורה אמור לפקח על שוק השידורים באופן עצמאי ומקצועי. בפועל, מנגנון מינוי חברי המועצה, השליטה על ועדת האיתור ו סמכויות הפיזור ה נ רחבות של שר התקשורת פ וגעים בעצמאות המוסדית .של הרשות ומאפשרים חדירת שיקולים פוליטיים לפעולתה יתר על כן , כפילות התפקידים של יושב ראש המועצה כמנהל הרשות והיכולת לפטר את היועץ המשפטי בקלות, מחלישים את עצמאות הרגול טור ומערערים את יכולתו .לפקח באופן בלתי תלוי מצב זה יוצר חשש כבד ,לפוליטיזציה של הפיקוח על התקשורת ובכך עלול לגרום ל פגיעה קשה בחופש הביטוי וב תקשורת החופשית בישראל. 20 . לאור כל האמור לעיל, עמדת התנועה היא שיש להתנגד בתוקף לקידום הצעת החוק במתכונתה הנוכחית בכלל , ו בפרט ל פרק ב' בהצעה אשר י גביר את ההשפעה הפוליטית על גופי התקשורת ,חותר תחת עקרונות יסוד דמוקרטיים, והיא כוללת אגד של מנגנונים שיסרסו את התקשורת החופשית בישראל וימנעו את ההתנהלות .העצמאית של גופי התקשורת ושל הרגולטור שיוקם לפקח עליהם 21 . המגמה המסתמנת מהצעת החוק , שיש לראותה גם על רקע המתקפה הכוללת של הממשלה על התקשורת ,החופשית היא המשך פוליטיזציה של שוק התקשורת ו הסרת כל רסן שיבטיח שידורי ם מקצועיים ומה י .מנים בברכה ובכבוד רב , אורי הס , עו"ד ראש האגף הכלכלי טלילה דביר , עו"ד האגף הכלכלי ענת ברמן, עו"ד האגף הכלכלי