חומר רקע
הלשכה המשפטית
הייעוץ המשפטי לוועדת הכנסת
:(סימוכין000186
-6
202
)
,ירושלים11
בינואר
2026
כ"ב ב טבת
ה
תשפ"ו
לכבוד
חברי ועדת הכנסת
,שלום רב
נייר הכנה 'מס2 לישיבת ועדת הכנסת בעניין
הצעת
חוק-
יסוד: שכר נושאי משרה ברשויות השלטון
/(תיקוני חקיקה) פ5532/25
של חה"כ בוארון
בהמשך לישיבת ועדת הכנסת בהצעת החוק שבנדון ביום31.12.2025
, ולקראת המשך הדיונים, אבקש להעלות על
הכתב סוגיות שונות, עקרוניות ופרטניות, שעל הוועדה לדון בהן בהכנת הצע .ת החוק לקריאה הראשונה
1
.
לב ההצעה-
יצירת הקבלה בין שכר נושאי המשרה ברשויות השלטון
השונות
הצעת החוק קובעת שינויים מרחיקי לכת בכל הנוגע לשכרם של נושאי המשרה ברשויות השלטון השונות , בהתאם
לרציונל שהציג בוועד
ת הכנסת חבר הכנסת היוזם. כפי שפורט בנייר ההכנה מס '
1
, כיום השכר נקבע בידי ועדת
הכספים וועדת הכנסת, באופן נפרד ביחס לכל סוג של נושאי משרה וללא תלות ביניהם (למעט ביחס לחברי
.)הממשלה וחברי הכנסת שלגביהם נקבעו הוראות דומות "למעשה, הגורם היחיד "הקובע לעצמו כיום את השכר
הוא ועדת הכנסת ביחס לחברי הכנסת, וגם
במקרה זה
חייבת
הוועדה,, בטרם תחליט
לקבל המלצה מאת ועדה
ציבורית,
שאותה היא רשאית
לאמ
ץ
, לדחות או לשנות.
לפי ההצעה, ועדות הכנסת וחברי הכנסת
לא יהיו מעורב
ים עוד בקביעת השכר
)(להבדיל מתנאי עבודה , אלא שכר
נשיא המדינה ייקבע בידי ועדה ציבורית, וממנו ישתרשר שכר כל
נושאי המשרה לפי קטגוריות הנקובות בחוק וללא
.שיקול דעת נוסף לוועדה הציבורית
,לפיכך
ראשית יש לבחון
מהי
ההצדקה ליצירת ההקבלה בשכר ,בין נושאי המשרה ברשויות השונות
בהתייחס
בין
היתר ל
אופי העבודה, דרישות התפקיד ומשך הכהונה .
בבחינת הדומה והשונה יש להתייחס
למשל לכך ש חברי
הכנסת עומדים לבחירת הציבור מדי ארבע שנים
)(או פחות,כחלק מרשימת מועמדים
אין הבדל בכוח ההצבעה
והשימוש בכלים הפרלמנטריים בין מי שמכהן יום למי שמכהן שנים רבות, ו כל אחד מהם
יכול
למלא כל תפקיד
בכנסת
ובממשלה ,ללא קשר לוותק, לנ
י
סיון או להתאמה ספציפית ל .תפקיד לעומתם נושאי המשרה השיפוטית
מתמנים ככלל
עד גיל פרישה,
והוותק
על כס השיפוט י ש בו כדי להשפיע על אופי
עבודתם,
כמו גם על יכולתם למלא
.משרות ניהול ולהתקדם לערכאות גבוהות יותר
בהקשר זה מוצע לבקש ממרכז המחקר והמידע של הכנסת לבדוק האם הקבלה דומה קיימת במדינות נוספות .
כמו
,ב כן עניין זה
החלה להישמע
התייחסות בישיבת ועדת הכנסת ביום31.12.2025
מטעם הנהלת בתי המשפט ומטעם
.נציגי השופטים והדיינים, והם ביקשו לשוב ולהישמע בדיונים הבאים
2
2
.
"הפחתת שכר לנושאי משרה שיפוטית "בלבד
חוק-
יסוד: השפיטה קובע בסעיף10
" (ב) כי
לא תתקבל החלטה המכוונת להפחית ממשכורתם של שופטים בלבד ."
סעיף זה התווסף לנוסח במהלך הדיונים בוועדת החוקה
, חוק ומשפט
בחוק היסוד המקורי בשנת1984
,
כביטוי
ל.עצמאותה ואי תלותה של מערכת המשפט1
בדיונים צוין כי הוראה זו
מבוססת על ה אמור בחוקה האמריקאית
לפיה לא יופח
ת שכר שופטי בית המשפט העליון והשופטים הפדרליים בעת כהונתם2 .
כעת מוצע למחוק את הסעיף האמור, לצד קביעת מדרג השכר בחוק החדש. ביטול הוראה חוקתית זו מחייב דיון
מעמיק, כנדרש בהקשרים חוקתיים. במסגרת זו מוצע להתייחס לעמדות הגורמים
השונים
ביחס לחשיבות הסעיף
ברמה.החוקתית, וכן לדון בהפחתה הנעשית הן בחקיקה הנוכחית והן ביחס לפגיעות אפשריות בחקיקה עתידית
אמנם, הצעת ה חוק מפקידה בידי ועדה ציבורית את קביעת השכר, ולכן
תיאורטית
שכרם של כל נושאי המשרה
יכול לעלות או להתאזן בצורה אחרת שבה שכ ,רם של חלק יעלה וחלק ירד. עם זאת החלטת ועדת השרים לענייני
חקיקה מיום4.5.2025
מתנה את תמיכת הממשלה בהצעה בכך שהיא לא תביא להעלאת שכר "אלא ייעשה איזון
'בדרך של הפחתת שכר ושוויון בשכר של נושאי משרות בשלוש הרשויות". כעולה מנייר ההכנה מס1
המפרט
את תנאי נושאי המשרה השונים, כיום שכר נושאי המשרה השיפוטית ה
וא
היחיד שלגביו קבעו הגורמים
המוסמכים בכנסת
כי
תתווסף
לו תוספת ייחודית וכי יושפע מהוותק של נושא המשרה, ובשל כך שכרם של נושאי
משרה שיפוטית
, בוודאי הו
ותיקים, עולה על שכר יתר
נושאי המשרה, גם כאשר שכר היסוד זהה או אף נמוך
.יותר
משכך ,ו
גם אם עמדת ועדת השרים לא תע וגן בחוק, השוואת השכר המוצעת תביא הלכה למעשה להפחתת
שכר נושאי המשרה השיפוטית בלבד, בניגוד לעקרון הקבוע בחוק-י.סוד: השפיטה ולתכליותיו
:ויובהר סעיף2(ב) לחוק המוצע קובע כי תוספת הוו תק שתקבע הוועדה הציבורית החדשה תשולם באופן אחיד
לנושאי המשרה ולא תעלה על%
15
מהשכר
. כאמור, סוגיית הוותק רל
וו נטית בעיקר לנושאי המשרה השיפוטית
לאור אופי עבודתם והם היחידים שמקבלים אותה כיום, ולכן יצירת התקרה האמורה תפגע רק בהם. לא למותר
לציין כי תוספת הוותק היא התשלום היחיד
שנוסח ההצעה מגבילו
לשיעור מסוים
ואינו מסור
לשיקול דעתה של
ה
וועדה הציבורית כיתר התשלומים הנלווים לשכר היסוד.
לתוצאה דומה מביאה הרשימה הסגורה של תוספות השכר שהוועדה הציבורית רשאית לקבוע לפי סעיף2
)(ב
לחוק
המוצע. הרשימה משמיטה תוספות המשולמות כיום לנושאי משרה שיפוטית , כמו תוספת שהיה במשרה
שיפוטית
ותוספת ייחודית לעיס וק בשפיטה, ולכן ביטולן
י.ביא לפגיעה בשכר נושאי המשרה השיפוטית בלבד
3
.הוראת המעבר ביחס לנושא משרה מכהן
סעיף13
" (ד) להצעת החוק קובע כי ,שכרו של נושא משרה לא ייפגע בשל החלטות הוועדה הציבורית לפי חוק זה
כל עוד הוא מכהן באותו תפקיד שבו כיהן ביום תחילתו של חוק זה ; החל נושא משרה לכהן בתפקיד אחר שחוק
זה חל עליו, יהיה שכרו לפי חוק זה." כלומר, שכר נושא משרה לא ירד כתוצאה מהחוק כל עוד הוא מכהן באותו
תפקיד, אך אם הוא משנה את תפקידו (למשל חבר כנסת הנבחר ליו"ר ועדה או שופט המתמנה לנשיא או לערכאה
גבוהה יותר) יכול ששכרו.ירד אם כך קובע השכר החדש לפי החוק המוצע
1
ר' דיון בנושא בישיבת ועדת החוקה חוק ומשפט מיום6.2.1984
2 Constitution of the United States, Article III Section 1:
"The Judges, both of the supreme and inferior Courts, shall hold their Offices during good Behaviour, and shall, at stated Times,
receive for their Services, a Compensation, which shall not be diminished during their Continuance in Office."
3
בעת הדיון בוועדת הכנסת ביום31.12.2025
אמר יוזם ההצעה כי החוק המוצע לא יפגע בשכר נושא משרה מסוים
שהחל בכהונתו, גם אם תפקידו ישת
נה, אך יכול שהשכר לא יעלה בעת קידום
(אם
ה שכר בתפקיד החדש לפי החוק
המוצע
)יהיה נמוך יותר. אמירה זו תואמת עקרונות מקובלים וראויים בחקיקה בענייני שכר,
כך
שלא יהיו לה
השפעות רטרואקטיביות ביחס
למי שכבר החלו בתפקידם. ו
אולם,
היא עדיין עלולה
להרתיע
נושאי משרה
מ
להתקדם בתפקיד
ולקחת על עצמם
תפקידי ניהול ו
תחומי אחריות נוספים
, ביודע
ם
שהדבר לא
יתבטא
בתגמול
.כספי
.בכך עשויה להיות פגיעה גם באינטרס הציבורי נוכח ההשפעות המערכתיות ,מכל מקום כאשר מתקנים עניין
זה יש גם להבהיר כי השכר שלא ייפגע כולל
את
כל
התוספות שניתנו לפני קבלת החוק .
יצוין כי אם לא תתקבל
העמדה שהוצגה בדיון , יש
לקבוע מה הכוונה ב"אותו תפקיד". למשל,
אם חבר כנסת נבחר
לכנסת חדשה או שר לממשלה חדשה או נושא משרה שיפוטית למשרה זהה ביישוב אחר , ברצף או
לא , האם נחשב
שהוא מכהן"באותו תפקיד" או לא.
4
.סוגיות נוספות הנוגעות לתוכן ההסדר
4.1
קטגוריות השכר בטבלה המוצעת
לצד הסוגיה העקרונית, יש לבחון את קטגוריות השכר שבטבלה המוצעת בסעיף4 להצעת החוק
. כך
,למשל
בנוגע
לחברי הכנסת, יש לשים לב שהטבלה אינה כוללת התייחסות לתפקיד של יו"ר ועדה שאינה קבועה, שבמקרים
מסוימים מקבל
כ
יום שכר גבוה משל חבר כנסת מן השורה. מוצע לבחון האם נדרשת התייחסות
מיוחדת ליו"ר
ועדה לעניין מסוים (ועדה מיוחדת) שנבחרה לכל כהונת הכנסת או למשימה מוגבלת בזמן, ליו"ר הוועדה לפיקוח
על הקרן לאזרחי ישראל, ליו"ר הוועדה המסדרת והוועדות הזמניות שקמות בתחילת הכנסת, וליו"ר ועדת
האתיקה -
האם שכרם צריך להיות כשל ח"כ""רגיל או כשל יו
"ר ועדה קבועה.
בהקשר זה ונוכח ההקבלה המוצעת
בין הרשויות יש להפנות את תשומת הלב לכך שנושא משרה שיפוטית שמקבל על עצמו תפקיד נוסף (כמו יו"ר ועדת
הבחיר ות המרכזית, יו"ר
ועדת בחירות אזורית או יו"ר ועדות סטטוטוריות אחרות.) אינו זכאי לשכר גבוה יותר
גם
ביחס לשרים נ.יתן לשקול קטגוריות שונות, למשל להבחין בין שר הממונה על משרד לשר בלי תיק
בנוגע לנושאי משרה שיפוטית, הקטגוריות בטבלה המוצעת דומות בעיקרן לקטגוריות שלפי החלטת משכורת
נושאי משרה שיפוטית
)(למשל: שכר היסוד של רב ראשי לישראל ושל שופט בית המשפט העליון הוא זהה
, א ולם
יש לבחון אותן בקפידה ולהיעזר לשם כך בהנהלת בתי המשפט והנהלות בתי הדין הדתיים, שכן בשל הרצון לצמצם
את מספר הקטגוריות, אוחד שכרם של נושאי משרה שכיום שכר
ם אינו
זהה. למשל, אוחדו לרמת שכר אחת סגן
נשיא בית הדין הארצי לעבודה ונשיא בית משפט מחוזי שכיום יש הפרש של כ-
5,000
₪
.בשכר היסוד שלהם
4.2
חובת נושא משרה לקבל את שכרו
סעיף2
(א) לחוק המוצע קובע כי "לנושא משרה ישולם מאוצר המדינה שכר כפי שתקבע הוועדה הציבורית לפי חוק
,זה
וחובה עליו לקבלו ."
ביחס לחברי הכנסת ההוראה המחייבת קבלת שכר קיימת בחקיקה משנת1949
,
ומעוגנת כיום בסעיף51
(א) לחוק
.הכנסת ואולם, מדובר בחובה שאין סנקציה בצידה, ו הסכמה או סירוב לקבל
ש
כר אינ
ם מהוו
ים
תנאי לעצם
הכהונה או לקבלת תשלומים
נלווים לשכר
,כגון רכב ,טלפון .'עוזרים וכד
כעת מוצע
לקבוע הוראה זו ביחס לכל
נושאי המשרה , ויש להחליט האם לתת לה."שיניים" ומה ההשלכות של סירוב לקבל שכר
4
נקודה נוספת באותו הקשר המצריכה התייחסות-
כיום ראש הממשלה, השרים, סגני השרים וחברי הכנסת (והם
בלבד) רשאים לוותר על הצמדת השכר בשנה מסוימת3
. הצעת החוק אינה מתייחסת לאפשרות זו ויש לשקול אם
היא נדרשת לאור ההסדר החדש.
4.3. אחידות התשלומים הנוספים ביחס לכלל נושאי המשרה
סעיף2
(ב) לחוק המוצע קובע כי הוועדה הציבורית רשאית לקבוע תשלומים נוספים לצד השכר "והם ישולמו באופן
.אחיד לכל נושאי המשרה". בין תשלומים אלה נזכרים ימי מחלה וימי חופשה, תוספת ותק, החזר הוצאות ועוד
סעיף3
מאפשר קביעה של "תנאי עבודה" ייחודיים שאינם ניתנים בכסף לכל נושא משרה, והם לא ייקבעו בידי
:הוועדה הציבורית אלא ימשיכו להיקבע בידי ועדות הכנסת. הסדר זה מעורר מספר שאלות שיש לדון בהן
,ראשית יש לבחון כל תשלום כזה
לאור הרציונל שבבסיסו ו להחליט
האם נכון לתתו "בא ופן אחיד". למשל: האם
ימי חופשה לשרים ולחברי
ה,כנסת צריכים להינתן בשיעור זהה
,לרבות זכות לפדיון
כאשר לחברי הכנסת יש
תקופות פגרה בהן לא מתקיימות ישיבות כנסת, והאם יו"ר הכנסת צריך לקבל ימי חופשה כמו יתר חברי הכנסת
(כיום
זכאות
ו שונה); האם "תשלומים בשל סיום הכה
ונה" צריכים להינתן באופן זהה לנושאי משרה שיפוטית א שר
פורשים מתפקידם פעם אחת בחיים
ואשר פעמים רבות יש
אינטרס מערכתי לשמרם כעובדים מנוסים ,
לבין חברי
כנסת שיכולים בהתראה קצרה לסיים את כהונתם ואשר
לא אחת
פורשים ושבים לכהן כעבור זמן, לעתים אפילו
באותה כנסת
, וכא שר
שיטת הבחירות אינה מעודד
ת את המשך כהונתם של חברי כנסת מסוימים ; האם תוספת
ותק צריכה להינתן באותו אופן לנשיא המדינה, שכהונתו מוגבלת בזמן, ולנושאי משרה שיפוטית שיכולים לכהן
עשרות שנים; האם קצובת ביגוד צריכה להינתן באותו אופן לראש הממשלה שמרבה בהופעות בציבור
בארץ
ובחו"ל, לחבר כנסת שמופיע תדיר בתקשורת
ו באירועים
שונים וא לנו שא משרה שיפוטית
שהופעותיו הציבוריות
מוגבל
תו ,, וכן ביחס לבני ובנות זוגם; האם נדרשת הקבלה בזכות למעון רשמי על כל הנגזר מכך בין נשיא המדינה
.ראש הממשלה ויו"ר הכנסת
"שנית, יש להבהיר במה שונה "החזר הוצאות"מ"מתנאי עבודה , ומדוע אלה ייקבעו בוועדה הציבורית ואלה
,ימשיכו להיקבע בוועדות הכנסת ולא חלה עליהם דרישת האחידות. כך למשל, באיזו קטגוריה נכללים מעון רשמי
לינה בבית מלון
או
תשלום שכר דירה, תשלומים עבור טלפון ואינטרנט בבי ,ת מימון עבור
נהג,, חופשת השתלמות
.ועוד
האם לא נכון שאותה ועדה ציבורית תלמד את צרכי העבודה של כל נושאי המשרה ותבחן את מכלול ההטבות
שראוי לתת להם בקשר למילוי תפקידם.
4.4
הרכב הוועדה הציבורית
, עבודתה ומשך כהונתה
לפי,הצעת החוק
הוועדה הציבורית החדשה
תכלול של ושה חברים שלא היו פעילים בחיים הפוליטיים בשנה
שקדמה למועד מינוי
י ם (יש לבחון האם זו תקופה מספיקה): היו"ר הוא חבר הסגל האקדמי של מוסד להשכלה
גבוהה, בעל ניסיון בתחום המדיניות הציבורית, שימנה נשיא המדינה; שופט לשעבר של בית המשפט העליון או בית
המשפט המחוזי, שכי הן ביותר מערכאה שיפוטית אחת, שימנה נשיא בית המשפט העליון; ודיין לשעבר אשר כיהן
.ביותר מערכאה אחת של בתי הדין, שימנו הרבנים הראשיים לישראל
אם כן,לפי המוצע לממשלה או לכנסת אין תפקיד במינוי הוועדה והיא אינה "פוליטית". יחד עם זאת, מי שקובע
ת
את הארכת כהונת הוועדה הציבורית היא
ועדת הכנסת . יש לשקול האם זהו הפורום המתאים לאור רצונם של
חברי הכנסת להרחיק עצמם מ קביעת .)הרכב הוועדה (כפי שגם ציין מציע הצעת החוק בישיבת ועדת הכנסת
3
לפי סעיף51
)(א
לחוק הכנסת וסעיף5
.(ה) להחלטת שכר שרים וסגני שרים
5
בדומה, הצעת החוק קובעת מגבלות רבות על שיקול דעתה של הוועדה הציבורית
, ל משל בכך שלא ניתנת לה סמכות
לקבוע הטבות כספיות נוספות על אלה הנקובות בחוק
)(לרבות כאלה המשולמות כיום
, ובהגבלת
ה לעניין
גובה
.תוספת הוותק. בכך גוברת מאד השפעת הדרגים הפוליטיים על תוכן ההסדר
כמו
כן, אף שבוועדה הציבורית
,אין נציגות לכנסת ולממשלה
ההצעה מטילה על
מזכיר הממשלה תפקידים בקשר
לפעילות הוועדה. יש לשקול האם זה הגורם המתאים ולשמוע את
עמדתו
, וכן להתייחס להערות בנושא זה של
סגן
בכיר לחשב הכללי מיום7.1.2026
שהועברו בכתב .
מאותה סיבה ו לאור הטלת תפקיד על נשיא המדינה בקשר להקמת הוועדה יש לשמוע את
נציגיו.
4.5
זכויות שנצברו טרם קבלת החוק
לנושאי המשרה
שהצעת החוק נה ד בהם ישנן ז
כויות שנרכשו לפני תחילתו של ה
הסדר
המוצע. למשל: ימי חופשה
שלא נוצלו
ליו"ר הכנסת ולשרים או ימי מחלה שלא נוצלו ל נושאי משרה שיפוטית, שלפי הדין
כ יום ניתנים לפדיון
בכסף, דבר ש
נועד ל עודד את נושאי.המשרה לא להיעדר מעבודתם
הוראת המעבר צריכה למפות זכויות אלה
.ולהתייחס אליהן
בהקשר זה יש לציין כי.לפי המקובל בדיני העבודה, שינויים מסוג זה אינם חלים למפרע4
4.6
השלכות רוחב
ישנם עובדים רבים
בשירות הציבורי אשר שכרם או תנאי עבודתם מוקבלים לאלה של נושאי משרה
ברשויות
השלטון . כדי לעמוד על השלכות הרוחב של החקיקה יש לשמוע את נציגי הממונה על השכר במשרד האוצר אשר
.הוזמנו לדיונים
.עניין זה אף יכול להשפיע על מועד תחילתו של החוק המוצע בשל ההתאמות הנדרשות י וזכר כי
ועדת
ה שרים
סברה כי מועד התחילה צריך להיות בכנסת ה-
26
.
,בברכה
ארבל אסטרחן
היועצת המשפטית לוועדת הכנסת
4
ר' לעניין זה בג"ץ5060/96
קהלני ואח' נ' רה"מ ואח' (ניתן ביום20.7.2000
.)