חומר רקע
התנועה למען איכות השלטון
ינואר6
202
", תשפ ה
נייר עמדה
על הצעת חוק
ועדת חקירה ממלכתית–
לאומית לאירועי טבח שמיני עצרת התשפ״ד
(טבח7
באוקטובר2023), התשפ"ו–
2025
2
נוכח די
ו
ני ועדת חוק
ה" :, חוק ומשפט (להלן
הוועדה ") לקראת קריאה ראשונה על הצעת חוק ועדת חקירה
ממלכתית -
לאומית לאירועי טבח שמיני עצרת התשפ״ד (טבח7
באוקטובר2023), הת
שפ"ו–
2025
(להלן: "
הצעת
חוק ועדות חקירה
לאומית"
או"
הצעת
החוק")
אנו מתכבדים להעביר את עמדתה של התנועה למען איכות השלטון
" :בישראל, ע"ר (להלן
התנועה)"
.בנושא
אירועי טבח
ה-
7 באוקטובר
והמלחמה שפרצה בעקבותיהם מחייבים הקמת מנגנון חקירה עצמאי, מקצועי
ובלתי תלוי, לשם בירור מלא של הכשלים והמחדלים, מיצוי אחריות ולמידת לקחים, כבסיס לשיקום אמון
.הציבור במוסדות השלטון
בנייר העמדה נבקש להביע התנגדות נחרצת להצעת החוק
, אשר
מבקשת להקים מנגנון חקירה
אד-
הוקי
למנגנון הקיים בדין ,שו בהסדריה מתקיימים פגמים מהותיים היורדים לשורש
יכולתה
לשמש כמנגנון
חקירה עצמאי: ההצעה
;שוללת את עצמאותה המוסדית של ועדת החקירה ומכפיפה אותה לדרג המדיני
מחדירה פוליטיזציה להרכב הוועדה ולמסקנותיה; פוגעת ביכולת להגיע לחקר האמת ובאמון הציבור
בתוצרי החקירה; מערערת את עקרונות ההליך ההוגן וזכויות הנחקרים; מקודמת בעיתוי קונקרטי ובאופן
פרסונלי תוך ש ימוש בהליך החקיקה כדרך עוקפת לביקורת שיפוטית; ונעדרת עבודת מטה ותשתית
.מקצועית המצדיקות סטייה מן הדין הקיים בנסיבות אלה, עמדת התנועה היא כי הצעת החוק אינה
מהווה חלופה ראויה למנגנון ועדת החקירה הממלכתית הקבוע בדין, ויש להתנגד לה.
תוכן
עניינים
1.ב סעיף המטרה בהגדרה לא יכול להשיג
את
תכליתו
................................
..................
4
2.ב קביעת מנדט הוועדה על
ידי הממשלה בוועדה המוקמת על ידי
הכנסת
........................
4
3.ב מינוי חברי הוועדה ויושב ראש הוועדה
................................
................................
5
4.ב מינוי "מפקחים "על עבודת הוועדה
................................
................................
....
6
5.ב השמטת סמכות היועץ המשפטי לממשלה – פגיעה במעטפת המשפטית של החקירה
.....
6
1.ג שלילת עקרון העצמאות המוסדית של מנגנון החקירה ואי-התלות בדרג
המדיני
.............
6
.ג2
פוליטיזציה של ועדת החקירה ומסקנותיה
................................
...........................
7
3.ג פגיעה ביכולת להגיע לחקר
האמת
................................
................................
......
7
4.ג פגיעה בעקרון ההליך ההוגן ובזכויות
נחקרים
................................
........................
8
.ג5
שימוש לרעה בהליך
חקיקה כדרך עוקפת להליך משפטי תלוי ועומד
...........................
8
6.ג הצעת חוק פרסונלית שנתפרה למידות הממשלה המכהנת
................................
........
8
7.ג הליך חקיקה חפוז הנעדר עבודת מטה ותשתית עובדתית
................................
..........
9
3
המצב החוקי הקיים – חוק ועדות חקירה, תשכ"ט-
1969
נותן מענה משפטי מלא
1.
מזה עשרות שנים קבוע בדין מנגנון חקירה
ייעודי למ
צבי קיצון , בהם
מתעורר
משבר אמון עמוק
בין הציבור לבין
,הממשלה
ונדרש בירור עובדתי מקיף ו נטול פניות–
חוק ועדות חקירה התשכ"ט-
1969
" :(להלן חוק ועדת חקירה
ממלכתית " או
החוק)"
.
2.
חוק ועדות חקירה נועד לאפשר חקירה יסודית של אירועים המצויים בליבת אחריותה של הממשלה, ובכלל זה
אירועים שבהם הדרג המדיני עצמו עשוי להימצא מושא
לחקירה
.ולביקורת
לשם כך עוצב החוק כך שיבטיח
קיומו של מנגנון חקירה עצמאי, מקצועי ובלתי-
תלוי, המסוגל לבחון היבטים עובדתיים, משפטיים, מוסריים
.וציבוריים של האירוע הנחקר, ולספק תשתית אמינה להפקת לקחים ולהשבת אמון הציבור במוסדות השלטון1
3.
דרך עיקרית
למימוש
תכליתו של החוק ו להשבת אמון הציבור היא באמצעות
הבטחת עצמאותה ואי-תלותה
של
ועדת החקירה הממלכתית
בממשלה אשר מינתה אותה .על כן, מרגע הקמת ועדת החקירה ב החלטת ממשלה
,ועד לסיום תפקידה ופרסומו של הדוח הסופי פועלת הוועדה
באופן עצמאי ו מוגנת מ פני התערבות
ממשלתית .
שיקול דעתה של הוועדה רחב
, והיא
הגורם הבלעדי האמון על
פרסום הדוח הסופי ,
והיקף.המידע המצוי בו
4.
עוד להבטחת אי -
תלותה של הוועדה
בממשלה,
קובע החוק כי
חברי
ה
ימונו
ידי ב
,נשיא בית המשפט העליון
ובראשה יעמוד שופט עליון או מחוזי .
מנגנון זה נועד לנתק את הגוף החוקר מן הדרג המדיני ולהבטיח כי החקירה
תתנהל משיקולים
מקצועיים בלבד.
2
5.
דרך נוספת להשבת אמון הציבור ולשיכוך הסערה הציבורית, היא באמצעות פומביותה
של עבודת
הוועדה .
הוועדה מקיימת את דיוניה בפומבי, תוך שהיא מאפשרת לציבור לבחון את התנהלותה, את דפוסי עבודתה ואף
להגיע ולדבר בפניה , מקום
.בו סבור מי מאזרחי המדינה כי יש בכוחו להוסיף ולהעמיק בחומרים שהוגשו לוועדה3
" זאת, מתוך התפיסה לפיה ,באמצעות פומביות הדיון
הצדק לא רק נעשה אלא גם נראה ."
4
6.
יתרה מכך ,ולמען הבטחת פעילות
ה התקינה , החוק מקנה לוועדה
סמכ
ויות
חקירה אינקוויזיטוריות רחבות ,
מכוחן
היא מוסמכת לחקור באופן אקטיבי את נסיבות האירוע, ואינה כפופה לסדרי הדין ,החלים בבתי המשפט
אלא רשאית לקבל כל ראיה בכל דרך הנראית לה .
,לצד זאת החוק מקנה ,לוועדה סמכויות כפייה משמעותיות
כגון סמכות לכפות הופעת עדים, להוציא צווי חיפוש ולאסוף חומר ראיות. מטרת כלים אלו היא לאפשר בירור
עובדתי יסודי ומקיף של הפרשה הנחקרת
, שתאפשר ירידה מלאה לחקר האמת .
5
7.
נציין כי
ב
תחיל
ת דרכו של מוסד ועדת החקירה הממלכתית בישראל, נעשה בו שימוש נרחב על -
ידי ממשלות
ישראל ,
ובכל עשור הוקמו בין שלוש לחמש
ועדות חקירה ממלכתיות .
6
השימוש בכלי של ועדות חקירה
ממלכתיות הלך ודעך, לאחר
שרה"מ
,המכהן
בנימין נתניהו, עלה לשלטון
ונמנע
במשך כל
שנות כהונתו כראש
ממשלה
.מהקמה של ועדת חקירה ממלכתית7
הימנעות זו נותרה בעיינה גם ל נוכח
מבצעים צבאיים עקובים
מדם, מגפת קורונה
, ו
כעת ,
גם
לאחר המתקפה הנוראה ביותר שידיעה מדינת ישראל: טבח ה -7
.באוקטובר8
1
אביגדור קלגסבלד, ועדות חקירה ממלכתיות, עמודים20
-
19
(
2001
" :) (להלן
קלגסבלד, ועדות חקירה ,"); זאב סגל, "ועדת חקירה מכוח חוק ועדות חקירה
תשכ׳׳ט-
1968
": מעמדה הקונסטיטוציוני ומתחם הלגיטימיות לפעולתה מחקרי משפט
199
,
203
)(תשמ"ד .
2 קלגסבלד, ועדות חקירה , עמודים23
-
22
.
3 נציין
כי קיים מנגנון המאפשר קיום דיונים שאינם פומביים ., למען שמירה על סודית מושא החקירה
4
בג"ץ258/07
גלאון נ' וועדת הבדיקה הממשלתית לבדיקת אירועי המערכה בלבנון(, סב1
)
648
', פס5 (
2007
.)
5
בג"ץ6728/06
עמותת "אומץ" נ' ראש ממשלת ישראל (
נבו30.11.2006
)
'פס29
.
6 קלגסבלד, ועדות חקירה ', עמ81
.
,ועדת החקירה הממלכתית הרלוונטית ביותר לעניינו, ועדת אגרנט
ש הוקמה כדי
לחקור את הנסיבות שהובילו לפריצת
מלחמת יום הכיפורים ,
הוקמה
43
ימים בלבד
לאחר
פרוץ המלחמה
, כשחיילים עוד היו בחזית וחטופים רבים עוד הוחזקו בשבי .
7
כחלק ממדיניות זו, בשנת2011
אף ביטל רה
"מ
,נתניהו את ועדת השרים לענייני ביקורת המדינה
ש ,הייתה אחראית על הטיפול בדוחות ביקורת ממשלתיים
והעביר את הטיפול לאחריות משרד הממשלה עצמו, אשר לא יישם בכל תקופת כהונתו של נתניהו אף הצעה להקמת ועדת חקירה ממלכתית .
8
למעשה , החל מהעשור השני של המאה ה-
21
, הוקמו
ב,ישראל שתי ועדות חקירה ממלכתיות בלבד
שתיהן הוקמו במהלך כהונתה של ממשלת ישראל ה -
36
בראשות נפתלי בנט ויאיר לפיד: ועדת נאור-
( ברלינר, לחקר אסון הר מירון27.6.2021
( ); ועדת גרוניס, לחקר פרשת הצוללות וכלי השיט20.2.2022
.)
4
עיקרי הצעת החוק והשלכותיה
8.
הצעת חוק ועדת חקירה לאומית,
אשר הונחה כעת על שולחן הוועדה, מבקשת להקים מנגנון חקירה
חלופי
למנגנון
ועדת החקירה הממלכתית הקבוע בדין , תוך הצגתו כוועדת חקירה ממלכתית בלתי-תלויה
. ואולם, מעיון ב הסדרי
ה הצעה עולה כי הוועדה המוצעת
נעדרת את מאפייני העצמאות והאי-תלות
.המתחייבים ממנגנון חקירה ממלכתי
9.
להלן
יידונו עיקרי
ההסדרים הכלולים
בהצעת החוק, אשר מעידים על
כפיפותה של
הוועדה המוצעת
,לדרג המדיני
ועל הפגיעה הנלווית בכך
ל,עצמאותה עבודתה ל
מקצועי התו לו
אמון הציבור ב
תוצרי החקירה .
ב.1.
סעיף
ה
מטרה
בהגדרה לא יכול להשיג את תכליתו
10
. ה
צעת החוק נפתחת בסעיף מטרה הקובע כי "מטר
תו
של חוק זה
היא להבטיח כי תתקיים חקירה מלאה, יסודית
ובלתי תלויה לבדיקת אירועי טבח שמיני עצרת (
טבח7
)באוקטובר ,, פרוץ המלחמה והנסיבות שהובילו אליהם
בדרך של הקמת ועדת חקירה ממלכתית–
,לאומית
שהקמתה וקביעת הרכבה תעשה בדרך שוויוני ת
בין
חברי
ה קואליציה
ו
אופוזיציה , באופן שיבטיח.אמון ציבורי רחב9
11
. ואולם, כבר בניסוח סעיף המטרה עצמו טמון פער מהותי ובלתי ניתן לגישור : מחד גיסא, הסעיף מצהיר על קיומה
של חקירה "בלתי תלויה"; מאידך גיסא, הוא אינו קובע כל מנגנון עצמאי, מוסדי או מקצועי, אשר נועד להבטיח
אי-תלות זו. תחת זאת, סעיף המטרה קושר את רעיון האי-
תלות לאופן הרכב הוועדה, המבוסס על שוויון פוליטי
בין קואליציה לאופוזיציה.
הצעת החוק אינה כולל
ת
קריטריונים אופרטיביים, מנגנוני הגנה או כלים נורמטיביים
שמגדירים מהי"אי-
תלות"
, מי
אמון על שמירתה , או כיצד היא
מובטחת
.לאורך עבודת הוועדה יתרה מכך, אין כל
הסבר או הנמקה מדוע איזון פוליטי בין מחנות בכנסת צפוי להבטיח בהכרח
עצמאות מוסדית או מקצועית של גוף
ה
חקירה. במילים אחרות, הקשר בין האמצעי שנבחר –
הרכב פוליטי
שוויוני,
לבין התוצאה המוצהרת–
חקירה
בלתי תלויה,
אינו
מעוגן בפועל בהסדר ואף המוצע
.בהצעה
12
.
לפיכך, כבר ברמת סעיף המטרה, הצעת החוק אינה יכולה להגשים
בהגדרה
את תכליתה המוצהרת – שכן,
מנגנון
המבוסס על חלוקה פוליטית אינו יכול, מעצם טיבו, לשמש מנגנון חקירה עצמאי ובלתי תלוי.
לא מדובר אפוא בכשל
יישומי עתידי, אלא בסתירה מבנית .בין המטרה המוצהרת לבין האמצעים שנקבעו להגשמתה
ב.2. קביעת מנדט הוועדה
על ידי הממשלה בוועדה המוקמת על ידי הכנסת
13
.
הצעת החוק מעגנת בידי הממשלה את הסמכות לקבוע את מנדט החקירה של הוועדה, הן בשלב הקמתה והן לאורך
.עבודתה
10
בכך נוצר הסדר חריג, שלפיו
הרשות המחוקקת
היא שמקימה את ועדת החקירה בחקיקה ראשית, אך
הרשות המבצעת, הממשלה– היא שקובעת את גבולות החקירה, את היקפה ואת נושאיה .
14
.
הסדר זה סוטה מן ההיגיון המוסדי העומד בבסיס
מנגנון החקירה הממלכתית
בדין הישראלי. כך, לפי חוק ועדות
חקירה, כאשר הממשלה היא שמקימה ועדת חקירה ממלכתית–
;היא גם קובעת את מנדט החקירה
ו ,כאשר הכנסת
,באמצעות ועדת ביקורת המדינה מקימה מנגנון חקירה–
סמכות קביעת המנדט נתונה בידה. הצעת החוק יוצרת
אפוא
שילוב חריג ובלתי קוהרנטי
: גוף אחד מקים את הוועדה, וגוף אחר, שהוא מושא החקירה,
.שולט במנדט שלה
15
. בנוסף , סמכות קביעת המנדט בהצעת החוק רחבה באופן ניכר מן ההסדר הקבוע בחוק ועדות חקירה. בעוד שהחוק
הקיים מסמיך לקבוע
ב אופן
כללי
" את
העניין
שיהיה נושא החקירה", הצעת החוק מעניקה לממשלה סמכות
ספציפית
לקבוע ולשנות את"נושאי
חקירה", ובכך מאפשרת רמת
שליטה גבוהה
.בהרבה בתכני החקירה
9 סעיף 1
.להצעת החוק
10
ס '
4
.להצעת החוק
5
16
. יתרה מכך ,הצעת החוק מסמיכה א
ת ה ממשלה
לשנות
, להרחיב או לצמצם
את נושאי החקירה גם לאחר שהוועדה
החלה בעבודתה
. אף שהשינוי מותנה בפני
ה של מי מחברי הוועדה
, הסמכות המכריעה נותרת בידי הממשלה.
כך
הופך מנדט החקירה לנזיל, בלתי יציב ונתון להתאמות מתמשכות
של
הרשות המבצעת–
אותה רשות שאמורה
להיחקר.
הסדר זה מעניק לממשלה כוח מכונן ביחס לגבולות החקירה ,
ופוגע פגיעה יסודית בעצמאותה של ועדת
החקירה וביכולתה לפעול כגוף חקירה בלתי תלוי .
ב.3. מינוי חברי הוועדה ויושב ראש הוועדה
17
.
הצעת החוק קובעת מנגנון
מורכב ובלתי-יציב ל
הקמת הוועדה, הרכבה ובחירת יושב הראש ,הנשען כולו
על שורה
של חלופות פוליטיות
התלויות
בהח
לטה של
.גורמים בכנסת11
מנגנון זה אינו מבוסס על מסלול מוסדי אחד ברור
וקבוע, ו הוא
אינו מבטיח הנהגה מקצועית
אחת
לוועדת החקירה .
18
.
ראשית, הצעת החוק מעמידה מספר מסלולים חלופיים להרכב הוועדה ולבחירת יושב הראש. במסלול אחד נדרש
אישור הכנסת ברוב מיוחד להצעה שמגבש יושב ראש הכנסת; במסלול חלופי, בהיעדר הסכמה רחבה, מתחלקת
סמכות המינוי בין הקואליציה לאופוזיציה, כאשר כל צד ממנה את חלקו; ובמסלול נוסף, מקום שבו האופוזיציה
,אינה משתפת פעולה
,כפי שבעניינו אכן הצהירה האופוזיציה שזו כוונתה
מוענקת ליושב ראש הכנסת–
שהוא חבר
קואליציה– הסמכות למנות את חברי הוועדה מטעמם.
על אף השונות בין המסלולים, המכנה המשותף לכולם הוא
אחד: מינוי כלל חברי הוועדה נעשה בידי
גורמים פוליטיים בלבד , לרוב קואליציוניי
ם .
19
.
הצעת החוק אינה קובעת כל קריטריון מקצועי או מוסדי למינו
י
, ומס
תפקת ב
דרישות סף מינימליות
של
אזרח
ות
ישראלי
ת ו
סיווג ביטחוני לכשירות חברי הוועדה .
12 אין
בהצעה
כל דרישה
להשכלה, ניסיון, מומחיות או רקע מקצועי
רלוונטי –
לא בתחום המשפט, לא בתחום הביטחון, לא בניהול מערכות ציבוריות, ולא בחקירה או בבירור
עובדתי.
20
.
יתרה מכך, הצעת החוק אינה מבחינה בין תפקיד יושב ראש הוועדה לבין יתר חבריה, ואינה קובעת תנאי כשירות
.ייחודיים לתפקיד העומד בראש גוף חקירה מורכב, רגיש ורחב היקף זאת, להבדיל מחוק ועדת החקירה הממלכתית
.שקובע כי בראש הוועדה יעמוד שופט בכיר, לו ניסיון מקצועי רלוונטי ויכולת חקירה מוכחת
21
.
,בכך
הצעת
החוק
מעצבת
ועדת חקירה
ש
הרכב
חבריה, מי שעומד בראשה
ויכולת ההכרעה שלה תלויות כולן
בדינמיקה פוליטית בין גורמים פוליטיים נבחרים
, ולא בעקרונות מקצועיים או מוסדיים קבועים . כ ,ך
נפתח
פתח
לשוק קח תן פוליטי
, חלף
חקירה מעמיקה ויסודית שתאפשר הגעה לחקר האמת .
22
.
פגמים אלה מועצמים נוכח האופן שבו מסדירה הצעת החוק את הפעלת סמכויות הוועדה. אף שהוועדה מצוידת
בכלל הסמכויות הנתונות לוועדת חקירה מכוח חוק ועדות חקירה ממלכתית ,
13
ההצעה משנה באופן מהותי את אופן
הפעלתן
ופותח
ת פתח לגרירת רגליים , ריבוי הליכים
ו אף
שיתוק עבודת ה
וועדה .
14
23
. רא
שית ,מעניק
ה הצעת החוק
את סמכויות יושב ראש הוועדה
כל ל שניים מחברי
ה.
,משמע
סמכויות היו"ר
אינן
בלעדיות לו, אלא מפוזרות בין כל צמד חברי ועדה , אשר,מוסמכים
בין היתר, לזמן עדים, לדרוש מסמכים, לחייב
אדם להעיד בשבועה, לכפות התייצבות ולהחליט על גביית עדות מחוץ לישראל ,
וזאת ללא מנגנון ריכוז, תיאום או
הכרעה.
15
כך, הצעת החוק יוצרת
פוטנציאל לריבוי פעולות מקבילות או חופפות, לחוסר תיאום, לעיסוק בנושאים
שאינם בליבת החקירה ולמשיכת זמן הנובעת מחזרות או מחלוקות פנימיות .
11
סעיפים 7-8
.להצעת החוק
12
ס '
6
.להצעת החוק
13
להוציא
.סמכות היועץ המשפטי לממשלה עליו נפרט בהרחבה להלן
14
סעיף
11
.להצעת החוק
15
סעיף
11
.(א) להצעת החוק
6
24
. שנית,
נקבע בהצעה כי מקום
שבו ממונים
שני יושבי ראש במשותף, הם יפעילו את סמכויותיהם
בהסכמה בלבד ,
בלי לקבוע מנגנון הכרעה במקרה של מחלוקת.
16
הסדר זה יוצר אפשרות מובנית לגרירת רגליים, לריבוי הליכים
מקבילים ואף לשיתוק עבודת הוועדה, ופוגע ביכולתה לנהל חקירה יעילה, ממוקדת ובלתי תלויה.
25
.
בסיכומו של דבר, הצעת החוק מעצבת ועדת חקירה שהרכבה, הנהגתה ויכולת פעולתה נתונים כולם לשיקולים
פוליטיים, חלף עיגון עקרונות מקצועיים ומוסדיים קבועים. בכך נפתח פתח
למיקוח פוליטי ולשיתוק תפקודי ,
במקום להבטיח חקירה מעמיקה ויסודית
שתאפשר הגעה לחקר האמת .
ב.4. מינוי "מפקחים" על עבודת הוועדה
26
. לצד חברי הוועדה ,
הצעת ה
ח וק ק
ו בעת מינוי של ארבעה נציגי משפחות שכולות במעמד מיוחד של"
מפקחים"
על
עבודת הוועדה ,. אותם מפקחים אינם נמנים על חברי הוועדה ו
אינם נושאים באחריות פורמלית להחלטותיה,
אך
משתלבים בפעולתה באופן רציף ומהותי ,
17 ומוענקות להם סמכויות רחבות המשפיעות על אופן ניהולה .
18
27
. על
,פי ההצעה המפקחים ה
ינ ם קרובי משפחה מדרגה ראשונה של מי שנהרגו בטבח
ה-7
באוקטובר
או במלחמ
ה
שפרצה
בעקבותיו ,ומינויים נעשה בידי חברי הכנסת. מדובר ב
מינוי
,פוליטי "שכן זהות המפקחים נקבעת "מטעם
מחנות פוליטיים–
קואליציה ואופוזיציה–
ולא על בסיס שיקולים
אובייקטיבים .
28
.
הסדר זה
חותר
,תחת האינטרס המרכזי של המשפחות עצמן. במקום מסגרת חקירה מקצועית, אחידה ונטולת פניות
אשר תספק תשובות ברורות, ודאות
והגעה לחקר האמת , יוצר ההסדר המוצע מנגנון של
ייצוג פוליטי מקוטב
בתוך
הוועדה. בכך,
עלולה חקירת האירועים להתנהל בכורח מתוך מחנאות ופיצול פנימי, ולהציב משפחות שכולות משני
.צדי מחלוקת פוליטית סביב אותו תהליך חקירה
תוצאה זו עלולה להעמיק קרע פנימי בין המשפחות עצמן, לערער
את תחושת
הלגיטימיות של ממצאי הוועדה בעיניהן –
ומכאן גם
בעיני הציבור הרחב –
ולפגוע ביכולת ועד ה ה
למלא
את ייעודה הבסיסי: מתן אמת אחת, מוסדית ואמינה, באירוע הרגיש והכואב ביותר שאירע
.בתולדות המדינה
ב.5.
השמטת סמכות היועץ המשפטי לממשלה– פגיעה במעטפת המשפטית של החקירה
29
.
לבסוף, נציין כי
הצעת החוק משמיטה ,
במכוון
וללא כל הנמקה,
את סמכות היועץ המשפטי לממשלה לבוא בפני
ועדת החקירה ולהשמיע את עמדתו
המקצועית,. זאת חרף העוב דה שביתר ההיבטים
הצעת החוק דווקא כן
מפנה
במפורש להענקת
סמכויות
מכוח
חוק ועדות חקירה ממלכתית .
19
30
.
השמטה זו אינה ,מלווה בהצדקה נורמטיבית או בהסדר חלופי ואינה נגזרת מתכלית החקיקה א
ו
.ממבנה הוועדה
בכך נשללת מעבודת הוועדה מעטפת משפטית חיונית, שנועדה להבטיח תקינות ההליך , שמירה על עקרונות ההליך
ההוגן וקיומם של איזונים מוסדיים.
פגיעה זו מצטרפת לפגמים המבניים בהצעת החוק ומחלישה את יכולתה של
הוועדה לפעול כגוף חקירה עצמאי ובלתי-
.תלוי
פגמים מרכזיים בהצעת החוק
ג.1. שלילת עקרון העצמאות המוסדית של מנגנון החקירה ואי-התלות בדרג המדיני
31
. עקרון העצמאות המוסדית של מנגנון החקירה נפגע בהצעת
החוק
פגיעה מהותית
עד כדי
שלילתו .ההצעה מייצרת
ריכוז שליטה יוצא דופן
בידי הדרג המדיני הן ב קביעת
הרכב הוועדה והן ב קביעת
הנושאים הספציפיים שנחקור .
16
סעיף
11
.(ב) להצעת החוק
17
סעיף9
.להצעת החוק
18 בין היתר: הם רשאים להשתתף בכל דיוני הוועדה הפומביים והחסויים, לפנות בכתב לוועדה או לחבריה בכל עניין הקשור לעבודתה, לרבות הצעו ת בדבר
.אופן חקירת עדים, ולהגיש הערות בכתב טרם פרסום דין וחשבון הוועדה, אשר הוועדה מחויבת לדון בהן
19
סעיף14
(
א)
.להצעת החוק
7
שליטה כפולה זו–
גם במי שחוקר וגם במה שנחקר–
יוצרת זיקה ישירה ומתמשכת בין הגוף הנחקר לבין הגוף
.החוקר, ומרוקנת מתוכן את הדרישה לעצמאות מוסדית הסדר זה חורג מן האיזון שנקבע בדין הקיי
ם ,
שכן הוא
אינו מסתפק בתלות נקודתית בשלב הקמת הוועדה,וקביעת מנדט החקירה אלא מעגן
תלות מבנית
ומתמשכת
לאורך כל
עבודתה .
32
. עצמאות מוסדית זו אינה עניין טכני
, אלא תנאי הכרחי ליכולת להגיע לחקר האמת ולהפיק מסקנות
בעלות
.לגיטימציה ציבורית20
בהיעדרה, נפגעת מראש יכולתה של הוועדה למלא את ייעודה.
,לפיכך
ה פער בין התכלית
המוצהרת של הצעת החוק –
קיומה של חקירה בלתי תלויה–
לבין ההסדרים הקונקרטיים שנקבעו בה מהווה כשל
מהותי ,כאשר הצעת החוק אינה יכולה,, מעצם טבעה
להשיג את
ה
מטר ה שלה .
ג.2.
פוליטיזציה של ועדת החקירה ומסקנותיה
33
. כ הר ב הוועדה
כפי שהוא מעוצב
ב הצעת החוק נקבע כולו באמצעות מנגנוני
מינוי
פוליטיים, ובכך
מוחדרת
פוליטיזציה מובנית לעצם זהות הגוף החוקר. כל מסלולי המינוי נשלטים בידי נבחרי ציבור בלבד , ללא מעורבות
ם
של גורם מקצועי או שיפוטי עצמאי, באופן היוצר
זיקה ישירה בין מאזן הכוחות הפוליטי לבין הרכב הוועדה .
34
.
,במצב כזה חברי הוועדה עלולים להיתפס מראש כמי שמונו"מטעם"
, ומסקנות הוועדה ככאלה המשקפות עמדות
פוליטיות
או תוצר של משא
ומתן
פוליטי,
שמקומו בין כתלי הכנסת ולא תוצאה של בירור
עובדתי
אובייקטיבי
ומעמיק
לאירוע
ה חמור
ביותר
אשר
אירע
בתולדות המדינה .
35
. הפוליטיזציה מועצמת נוכח היעדר מוחלט של שיקולים מקצועיים בבחירת חברי הוועדה .
,כאמור הצעת החוק
אינה קובעת כל דרישת כשירות, מומחיות או ניסיון רלוונטי
לצרכי ניהול חקירה
מורכבת,
הכוללת הפעלת סמכויות
מעין-
שיפוטיות והשלכות
ציבוריות ומשטריות רחבות היקף .
36
. שילוב זה
, של
מינוי פוליטי ללא עוגן מקצועי–
יוצר חשש ממשי שמסקנות הוועדה ייתפסו
כבלתי-
אמינות ונטולות
לגיטימ
צי
ה ציבורית ,
.ובכך יסוכל מראש ייעודה המרכזי של ועדת החקירה
ג.3. פגיעה ביכולת להגיע לחקר האמת
37
.
,הפגיעה בלגיטימציה הציבורית של מסקנות הוועדה אינה עומדת בפני עצמה. היא משקפת פגיעה עמוקה יותר
הנוגעת
ליכולת המהותית של מנגנון החקירה להגיע לחקר האמת .
38
.
הסדרי הצעת החוק מעצבים
מנגנון ש,אינו מכוון לבירור עובדתי אובייקטיבי
,מקצועי ונטול פניות
אלא לניהול
מחלוקת פוליטית ופעולה בתוך מסגרת חקירה הנשלטת על ידי שיקולים פוליטיים .מש הרכב הוועדה, אופן מינויה
,ומנדט החקירה שלה נשלטים בידי הדרג המדיני
החקירה אינה מתנהלת מתוך חופש פעולה מקצועי, אלא
בתוך
מסגרת של אינטרסים ואיזונים פוליטיים .
במבנה כזה, חקר האמת חדל להיות
ה,תכלית ו
אינו המטרה העליונה .
39
.
חשש זה
מועצם
נוכח
העובדה ש"הוועדה מורכבת ממינויים "מטעם מחנות פוליטיים שונים .
ההצעה מתעדפת דה -
פ קטו יצירה של"אמת פוליטית" מקוטבת,
ולא אמת מוסדית אחת הנשענת על בירור מקצועי של העובדות ו לא שרן.
תוצאה זו אינה רק פוגעת
בטוהר ההליך והגעה לחקר האמת, אלא מסכלת את יכולתה של ועדת החקירה למלא את
:ייעודה המרכזי הפקת לקחים מערכתיים, קביעת אחריות והנחת תשתית למניעת כשלים עתידיים .בכ ,ך היא גם
מעמיקה את הקיטוב הציבורי ומערערת את אמון הציבור
במנגנון הבירור עצמ
ו .
20 בהקשר זה ראו את חוות דעתה של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (ציבורי-
)חוקתי
בעניין הצעת חוק הקמת ועדת חקירה ממלכתית לאומית לאירועי
טבח שמיני עצרת התשפ"ד (טבח– 7
באוקטובר2023
), התשפ"ו–
2025
/, מס' פ25/6380
של חבר הכנסת אריאל קלנר
מיום21.12.2025
" :(להלן חוות
דעתה של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה)"
.
8
ג.4.
פגיעה בעקרון ההליך ההוגן ובזכויות נחקרים
40
. הצעת החוק מעניקה ל חברי ועדת החקירה הלאומית
סמכויות חקירה
רחבות
בעלות אופי מעין-שיפוטי מובהק:
ובהן זימון עדים, כפיית התייצבות, גביית עדות בשבועה ו
קבלת מסמכים.
סמכויות ,אלו שבדין הקיים מופעלות
במסגרת ועדת חקירה ממלכתית שבראשה עומד שופט מחוזי או עליון
, מוענקות כעת בהצעת החוק
לגורמים שאינם
מחויבים לסטנדרטים שיפוטיים של מקצועיות, ריסון והגנה על זכויות אדם ואזרח .ניתוק הסמכויות הללו מ ן העוגן
השיפוטי יוצר סיכון ממשי לפגיעה בעקרון ההליך ההוגן ובזכויות הנחקרים , לרבות בשל חשיפה להפעלת כוח
חקירתי
רחב
היקף
ללא המיומנות והרגישות הנדרש
ת לשמירה על זכויות הנחקרים .
41
.
ונדגיש, כי הפגיעה בהליך ההוגן
משליכה
ישירות גם על
תקפות ממצאי הוועדה .
,בכך
פוגעת
הצעת החוק
לא ר ק
,בזכויות הפרט אלא גם בלגיטימציה ובתוקף של מסקנות הוועדה עצמה .
ג.5. שימוש לרעה בהליך חקיקה כדרך עוקפת להליך משפטי תלוי ועומד
42
.
הצעת החוק הונחה על שולחן הוועדה בעיצומו של הליך שיפוטי תלוי ועומד בבג״ץ, לאחר שבית המשפט העליון
הוציא צו על-תנאי,
המורה לממשלה לנמק מדוע אינה מפעילה את סמכותה ומקימה ועדת חקירה ממלכתית
.כמשמעותה בחוק ועדות חקירה21
עיתוי זה
אינו מקרי , ו הוא
מצב יע על
זיקה ישירה
בין ההליך השיפוטי ליוזמת
החקיקה , ומעורר חשש ממשי לשימוש לרעה
בהליך החקיקה כאמצעי לעקיפת ביקורת שיפוטית קונקרטית.
43
. ה חשש
מתחדד נוכח העובדה
שאין מדובר בהסדרה נורמטיבית כללית הצופה פני עתיד, אלא בהסדר תחיקתי
קונקרטי, הנוגע למקרה יחיד– אירועי טבח ה-7 באוקטובר והמלחמה אשר פרצה בעקבותיו . חלף ציות להחלטת
בג"ץ, הממשלה מבצעת שימוש לרעה בהליך החקיקה
כאמצעי עוקף בג"ץ , וכך פוגעת
בעיקרון בהפרדת הרשויות ,
מערער
ת את מעמדו של בית המשפט ומבסס
ת
תקדים
משטרי
בעייתי שבו הרוב הפוליטי משנה את כללי
המשחק
כדי לחמוק
מביקורת ומלקיחת אחריות .
44
. משמעות הדברים מתחדדת נוכח עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה , אשר קבע כי
ועדת
חקירה ממלכתית לפי הדין
הקיים
מהווה הכלי המשפטי המתאים והיחיד
בנסיבות החריגות של
טבח ה-7 באוקטובר .
22
על רקע זה, קידום
הצעת חוק
אינה
,יכול להיתפס כמהלך ניטרלי או כהשלמת חסר בדין אלא כניסיון מודע להימנע מתוצאה משפטית
צפויה: הקמת ועדת חקירה ממלכתית עצמאית.
ג.6.
הצעת חוק פרסונלית שנתפרה למידות הממשלה המכהנת
45
. הצעת החוק נושאת מאפיינים מובהקים של חקיקה פרסונלית פסולה .אין מדובר ב הסדר נורמטיבי כללי וארוך
טווח, אלא
בקביעת מנגנון ייחודי וחד-פעמי ,שעוצב במפורש
למידותיה .של הממשלה המכהנת
ההצעה
מקודמת
בעיתוי
מסוים ,על רקע נסיבות עובדתיות ומשפטיות מוגדרות,
בצל ביקורת ציבורית ושיפוטית חריפה, ונועדה
להסדיר מקרה יחיד בלבד – אופן חקירת אירועי טבח ה -7 באוקטובר והמלחמה ש פרצה .בעקבותיו
46
.
,אופייה הפרסונלי מתבטא, בין היתר ב תחולתה המיידית
של הצעת החו
ק
ובהיעדר כל מאפיין
של חקיקה ה
צופה
.פני עתיד ה
צעה
המשנה מן היסוד מנגנון ביקורת
,מוסדי מרכזי, ובפרט מנגנון הבוחן את אחריות הדרג המדיני עצמו
אמורה להיקבע כהסדר כללי ובפרספקטיבה עתידית, לאחר עבודת מטה ודיון ציבורי מעמיק ,
ולא כתגובה
נקודתית
המאפשרת לממשלה מכהנת
להשפיע בדיעבד על אופן בירור אחריותה שלה.
47
. מאפייני
הה
סדר הקבוע
ים בהצעת החוק מחזקים מסקנה זו .
הצעת החוק מעניקה לממשלה כוח מכריע בקביעת
21
בג"ץ4889/24
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' ממשלת ישראל (
נבו15.10.2025
)
22
חוות
דעתה של ה משנה
'ליועצת המשפטית לממשלה, פס11
,
24
.
9
הרכב הוועדה, בעיצוב נושאי הבדיקה ובהתנהלות הליך החקירה, וזאת אף שהממשלה עצמה וחבריה מצויים בלב
הבירור הצפוי.
היא מעוצבת
למידותיה ,של הממשלה המכהנת
באופן
המלמד שתכליתה האמיתית אינה קידום
חקירה עצמאית ובלתי תלויה לשם גילוי האמת ,. זאת בניגוד למצב המשפטי הקיים
בו
חוק ועדות חקירה קובע
.הפרדה ברורה בין הממשלה לבין ועדת החקירה ומעגן את עצמאותה המוסדית
48
. קבלת הצעת החוק תבסס תקדים בעייתי ,ל פיו
ממשלה מכהנת רשאית לשנות בדיעבד את מנגנוני הביקורת
החלים
עליה בעת שהיא נתונה לביקורת ציבורית ושיפוטית . חקיקה כזו, המכשירה רתימ
ה של הכנסת ל צורך עקיפת
הסדרים מוסדיים קיימים, חותרת תחת עקרונות היסוד של שלטון החוק ופוגעת ביכולתם של מנגנוני הביקורת
למלא את תפקידם דווקא בעתות משבר.
ג.7. הליך חקיקה חפוז הנעדר עבודת מטה ותשתית עובדתית
49
. לבס וף נציין כי ל
הצעת החוק לא קדמה עבודת מטה מקצועית , והיא לא
מבוססת על
תשתית עובדתית או משפטית
המצדיקה שינוי כה מהותי במנגנון החקירה הקיים .
ההצעה נעדרת
ניתוח של ההסדר הקבוע בחוק וע דת חקירה
ממלכתית ;
לא הוצגו כשלים קונקרטיים המצדיקים סטייה ממנו, ולא נבחנו .תיקונים מידתיים להסדר הקיים גם
דברי ההסבר אינם מציגים ניתוח שיטתי של יתרונות ההסדר המוצע, ונעדר מהם הסבר
כיצד
ה הסדר החדש צפוי
להבטיח "חקירה מלאה, יסודית ובלתי תלויה" יותר מזו הקיימת בדין הקיים.
50
.
,לו זו אף זו מבנה ההצעה
עצמו מ עיד על היעדר תכנון מקצועי, ובכלל זה מנגנוני מינוי מסורבלים, סמכויות חקירה
,חריגות והסדרים פנימיים בלתי קוהרנטיים. בנסיבות אלה
הצעת החוק אינה עומדת אף בתכליתה המפורשת –
הבטחת קיומה של חקירה בלתי תלויה לשם גילוי האמת ,ומחזקת את המסקנה כי מדובר בחקיקה חפוזה ותגובתית
לנסיבות קונקרטיות , שלא עוצבה מתוך חשיבה מערכתית מבוססת הצופה פני עת
יד .
סיכום
51
.
אין מחלוקת כי
אירועי טבח ה-
7
באוקטובר מחייבים הקמת ועדת
חקירה
ממלכתית ,ע
צמאי ת ובלתי -תלוי ה .
ו
אולם,
הדין הקיים
כבר מספק מענה
מלא לצורך זה ,בדיוק ,באמצעות מנגנון ועדת החקירה הממלכתית ואין כל
הצדקה לסטייה ממנו – בוודאי במצב קונקרטי בו
הדרג המדיני עצמו מצוי בלב
המחלוקת
ונדרשת הפרדה מוסדית
ברורה בין הגוף החוקר לבין הגוף הנחקר.
52
.
הצעת החוק
שלפניכם
לוקה בפגמים חוקתיים מהותיים, השוללים את עצמאות מנגנון החקירה, מחדירים
.פוליטיזציה לעבודתו, ופוגעים ביכולתו להגיע לחקר האמת ולהשיב את אמון הציבור
אופן קידום ההצעה, עיתויה
ותחולתה
מלמדים
כי אין מטרתה קידום חקירה עצמאית, אלא דחיית הקמתה של ועדת חקירה ממלכתית
כמשמעותה בחוק
.והסטת הדיון ממילוי החובה הקבועה בדין. בנסיבות אלה, תוצאת ההצעה ידועה מראש
53
. משכך ,
אנו קוראות לחברי הכנסת להתנגד נחרצות להצעת החוק ,ולהסירה מסדר היום.
הדרך המתאימה
לחקירה
של אירועי טבח ה -
7
באוקטובר היא באמצעות הקמת ועדת חקירה ממלכתית
כמשמעותה ב
חוק .
,בכבוד רב
_____________________
_____________________
סתיו לבנה להב, עו"ד
אלה משה
מנהלת מחלקת מדיניות וחקיקה רכזת מחלקת מדיניות וחקיקה