חומר רקע

א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] לכבוד ועדת חוקה, חוק ומשפט /'חוות דעת מרכז מנור בנוגע להצעת חוק פ6154/25 תיקון ל חוק החברות הממשלתיות (תיקון – הרחבת הגיוון והייצוג בחברות הממשלתיות ), התשפ"ה- 2025 א. רקע 1. ביום23.7.2025 הונחה על שולחן הכנסת, ע"י חה"כ אבי ח י אברהם ,בוארון הצעת החוק שבנדון ומציעה תיקונים רבים בחוק החברות הממשלתיות, בעיקר בכל הנוגע למינוי דירקטורים, יו"ר דירקטוריון .ומנכ"לים, וכן למנגנונים נוספים הנוגעים לעבודת החברות ביום17.12.2025 אושרה הצעת החוק בקריאה טרומית במליאת הכנסת והועבר ה לוועדת החוקה, חוק ומשפט לטובת הכנה לקריאה ראשונה. 2. יוזכר, כי באוגוסט2024 הוקמה" ועדה ציבורית לגיבוש המלצות בנושא ייעול השירות בחברות הממשלתיות, עדכון דרכי גיוס, מיון והכשרה של דירקטורים בחברות ממשלתי ת" בראשות הפרופסור אסף מידני (להלן" :ועדת מידני .)" בתחילת חודש פברואר2025 הגישה הוועדה דו" ,ח ובו המלצותיה עליהן,, בין היתר מתבסס ת הצעת החוק שבנדון . ,במקביל ביום20.7.2025 פורסם , על- ידי המשרד ,לשיתוף פעולה אזורי באתר החקיקה הממשלתי תזכיר ה צעת חוק ממשלתית זהה להצ עת החוק שבנדון , .לטובת קבלת התייחסויות הציבור על רקע זה לא ברור הצורך בקידום הצעת החוק הפרטית .במסלול מקביל ב. על מרכז מנור 3. מרכז מנור הוא ארגון מחקר, מדיניות ו השפעה מבית יוזמת המאה. מרכז מנור עוסק בפיתוח תפיסות, רעיונות ותוכניות מדיניות מבוססות חשיבת מרכז, ופועל בזירות הממשל, החברה .האזרחית, התקשורת והמשפט תחומי הליבה של מנור הם: מדיניות חינוך; ממשל ושירות ציבורי; תקציב המדינה; .יהדות ומדינה 4. מרכז מנור שואף לשמר את האו פ י הדמוקרטי של המדינה, להגביר את תחושת האמון של אזרחי ישראל במוסדות המדינה ו,הלגיטימיות שלהם לחזק את המשילות האפקטיבית , ול התמודד עם אתגר הלכידות החברתית ,סביב עקרונות של ריבונות, אחריות ושותפות אזרחית. מנקודת מבט זו ניתן להצביע על כשלים מהותיים בהצעת החוק, משום שהוא עלול דווקא לפגוע באינטרסים של המדינה עצמה בתחומים אלה., ועל כך נרחיב בהמשך ג. עמדת מרכז מנור כלפי הצעת החוק 5. הצעת החוק כולל ת מספר תיקונים ראויים המקבעים מנגנונים שיחזקו את פעילותם המקצועית של החברות הממשלתיות – דוגמת תוספת תוכנית ההכשרה והוועדה האקדמית, חיזוק הכוונות לייצוג הולם של אוכלוסיות נוספות ,חיזוק ה.הפרדה בין המנכ"ל לבין הדירקטוריון ועוד א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] 6. ,עם זאת מרבית התיקונים בהצעת החוק שבנדון מחזקים את השליטה הפוליטית בחברות אלו . זאת, בין היתר באמצעות שינוי דרך מינוי יו"ר הוועדה לבדיקת המינויים, מניעת הליך תחרותי למינוי דירקטורים, העברת הסמכות למינוי יו"ר דירקטוריון לשרים, הגדלת שיקול דעתו וסמכותו של השר .הממונה על החברות הממשלתיות גם בנושאים מקצועיים, ועוד 7. ,על כן מרכז מנור מתנגד לתיקונים אלו שיגבירו את הפוליטיזציה בחברות הממשלתיות ואשר חותרים תחת עקרונות היסוד של השירות הציבורי הישראלי, שהינו ממלכתי, מקצועי, וא- .פוליטי קודם שנבוא לתיאור מפורט את עמדת מרכז מנור בנוגע לסעיפי הצעת החוק והנימוקים לה , לפי סדר הופעתם ב הצעת החוק – נבקש לעמוד בתמצית על התפיסה הכללית הראויה להליכי מינוי בשירות המדינה בכלל; ובחברות הממשלתיות בפרט. ד. שירות המדינה בישראל הינו ממלכתי, מקצועי וא-פוליטי 8. שירות המדינה ,בישראל עוצב מראשיתו על פי המודל הבריטי, שנועד לבסס שירות ממלכתי מקצועי ובלתי תלוי פוליטית ., הנשען על מריטוקרטיה של כישורים, התמחות וניסיון מאפיינים אלו של השירות הציבורי הוסדרו, בין היתר, בחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט- 1959 , לפיו נקבע כי "דרך המלך" לכניסה לשירות המדינה היא במכרז תחרותי : "לא יתמנה אדם עובד המדינה אלא לאחר שנציב השירות הכריז על המשרה בפומבי" (סעיף19 לחוק "שכותרתו "מכרז.) 9. ביטוי קונקרטי ומאוחר יותר לכך נמצא בקוד האתי של שירות המדינה שגובש ואושר בנציבות שירות המדינה ב- 2017 .1 הערכים הראשונים בקוד הם ה"מקצועיות", הכוללת היבטים של מצוינות, ענייניות ויעילות, וה"ממלכתיות" המפורשת, בין היתר, באמצעות ה"נאמנות לציבור" וה"א- "פוליטיות. 10 . כמו כן, חיזוק לעקרונות יסוד אלו של השירות הציבורי ניתן למצוא במגוון אמירות מכוננות מתוך פסק ,הדין של בית המשפט העליון בעניין מינוי נציב שירות המדינה2 ,הן של דעת הרוב והן של דעת המיעוט ובמרכזן הקביעה כי השירות הציבורי הינו ממלכתי, מקצועי וא-פוליטי. ה. מינויים פוליטיים בישראל 11 . " מינוי פוליטי הוא מינוי של אדם למשרה ציבורית שלא היה נעשה אילו אותו אדם לא היה אישיות פוליטית. במקרה כזה הפוליטיקה, במובן הצר של מפלגתיות, היא גורם מרכזי במינוי. הקשרים קודמים לכישורים3 ". אין ספק כי " מינויו של אדם בעל זהות או שייכות פוליטית ברורה וידועה למשרה בשירות הציבורי אינו פסול כשהוא לעצמו" אולם "עובדה זו אינה צריכה לשקול כלל ועיקר כ"נקודת זכות", שעה שכישוריו של עובד אחר עולים אל כישורי הוא ,". כלומר כאשר השיקול הפוליטי- מפלגתי הוא השיקול המוביל את המינוי, בעוד מועמדים אחרים מפגינים כישורים גבוהים יותר ומתאימים יותר למשרה, קל וחומר כאשר כישורי המועמד הפוליטי אינם מתאימים לתפקיד, נחשב המינוי .לפוליטי 1 " .נציבות שירות המדינה חזון ,ייעוד ,ערכים וכללי האתיקה המקצועית של שירות המדינה" , 2017 . 2 שניתן בעתירה בבג"ץ24 - 08 - 37830 מכון לואיס ברנדייס ומרכז מנור נ' ממשלת ישראל (פורסם בנבו, ניתן ביום12.05.2025 .) 3 " .יצחק זמיר מינויים פוליטיים.)", בתוך "משפטים" כ' (תש"ן א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] 12 . עם השנים, התפתחה )(ואף עוגנה בהמשך הנורמה המינהלית כי בעת מועמדותו של אדם בעל זיקה אישית או פוליטית למי מהממשלה או הדרגים הפוליטיים, עליו להיות בעל "כישורים מיוחדים" כך .שתרומתו לתפקיד תהיה משמעותית באופן שניתן להכיל את זיקתו הפוליטית4 13 . מינויים פוליטיים פוגעים בערכי היסוד של השירות הציבורי . ככל שי אויש ,השירות הציבורי לא-כל- כן ש בדרגים הבכירים, בבעלי תפקיד שנבחרו לא לאור כישוריהם והתאמתם לתפקיד אלא נוכח קשריהם הפוליטיים או האישיים לגורמים הפוליטיים- תיפגע יכולתם של משרדי הממשלה, החברות הממשלתיות ויחידות הסמך השונות לפעול במקצועיות, באפקטיביות ומתוך דאגה לאינטרס הציבורי הכללי ., ותגדל נאמנותם האישית לגורמים הממנים ולאינטרסים שלהם 14 . מינויים פוליטיים פוגעים ב שירות הניתן לאזרחים. מחקרים מראים כי מינויים בכירים בשירות הציבורי, המבוססים על כישורים ומצוינות (ולא על זיקה פוליטית), מתואמים חיובית עם מספר רב של שירותים ציבוריים . בין היתר, ברשימה נמצאים הגישה לשירותי בריאות, גישה לשירותים עבור .נכים, מדדי מחזור ואקלים, נגישות לדיור, גישה לחינוך באיכות גבוהה, הבטחת הכנסה ועוד5 15 . מינויים פוליטיים גם פוגעים במשילות . תומכי המינויים הפוליטיים נוהגים לטעון כי הדבר מגביר משילות, משום שמצטמצם הפער בין השר לגורם המבצע בהיבטי מדיניות. אולם, זוהי תפיסה צרה מאוד של המושג"משילות" כיכולתו של השלטון לקדם ולכפות את רצונותיו ועמדותיו ללא כל ,התייחסות לחוקים, לנורמות ולהליכי מינהל תקין. אולם ,לשיטתנו משילות אפקטיבית מתבטאת .ביכולתה של המדינה להתמודד בהצלחה עם האתגרים המורכבים בפניהם היא עומדת6 במובן זה, פגיעה במקצועיות השירות הציבורי תוביל בהכרח לפגיעה במשילות . ואכן, כפי שכבר הוכח ,מחקרית מינויים פוליטיים מתואמים שלילית עם מדדים שונים של ממשל אפקטיבי, בעוד מינויים מבוססי כישורים והליכי מינוי תחרותיים מתואמים חיובית עם אותם מדדים. כך למשל, במחקר השוואתי בינלאומי המבוסס על נתוני הבנק העולמי נמצא באופן מובהק כי קיים קשר שלילי חזק בין .""מדד אפקטיביות" הממשלה לבין "גיוס עובדים על בסיס קשרים פוליטיים7 בנוסף, מחקר אחר מצא מתאם חיובי בין מינויים מקצועיים לבין מדדי תפקוד ממשל שונים, ביניהם חוק וסדר, גישה למידע .ממשלתי, נטל רגולטורי, יעילות ההואצה הציבורית, דיגיטציה ממשלתית ועוד8 כלומר, המציאות .הפוכה מהטענה הנפוצה 16 . בשנים האחרונות מאיצה מגמת הפוליטיזציה של השירות הציבורי וניסיונות השליטה במינויים , בין היתר באמצעות מינוי מקורבים שאינם מתאימים לתפקיד, מינוי ממלאי מקום או משרות זמניות 4 וראו, בין היתר: סעיף18ג בחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה- 1975 '; הנחיית היועץ המשפטי לממשלה מס6.5000 : מינויים ;"בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים בג"ץ932/99 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' יושב ראש הועדה לבדיקת מינויים, פ"ד (נג3 ) 769 ( 1999 .) 5 איתמר יקיר, ריטה גולשטיין- " .גלפרין, אופיר מוהבן הקשר בין אפקטיביות המערכות הציבוריות לבין איכות חייהם של האזרחים ." המכון הישראלי לדמוקרטיה, דצמבר2024 . 6 "משבר הלכידות ומשבר המשילות: אתגרים וכיווני פתרון ". מרכז מנור, ינואר2023 . 7 " .מומי דהן אפקטיביות הממשלה בישראל במבט בינלאומי משווה ". המכון הישראלי לדמוקרטיה, נובמבר2016 .; איילת ברון " מפגיעה בחינוך ובביטחון– ועד מרד מסים: הסכנה במינויים פוליטיים בשירות הציבורי" , N12 , 24.04.2023 . 8 איתמר יקיר, ריטה גולשטיין- " .גלפרין, אופיר מוהבן הקשר בין אפקטיביות המערכות הציבוריות לבין איכות חייהם של האזרחים ". המכון הישראלי לדמוקרטיה, דצמבר2024 . א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] ללא עמידה בתנאי סף ו/או קריטרי ו נים מוסכמים אחרים, הרחבת מספר המשרות המוגדרות .כ"משרות אמון" או פטורות ממכרז (גם ללא הצדקה מקצועית) ועוד9 ו. מינויי דירקטורים בחברות הממשלתיות 17 . חברה ממשלתית הי א " חברה שיותר ממחצית כוח ההצבעה באספותיה הכלליות או הזכות למנות יותר ממחצית מספר הדירקטורים שלה הם בידי המדינה או בידי המדינה יחד עם חברה ממשלתית או חברת בת ממשלתית ", ופעולתה מוסדרת בחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה- 1975 . 10 18 . בשנת2022 החזיקה המדינה כ- 89 חברות ממשלתיות ו- 15 חברות מעורבות- כולן בפיקוח רשות החברות הממשלתיות. בשנה זו העסיקו כלל החברות האלו, כולל העמותות הממשלתיות, מעל 57,000 עובדים, הכניסו כ- 82 מיליארד ש"ח, הניבו רווח נקי של2.4 מיליארד ש"ח והיקף הנכסים שבבעלותן עלה על255 ( מיליארד ש"ח2021 .) 11 19 . חוק החברות הממשלתיות מגדיר גם מי יכול להתמנות כדירקטור בחברה ממשלתית ומי אינו כשיר להתמנות, וכן את פעולתה של ועדה לבדיקת מינויים שאחראית לבדיקת כשירותם והתאמתם של .מועמדים לתפקידי דירקטור, יו"ר דירקטוריון או מנהל כללי בחברות 20 . סעיף18 ג לחוק קובע כי ועדת המינויים לא תמליץ על מועמד אם התגלה כי יש לו זיקה אישית, עסקית " או פוליטית לאחד משרי הממשלה, אלא אם מצאה כי יש לו כישורים מיוחדים בתחומי פעולתה של החברה, או שקיימים לגביו שיקולים של כשירות מיוחדת אחרת בנוסף לתנאי הכשירות הנדרשים לפי חוק זה לאותה כהונה" ,וכי לעניין זה חברות במפלגה כשלעצמה לא תיחשב זיקה אישית או פוליטית. 21 . עוד יצוין, כי סעיף18 ג נחקק בשנת1993 כתיקון לחוק במטרה להבטיח הליכי מינוי תקינים ולחזק שיקולים ענייניים במינוי דירקטורים , ובעקבות דו"ח מבקר המדינה משנת1989 על מינויים פוליטיים בחברות הממשלתיות, שהראה כי "מרבית אישי הציבור שמינו השרים האחראים בתקופה זו ."כדירקטורים, היו חברי מרכז של המפלגות העיקריות שהשתתפו בממשלה12 22 . כמו כן, ראוי לציין כי החל מ- 2013 , דירקטורים מתמנים מתוך מאגר "נבחרת הדירקטורים". הנבחרת הוקמה כחלק מרפורמה ברשות החברות הממשלתיות, במטרה לאתר מועמדים איכותיים ומקצועיים .יותר לדירקטוריונים בחברות ממשלתיות באמצעות הליך תחרותי, שוויוני ופומבי 23 . נתונים שונים מוכיחים את יעילותה של נבחרת הדירקטורים ושל מיוניים מקצועיים לחברות הממשלתיות. כך, לפי דוחות רשות החברות הממשלתיות, עברו החברות מהפסד נטו של כ- 600 בשנת₪ מיליון2013 (טרם מינוי דירקטורים באמצעות הנבחרת) לרווח נקי של מעל1.1 ב₪ מיליארד- 015 2, 13 ומרווח נקי של כ- 2.4 ב₪ מיליארד- 2022 (טרם הקמתה המחודשת של הנבחרת) לרווח נקי 9 " ,וראו למשל: עידו לויטה בין איוש למשילות: תובנות מנתונים חדשים על הסגל הבכיר בשירות המדינה ". מרכז מנור, דצמבר 2025 ; " .ניסים כהן, רון דול וטל אבוטבול פטורים ממכרז בשירות המדינה :הסטייה מ"דרך המלך "והקשר למינויים פוליטיים ." המכון הישראלי לדמוקרטיה, אוקטובר2024 . 10 חוק החברות הממשלתיות, תשל"ה- 1975 . 11 "ניתוח ההשפעות של מעבר למודל נבחרת הדירקטורים על החברות הממשלתיות ". מרכז המחקר והמידע של הכנסת, מאי 2025 . 12 " .משרד מבקר המדינה דו"ח על מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות" , 1989 . 13 .רשות החברות הממשלתיות דוח שנתי על החברות הממשלתיות לשנת2015 . א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] של כ- 7.6 ב₪ מיליארד- 2024 . 14 כמו כן, פורסם כי דו"ח שבחן את תופעת המינויים ברשות מצא כי בעוד בשנת2013 , לפני הקמת הנבחרת, כיהנו232 דירקטורים בחברות הממשלתיות שהוגדרו "קרובי משפחה", ב- 2015 צומצם המספר ל- 46 בלבד, צמצום המהווה ירידה של כ- 80% .בתופעה זו15 ז. עמדת מרכז מנור כלפי סעיפי הצעת החוק 24 . תיקון סעיף16 :א א. מרכז מנור תומך בחיזוק מקצועיותם של דירקטורים בחברות ממשלתיות על- ידי חיובם בהכשרה מתאימה (כמוצע ב)סעיף קטן ב ,בהינתן ש תפותח באופן מקצועי ורלוונטי לתפקידם ,. אולם ,לטעמנו אין לפטור דירקטורים בעלי "בקיאות חברתית" מהכשרה ז ו ,נוכח ש לושה טעמים מצטברים: 1. הפטור מההכשרה הנדרשת אינו מנומק ב הצעת החוק . באם מתווספת דרישת הכשרה כתנאי להתמנות כדירקטורים– עליה לחול על כל .הדירקטורים החדשים 2. התנאים לבקיאות זו אינם מוגדרים ותלויים באופן בלעדי בשר הממונה .על הביצוע החוק בהקשר זה יוזכר, כי ב"נבחרת הדירקטורים" מוגדר "פרופיל "חברתי16 .בעל קריטריונים ברורים ויש לבחון שימוש בהגדרה זו 3. ה מועמדים המגיעים מהשדה החברתי, בין אם מארגוני חברה אזרחית ,ובין אם ייעודם הוא לייצג את הציבור אינם מגיעים מעולמות עסקיים ותאגידיים ולא בהכרח בקיאים בתחום פעילותה של החברה, על כן קיים הכרח הכשרה בתחומי תוכן.אלו ב. נוסח ה צעת החוק המוצע ת קובע כי הפטור לדירקטורים בעלי בקיאות חברתית חל גם על תנאי הסף ל כשירות : תואר אקדמי ו ניסיון של חמש שנים .בתפקידי ניהול עסקיים ו/או בתחומי פעילותה של החברה אין כל הסבר מניח את הדעת לכך שדירקטורים חברתיים ,יהיו פטורים מתנאי סף אלו ו על כן מרכז מנור מתנגד .לפטור זה ג. ,בנוסף" בדברי ההסבר לתיקון הסעיף נכתב כי בחברות ממשלתיות שנותנו ת ,"שירות לציבור דירקטורים בעלי "בקיאות חברתית" ישמשו הלכה למעשה ""הקול של מקבלי השירות בדירקטוריון החברה . ייצוג למקבלי השירות אינו דבר רע כשלעצמו, אולם: 1. הנחיה זו אינה מקבלת ביטוי בתיקון המוצע לחוק, ולא נכתב בעבור אילו ."חברות יוגדרו דירקטורים בעלי "בקיאות חברתית 14 .רשות החברות הממשלתיות דוח שנתי על החברות הממשלתיות לשנת2024 . 15 " .רוני זינגר רשות החברות: נבחרת הדירקטורים הורידה ב- 80% את תופעת הנפוטיזם ,". כלכליסט1.2.2016 . 16 " .רשות החברות הממשלתיות תנאים מקדמיים פרופיל מומחה בתחום החברתי" ,פורסם ב- 6.12.2022 . א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] 2. יש לבחון באילו חברות הוא רלוונטי . הן החברה למתנ"סים והן חבר ת החשמל נותנות שירות לציבור, אך האם קולו של מקבל השירות רלוונטי ?בהן באותה המידה התשובה שלילית , וחשיבותו של קול זה גדולה יותר בחברות הפועלות בשדה החברתי- חינוכי מאשר אלו הפועלות בשדות תשתיתיים יותר . יש לסווג את החברות הממשלתיות בהתאם ולתת לכך .ביטוי בתיקון לחוק 25 . הוספת סעי ף 16א3 : ד. הקמת ועדה אקדמית מקצועית שתפתח את תכנית ההכשרה למועמדים לכהונה כדירקטורים היא חשובה ומבורכת ,. אולם חסרה התייחסות מהותית ,למספר סוגיות הקשורות בפעילותה. כך למשל לא מפורטים סדרי עבודתה של :הוועדה 1. האם מדובר בוועדה קבועה– המפתחת את מודל ההכשרה, מעריכה ?אותו, מפקחת עליו ומעדכנת אותו או שמא מדובר בוועדה חד- פעמית במתכונת אד-הוק , שתפתח מודל הכשרה?יחיד שלא יוגדר הליך עדכונו 2. כיצד ימונו חברי הוועדה, י מה כשירותם ומ ה מ ?אפייניהם 3. ?כיצד יובטח שלא תהיינה השפעות זרות על עבודת הוועדה ותוצריה ה. ,על כן נדרשת התייחסות מקיפה יותר בסעיפים אלו לסדרי עבודתה ולהבטחת עצמאותה ומקצועיותה של הוועדה וחבריה , גם אם כמסגרת כללית בתוכה ייקבעו נהלים, תקנות וחוזרים בהמשך. 26 . תיקו ן סעיף17 : ו. תיקון סעיף קטן (ג1) מגדיל את מספר הדירקטורים בחברה מ- 12 לבין12-15 , .ומותירה את ההחלטה לשר הממונה על ביצוע החוק דברי ההסבר לתיקון המוצע תולים את השינוי בהרכבים חסרים ובהיעדר מניין חוקי מינימלי בדיוני ,קבלת החלטות. לטעמנו אין בידי תיקון זה להתמודד עם הבעיה , ויש .להתמודד עם סוגיית הקוורום כשלעצמה ,יתרה מכך אין בתיקון זה התייחסות לשונות בין החברות )'(בהיקף הפעילות, בגודל וכד ולצורך .בדירקטוריונים בגודל שונה עבור חברות שונות 27 . תיקון סעיף18 : ז. ה תיקון המסומן (א) ל)סעיף קטן (א,, כמו גם תיקונים נוספים בהמשך מקבע את עיקרון שני השרים : השר הממונה על ביצוע החוק (כיום, השר לשיתוף פעולה אזורי) והשר שהחברה הממשלתית פועלת בתחום סמכות משרדו ,. יצוין כי עיקרון זה בעייתי וכבר הוכח בעבר כמסרבל והופך את תהליכי מינוי הדירקטורים לסחר-מכר פוליטי , במסגרתו נפגעים דירקטורים ודירקטוריונים שלמים ונמנע תפקודם התקין . ,במקום זאת בהקשר לסמכות המינוי של דירקטורים, מומלץ להותירה בידי השר שהחברה הממשלתית א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] פועלת בתחום משרדו בלבד . זאת, בכפוף כמובן לאישור הוועדה לבדיקת .מינויים ח. נוסף על הותרת סמכות המינוי בידי שר אחד בלבד ( זה האחראי על תחום פעילות החברה,) ולאור נתוני חוסר האיוש העגומים– ב- 96% מהחברות חסרים דירקטורים ו- 44% מתקני הדירקטורים לא מאוישים17 – מומלץ לקבוע כי אם חלפו שלושה חודשים מאז שהתפנה תקן דירקטור ולא עלה בידי השר לאייש את התקן, תועבר סמכות המינוי לרשות החברות, בכפוף לבדיקת ואישור .הוועדה לבדיקת מינויים ט. ה תיקון המסומן (ב) ל)סעיף קטן (א שולל את הצורך בהליך תחרותי כחלק .ממינוי דירקטורים תיקון זה מבטל דה- פקטו"את "נבחרת הדירקטורים , המונהגת מאז2013 ומציבה תנאי סף קשיחים לפרופילים שונים של דירקטורים , לצד תהליך סינון משמעותי המייצר מאגר של מועמדים פוטנציאליים .לדירקטוריונים מהם יוכלו השרים לבחור "נבחרת הדירקטורים" הוקמה לאחר דוחות שונים של מבקר המדינה שהתריעו ממגמה גוברת של מינויים פוליטיים .בחברות הממשלתיות והשלכותיהם על תוצאות החברות ואופן התנהלותן מאז הקמתה של הנבחרת ,ועל אף שניתן למתוח ביקורת על היבטים מסוימ ים ,בתפקודה צומצמו מספר המינויים הפוליטיים והשתפרו תוצאות החברות . ,כלומר, הנבחרת משיגה את מטרותיה. על כן לא רק ש מרכז מנור מתנגד לתיקון זה, אלא ממליץ לעגן בחוק את נבחרת הדירקטורים כהליך המינוי הרשמי לתפקידי דירקטור. י. ,לצד זאת במסגרת עיגון הנבחרת בחקיקה ניתן לדון ב תיקונים לנוהל פעולתה וגיוס הדירקטורים . מרכז מנור ממליץ לקבוע מראש את מועדי עדכון ,הנבחרת "להפוך אותה למאגר "נושם– שלא מתמנה מחדש אלא מתווספים אליו ונושרים ממנו בהתאם ל קריטריונים רלוונטיים– בדומה להמלצות ועדת רוסק- עמינח ומשרד,מבקר המדינה18 להגביל את שיעור הדירקטורים שיכולים .להתמנות בהליך תואם נבחרת, ועוד יא. כמו כן ,ניתן לשקול הגדלה של נבחרת הדירקטורים (ביחס קבוע למספר )הדירקטורים הנחוץ , כך ש יתאפשר מרחב בחירה משמעותי לשרים למימוש הסמכות המוקנית להם מחד, ויישמרו עקרונות התחרותיות והאיכות בתהליך .מאידך מומלץ כי יחס זה ייקבע בעבודת מטה מקצועית של רשות החברות הממשלתיות. 28 . הוספת סעיף18א3 : 17 ,מבקר המדינה דוח שנתי74א ( 2024 "), "הפיקוח והבקרה על החברות הממשלתיות . 18 רשות החברות הממשלתיות. "הוועדה המייעצת למנהלת רשות החברות הממשלתיות בנושא מינוי דירקטורים, יו"ר דירקטוריון "ומנכ ם לי בחברות הממשלתיות וחיזוק מעמדם", יולי2023 א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] יב. סעיף מוצע זה נועד לכלול במסגרת חובת הייצוג ההולם את הפריפריה .החברתית בישראל, בין היתר לפי מדדי השכלה או מקום מגורים בעוד הגיוון והייצוגיות הם ע רכים ראויים, יש לבחון האם הם רלוונטיים תמיד ובאופן גורף ,. כך, למשל האם יש ערך לכך שנציג החברה הערבית יכהן כדירקטור ב"בית התפוצות", או שנציג החברה החרדית יכהן כדירקטור ב חברת "פתוח מזרח ?"ירושלים ,כלומר נדרש סיווג של החברות לפי מידת וסוג הגיוון הרלוונטיים הנדרשים בדירקטוריון החברה . באופן זה, חברות שעיסוקן חברתי ונוגעות במגוון ,האוכלוסיות בישראל (החברה למתנ"סים קרן קיסריה , מדרשת שדה בוקר וכד') יידרשו לייצוג של מגוון אוכלוסיות בדירקטוריון החברה , ואילו חברות שעיסוקן מקצועי לחלוטין (קו צינור אירופה- ,אסיה, ענבל רפאל וכד') לא יידרשו לייצוג מסוג זה. יצוין, כי אין עמדה זו מתייחסת לגיוון הפרופסיונלי הנדרש כיום )'(התמחות עסקית, התמחות משפטית, התמחות פיננסית וכד ועליו להישמר. יג. ,לצד זאת חשוב לציין כי הגדר ת "תושב פריפריה" כפי שמוצעת ב הצעת ה חוק אינה משיגה את מטרתה . הכללת כלל אשכולות1-4 , הכוללים בעיקר רשויות חרדיות, בדואיות וערביות, לצד המתגוררים באזורים סטטיסטיים באשכולות1- 8 – .לא תוביל לייצוג הולם לפריפריה לפי נתוני הלמ"ס, באזורים הסטטיסטיים באשכולות1-8 )(הכוללים גם שכונות בכפר סבא, הוד השרון ותל אביב מתגוררים כ- 87% מתושבי המדינה . כלומר, בכדי להשיג את מטרת ייצוג .הפריפריה יש לצמצם עוד יותר את ההגדרה המוצעת בחוק 29 . תיקון סעיף18 :ב יד. התיקון המוצע()לסעיף (א1) מעביר את השליטה במינוי יו"ר הוועדה לבדיקת מינויים מהיועץ המשפטי לממשלה, לשר הממונה על ביצוע החוק באישור .הממשלה תיקון זה פוגע בעצמאותה של ועדת המינויים, שהיא אחד המנגנונים החשובים ביותר להבטחת מינויים מ קצועיים וראויים , ומגביר את הסבירות לפוליטיזציה של החברות הממשלתיות , מגמה ממנה הזהיר בעבר מבקר המדינה במספר דו ״.חות19 מרכז מנור מתנגד לתיקון זה ויש לבטלו . ,יתרה מכך אף ועדת מידני, אותה מינה השר לשיתוף פעולה אזורי, המליצה על ,ביצור עצמאותה של הוועדה. על כן יש לחזק את הוועדה , בין היתר על- ידי הוספת יועץ משפטי ייעודי לוועדה בתקן. 30 . הוספת סעיף18 )ב(ג3 :א 19 :ביניהם ,מבקר המדינה דוח מבקר המדינה על מינוי דירקטורים מטעם המדינה בחברות ממשלתיות ( 1998 ;) ,מבקר המדינה דוח שנתי52א ( 2001 ;) ,מבקר המדינה דוח ביקורת על מינויים פוליטיים ומינויים בלתי תקינים במשרד לאיכות הסביבה ( 2004 ;) ,מבקר המדינה דוח שנתי57ב ( 2006 ,), "מעקב ובקרה על החברות הממשלתיות"; מבקר המדינה דוח ביקורת על מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות ( 2017 ;) ,מבקר המדינה דוח שנתי74א ( 2024 ."), "הפיקוח והבקרה על החברות הממשלתיות א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] טו. בסעיף זה מוצע לאפשר לוועדה לבדיקת מינויים לפטור דירקטור מתוכנית ,ההכשרה שהיא תנאי למינוי, מ"נימוקים מיוחדים". אולם אותם נימוקים מיוחדים אינם מוגדרים ואינה מוגדרים קריטריונים לבחינתם . ניסוח זה מאפשר פתח למינויים ללא הכשרה שפוגעים ב מקצועיות שמנסה תוכנית ההכשרה לקדם, בטח בהינתן שיו"ר הוועדה ו נציגי הציבור בה הם מינויים .ישירים של השר טז. ,בנוסף כמה פסקאות לאחר מכן ב הצעת החוק , מצוינת תוספת לפיה: "הועדה תהיה רשאית, לאחר קבלת חוות דעת מהרשות, לקבוע כי מינוי הדירקטור יותנה בכך שהוא ישלים תכנית הכשרה...". כלומר, נוצר מעמד של דירקטור על תנאי , שפוטנציאלית עשוי לייצר מצב של תלות בגורמים פוליטיים וניגודי .עניינים, על כן מומלץ לבטלו 31 . הוספת סעי ף 18ב1 : יז. סעיף זו קוצב את כהונתם של חברי הוועדה לבדיקת מינויים לשלוש שנ ,ים ומתנה את הארכת כהונתם בהחלטת השר הממונה . סעיף זה מייצר תלות של חברי הוועדה בגורמים פוליטיים ופוגע בעצמאותה ובמקצועיותה . מוצע לקבוע את משך כהונת החברים בוועדה לפרק זמן הארוך ממשך כהונת הממשלה., על מנת למנוע תלות של הוועדה בגורמים פוליטיים 32 . הוספת סעיף18ב3 : יח. בסעיף זה, העוסק במינוי דירקטורים בתקופת בחירות, מצוין בתת סעיף ()(א1 )(ב) כי למועמד לא תהיה "זיקה לשר הממונה על ביצוע החוק". אולם, נדרש לתקן את הסעיף ולדרוש כי לא תהיה זיקה פוליטית כלל , בדומה לדרישה מדירקטור במינוי בתקופה רגילה , כמפורט בסעיף18 .ג 33 . תיקון סעיף18 :ג יט. ""זיקה אישית– הגדרת הזיקה האישית המובאת ב הצעת החוק מתייחסת אך ,ורק לקרבה משפחתית, המפורטת בסעיף. עם זאת זיקה אישית יכולה להתקיים גם בין אנשים שאינם קרובי משפחה . כך, למשל, כמודגם בהנחיה 'מס6.500 :של היועץ המשפטי לממשלה בנוגע למינויים בחברות הממשלתיות "היותו של אדם יועץ או עוזר לשר משרי הממשלה, עבודה משותפת קרובה בפעילות מפלגתית עם שר משרי הממשלה..." או, בהתייחס לא רק לקרבה משפחתית: "קשרי ידידות, היכרות ממסגרת חב ."רים משותפת, וכיוצא באלה ברור כי הגדרה זו בחוק של הזיקה האישית מצומצמת ומאפשרת בכך מינוי מקורבי.ם, שהינו דבר פסול כ. ""זיקה עסקית– הניסוח המוצע כיום מאפשר את קיומן של עסקאות חד פעמיות בין המועמד לבין שר משרי הממשלה, על אף שהן עשויות להוות ,אינטרס שעשוי לפגוע ביכולתו של המועמד למלא את חובתו לציבור באופן מלא א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] .עד כדי ניגוד עניינים מוצע להתייחס לכל קשר עסקי (כולל עסקה חד- פעמית) כאל זיקה עסקית, אלא אם עברו3 שנים לפחות ממועד העסקה. כא. ""זיקה פוליטית– כידוע, סעיף18 ג(א) לחוק קובעת שקיומה של זיקה פוליטית לשר כלשהו תחייב "כישורים מיוחדים" על מנת למנות דירקטור מסוים, כאשר בהמשך מובהר (בסעיף18 ))ג(ב כי "לא יראו בחברות במפלגה כשלעצמה זיקה ".אישית או פוליטית ה צעת החוק מבקש לכאורה לצמצם הגדרה זו לכך שזיקה פוליטית משמעה חברות בגוף הבוחר בלבד( ראו הגדרה דומה המופיעה ב חוק שירות המדינה (סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספים), תשי"ט- 1959 ). לא ברור מדוע יש לערוך שינוי מצמצם זה, שיורד לשורש שיקול- דעת הוועדה ל בחינת מינויים, ומצמצם אותה. לשיטת מרכז מנור יש מקום לאפשר לוועדה שיקול דעת רחב בבחינתו את קשרי המועמד לשר (אישית, עסקית או )פוליטית ; כאשר מובהר שחברות במפלגה בלבד– אינה עולה כדי "זיקה פוליטית" המחייבת כישורים מיוחדים על מנת להתמנות לתפקיד. בקביעה זו יש משום איזון ראוי בין חופש הביטוי וההשתתפות הפוליטית לבין מגבלות .)על כהונה מקצועית בשירות המדינה (והחברות הממשלתיות שינוי איזון זה מחייב הצדקות כבדות- .משקל, שלא הוצגו 1. זאת ועוד , ממילא אין מקום לצמצם את בחינת המועמד רק לשר הממונה על החוק בלבד , ולא לכל שר מכהן. טעם הדבר הוא שבחינה מצומצמת זו היא כר פורה לעריכת עסקאות פוליטיות בין שרים שונים בענייני מינויים על מנת להתגבר על הזיקה האמורה. במילים אחרות, בחינת הקשרים רק ,לשר הממונה על החוק עלולה לאפשר מינוי מקורבים לשרים אחרים בצורת "מקח-פוליטי" בי ן השרים, ועל חשבון מקצועיות המינוי .כדירקטור 2. מכל מקום , בהינתן ההגדרה הרשומה– יש לה אריך את תקופת הצינון הנדרשת ממועד סיום החברות בגוף הבוחר ועד הכשירות להיחשב ,כמועמד להתמנות לדירקטור מחצי שנה לשלוש שנים. 34 . הוספת סעיף21 :א כב. הסעיף המוצע מייצר לראשונה ובאופן חסר תקדים מעמד של דירקטור על תנאי התלוי בגורמים פוליטיים ו עשוי לייצר ניגודי עניינים ,. יתרה מכך ,דירקטור בתקופת ניסיון משולל זכות הצבעה, על כן מעמדו נחות והוא תלוי בשיקול דעתו של השר לטובת קבלת המינוי הקבוע . מצב עניינים זה אינו ,תקין ובריא ומומלץ לבטלו. 35 . תיקון סעיף24 : כג. סעיף זה מעביר את סמכות מינוי יו"ר הדירקטוריון מהד ירקטוריון עצמו לשרים (הממונה על ביצוע החוק והשר שפעילות החברה היא תחת תחום עיסוק .)משרדו בכך, גדלה השפעת ומעורבות הדרג הפוליטי במינויים , דבר שאינו א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] הולם את הצורך במינויים מקצועיים וחוטא, שוב, לדוחות מבקר המדינה .ולמאמצי התיקון מאז ,על כן ראוי להשאיר את המינוי בידי הדירקטוריון , העוסק בענייני החברה ביומיום ובקיא בשיקולים המקצועיים ובתרומת חבריו להישגי החברה וצרכיה. 36 . תיקון סעיף28 : כד. המהלך להגדרת מנ י ין חוקי מינימלי לישיבת דירקטוריון הינו ראוי ,. עם זאת סעיף (ג) בתיקון זה מנציח מציאות בעייתית לפיה חברות עם מספר מצומצם ,של דירקטורים יוכלו לקיים דיונים ולקבל החלטות בכל זאת. זאת במקום להתמודד עם הבעיה ולחייב את השרים למנות דירקטורים לחברות שתחת אחריותם, בעוד כיום הם משתמשים במינויים אלו ככלי לסחר- מכר או לניגוח פוליטיים , תוך קביעת מסגרת זמנים ברורה לסיום הליך המינוי הנדרש. מומלץ שלא לאפשר את ההתנהלות המוגדרת בסעיף זה, או באמצעות ית חום התקופה בזמן (שלושה חודשים למשל) או באמצעות מתן סמכויות- עזר מוסדרות לרשות החברות הממשלתיות כגורם המאסדר למינוי מטעמה באופן ,זמני, במקרים חריגים הדורשים באופן מידי מינוי כאמור. וזאת כדי לא לקבע .מציאות בעייתית ולתמרץ את השרים לממש את סמכותם ולמנות דירקטורים 37 . תיקון סעיף33 : כה. תיקון זה מעביר את השליטה בפועל בחלוקת)הרווחים (הדיבידנדים של חברה ממשלתית ו ייעודם לשר הממונה על ביצוע החוק. כלומר, במקום שהחלטה זו תתקבל על ידי הדירקטוריון, בשיתוף ובאישור הרשות (ו באופן מותאם לאופי ומצב החברה), מוצע לקבוע כי ההחלטה הסופית היא של השר הממונה על החוק ולא של הממשלה כולה . לשיטתנו יש בכך כדי להקים חשש ממשי ש חלוקת הרווחים נצבעת פוליטית לפי אינטרס השר (ולא באינטרס ממשלתי- קולגיאלי משותף). חלוקה כזו עשויה לשמש לצרכים פוליטיים צרים.. מומלץ לבטל תיקון זה 38 . תיקון סעיף50 : כו. לא ברור מדוע נדרשת התוספת לסעיף קטן (ד), שכן הכתוב בסעיף זה חוזר על הכתוב בסעיפים קטנים (א) ו- )(ג , מלבד הוספת המקרה הפרטי של "בענין עסקה עם דירקטור באשר ל תנ אי כהונתו והעסקתו". בהינתן סעיף (ג) המאפשר לשר לתת לבא כוח המדינה הוראות בדבר אופן הצבעתו באופן כללי, אין סיבה .להגדיר, בסעיף נוסף וחזרתי, את המקרה הפרטי של תנאי ההעסקה ח. סיכום 39 . ,לסיכום התיקונים לחוק שמציע ה הצעה זו מקיפים ונוגעים בתחומים רבים. בחלקם, התיקונים ראויים ו.מקדמים ניהול מקצועי בחברות הממשלתיות ,אולם רבים מהתיקונים מחלישים את כוחם של הדירקטוריונים ושל החברות עצמן, ומגדילים את כוחם של הדרגים הפוליטיים– ובעיקר של השר א' שבט", תשפ ו | 19/1/2026 כתובת | היצירה14, רמת גן טלפון | 7659913 - 03 ייל מ | [email protected] הממונה על ביצוע החוק– בכל הנוגע ל.מינויים, לתהליכי קבלת החלטות ולחלוקת רווחים ,ככלל הצעת החוק ה אינ משק פת נקודת-איזון ראויה של השירות הציבורי (שיש לראות גם בחברות )הממשלתיות כחלק מהותי ממנו– בין הצרכים המקצועיים לבין האינטרסים הפוליטיים. 40 . מרכז מנור ימשיך לפעול בכלל האמצעים העומדים לרשותו למען שירות ציבורי ממלכתי, מקצועי, א- פ וליטי ואפקטיבי – בשירות המדינה, בחברות הממשלתיות ובכל הגופים המשפיעים על האינטרס .הציבורי 41 . ,בברכה עידו לויטה ראש תחום שירות ציבורי וממשל מרכז מנור