חומר רקע

)האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר |جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | The Association for Civil Rights in Israel (ACRI) איתמר בן אב"י9 תל אביב6473629 | شارع ايتمار بن ابي ٩ تل ابيب | 9 Itamar Ben Avi St. Tel Aviv טלפון :هاتف03-5608185 Phone | פקס :فاكس03-5608165 Fax: | www.acri.org.il | [email protected] 20 בינואר2026 לכבוד ח"כ שמחה רוטמן יו"ר ועדת החוקה , חוק ומשפט הכנסת ,שלום רב :הנדון הצעת חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה– עמדת האגודה לזכויות האזרח בימים אלה נדונה בוועדת החוקה הצעת חוק ,היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי (הפרדת סמכויות מינוי, כהונה והוראות שונות), תשפ"ו- 2025 ( המכונה"הצ עת חוק פיצול תפקיד היועץ המשפטי "לממשלה) ,יזם ש יו"ר הו ועד ה , ח"כ שמחה רוטמן. זוהי הצעת חוק מסוכנת ביותר, שמבקשת בפועל לחסל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה על ,ידי פגיעה בעצמאות הייעוץ המשפטי והתביעה הכללית ולהחדיר שיקולים פוליטיים למערכת אכיפת החוק. הצעת החוק מבטלת עקרונות יסוד כגון מעמד מחייב לחוות הדעת המשפטיות של היועץ המשפטי לממשלה, עצמאות הייצוג המשפטי של המדינה, והכפפת כלל גורמי האכיפה לאינטרס הציבורי ולש לטון החוק. ריקון מוסד הייעוץ המשפטי מתוכן יפגע קשות בהגנה על זכויות אדם וביכולת להציב בלמים אפקטיביים מול כוח שלטוני בלתי מרוסן– ועלול להוות צעד מכריע ב הפיכה המשטרית שהממשלה הנוכחית מבקש.ת לקדם תפקיד היועץ המשפטי (היועמ"ש) לממשלה בדמוקרטיה במערכת האיזונים והבלמים של המשטר הדמוקרטי יש ל יוע ץ המשפטי לממשלה תפקיד ייחודי וחשוב. בישראל הדבר חשוב באופן מיוחד, שכן אין בה הפרדת רשויות אמיתית בין הכנסת והממשלה. לכן מערכת המשפט ושלטון החוק, כמו גם גופי ביקורת נוספים דוגמת התקשורת והחברה האזרחית, חשוב ים במיוחד לשם איז ון ובקרה על פעולות השלטון ולשם הגנה על הדמוקרטיה, על שלטון החוק ועל זכויות האדם . היועמ"ש לממשלה נחשב באופן מסורתי לשומר סף ו למגן שלטון החוק והאינטרס הציבורי – הן בייעוץ .שהוא מעניק לרשויות השלטון, והן בסמכויות עצמאיות שהופקדו בידיו במאות חוקים, תקנות ונהלים ליועמ"ש ל ממשלה מספר תפקידים עיקריים: ראש התביעה הכללית , כלומר הוא אחראי על ההעמדה לדין וניהול התביעות נגד כל אדם ב מדינה ; מייצג המדינה בערכאות; ראש מערך הייעוץ המשפטי של הממשלה ומשרדי הממשלה, לרבות הכנת ה צעות חוק מטעם הממשלה ;שומר האינטרס הציבורי בתחום המשפט; מנחה את גופי אכיפת ה חוק; מייצג את עמדת הממשלה בוועדות הכנסת; ועוד. .שתי ועדות ציבוריות עסקו בהגדרת התפקיד של היועמ"ש לממשלה ובעמידה על עצמאותו ועדת אגרנט קבעה שבתחום הפלילי יש חשיבות קריטית לעצמאות הי,ועמ"ש לממשלה כדי למנוע התערבות פוליטית של גורמים שלטוניים בחקיר .ות ואכיפת חוק מפלה מנגד קבעה הוועד ה שיש חשיבות לפיקוח של הממשלה על היועמ"ש לממשלה, וזה בא לידי ביטוי ב סמכות ה מינוי ו ה פיטורים של היוע מ"ש . כמו כן קבעה הוועדה שהיועמ"ש לממשלה הוא מי שמשקף את המצב החוקי, ומכאן ש חוו ת הדעת של היוע מ"ש 2 )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel לממשלה מחייב ו ת ככלל את הממשלה ואת יתר הגופים הממשלתיים .עם זאת , היא אינה מאבדת את עצמאותה בקבלת החלטות . אחרי פרשת בראון-חברון , שממנה עלה חשש למינוי פוליטי ומושחת של יועמ"ש לממשלה, קמה ועדת שמגר לדון שוב בתפקידו ומעמדו של היועמ"ש לממשלה. הוועדה חזרה והדגישה את ה חשיבות שב עצמאות ש יקול הדעת של היוע מ"ש , אבל שינתה את התפיסה לגבי המינוי והפיטורים שלו. הוועדה קבעה שיש להבטיח את עצמאות ו לע ידי הקמת ועד ת איתור עצמאית שתבחר את המועמדים, ו כן שהפיטורים י י עשו רק משיקולים מסוימים, ו רק לאחר התייעצות עם הוועדה. הממשלה אימצה את המנגנון הזה. בנוסף הדגישה הוועדה שהנאמנות הראשונה של היועץ היא לשלטון החוק, ולא לממשלה, ו קבעה כי היוע מ"ש הוא ה פרשן ה מוסמך של ה חוק (עד לפס י קה אחרת של בית המשפט) . בנוסף היא קבעה שהיוע מ"ש לא חייב לייצג את הממשלה אם אינו מסכים איתה . במקרה כזה הממשלה זכאית לייעוץ משפטי עצמאי , אם אין מדובר ב מקרה של אי-חוקיות ברורה וגלויה , אבל רק באישור היוע מ"ש (במקרים של אי-חוקיות ברורה לא אמ)ור להיות מאושר ייעוץ נפרד. מנגד , היועמ"ש יכול להחליט לייצג את הממשלה גם במקרה שהוא אינו מסכים איתה ולהציג בפני בי ת המשפט .את המחלוקת גם בתי המשפט חזרו והדגישו בפסיקותיהם כי היועמ"ש לממשלה הוא הפרשן המוסמך של החוק (עד לפסיקה אחרת), ושחוו ת ה עת ד המשפטיות שלו מחייבות את הממשלה. בעניין הייצוג הנפרד נקבע בפסיקה שבדר ך כלל הממשלה אמורה להישמע בקול אחד, אבל במקרים נדירים וחריגים יש אפשרות ,לייצוג הנפרד זאת באישור היוע מ"ש ובאופן שהוא בוחר לקיים אותו. בשנים האחרונות מספר המקרים של ייצוג עצמאי הולך וגדל, ונראה שבתי פט שמה אף מרחיבים את התפיסה שלהם לגבי אפשרות קבלת .ייצוג נפרד שכזה הרקע להצעת החוק במהלך השנים הוצעו הצעות שונות לפיצול התפקיד של היועץ המשפטי לממשלה, בטענה ש הוא מחזיק ,בידיו ריכוז סמכויות נרחב ומשמעותי מדי ושקיים ניגוד אינטרסים מובנה בין תפקידו כיועץ לממשלה .ותפקידו כראש מערכת התביעה הפלילית המחלוקת ה ציבורית בדבר תפקידיו וסמכויותיו של היועמ"ש לממשלה והיחסים בינו לבין הרשות המבצעת באה לידי ביטוי במהלך השנים גם בשלל ועדות ציבוריות שקמו לעניין זה, וכן בפסיקה ובספרות. למרות שהמחלוקת היא לגיטימית, לא ניתן להתעלם מהרקע הנוכחי לחקיקה. הצעת החוק הזאת מובאת לע ידי הממשלה הנוכחית כחלק משלל חוקי ההפיכה המשטרית, שמטרתם המוצהרת היא לשנות את יחסי הכוחות בין הרשויות ולפגוע במעמד ובסמכו יו ת של הרשות השופטת, רשויות אכיפת החוק ושומרי הסף. כמו כן מדובר בחקיקה שתכנס לתוקף מיידי, משמע תהווה התערבות מידית בזהות התובע הכללי .ובסמכויותיו לגבי כלל העומדים לדין, ובפרט ראש הממשלה תחילה נדונו בוועדה תשע הצעות חוק שונות, אך בדצמבר2025 י הב א היו"ר רוטמן נוסח משלו, שבו מתמקד כעת הדיון והוא שמקודם בפועל. במהלך הדיונים בנוסח זה של החוק, שהוצע כאמור ע ל-ידי ח"כ רוטמן עצמו, הוא מבקש לשנות עוד ועוד את הנוסח ולהפוך את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה ואת ,תפקיד התובע הכללי לתפקידים פוליטיים לחלוטין, בדומה להסדרים הקיימים בארה"ב למשל, באופן .שאינו מותאם לשיטת הממשל בישראל 3 )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel הוראות הצעת החוק וכיצד הן משנ ות את המצב הקיים ואת מעמד היועמ"ש לממשלה וסמכויותיו הצעת ה חוק מבקשת לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לשני תפקידים נפרדים – יועץ משפטי לממשלה ותובע כללי. ראש התביעה הכללית יהיה אחרא י על תחום המשפט ה ,פלילי, לרבות דין משמעתי אמנות והסכמים בינלאומיים בתחום הפלילי ועתירות לבג"ץ בעניינים פליליים ומשמעתיים, והיועץ משפטי לממשלה, שיעמוד בראשות פרקליטות המדינה האזרחית, יהיה אחראי על כל מה שלא יועבר לתביעה הכללית הפלילית , בין היתר הייעוץ לממשלה. ההסדרים הקבועים בהצעת החוק משנים את המצב הקיים באופן משמעותי. הם אינם מסתפקים בפיצול התפקיד והעברת הסמכויות לתובע כללי, אלא פוגעים בעצמאות היועמ"ש לממשלה והופכים אותו למינוי .פוליטי, וכן פוגעים בסמכויותיו ובמעמדו להלן עיקרי ההסדרים שבהצעת החוק: • מינוי היועמ"ש לממשלה: כיום ממונה היועמ"ש בהחלטת שר המשפטים שנעשית על פי המלצת ועדה ציבורית, ובאישור הממשלה. ה צעת החוק מבקשת לקבוע ש הממשלה תמנה את היוע מ"ש בהתאם להמלצת שר המשפטים, וללא מעורבות של גורמים מקצועיים. דהיינו המינוי של היועמ"ש לממשלה הופך למינוי פוליטי. • פיטורי היועמ"ש לממשלה: ,במצב כיום ,שמעוגן בהחלטת ממשלה בהתאם להמלצת ועדת שמגר כדי לפטר את היועמ"ש לממשלה יש צורך באמות מידה אובי י קטיביות לכך ש קיי מים בינו לבין שממשלה חילוקי דעות שאינם מאפשרים שיתוף פעולה יעיל. קביעה זו נועדה למנוע מצב, למשל, שבו הממשלה מדיחה יועץ משפטי שמסרב לה כשיר מעשים שלה הנוגדים את החוק. הצעת החוק מבקשת לקבוע של ,ממשלה תהיה סמכות נרחבת לפטר את היועץ בהסתמך על דעתה הסובייקטיבית ב עניין ח ילוקי ה דעות עם היועץ. בהצעה כלולה גם עילת סל עמומה, לפיה ניתן להדיח את היועץ אם הוא מסרב ל מלא חובה המוטלת עליו לפי דין . • מעמד ן של חוות הדעת של היועמ"ש לממשלה: ,כיום, כאמור לעיל חוות הדעת של היועמ"ש לממשלה מחייבות ככלל את הממשלה ואת יתר הגופים הממשלת .יים הצעת החוק מבקשת לקבוע ש ייעוץ משפטי יינתן לממשלה, לר אש הממשלה או לשר רק כאשר ה ם יבקשו ל קבל חוו ת דעת . כלומר, החלטות שלטוניות יוכלו להתקבל ב .דרך שגרה ללא הייעוץ המשפטי של היועמ"ש לממשלה בענייני ,חקיקה וחקיקת משנה, היועץ ייעץ בכל שלבי החקיקה אף ללא בקשה אך הכנסת וועדותיה, התובע הכללי, ובעלי סמכות מעין-שיפוטית לא יהיו מחויבים להתייחס לחוו ת הדעת של היועץ כמשקפת את הדין . אם חוות דעתו של היועץ קובעת שחקיקה אינה חוקית, לא יתייחסו לחוות הדעת כמשקפת את .הדין כל עוד לא נפסק כך על ידי בית המשפט העליון עוד מבקשת ההצעה לקבוע ש הממשלה תוכל לסטות מהייעוץ המשפטי שניתן לה אם היא רואה "טעם בכך" ללא הגבלה, ואף לפטור עובדי מדינה .מלקבל ייעוץ משפטי כמשקף את המצב החוקי הצעת החוק מבטלת למעשה את המעמד המחייב של .חוות הדעת של היועץ • ייצוג ע ל יד י היועמ"ש לממשלה: כיום, במקרים של חוסר הסכמה בין הממשלה ליועמ"ש היא יכולה .להשתמש בייצוג משפטי עצמאי, אך באישור היועמ"ש הצ עת החוק קובעת כי היועמ"ש לממשלה יוכל לסרב לייצג את עמדת הממשלה, אך במקרה כזה ההחלטה על ייצוג עצמאי תהיה בידי הממשלה , .ללא צורך באישור היועמ"ש אם ה יועמ"ש ,יחליט לייצג גם כאשר אינו מסכים עם עמדת הממשלה הוא לא יוכל להציג את נימוקיו נגד מדיניות ה אלא רק לציין שאינו מסכים לה, בניגוד למצב כ.יום 4 )האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר | جمعية حقوق المواطن في اسرائيل | (ACRI) The Association for Civil Rights in Israel • פיקוח הממשלה על היוע מ"ש לממשלה: ההצעה קובעת כי היועץ יהיה כפוף לביקורת ופיקוח ,הממשלה ושר המשפטים, לרבות בכל הנוגע למדיניות שמירת הדין, האינטרסים של המדינה האינטרס הציבורי וזכויות אדם, וכן לסדרי המינהל , תוך פגיעה בעצמאותו והתערבות פוליטית בתפקידו.. כן קובעת ההצעה כי היועץ לא יוזמן דרך קבע לישיבות הממשלה, בניגוד למצב היום • פיצול תפקיד היועמ"ש לממשלה: תפקיד חדש – התובע הכללי: כאמור, ההצעה מבקשת להעביר את הטיפול בכלל הסוגיות הפליליות לידי תובע כללי . יש חשיבות מיוחדת לכך שהתובע הכללי יהיה עצמאי, כמי שבידיו הסמכות להעמיד לדין או להימנע מכך. תפקיד פוליטי משמעו פתח לשחיתות .שלטונית ולרדיפה פוליטית  מינוי התובע הכללי: בהצעה הנוכחית מוצע ש ,התובע ימונה על ידי הממשלה, לפי המלצת השר מבין מועמדים שתבחר ועדה שיש בה רוב של חברים שמונו ע ל יד.י הממשלה הנציגים המקצועיים .יהיו במיעוט, ולא יוכלו אפילו להציע מועמד ללא תמיכת חבר ועדה נוסף שהממשלה מינתה המשמעות– המינוי יהיה פוליטי. כפי שצוין לעיל, בדיונים האחרונים נראה שח"כ רוטמן מעוניין להפוך את תפקיד התובע הכללי לפ וליטי אפילו.יותר מזה שמוסדר בהצעתו הנוכחית  סמכויות התובע הכללי: הצ עת החוק קובעת באופן כללי שכל עניין שרלוונטי לסוגיות פליליות ומשמעתיות יטופל ע ל יד י התובע הכללי. אלא שהיא אינה מפרטת ש ורה של סוגיות חיוניות לחלוקת תפקידים חדשה ז ו שיבטיחו אכיפת חוק יעילה וקוהרנטית. בין השאר לא ברור איך יסווגו סמכויות ייחודיות (סמכויות מנהליות למשל , לרבות מעצרים מנהליים) , איך יטפלו באכיפה משולבת , דהיינו של מספר גופי אכיפה., מי יטפל בפיקוח על גופי הביטחון ועוד  אי כפיפות התובע הכללי לחוו ת הדעת של היועמ"ש לממשלה: ,על פי הצעת החוק חוות דעתו של היועמ"ש לממשלה בעניינים בתחום המשפט הפלילי לא תחייב א ת התובע הכללי, והוא לא יהיה ב חיי להתייחס אליה כמשקפת את הדין. המשמעות– החלשה משמעותית של מעמד היועמ"ש .לממשלה וחוסר קוהרנטיות בפרשנות הדין משמעות חקיקת החוק קבלת החוק ע ל יד י הכנסת והממשלה תהיה בעלת השלכות הרסניות למשטר הדמוקרטי בישראל ולשלטון החוק בישראל . המשמעות היא פגיעה בהפרדת הרשויות, והתרת הרסן מעל הממשלה לפעול ללא הגבלה .וללא חוק ככל שתבקש בכל תחום, תוך איון האפקטיביות של היועמ"ש לממשלה כשומר סף בנוסף, המשמעות היא הפיכת מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה למוסד פוליטי שנאמן לממשלה או לאדם מסוים, תוך החלשה משמעותית של מעמדו, זאת במקום המחויבות של היועמ"ש לממשלה לפעול ללא ,משוא פנים בשוויון ובהגינות לטובת הציבור כולו ולהבטחת שלטון החוק וקיומו. החשש חמור במיוחד .נוכח הסמכויות הרגישות והייחודיות שבידי היועמ"ש כמו ההגנה על טוהר הבחירות ועל זכויות אדם ,כמו כן, יצירת תפקיד חדש של תובע כללי בתחום הפלילי, שאינו כפוף מקצועית ליועמ"ש לממשלה ו .הפיכתו לפוליטי, מעוררת חשש כבד מפני שחיתות שלטונית ורדיפה פוליטית בכבוד רב, דבי גילד חיו, עו"ד מנהלת קידום מדיניות וחקיקה