חומר רקע

שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 לכבוד אלעד מקדסי מנכ"ל משרד התקשורת ,שלום רב :הנדון פניותיך בעניין מעורבותה של הלשכה המשפטית במשרד התקשורת בטיפול בהצעת חוק השידורים, התשפ"ה- 2025 סימוכין: פניותיך מהימים25.12.2025 ו- 26.12.2025 במענה למכתביך שבסימוכין, בדבר איסורים ומגבלות המוטל ים על היועצת המשפטית במשרד התקשורת ועל עובדי הלשכה המשפטית בקשר לטיפול בהצעת החוק שבנדון, ולאחר שהבאנו את מכתביך בפני היועצת המשפטית לממשלה, אבקש להשיבך כדלקמן : 1. בתמצית, השאלה העומדת על הפרק היא מהי מהותה של הצעת חוק ממשלתית : האם די בכך שהצעת חוק נושאת את הכותרת "ממשל תית ", כתנאי הכרחי ומספיק ;או שמא מדובר בתוצר של תהליך פנים- ממשלתי מקצועי ו סדור ,המלווה בייעוץ משפטי , אשר מניח בפני הכנסת תשתית מקצועית ומשפטית שלמה ה נדרשת לקידומה של חקיקה במסלול המתאים לחקיקה .ממשלתית שאלה זו מתחדדת ביתר שאת בהצעות חוק כדוגמת זו שבנדון ,העוסקת בנושאים רגישים של עולם התקשורת שלהם השפעה רחבת היקף על חופש הביטוי והעיתונות ,כאשר הליך החקיקה עצמו כלל גם חובת היוועצות פורמלית עם רשות האסדרה ,בצד ההליכים המקצועיים והמשפטיים המתחייבים ביחס לכלל הצעות החוק .הממשלתיות אין מדובר במקרה נקודתי בלבד, אלא ביטוי לתופעה רחבה יותר שבמסגרתה שר התקשורת, כמו שרים נוספים, אינו רואה עצמו מחויב ,לסדרי מנהל תקינים, לכללי המשפט המנהלי לייעוץ המשפטי לממשלה ואף להחלטו .ת שיפוטיות 2. באופן קונקרטי, ביקשת במכתב י ך לקבל בכתב את הטעמים ש בגינם- על רקע ה התנהלות הלא תקינה בקידום הצעת החוק , "שבירת הכלים" מול הייעוץ המשפטי לממשלה , וההבאה החריגה של הצעת החוק לדיון בוועדת השרים מבלי ש הסתיים הליבון של הסדרי ליבה שבה ו מבלי ש ניתן האישור המשפטי המתחייב - הייעוץ המשפטי לממשלה, ובכלל כך הייעוץ המשפטי למשרד התקשורת, אינו יכול לתת את מעטפת ה ליווי המשפטי הנדרש למשרד התקשורת בנוגע ל הצעת החוק , מבלי שיתוקנו הפגמים בתהליך . יש לתמוה מדוע פנייה זו הועברה אלינו אך עתה, הגם שאין מדובר במציאות חד .שה טעמים אלה הוסברו לך בעל פה ובכתב :בישיבה שקיימתי עמך ביום 3.6.2025 ;במכתבי אליך מיום 11.6.2025 ;ו בדיון שנערך עמך בראשות היועצת המשפטית לממשלה. בסיכום דיון זה אף נכתב כי" לאור ,כל הפגמים הללו, ככל שמשרד התקשורת מעוניין לחזור להליך עבודה ממשלתי תקין ולקבל ליווי משפטי של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה להצעת החוק , נדרש להקפיא את הליך החקיקה בכנסת. זאת לצורך ליבון הרכיבים המהותיים בהצעה שנפלו בהם פגמים קשים. כפי שהודגש, אם אמנם יעצר ,הדיון בכנסת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי- )חוקתי :ירושלים"ז י ב טבת ה תשפ"ו 06 ב ינואר2026 :סימוכין000336 - 2026 - 99 - 803 2 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 ותהיה נכונות מצד משרד התקשורת לקיים שיח אמיתי ולתת מענה לסוגיות הנדרשות, ניתן יהיה לרכז מאמצים לשם תיקון ההצעה בהקדם האפשרי, באמצעות צוות משותף של משרדי המשפטים "והתקשורת . דברים דומים נאמרו על-ידי גם במהלך דיוני הוועדה המיוחדת לעניין חוק השידורים בכנסת :(להלן הוועדה המיוחדת.) 3. עוד עולה ממכתביך , כי שורר בלבול מהותי באשר להבחנה היסודית והמושרשת בין הכפיפות המקצועית הבלעדית של היועצת המשפטית למשרד התקשורת ועובדי הלשכה המשפטית ליועצת המשפטית לממשלה, לבין כפיפותם המינהלית למנכ"ל המשרד. הבחנה זו אינה טכנית, אלא אבן יסוד במבנה עבודת השירות המשפטי הממש לתי וב .שמירה על שלטון החוק 4. בטרם אתייחס לגופו של עניין , אבקש לשוב ולהזכיר, כי המפתח ליציאה מן המבוי הסתום ש אליו נקלע הליך החקיקה , ונקלעה גם הכנסת שלא בטובתה, מצוי בידיו של שר התקשורת . ברצותו, יוכל השר להביא להשהיית הליכי החקיקה בכנסת, לגביהם חיוותה גם היועצת המשפטית לכנסת דעתה כי נפל בהם פגם עוד בטרם החלו, ול רפא את הפגמים שנפלו בהליך הממשלתי בדרך של חזרה אל מתווה העבודה הממשלתי התקין ו המתחייב 'לפי הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס2.3005 "טיפול בהצעות חוק ממשלתיות" (לה :לן הנחיית היועצת.) ואולם גם היום אין נכונות לחזרה לסדרי העבודה התקינים והמקובלים ולרפא את הפגמים שנפלו בהליך . ,למעשה שר התקשורת חזר בוועדה על תפישתו לפיה החלטת ועדת השרים לקדם את הצעת החוק היא בגדר "סוף פסוק" ולתפישתו ניתן כבר אישור משפטי להצעת החוק (ראה דבריו בדיון בוועדה המיוחדת ביום4.1.2026 ) . 5. א ,כן לעיתים מונחות הצעות חוק ממשלתיות על שולחן הכנסת , אשר גם לאחר מיצוי ההליך הפנים ,ממשלתי וקבלת האישור המשפטי הנדרש מתברר כי היבטים מסוימים בהן אינם בשלים די הצורך, או ,כי יש צורך בהמשך טיוב ודיוק רכיבים שונים ואלה מתרחשים ב מקביל לדיונים ב .כנסת ,לא אחת הכנסת מבקרת את הממשלה על הצעות חוק המונחות לפניה ,במצב שכזה ולעתים אף מסרבת לקדמן עד .להבשלת ההליך הממשלתי ואולם, ענייננו שונה בתכלית . ראשית ,השי לוב בין היקף הנושאים והסוגיות שאינם בשלים מהותית והליכית (ובכלל כך סוגיות משפטיות מובהקות ש כלל לא התקיים בהן דיון משפטי ממשי ), לבין כובד משקלן של סוגיות משפטיות וחוקתיות שהן בליבת ההצעה שטרם הוכרעו, הוא חסר תקדים. תוצאת הדברים היא כי הצעת החוק ,הנדונה לפני הוועדה המיוחדת היא חלקית, חסרה ואינה בשלה מבחינה משפטית-מקצועית, כפי שממחישים שוב ושוב הדיונים שהתקיימו בכנסת עד כה . שנית, ,בניגוד למתחייב הצעת החוק לא אושרה על - ידי היועצת המשפטית לממשלה שאף הצביעה על קשיים משפטיים משמעותיים הכרוכים בה. עובדה חריגה ותקדימית זו , שמשמעותה היא כי הצעת החוק קודמה תוך הפר ה של הנחי י ת היועצת המשפטית לממשלה . חומרת הדבר מקבלת משנה בתוקף בשים לב למורכבותה של ההצעה, לעובדה שהיא עוסקת ב סוגיות כבדות משקל אשר יש בהן כדי להשליך על דמותה של התקשורת החופשית במדינת ישראל , ו להשליך על שחקנים רבים בשוק השידורים . בנסיבות ,אלה נדרש להקפיד ביתר שאת על תהליכי עבודה תקינים ובכלל כך כיבוד הנחיות היועצת המשפטית לממשלה . 3 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 שלישית, ,הוועדה החלה את דיוניה באופן מיידי ,למיטב ההבנה לבקשת שר התקשורת, ולפיכך לא נוצרה הזדמנות מעשית לנסות ולהבשיל את ההצעה טרם תחילת ה דיונים. מתן שהות בת מספר שבועות מצד הכנסת הייתה מאפשרת את החזרה לעבודה הממשלתית התקינה ,כפי שגם נעשה בשגרה במקרים אחרים , הרבה פחות.חמורים הבשלה משפטית מהותית של הסדרי ליבה בהצעת החוק היא הכרחית וכאמור לתפישתנו גם נמצאת בהישג יד , אך לא ניתן לבצע אותה במקביל לניהול הדיונים בכנסת . זאת :ממספר טעמים האחד , הוועדה החלה ב הקראת סעיפי חוק ובדיון לגביהם, ובכלל כך קריאת סעיפים העוסקים בסוגיות ליבה אשר נדרש להשלים לגביהם את הדיון הפנים -ממשלתי לגביהם ולקבל לגביהם אישור משפטי ;השני , אין אפשרות מעשית ללבן את ההסדרים ,הרבים המחייבים ליבון משפטי עמנו במקביל ל קיומם של דיונים אינטנסיביים , תכופים וממושכים בהצעת החוק , המחייבים גם הכנה מקצועית יסודית לקראת כל אחד מהם . נוסף על כך, ישנן סוגיות רבות ו כבדות משקל ה מצויות בימים אלה על שולחנ ו של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה , לרבות בתחום התקשורת , הדורשות מאיתנו תשומות ו משאבי זמן .ניכרים קושי מעשי זה רק ילך ויגבר, בשים לב לדרישת שר התקשורת להגביר את קצב הדיונים בוועדה (ראה דבריו בדיון שהתקיים ביום4.1.2026 ;)בוועדה המיוחדת השלישי , נקודת המוצא היא כי הצעת חוק ממשלתית אינה טעונה אישור משפטי להצעת החוק על כ ל.ל רכיביה התפישה השגויה שעולה שוב ושוב היא הסוגיות שטרם הסתיים ליבונן ונמצאות במחלוקת משפטית (ונראה שאף )הסוגיות שטרם לובנו "הוכרעו" כבר על-ידי ועדת השרים לחקיקה, מעת שהחליטה לתמוך בנוסח ההצעה שהונח לפניה. עמדה זו הובהרה באופן שאינו משתמע לשני פנים בדיוני ועדת השרים לענייני חקיקה ,בדבריו של מזכיר הממשלה בד יון הוועדה המיוחדת בכנסת ביום23.12.2025 , ובדברי שר התקשורת בדיון ביום4.1.2026 . עמדה זו נוגדת לחלוטין את פסיקתו ארוכת השנים של בית המשפט העליון בדבר מעמדה המחייב של הנחיית היועצת המשפטית לממשלה ביחס לכלל הרשות המבצעת. אך לאחרונה פסק הרכב מורחב של בית המשפ:ט העליון כי " היועצת המשפטית לממשלה היא הפרשנית המוסמכת של הדין כלפי הרשות המבצעת. כל עוד לא פסק בית המשפט אחרת, פירושה את הדין משקף את המצב המשפטי – הקיים והמצוי – ."ופירושה זה מחייב את הרשות המבצעת1 6. מכאן, כי שיתופנו בתהליך מתבקש בבחינת גורם ""מטייב "או "מנסח ,בלבד תוך שמירת האפשרות לא לקבל את הצורך בהמשך ליבון כמו גם את הכרעת היועצת המשפטית לממשלה במחלוקות משפטיות .כבדות משקל המרחפות מעל ההסדר מראשית הדרך ,כך למשל ייתכן כי אגב הדיון בהצעת ה ,חוק הוועדה תצביע בעד סעיפים מסוימים תוך ציפייתך שאנו נידרש לניסוחם ,אף אם לעמדת נו הם אינם יכולים לעמוד מבחינה משפטית בהיותם בלתי חוקתיים והליבון המשפטי לגביהם לא הושלם . התנהלות ,כזו אינה אפשרית בגדרו של הליך עבודה ממשלתי תקין ,סותרת מושכלות ראשונים ואין באפשרותנו .לקבלה 7. זאת ועוד ,הכנסת אינה בנויה ,מבחינה מוסדית להבשיל בכוחות עצמה רפורמה מורכבת שכזו . סדר הדברים הוא שהממשלה מניחה לפניה הצעת חוק שגובשה לאחר שהושלמה עבודת מטה בינמשרדית – מקצועית, כלכלית ומשפטית , והצעת החוק מבטאת אינטגרציה של כל אלה . הצעת חוק ממשלתית מובאת לפני הכנסת לאחר קבלת אישור מן ה)דרג הפוליטי (ועדת השרים לחקיקה, ה מאשר צע הה כי ה משקפת את מדיניות ו; ו קבלת אישור היועצת המשפטי ת לממשלה לפיו ההצעה עומדת בתו התקן של הצעת חוק ממשלתית , היא תוצר של תהליך מקצועי תקין ושלם, ו עומדת באמות המידה המשפטיות והחוקתיות הנדרשות . בהתמלא תנאים מתחייבים אלה ,יכולה הכנסת לבחון את ההסדר בכללותו 1 בג"ץ6198/23 התנועה למען איכות השלטון נ' שר הביטחון ', פס84 לפסק הדין של מ"מ הנשיא פוגלמן (נבו25.6.2024 ) . 4 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 ,לבקרו ל אזנו במידת הצורך, ל טייב ו ו אף להביא לידי ביטוי היבטים נוספים הנדרשים בראייתה של .הכנסת ברפורמ ה מורכבת כגון זו שלפנינו, דיוני ועדה בכנסת אינם יכולים להוות , מטיב ,ם ומטבעם תחליף לתהליכי עבודה פנים ממשלתיים ולמלא את החסר שנוצר בעבודה פנים ממשלתית שלא הבשילה ולא מוצתה . סלילת ״כביש עוק"ף מן הסוג שנעש ה כאן היא בבחינת פגם בהלי ך החקיקה ותוצאתו הצפויה היא להביא לתוצר חקיקה פגום, הן בהיבט המקצועי, .הן בהיבט החוקתי אף על פי כן, ו על אף המורכבות האמורה שנוצרה כתוצאה מהתנהלותכם ,, בניגוד לנרמז במכתבך אנו , ,יחד עם הלשכה המשפטית במשרד התקשורת עובדים בשיתוף פעולה עם צוות הייעוץ המשפטי של הוועדה המיוחדת על מנת לסייע בידו , ולהעמיק את הבנתו בתחומי התוכן בהן עוסקת ההצעה, שאינם התחומים עליהם אמונים חברי הצוות המשפטי המלווה את הוועדה בשגרה , חרף מורכבות ההצעה ולוחות הזמנים הדוחקים . ,ואולם כפי שהצפנו בפני הייעוץ המשפטי לוועדה , מדובר בסיטואציה חריגה אשר מעוררת קושי משמעותי להתקדם בהליך החקיקה כאשר סוגיות הליבה טרם לובנו בהליך פנים - ממשלתי. 8. ל בסוף ,האופן שבו מתנהלים כעת דיוני הוועדה המיוחדת, וב פרט מעת שהסתיימו דיוני הפתיחה והחל הדיון ,בסעיפים קונקרטיים מ דגיש את החסרים המהותיים בהצעה ואת הקשיים המהותיים וההליכים שנפלו ב .קידומה ניהול הדיונים ב מתכונת הנוכחית מפורר את תהליך הגיבוש הממשלתי של ההסדרים, ,שלא בטובת העניין ואינו מאפשר לייעוץ המשפטי לממשלה ולייעוץ המשפטי למשרד התקשורת להציג בפני הכנסת ,בצורה סדורה ושיטתית את ההסדר המוצע בכללותו – על חוזקותיו ועל חולשותיו – להסבירו כראוי, ולהתייחס בצורה .שלמה להיבטים המשפטיים השונים אנו– בייעוץ המשפטי לממשלה ובייעוץ המשפטי למשרד התקשורת– ,עושים כמיטב יכולתנו לא להציב את הוועדה בפני שוקת שבורה ומנסים, בנסיבות החריגות שנוצרו, להציג התייחסות קונקרטית לגופם של סעיפים ולהציג ככל הניתן ,את השיקולים הצריכים לעניין. ברם ההחלטה""לשבור את הכלים ולקדם את ההצעה מבלי שניתן האישור המשפטי המתחייב , אינה מאפשרת לנו ליתן את המעטפת המקצועית והמשפטית הנדרשת להצעה,, ופוגעת ,הלכה למעשה .ביכולת האפקטיבית לקדם את הצעת החוק יתרה ,מכך פרימת ההליך הממשלתי בכנסת ,יוצרת נזקים בעלי השלכות ארוכות טווח על התנהלותה התקינה של הממשלה וניהולם של הליכי חקיקה.ממשלתיים דווקא השאיפה לקדם את האסדרה הנדרשת ולגבש הסדר חקיקתי שלם ונכון מקצועית מחייבת עצירה, תיקון ושיבה למסלול עבודה תקין. 9. כפי שציינתי בדבריי בוועדה ביום23.12.2025 , ,במענה להתייחסות מזכיר הממשלה ה דילוג מעל הייעוץ המשפטי לממשלה בהליך ה חקיקה ,, ודריסת תהליכי העבודה המקובלים והמתחייבים לפי דין אינו בא בחלל ריק . הוא מהווה ביטוי לתפיסה צרה שלפיה די בפרסומה של הצעת חוק בקובץ הצעות החוק הממשלתיות כדי להתייחס אליה ככזו; ו לתהליך מתמשך של קידום מהלכים ממשלתיים שונים , תוך עקיפת הליכי עבודה סדירים והתעלמות מהנחיות הייעוץ המשפטי לממשלה. זו התנהלות שאין להשלים עמה. העובדה כי ההצעה מונחת כעת לפני הכנסת אינה מאפשרת לגורמי הממשלה המלווים את התהליך להשתחרר מ מחויבותם לסדרי עבודה תקינים. ,אשר על כן אחזור על הנחיית היועצת המשפטית לממשלה לפיה יש להשיב את קידום הצעת החוק למסלולה התקין , באופן אשר יאפשר לרפא את הפגמים המהותיים שנפלו בהליך עד כה, וכן יאפשר לייעוץ המשפטי הממשלתי והייעוץ המשפטי למשרד התקשורת להעניק להצעת החוק את המסגרת המקצועית המתחייבת . כפי שציינתי ,לא אחת עצירת הדיונים בכנסת תאפשר מאמץ משותף וממוקד 5 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 לצורך ליבון מעמיק של ה סוגיות שטרם מוצו, ותיקון הפגמים המהותיים והתהליכיים שנפלו בהליך עד כה.. מוטב מוקדם מאשר מאוחר 10 . למען הסר ספק אחזור שוב כי אנו מאמינים, גם בעת הזו, שהשלמת התהליך מבחינה מקצועית ומשפטית היא אפשרית ו אנו נכונים להקדיש מאמצים לשם כך . אנו מכירים ב חשיבות ו ב דחיפות ש בקביעת אסדרה חדשה, עדכנית ומקיפה לשוק זה , לרבות בתחום היצירה הישראלית . עם זאת, כדי לה ביא את הצעת ,החוק למצב הנדרש אין מנוס מלעצור את דיוני הכנסת לפרק זמן מסוים, ולאפשר לנו, ב שיתוף פעולה עמכם , להשלים את ההצעה ולהבשילה גם מבחינה משפטית, כך ש בסופו של דבר נוכל לסמוך ידינו עליה ,מבחינה משפטית .ולקבוע כי היא עומדת באמות המידה החוקתיות המתחייבות 11 . ועתה לדברים ביתר .הרחבה ,כפי שיפורט להלן וכתוצאה מההחלטה הבלתי תקינה לקדם את ההצעה שלא במסלול הממשלתי המקובל , הפגמים המהותיים שנפלו בהליך החקיקה, באים לידי ביטוי בכל אחד מהשלבים השונים שבה קודמה הצעת החוק: החלטת ועדת השרים לענייני חקיקה, שלב ההיוועצות עם רשות האסדרה, פרסום .הצעת החוק ברשומות והליך החקיקה בכנסת הדרך לוועדת השרים ל ענייני חקיקה 12 . הפגם ה יסודי וה ראשון שנפל בהליך הוא הבאת "טיוטת ה צעת "חוק בשלב מוקדם מדי לאישור ועדת השרים לחקיקה , תוך גדיעת התהליך הממשלתי בעיצומו - ללא שהסתיים לגביה הליבון המשפטי ביחס להסדרי ליבה והסדרים נוספים, מבלי שהסתיימה עבודת הנסחות בהצעת חוק ארוכה ומ ורכבת , ללא שקוימה חובת היוועצות עם רשות האסדרה על - פי דין, וללא שניתן לה ה אישור ה משפטי המתחייב של היועצת המשפטית לממשלה או מי מטעמה . 13 . ,כידוע תזכיר חוק השידורים פורסם להערות הציבור ביולי2023 . לתזכיר התקבלו הערות רבות ומורכבות, ו טוב עשה המשרד ש הקדיש זמן רב לעיבודן ולהטמעתן. עיכוב נוסף ובלתי נמנע בקידום התזכיר נבע מאירועי השב עה ב אוקטובר והמלחמה, אשר השפיע ו על עבודתם השוטפת של כלל משרדי ,הממשלה. לפיכך רק בחודש ספטמבר 2024 , ,ולא לפני שנתיים וחצי כפי שנטען לא אחת בוועדה ה עברתם אלינו טיוטה מתקדמת של תזכיר חוק השי .דורים לשם ליבונה 14 . נוכח רצונו של שר התקשורת ,לקדם את החקיקה מהר ככל הניתן בצד מורכבותו המקצועית והמשפטית של התזכיר, היקפו הרחב , ו ,השאלות החוקתיות שהתעוררו בגדרו הוצב הנושא בראש סדר העדיפויות ,)של מחלקת ייעוץ וחקיקה (משפט כלכלי והוקדשו לו משאבים ניכרים ביותר מצדנו , כמו גם מצדכם )(לצורך כך אף תוגברה רפרנטורת תקשורת במחלקה הכלכלית . ,במקביל הועמק הליבון החוקתי של .ההסדרים אל מול אנשי מחלקתי 15 . יצאנו עמכם לדרך משותפת וקיימנו בירור מקצועי מעמיק ואינטנסיבי ש ,ל הסוגיות המשפטיות השונות ש מטרתו להבשיל את ,נוסח התזכיר לטייב ו, להבהירו ולהביא לכך שניתן יהיה לקבוע, כמתחייב על פי הנחיית היועצת, כי טיוטת החוק המונחת לפני ועדת השרים ל ענייני חקיקה עומדת באמות המידה החוקתיות המתחייבות ל צורך קידומה של חקיקה בישראל. 6 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 16 . תהליך העבודה המתואר מולנו אינו וולונטרי ו אינו תלוי ברצונו הטוב של מי מהצדדים. הוא תהליך מחויב על- ,פי הנחיית היועצת ה מחייבת את כלל העוסקים במלאכת גיבוש החקיקה הממשלתית, לרבות .מנכ"ל משרד התקשורת הליך זה מגיע לכדי גמר רק לאחר מתן אישור ה ,יועצת המשפטית לממשלה ,או מי מטעמה כי אין מניעה משפטית להגשת טיוטת החוק לוועדת השרים לענייני חקיקה '(ס4 .)להנחיית היועצת המדובר בדפוס העבודה המקובל והמתחייב בממשלה,מימים ימימה והוא אחד מאבני .היסוד של מלאכת החקיקה בממשלה 17 . ,במקרה הנדון אישור כאמור לא ניתן , על רקע הפגמים המהותיים והתהליכיים שתוארו ש עליהם הצביע ,המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט כלכלי) לשעבר בחוות דעתו מיום18.5.2025 , על דעת היועצת המשפטית לממשלה . ,אף על פי כן הוחל ל ט קיים את הדיון בטיוטת החוק בפני ועדת השרים לחקיקה במועד האמור, תוך הפרה של הנחיית היועצת המשפטית למשלה , ו בניגוד לסיכום עמנו . 18 . ,כידוע לך היטב עד להבאת טיוטת החוק לוועדת השרים ביום18.5.2025 ,תוך גדיעת התהליך בעיצומו , תהליך העבודה המשותף היה ,פורה, מקיף ו התאפיין ב מחויבות רבה, ב שיתוף פעולה בו גמישות רבה מצדו של הייעוץ המשפטי לממשלה . דוגמה בולטת לכך היא נכונותו של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה )(משפט כלכלי לשעבר ,להתיר, באופן חריג, ובניגוד לסדר הדברים המקובל בהליכי גיבוש הצעת החוק הממשלתית , להתחיל בעבודת הנסחות על חלקים מסוימים ב הצעת החוק , בשיתוף המחלקה להבניית חקיקה במחלקתנו , וזאת במקביל להמשך תהליך העבודה המקצועי , תוך שהודגש כי אין ב כך לייתר את הצורך להשלים את ה ליבון המשפטי ביחס למכלול הסוגיות המקצועיות והמשפטיות, וזאת גם ביחס ל פרקים או חלקים שהוסכם להתחיל לגביהם שלב הנסחות (דוגמת הרכב המועצה וועדת האיתור). לא הוצג בפניכם כל מצג כאילו התחלת הליך הנסחות מחליפה או מייתרת את הצורך לקבל בסופו של יום אישור משפטי לגבי הצעת החוק בכללותה בהתאם להנחיית היועצת כמוסבר לעיל. .ההיפך הוא הנכון כל העת היה ברור כי יהיה צורך באישור משפטי שייקח בחשבון את הצעת החוק בכללותה , תהליך המתחייב ביחס לכל הצעת חוק ממשלתית . 19 . במקביל להליכי הנסחות האינטנסיביים והמשך העבודה של דרגי המקצוע על כל יתר הסוגיות בהצעת החוק ,התקיימו דיונים תכופים, חלקם בראשות המשנה היוצא, מר לוין, ובראשותך, במטרה לנסות וללבן בפורום הבכיר ביותר את הסוגיות ש זוהו כ מרכזיות ביותר , וככאלה שלגביהן הערכנו כי אלמלא יימצא לגביה ן הסדר משפטי מניח ,את הדעת הן עשויות למנוע את קידום הצעת החוק ולהטיל ב ספק את .חוקתיות ההסדר כולו 20 . סוגיות ליבה אלו כללו את הרכב, סמכויות ו מבנה המועצה והרשות בדגש על הצורך להבטיח את עצמאות ם המוסדית ( בשים לב לנוסחים מוקדמים שהועברו על ידכם שלא נתנו מענה מספק ל דרישה זאת); את ה ביטול גורף של אסדרת שידורי החדשות; הו ביטול גורף של .מגבלת הבעלויות הצולבות ,במקביל ,כל העת הוצבו מצדנו "תמרורי אזהרה" ביחס להסדרים נוספים דוגמת מדידת נתוני צפייה וסמכויות דרישת מידע נרח.בות אותן מוצע להעניק למנכ"ל המשרד ,בנוסף שבנו והתרענו על הצורך :לקדם ולהשלים את דו"ח הערכת השפעות הרגולציה (להלן דו "חRIA ,) לקראת ועדת השרים לחקיקה .עניין שאליו אתייחס בהמשך 21 . בעוד שבנושא הראשון בדבר הרכב ומבנה המועצה ,חלה התקדמות בשני הנושאים המרכזיים הנוספים – אסדרת חדשות וביטול מגבלת הבעלויות הצולבות, לא חלה התקדמות ממשית. התבקשתם על ידינו שוב ושוב להציג תשתית מקצועית ומשפטית התומכת בהסדרים המוצעים, שבישרו על שינוי חד וגורף 7 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 ,מהאסדרה המקובלת מזו עשרות שנים בשוק התקשורת אשר לא נתמכו בהמלצות ועדת פולקמן או בעבודת מטה ,מספקת כפי ש תקבע גם רשות האסדרה.במעלה הדרך תשתית כאמור לא הוצגה להנחת דעתנו. 22 . אזכיר למשל כי בכל הנוגע ל הצע ה ל ,בטל באופן גורף את מגבלת הבעלויות הצולבות לאחר שכמה בקשות לקבל ניתוח כלכלי- שוקי ביחס להשפעה הצפויה של הביטול המוצע ,, לא נענו על ידכם התקיימה ישיבה ייעודית בנושא בלשכתך ,בהשתתפות מר לוין ונציגי רשות התחרות . בגדרי ישיבה זו ,ביקשנו פעם נוספת , כי משרד התקשורת ורשות התחרות יבחנו את הסוגייה במשותף , ישרטטו על בסיס ניתוח השוק את התרחישים צפויים "ליום שאחרי", ויתייחסו למשמעויות המשפטיות של אלה, בשים לב לצורך להגן על .עקרונות הפלורליזם וריבוי הבמות בשוק השידורים התייחסות כאמור .לא הוצגה ,תחת זאת שבתם והפנ תם י אותנו לחוות דעתה של רשות התחרות ביחס לנוסח התזכיר שפורסם ביולי2023, שבשלב זה , ,גם לשיטתכם .כבר לא היה רלוונטי 23 . גם בסוגיית ביטול אסדרת שידורי החדשות הוצגה עמדתנו הברורה עוד בראשית הדרך . הבהרנו כי בנושא זה טמונה מורכבות חוקתית משמעותית ביותר בשל תפקידם החיוני של שידורי ה חדשות בחברה דמוקרטית, וכי ההסדר המוצע על ידכם, המתאפיין בהסרה מיידית של כלל הערובות הקיימות להגנה ע על צמאותה של מערכת החדשות הפועלת בתוך ערוץ מסחרי, נוגעת לליבת הזכויות החוקתיות לחופש הביטוי והעיתונות . עמדנו גם על הצורך .לבחון פתרונות ביניים ,חרף האמור לא קיבלנו התייחסות מקצועית מספקת ו גם לא ניתוח משפטי- .חוקתי תחת זאת הודגש כי ההסדר המוצע משקף את מדיניות השר, ו כי למעשה אין בידיכם ""מנדט .לסטות באורח ממשי מההסדר המוצע 24 . על כך השבנו כי את מדיניות השר כבכל עניין אחר, ודאי בסוגיה רגישה ומורכבת זו, יש לבסס על אדנים מקצועיים ממשיים, לבחון את השלכותיה המשפטיות, ובפרט את פגיעתה הצפויה בזכויות יסוד חוקתיות , כך שלא די בטענה כי מדובר במדיניות השר כדי לפטור מהצגת אדנים מספקים למדיניות המוצעת, והתייחסות להיבטיה המשפטיים . רק בשלב מתקדם יחסית (בחודש מרץ2025 ) הועברה ,התייחסות מוגבלת ש בצידה סקירה משווה ,תמציתית וראשונית מאוד שממילא לא תמכה, ודאי לא באופן מובהק, בשינוי הדרמטי המוצע על ידכם . 25 . אזכיר פעם נוספת ,, כפי שגם הסברתי במהלך דיוני הוועדה המיוחדת כי עמדתנו המשפטית שהוצגה ב שתי ה סוגיות האמורות מעולם לא הייתה כי יש חובה משפטית להותיר את המצב הקיים על כנו. עמדתנו הייתה כי יש לוודא ש בצד קידום המדיניות הרצויה ,המבטלת אסדרה מרכזית וארוכת שנים .יובטחו ערובות מספקות לשמירה על תכליות מוסכמות, והבטחת הגנה נאותה על זכויות יסוד חוקתיות לשם כך ביקשנו לקבל תשתית נאותה לשינויים ה מוצעים על- ידכם ו הפצרנו בכם לבחון הסדרים חלופיים מידתיים יותר . 26 . הנה כי כן ,, ביחס לשני הנושאים האמורים הגורם העיקרי שעיכב את השלמת הדיון והליבון המשפטי היה היעדר העמדת תשתית מקצועית מספקת מצדכם , כפי שגם תמצא בהמשך רשות האסדרה, שלימים מצאה כי נפלו פגמים בהליך גיבוש האסדרה בהיבטים אלה, וכי בסוגיית מהימנות החדשות עולה הדבר אף לכדי פגם מהותי . 27 . למען שלמות התמונה אזכיר כי שלושת הנושאים האמורים לא היו היחידים שדרשו הבשלה וליבון .משפטיים נותרה מלאכה רבה גם ביחס לנושאים נוספים. כך למשל בפרק האכיפה המינהלית, שהוא 8 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 עניין משפטי מובהק המסור למומחיותו של משרד המשפטים, כלל לא החל הדיון. ,בדומה הפרק שעניינו הסדרי המעבר והוראות התחילה רצוף קשיים נורמטיביים ויישומיים , וב פרק שנוגע להסדרי הספורט התעוררו שאלות חוקתיות שהדיון בהן לא מוצה (הגם שבעניינן הועברה לעיוננו חוות דעת חוקתית )מצדכם, .ועוד 28 . כפי שהבהרנו שוב ושוב , וכעולה מחוות הדעת של לוין מיום18.5.2025 ,היבטים נרחבים וליבתיים של ההצעה לא הבשילו, לא נוסחו, ולא זכו למענה משפטי וחוקתי הולם בטרם הובאה ההצעה לדיון לפני ועדת השרים לחקיקה . במכתבו הובהר, כי אין מדובר ב,מחלוקות מקצועיות או היבטים שבשוליים אלא ב תשתית משפטית מתחייבת שלא הושלמה, ו מחלוקות משפטיות-חוקתיות ראשונות במעלה שלא באו לכלל פתרון . 29 . אומר אף זאת. ערה אני לכך כי בחודש מרץ2025 לערך )(או אף מוקדם יותר ,הביע בפניך המשנה היוצא מר לוין, את נכונותו לפעול ככל הנדרש כדי להשלים את תהליך העבודה המשותף ולאפשר דיון בהצעת החוק בוועדת שרים שתתקיים במחציתו הראשונה של חודש מאי. אין בדברים אלה אלא כדי ללמד על נכונותו הכנה לסייע בידיכם ככל הניתן לקדם את החוק במהירות ה אפשרית. האופן בו נוהל התהליך .באותם חודשים מוכיח זאת ביתר שאת ,ואולם מר לוין מעולם לא הבטיח, וממילא לא יכול היה להבטיח, כי בכל מקרה ההצעה תובא לוועדת השרים לחקיקה ,בתאריך נקוב זה או אחר גם אם לא יושלם הליך הליבון מול מחלקת ייעוץ וחקיקה, ו גם אם לא יינתן האי שור המשפטי המתחייב לפי הנחיית היועצת . הדברים גם עולים בבירור גם מפיו- בחוות דעתו מיום18.5.2025 . 30 . בצד האמור, התרענו כל העת על הפגם ההליכי הנוגע לכך שלא גיבשתם דו"חRIA (לאחר שהדו"ח הראשוני נגנז לבקשת כ ם) שבו הייתם מחויבים, ועל כך שיהיה צורך להיוועץ בנושא עם רשות האסדרה בטרם תקודם ההצעה .. פגם זה הלך והתעצם ככל שהטיפול בתזכיר החוק התקדם 31 . על החשיבות שבהכנת דו" חRIA ,, ובהיוועצות עם רשות האסדרה ביחס לדו"ח עמדתי בהרחבה במכתבי לשר המשפטים לקראת ועדת השרים שהתקיימה בחודש ספטמבר2025 .הסברתי שם כי אין מדובר ב חובה טכנית או פורמלית , אלא בתהליך משמעותי בעיצוב אסדרה חדשה , שנועד לסייע בידי המשרד ,לקיים הליך מינהלי סדור שיטתי ושלם , הנתמך בתשתית מקצועית מתחייבת המאפשרת זיהוי מדויק של בעיות היסוד ,בתחום המאוסדר ובוחר את הפתרונות המיטביים להן בסיס תהליך מתודולוגי סדור .ומקצועי 32 . ,נוכח מאפייניו זה של ההליך ,דרך המלך, המתחייבת גם מהוראות חוק עקרונות האסדרה ה תשפ"ב– 2021, היא השלמת דו"ח ה- RIA והליך ההיוועצות עם רשות האסדרה לפני הדיון בוועדת השרים לחקיקה ,. זאת שכן הדיו ן בוועדת השרים הוא השלב המבשר על סיום תהליך העבודה הפנים ממשלתי על הצעת חוק וגיבוש העמדה הממשלתית הכוללת ביחס להצעה .ודאי כך ,כאשר מדובר ברפורמה מקיפה ,בעלת היבטים משקיים ברורים המשנה באופן רחב ועמוק את ה אסדרה של תחום ,השידורים שאין להפריז בחשיבותו במרקם החיים הדמוקרטי . ,אף על פי כן בחרתם להביא את הצעת החוק בפני ועדת השרים קודם להשלמת הליך ההיוועצות ביחס ל דו" ח ה- RIA (ולמעשה ,אף קודם להעברת דו"ח ה- RIA לרשות האסדרה לצורך תחילת )הליך ההיוועצות , תוך שהוסבר כי לשיטתכם, גם בעניין זה ניתן יהיה לקיים את ההיוועצות עם רשות האסדרה במקביל ל דיוני הכנסת. 9 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 33 . ,מכל הטעמים האמורים ועוד הובעה בפניך התנגדותנו הנחרצת להבאת הצעת החוק לדיון לפני ועדת השרים לחקיקה ביום18.5.2025 ולא ניתן לגביה האישור המשפטי המתחייב לכך . חוות דעתנו החריפה והברורה עמדה בהרחבה על הפגמים והתהליכיים והמהותיים .שנפלו בטיוטת החוק שהובאה אז לדיון בסיכום הדברים ציין המשנה לוין כ:ך " הייעוץ המשפטי לממשלה מתנגד לקידומה של הצעת החוק במתכונתה הנוכחית . טיוטת החוק אינה בשלה, לוקה בפגמים תהליכיים, וכוללת הסדרים ליבתיים שאינם נותנים מענה בסיסי לחובה להגן על אינטרסים ציבוריים ראשונים במעלה ומפני פגיעה בלתי מידתית בזכויות חוקתיות הנוגעות לעניין [...] היקפם ומהותם של ההסדרים החסרים או החלקיים שלא הושלם ,לגביהם הליבון המקצועי והמשפטי הוא רב וניכר ועל כן לא נית ן לקדם את ההצעה במתכונתה זו . אנו שבים ומבקשים לאפשר את השלמת התהליך ומיצוי השיח טרם הבאת ההצעה בפני ועדת השרים לחקיקה. ניתן יהיה לקדם את עבודה באופן מהיר ואינטנסיבי, כפי שנעשה עד היום" . 34 . למרות העמדה המשפטית הברורה האמורה ש לפיה לא ניתן לקדם את הצעת החוק במתכונת זו , וכי יש לאפשר שהות נוספת להשלים את התהליך שהיה אז בעיצומו, בחר שר התקשורת לקיים את הדיון באותו מועד. הנוסח שהונח לפני ועדת השרים היה לא בשל ולא שלם במובהק, וכך למשל, לא נכללו בו דברי .הסבר 35 . נוכח דברים ברורים אלה בחוות דעתנו ,הטענה שעלתה מצדך בדיוני הוועדה המיוחדת שלפיה לא ציינו כי יש "מניעה משפטית" להביא א "ת הצעת החוק לפני ועדת השרים לחקיקה, וכי בכך למעשה "אישרנו את המשך קידום החקיקה ., מתארת באופן שגוי את מהלך הדברים על כל פנים, כפי שציין מזכיר הממשלה בדיון בוועדה המיוחדת בכנסת מיום23.12.2025 , נראה כי אף אם היינו נוקטים במכתב בלשון " של מניעה משפטית" , לא היה בכך כדי לשנות, שכן מנקודת מבטו אישור הצעת החוק בוועדת השרים .הוא בגדר סוף פסוק כך גם הבהיר שר התקשורת, בדבריו בוועדה מיום4.1.2026 . 36 . ,בצוק העתים נוכח התנהלות כם ה מוקשית, ובניסיון אחרון להבטיח שמירה על המסגרת המשפטית והחוקתית ,המתחייבת, הצענו"בבחינת "מזעור נזקים, ובאופן חריג ביותר, כי ועדת השרים תסמיך את משרד התקשורת ומחלקת ייעוץ וחקיקה להמשיך לגבש את נוסח ההצעה בהסכמה עד להבשלתו המשפטית הסופית, ביחס לרשימת נושאים מפורטת י שת קבע במשותף. קיווינו כי ,בדרך זו ניתן יהיה למנוע מצב בלתי תקין בעליל שבו הצעת חוק ממשלתית תפור סם ברשומות מבלי שהושלם הטיפול בה , ללא תשתית מקצועית מספקת, ומבלי שניתן האישור המשפטי המתחייב לפי הנחיית היועצת . למען הסר ספק, דובר בפירוש על כך שוועדת השרים תסמיך אתכם ואותנו להגיע להסכמה ביחס לרשימת הנושאים ,שתקבע ולא לשום מתווה אחר, וזאת נוכח החובה לקבל אישור משפטי. הדברים מתועדים .אצלנו 37 . והנה ,פעם נוספת נדחה על ידכם ניסיון נוסף מצדנו להמשיך לקיים הליך ממשלתי סדור תחת אילוצים כבדים ובלתי הכרחיים .גם בשלב רגיש זה בתהליך , החלטתם להודיע באופן חד צדדי כי אינכם מוכנים לקיים את מתווה ההסכמה שעליו סוכם כאמור , ולכל היותר לאפשר פרק זמן קצר לשמיעת עמדתנו. בכך כפרתם באופן סופי בחובתכם ל השלים את הליבון המשפטי של ההסדרים ול קבל אישור משפטי להצעת החוק בכללותה. הטענה השבה ונשמעת שלפיה לא הסכמתם לאפשר לייעוץ המשפטי לממשלה "זכות וטו" ביחס להצעת החוק, משקפת חוסר קבלה של החובות המינהליות החלות על משרד ממשלתי המבקש .לקדם הצעת חוק ממשלתית ויודגש, כי בית המשפט העליון קבע, לא אחת, שעל הליך גיבוש הצעות חוק 10 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 ,ממשלתיות חלים כללי המשפט המינהלי "והכיר בכך שהנחיית היועצת מהווה "מנגנון ביקורת על .תקינותם של אלה2 38 . ב החלטתכם להביא את הצעת החוק לדיון בוועדת השרים במכלול הנסיבות שתוארו , ב חרתם להתנער מהייעוץ המשפטי לממשלה ולהוסיף ולקדם את ההצעה ללא ליווי משפטי , בניגוד גמור לכללי המשפט המינהלי המחייבים את עבודת הממשלה ומעוגנים בהנחיית היועצת ביחס ל הצעת חוק ממשלתית . תוצאת הדברים הבלתי נמנעת של החלטתכם זו היא אובדן המעטפת המשפטית שמספק הייעוץ המשפטי לממשלה להצעות חוק ממשלתיות ,. בנסיבות אלו אין אלא לתהות מה פשרה של הטרוניה החוזרת ונשנית מצדך כאילו אנו "מחרימים" את התהליך או מסרבים לשתף פעולה. הייעוץ המשפטי לממשלה אינו פועל בחלל ריק והוא אינו יכול לסייע לקדם הליך חקיקה ממשלתי בלתי תקין , במסגרתו כפרתם בעצם תפקידו של הייעוץ המשפטי לממשלה בהליך. הייעוץ המשפטי לממשלה אינו משמש כיועץ משפטי פרטי והו א אינו ייעוץ משפטי לעת מצוא, ברצותכם– תקחו, ברצותכם– תדחו. 39 . ,למעלה מכך בהחלטתכם זו הדרתם במו ידיכם מן התהליך גם את הייעוץ המשפטי של המשרד . היועצים המשפטיים במשרדי הממשלה הם של ו חיה ונציגיה של היועצת המשפטית לממשלה בכל אחד ממשרדי ,הממשלה יונקים את סמכותם ,מסמכויותיה וכפופים באופן מלא לעמדתה המקצועית. כפיפות זו היא .ערובה חשובה ליכולתם לשמש כשומרי סף ולפעול באופן עצמאי לא מדובר באמירה כללית בדבר מצב הדברים הרצוי כפי שמשתמע ממכתבך, אלא במצב משפטי מחייב ומבוסס (ראה הנחי ית היועצת המשפטית לממשלה 9.1000 ""היועצים המשפטיים למשרדי הממשלה .) הניסיון לייצר הפרדה בין הייעוץ המשפטי של המשרד לבין הייעוץ המשפטי לממשלה, או לרמוז כי תנחה את היועצת המשפטית במשרדך ואת עובדיה לפעול בניגוד להנחיית היועצת המשפטית לממשלה, פסולה מיסודה , וחותרת תחת עצמאותו וממלכתיותו של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה. המשך השיח לאחר החלטת ועדת השרים לחקיקה 40 . ,למרבה הצער חוות הדעת החריפה של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט כלכלי) לשעבר, מיום 18.5.2025 וקריאתו הברורה לשוב אל שולחן השרטוטים לא הביאה לעצירתו או החזרתו למסלול העבודה המקובל והתקין. אדרבה, הפגמים שנפלו בהליך לא זו בלבד שלא תוקנו, אלא אף נמשכו והועמקו. 41 . ביום27.5.2025 ,, לאחר החלטת ועדת השרים פנית אלינו במכתב שבו תיארת בחיוב רב את תהליך העבודה המשותף והאינטנסיבי שהתקיים בחודשים שקדמו לוועדת השרים . כנספח למכתבך זה, צורפה .הצעה לתיקונים לנוסח ההצעה שהונח לפני ועדת שרים, באותם נושאים אליהם התייחסנו בחוות דעתנו במכ ך תב ציינת בבירור כי רק ביום11.5.2025 , שבוע בלבד לפני ועדת השרים, הוצגו לנו לראשונה הצעות נוסח ב יחס ל חלק מה נושאים לגביהם לא הושגו הסכמות, הגם שהתקיימו לגביהם דיונים ממושכים משך חודשים. אעיר כי אחת ההצעות נוגעת להסדר המוצע בסוגיית הבעלויות צולבות, אשר פרטיו הועלו על הכתב לראשונה במכתב זה. את דבריך חתמת בדברים הבאים )(ההדגשה הוספה : "אציין כי בכוונת השר להעביר בימים הקרובים את הצעת החוק לאחר תיקוני הנוסח למזכירות הממשלה לקראת העברתה לקריאה ראשונה בכנסת ,ואנו נשמח לקיים שיח עמכם גם תוך כדי התהליך ,הן לפני הקריאה הראשונה , הן לאחריה " 2 בג"ץ8987/22 התנועה למען איכות השלטון נ' הכנסת ', פס71 לפסק הדין של מ"מ הנשיא (בדימ') פוגלמן (נבו2.1.2025 .) 11 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 42 . הנה כי כן, כבר אז, ועל אף חוות דע ת נו המפורטת מיום18.5.20205 , הובהר כי בכוונת השר להתקדם בהליך החקיקה מבלי להמתין להשלמת הליבון המקצועי והמשפטי מולנו; וכי ל כל היותר עומדים לרשותנו ימים בודדים לגיבושם של הסדרים שלא גובשו משך חודשים, וזאת גם לאחר שציינו כי חלק מן ההסדרים מעוררים.חשש ממשי לפגיעה בזכויות היסוד החוקתיות לחופש הביטוי והעיתונות 43 . אף על פי כן, ה .עשינו ניסיון נוסף להחזיר את הצעת החוק למסלול התקין סמוך לאחר פרישתו של המשנה היוצא לוין, ולאחר,שהטיפול בנושא הועבר לאחריותי קיימנו פגישה משותפת ביום3.6.2025 במטרה לבחון את האפשרות לנסות ולחלץ את ההליך מן המבוי הסתום שאליו נקלע. 44 . כבר אז הבהרתי לך כי האמירה המוצגת במכתבך לפיה בכל מקרה צפויה ההצעה להיות מקודמת– ובמהרה, אינה מקובלת ומנוגדת לכללי העבודה המחייבים. עם זאת הבהרתי כי דלתנו פתוחה , וכי אנו נ עמיד לרשותכם את מלוא המשאבים הדרושים לנושא , ובלבד שהתהליך ישוב להתנהל באופן תקין וסדור ,כמתחייב על פי הנחיית היועצת .המשפטית לממשלה בהתאם לכך, הבהרתי כי לא ניתן לקיים ,עמנו שיח במקביל לשליחת הצעת החוק לפרסום ברשומות מבלי שהושלמה עבודת המטה הנדרשת ו מבלי שניתן אישור משפטי . כמו כן, הבהרתי, כי בכל מקרה נדרש להשלים את חובת ההיוועצות עם רשות האסדרה , כנדרש לפי וק חה . 45 . במענה לכך מסרת,, כפי שגם נכתב במכתבך כי השר אינו נכון למשוך את הפנייה לפרסום הצעת החוק ברשומות; ,וכי למעשה, בראייתו אישור ההצעה בוועדת השרים לחקיקה היא"סוף פסוק,". כך מעת שהתקבל אישור כאמור, אין עוד מקום להמשך הליך וליבון, ולא כל שכן לחובה לקבל אישור משפטי ביחס להצעה בכללותה .בכך שבת ו הבהרת כי לגבי חלק מהנושאים , לרבות כאלה ש בראייתנו היו ,המוקשים ביותר משפטית וחוקתית דוגמת אסדרת החדשות או מדידת נתוני הצפייה, אין בסיס להמשך דיון על רקע ההכרעות של השר ו החלטת ועדת השרים. הלכה למעשה, ביקשת להבחין בין נושאים שלגביהם הדרג הפוליטי אינו מוכן לקיים דיון, הגם שהם מעוררים היבטים משפטיים - חוקתיים מובהקים, לבין נושאים אחרים שבראייתך ניתן להוסיף ולקיים שיח מקצועי משותף (הגם שלא היית נכון להתחייב לקבל את הכרעתנו המשפט.)ית לגביהם או להמתין עד להשלמת ליבונם 46 . גישה שגויה זו ביחס לטיבו של ההליך המתנהל מולנו, והכפירה המשתמעת מכך בחובה לקבל אישור ,משפטי לפי הנחיית היועצת עול ות ב בירור גם ממכתבו של מזכיר הממשלה, מר יוסי פוקס, אל מנהלת המחלקה להבניית חקיקה מיום5.6.2025 שבו הוא מורה לה להעביר את הצעת החוק לפרסום למזכירות הממשלה""ללא דיחוי נוסף ; וממכתבו של שר התקשורת לוועדת השרים לענייני חקיקה מ יום6.6.2025 , שבו נכתב בפירוש , תוך קריאת תיגר ברורה על ההליך הפנים ממש לתי והחובה לקבל אישור משפטי להצעת החו ק, כי " אנו עושים'שימוש לרעה בכלי הטכני של ההכנה לקריאה ראשונה במחלקת 'רשומות" ; כמו גם ממכתבך הנוסף אלי י מיום8.6.2025 . הבחנה כאמור אינה אפשרית .הנחיית היועצת המשפטית מחייבת כי כלל רכיבי ההצעה יזכו לאישור משפטי .הנחייה זו, כיתר הנחיות היועצת המשפטית לממשלה, מחייבות את כלל העוסקים במלאכת גיבושה של הצעת חוק ,ממשלתית ,כבכל יתר רכיבי העשייה הממשלתית בהתאם לפסיקתו ארוכת .השנים של בית המשפט העליון הייעוץ המשפטי אינו יכול להידרש ל היבטים המשפטיים של הצעת חוק ממשלתית רק ,באופן חלקי בתוך "גבולות הגזרה" המצומצמים ש מתווה הדרג הפוליטי . 12 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 47 . מעבר לכך , אין כל משמעות לקיום ליבון משפטי "למראית עין" , כאשר ביד אחת ,לכאורה , נשמעת עמדתנו ביחס לסוגיות משפטיות שונות ,וביד השניה מובהר כי לאלו אין משמעות מעשית, גם ביחס ,לצמתים חוקתיים מרכזיים בהצעה שכן הצעת החוק תפורסם בינתיים ברשומות בנוסח כפי שהובא על ידכם לוועדת השרים ותקודם בכנסת כך או כך ; וכי בכל מקרה, המשרד אינו מתחייב לקבל את הכרעתנו .המשפטית בסוגיות השונות, גם בשלב הדיונים בכנסת זו הי תוצאה אבסורדית ואנומלית , ולא ניתן .לקבלה אף אין לקבל את הצ ג ת דרישת הייעוץ המשפטי לממשלה למלא את תפקידו על פי דין כ""כיפוף ידיים , כפי שנשמע לא אחת בדיוני הוועדה המיוחדת . דרישתנו משקפת את מימוש תפקידו היסודי של הייעוץ המשפטי לממשלה האמון על נאותותם ותקינותם של הליכי החקיקה ה ממשלתי .ים עמדתי על דברים אלו בפירוש במכתבי אליך מיום 11.6.25 :, וכך ציינתי "העברת הצעת החוק על - ידכם לפרסום ברשומות, למרות שהיא אינה בשלה בעניינים מהותיים, ואף טרם שמולאה החובה הקבועה בחוק להיוועץ עם רשות האסדרה, היא הפרה בוטה של תהליכי עבודה ממשלתיים תקינים ואף מנוגדת לדין. כל שכן שאין בהתנהלות זו כדי להצביע על רצון לקיים שיח מקצועי של ממש". עוד ציינתי כי: "הצעתכם כי קודם תפורסם הצעת החוק ברשומות ורק לאחר כך תושלם העבודה הממשלתית וההיוועצות הקבועה בחוק שהיא שלב מהותי והכרחי בגיבוש מרפורמה מקיפה מהסוג הנדון ,הופכת את היוצרות ואינה הולמת את חשיבות הנושא ואת הוראות הדין ." בה בעת, שבתי והדגשתי כי : " אנו עומדים לרשותכם לשם השלמת תהליך גיבוש הצעת החוק בסדר דברים רגיל, בהליך מקצועי וסדור שהולם את חשיבותה של הרפורמה המוצעת ואת השפעתה הרחבה על הציבור. אנו מקדישים ונמשיך להקדיש את מירב המאמצים לשם כך ." 48 . בשים לב לזמן הרב שחלף ממועד מכתבי האמור אליך ועד לתחילת הדיונים בכנסת, אין אלא להצר על הבחירה לעמוד בסירוב ל חזור לקידום הליך ממשלתי תקין לאורך כל החודשים האחרונים. ההליך בפני רשות האסדרה 49 . האופן בו קוים הליך ההיוועצות עם רשות האסדרה אינו אלא ביטוי נוסף לתפיסה ה צרה , שלפיה התכלית העיקרית של הליך כאמור היא קבלת החלטה סופית של רשות האסדרה ולא שקילה מקצועית ורצינית .מתחייבת של העמדה לגופה ו כל זאת כדי לאפשר את המשך קידומה של הצעת החוק ופרסומה ברשומות (לאחר שהניסיון לפרסם את ההצעה ל לא קיומו של הליך היוועצות כשל משהובהר לכם כי הדבר מפר בפירוש את חוק עקרונות האסדרה, התשפ"ב- 2021 ,). הליך ההיוועצות אינו הליך טכני או פורמלי גרידא אלא שלב מקצועי יסודי בגיבוש האסדרה המוצעת , שנועד להעמיד בידי המאסדר כלים חיוניים לשם טיוב האסדרה וגיבושה בדרך נ.אותה, ויש להתייחס אליו ככזה הדברים נכונים דרך כלל, ועל אחת כמה וכמה שעה שמדובר באסדרה רגישה, מורכבת כדוגמת אסדרת שוק השידורים והחדשות , הכוללת בחובה היבטים מקצועיים וכלכליים מובהקים, המשנים מקצה אל 13 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 קצה את האסדרה הקיימת, ומזמנת לציבור המפוקחים מציאות אסדרתי ת חדשה לגמרי ,. אף על פי כן התנהלותכם מלמדת ש גם הליך זה לא נוצל לשם ריפוי הפגמים התהליכיים שנפלו בהליך גיבוש האסדרה שעליהם עמדנו כבר בשלבים מוקדמים יותר. 50 . חוק עקרונות האסדרה , התשפ"ב- 2021 , מחייב אתכם להשלים את הליך ההיוועצות עם רשות האסדרה בטרם תפורסם הצעת החוק ברשומות .משה ,ובהר הדבר ,כשבועיים לאחר החלטת ועדת השרים ביום 30.5.2025, פניתם ל רשות האסדרה ל .צורך קיום היוועצות ,להבנתנו לאחר העברת דו"ח ה - RIA קיבלתם חיווי ראשוני מ ,רשות האסדרה שבעקבותיו נערכה על -ידכם עבודה נוספת לטיוב הדו"ח . עותק סופי של דו"ח ה- RIA הועבר לרשות האסדרה רק ביום15.7.2025 . במכתבי לשר המשפטים מיום21.9.2025 , לקראת הדיון השלישי בוועדת השרים ב הצעת החוק, פירטתי .את קורות ההליך הממושך שהתנהל ביניכם לבין רשות האסדרה איני רואה לשוב ולהרחיב ב .נושא 51 . עיקרם של דברים הוא כי לאחר דין ודברים ממושכים, תיקונים חוזרים של דו"ח ה- RIA , ושני הליכי בקרה שהתבצעו על ידי הצוות המקצועי ברשות האסדרה, התכנסה מליאת רשות האסדרה ביום 11.8.2025 לדיון ראשון בהמלצות הצוות המקצועי ברשות. המליאה אישרה ברוב דעות את עמדתה המקצועית של הרשות לפיה נפלו ארבעה פגמים מהותיים ב תהליך הערכת השפעות האסדרה המגולם :בדו"ח בפרק החדשות ברכיב,המהימנות וברכיב הבעלויות הצולבות ובפרק אסדרת הקשרים המסחריים . ,לבקשתך מליאת הרשות החליטה לאפשר שהות נוספת , כדי ליתן בידיכם הזדמנות נוספת לתקן את ,ההליך באופן שייתן מענה לפגמים המהותיים אותם אישרה המליאה .בהחלטתה 52 . ,בעקבות שיח נוסף עם רשות האסדרה והצעות מצדכם לתיקונים נוספים שינה הצוות המקצועי את המלצתו, וסבר כי ניתן יהיה לסווג מחדש שלושה מתוך ארבע ת הפגמים ה מהותיים שנמצאו , ולסווגם ,כפגמים "רגילים" בלבד. זאת בכפוף להטמעת תיקונים מסוימים בהצעת החוק, כפי שהוצגו במכתבך א ליהם מיום5.9.2025 .מכל מקום ,ביחס לפגם בעניין מהימנות החדשות ,מצא הצוות המקצועי ברשות כי אין בתיקונים שהוצעו על ידכם כדי לשנות מן הקביעה כי מדובר ב "פגם מהותי". מליאת רשות האסדרה אימצה מסקנ ה .זו ברוב קולות 53 . ,מסקנת הדברים בהקשר זה ברורה. מראשית התהליך ועד עכשיו ההליך המקצועי שקיימתם ביחס לרכיב מהימנות החדשות, לגביו מוצע חד מהשינויים המשמעותיים והמוקשים ביותר המוצעים בהצעת החוק , לא היה מספק, ו אכן.נפל בו פגם מהותי מסקנת מליאת רשות האסדרה משתל בת עם חוות דעת המשנ ה ליועצת המשפטית לממשלה , אשר ציין כבר ,בחודש מאי ,עוד קודם לבחינתה של רשות האסדרה כי הסדרי ליבה בהצעת החוק, ובכללם אלה הנוגעים לאסדרת שידורי חדשות, קודמו בלא תהליך עבודה מקצועי סדור, שאינו נשען על תשתית עובדתית ומקצועית נאותה . 54 . קידום הצעת החוק ממשלתית ללא תיקון פגם מהותי שכזה הוא חסר תקדים . הקביעה האמורה משקפת את מסקנתו של גוף מקצועי ועצמאי האמון על בחינת מדיניות רגולציה ,הבוחן את תקינותו של הליך גיבוש הצעת החוק הממשלתית ,כי נפל פגם מהותי בהליך האמור .למסקנה זו נודעת חומרה מיוחדת כשמדובר ברכיב יסודי ורגיש באסדרה המתגבשת ,שעניינו שידורי חדשות במדינה דמוקרטית ,ובשים לב לכך שלכתחילה משרד התקשורת עצמו הגדיר את הסוגייה כסוגייה מרכזית העומדת בבסיס האסדרה המחייבת מענה בגדרה. 14 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 55 . ניתן היה לצפות כי מסקנתה זו של ה רשות, שהתקבלה חרף ניסיונותיכם הנשנים להניח את דעתה לגבי תהליך גיבוש האסדרה ,ת ביא לעצירה ולבחינה נוספת של תהליך בחינת השפעות האסדרה ביחס לשידורי .החדשות, שכן הליך הבחינה אמור לתמוך ולבסס את התשתית המקצועית להסדר המוצע מקל חומר כשהדברים מצטרפים לחוות דעתו של המשנה ליועצת המשפטי לממשלה , שניתנה על דעת היועצת ,המשפטית לממשלה על כך ש ההסדרים המוצעים ב הקשר זה מעוררים חשש ממשי שתגרם פגיעה חמורה בתפקודה התקין של התקשורת החופשית בישראל, באפשרותם של גופי השידור למלא את תפקידם בחברה דמוקרטית, וכן חשש ממשי לפגיעה חמורה בחופש הביטוי וה .עיתונות 56 . ,והנה כשלוש שעות בלבד לאחר הדיון במליא ת רשות האסדרה , ועוד בטרם פורסמה ההחלטה הרשמית ופרוטוקול הישיבה, פרסם משרד התקשורת הודעה לתקשורת במסגרתה הודיע כי בכוונתו להביא .בהקדם האפשרי את ההצעה לאישור ועדת השרים לחקיקה בסמוך לכך פורסמה הצעת החוק על סדר .היום של הוועדה תוך שצוין כי נוסח עדכני שלה יופץ בהמשך קשה להלום מדוע גם בשלב זה .אצה הדרך ניתן היה לצפות כי תשקלו את עמדתה של מליאת רשות האסדרה ב כובד ראש, ב נפש חפצה , ותיתנו את הדעת לכשלים ולנימוקים עליהם הצ ב יעה החלטתה ותביאו לריפוי הפגם התהליכי שנפל באופן גיבוש האסדרה . לא כך נעשה . 57 . "ועתה אל אותו זנב שמוסיף ל כשכ"ש בכלב גם בימים אלה, והיא השאלה אם ביצעתם או לא ביצעתם את התיקונים שמליאת רשות האסדרה קבעה שהם נדרשים כדי לשנות את סיווגם של שלושה מתוך .ארבעה פגמים כפגמים מהותיים גם בנושא זה, עם תחילת הדיון בכנסת, התגלתה חוסר בשלות ונחשף עוד טפח של עבודת ממשלה שבו .לא מיציתם את ההליך הפנים ממשלתי בטרם הבאתם את הצעת החוק לדיון בכנסת במ הלך דיוני הוועדה, ונוכח שאלות שהוצגו מצדם של חברי הכנסת, ניכר כי ישנה מחלוקת משמעותית ביניכם לבין רשות האסדרה ביחס לשאלה אם בוצעו התיקונים או לא . להבנתי השיח בנושא זה נמשך .גם כעת בדיוני הוועדה אף נמסר, באופן מעורר תמיהה, כי הוחלט ביניכם כי רשות האסדרה לא תשתתף בדיוני הוועדה ולא תוסיף להשיב לשאלות חברי הכנסת בעניין עד למיצוי השיח בעניין זה , חרף רצונם הברור של חברי .הכנסת, שהובע לא אחת, להוסיף ולהציג שאלות לרשות האסדרה במכלול ההקשרים 58 . ,מכל מקום העיקר לענייננו הוא כי הגם ש ל רשות האסדרה נודע תפקיד מרכזי בהליך הפ נים ממשלתי , תפקידה וסמכותה ממוקדים בבקרה על תהליך גיבוש האסדרה, ולא בבחינה המהותית ומשפטית של .ההסדרים גופם חלקה של רשות האס ד רה בתהליך הפנים ממשלתי הושלם ומוצה עם מתן החלטת מליאת רשות האסדרה ביום17.9.2025, וכל עוד לא ניתנה החלטה אחרת של המליאה . המחלוקת בשאלת ביצועם של התיקונים האמורים היא מחלוקת מקצועית ,נקודתית וממילא אין בה כדי להשליך או להחליף את .הצורך בקבלת עמדה משפטית סדורה ביחס להצעת החוק בכללותה בין אם בוצעו ובין ,אם יבוצעו התיקונים שבמחלוקת אין בכך כדי לשנות מן הקביעה היסודית של רשות האסדרה שלפיה נפל פגם מהותי ברכיב מהימנות החדשות. בוודאי שאין בכך כדי ל גרוע מן הצורך להשלים את בחינתו המשפטית הכוללת של ההסדר. לכל היותר תיקונים אלה יוכלו לרפא את הפגמים התהליכיים בהליך הערכת השפעות האסדרה עליהם אמונה רשות האסדרה. .מדובר בשני מישורי בחינה נפרדים 59 . זאת ,ועוד למעט הדיון האחרון במליאת רשות האסדרה שבו נכחה היועצת המשפטית למשרד לבקשתך , ,למיטב הידיעה ההליך לא לווה על-ידי הייעוץ המשפטי למשרד והתיקונים בהצ עת החוק שבוצעו 15 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 בעקבותיו לא גובשו על -ידי הייעוץ המשפטי למשרד התקשורת ,ולא נבחנו על ידו לגופן. גם כעת בחלוף כמה ,חודשים וכל עוד חזרה לעבודה ממשלתית מקובלת ו ,תקינה לא .ניתן להפוך את הקערה על פיה בנסיבות, הדבר נדמה כ ניסיון נוסף לעקוף את הצורך בליבון כולל של הצעת החוק ובקבלת אישורנו המשפטי", באמצעות קבלת ליווי משפטי נקודתי היכן ש"נוח. פרסום הצעת החוק ברשומות 60 . כידוע, הצעת החוק פורסמה ברשומות חרף העובדה שלא ניתן לה האישור המשפטי של היועצת ,המשפטית לממשלה ,או מי מטעמה כנדרש על פי דין. מדובר בפגם תהליכי ומהותי חמור , המבטא פעם נוספת את תפיס תכם שלפיה אינכם מחויבים לפעול בהתאם להנחיות היועצת המשפטית לממשלה ולהחלטותיה. 61 . על אף שהתרענו שוב ושוב על ,הפגמים המהותיים והתהליכים שנפלו בהליך ושבנו והצענו לשוב אל מסלול העבודה התקין, ,תוך התחייבות מצידנו להקדיש לכך את מירב המשאבים ו למרות שבשלב זה כבר הובהר שהצעת החוק לא תוכל לקבל את הליווי המשפטי הנדרש לה על - ידי מערך הייעוץ המשפטי , עמד שר התקשורת על כך שהצעת החוק תפורסם ברשומות ותקודם בכנסת .בד בריו בוועדה המיוחדת מיום4.1.2026 חזר שר התקשורת על הצהרתו, כי הוא אינו כפוף לעמדת היועצת המשפטית לממשלה או מחויב לעמוד בהנחיותיה, מאחר שלתפישתו מדובר .בגורם מייעץ בלבד בנסיבות ,אלה וכדי להבהיר שוב את התנגדות נ ו ל המשך קידום הצעת החוק שלא במסגרת הממשלתית המתחייבת , ביום5.10.2025 , שלחתי אליך מכתב נוסף בו התרעתי על כך שבנסיבות העניין פרסום הצעת החוק ברשומות ללא תיקון הפגמים שנפלו בה וקבלת אישור משפטי, מובילה לפגם מהותי היורד לשורש העניין : "[ ... ] הפגמים המהותיים והתהליכיים שנפלו בהצעת החוק הם בגדר תמונת מראה האחד של השני. הצעת חוק שכוללת רפורמה כל כך מקיפה, מורכבת ורגישה בשוק התקשורת ובשידורי החדשות, מחייבת הקפדה יתרה על הליך .מקצועי וגיבוש אסדרה המבוססת על תשתית עובדתית ומקצועית רלוונטית יש להניח כי הליך עבודה תקין וסדור, המבוסס על התשתית המקצועית והמשפטית המלאה, היה גם מביא לכך שבמישור המהותי היה בהסדר המוצע .כדי לעמוד באמות המידה הנדרשות בנסיבות אלה ,בהמשך לחוות דעתנו מיום 18.5.2025 ו - 21.9.2025 ,ולעמדת מליאת רשות האסדרה מיום 17.9.2025 ,לא ניתן ל סמוך ידנו על הצעת החוק , בהתאם להנחיית היועצת המשפטית לממשלה 2.3005 ' טיפול בהצעות חוק ממשלתיות' . נדרש אפוא לחזור לשולחן השרטוטים ולתהליך עבודה ממשלתית תקין וסדור, על מנת להסיר את הפגמים התהליכיים והמהותיים שנפלו בטיוטת .)הצעת החוק (אשר כאמור שלובים זה בזה פרסום הצעת החוק ברשומות , ללא תיקון הפגמים שנפלו בהליך ובהסדר , יביא לכך שבתהליך הממשלתי ייפול פגם היורד לשורש ההליך. " 62 . ,גם כאן קשה שלא להסיק מדברים מפורשים אלה כי לא ניתן אישור משפטי לקידום הצעת החוק ופרסומה ברשומות .קודם לריפוי הפגמים שנפלו בה 63 . במכתבך מיום15.10.2025 , עולה שוב תפיס ה שגויה כי ניתן להתקדם עם הצעת החוק מבלי למצות את הליבון מול הייעוץ המשפטי ומבלי לקבל את האישור המשפטי המתחייב. ציינת כי למעשה אתה חולק 16 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 על המסקנה המשפטית שבמכתבי , שנכתבה על דעת היועצת המשפטית לממשלה, לפיה פרסום הצעת החוק ברשומות יביא לפגם היורד לשורש ההליך, שכן לתפישתך נעשתה עבודה מעמיקה ומקצועית בעניין .הצעת החוק ,מכאן שלא חוסר הבנה באשר לעמדתנו המשפטית ביחס לקידום הצעת החוק הוא שהוביל לקידומה חרף התנגדותנו ,אלא התנערות מהחובה לפעול בהתאם להנחיית היועצת המשפטית לממשלה . 64 . במכלול הנסיבות המתוארות , כדי לשקף את העובדות כהוויתן ולהבהיר כי הצעת החוק שתפורסם בקובץ הצעות החוק הממשלתיות אינה נהנית מהמאפיינים שנהוג לייחס להצעת חוק ממשלתית (אשר בעטיים ףא זוכה הצעת החוק )ליתרונות דיוניים בעת דיוני החקיקה בכנסת , הוחלט באופן חסר תקדים לפרסם ,את ההצעה תוך הוספת הערה המבהירה כי ההצעה פורסמה מבלי שהתקבל אישור היועצת המשפטית לממשלה כמתחייב לפי הנחיית היועצת. כפי שציין שר התקשורת בדבריו בוועדה, הוא אינו מקבל את הנחיית היועצת לפיה נדרש אישור כאמור, ולכן אינו מוצא פגם בקידום הצעת החוק בנסיבות. הליך החקיקה ב כנסת 65 . הצטברותם החריגה של הפגמים המהותיים והתהליכיים שנפלו בהצעת החוק עד לאותו שלב לא הביאה להשהיית התהליך ולניסיון כן לרפא את הפגמים השונים ,. קידומה המואץ של הצעת החוק בכנסת החל באופן ש רק מעצים ומעמיק את הקשיים ,שהצטברו עד כה ומוסיף נדבך נוסף של קשיים הממוקדים ב .הליך החקיקה בכנסת 66 . באופן חריג ביותר, קודם מהלך להעברת הדיון בהצעת החוק לוועדה מיוחדת, ולא ל וועדת הכלכלה- היא הוועדה המוסמכת הרלוונטית לעסוק בתחום התקשורת, ואשר לצוות המקצועי שלה ניסיון רב שנים .והבנה רחבה בתחום השידורים,למיטב הידיעה יסודו של המהלך בהערכת שר התקשורת כי יו"ר ועדת הכלכלה המכהן, חה"כ דוד ביטן, עשוי להתנגד לחלק מרכיבי הצעת החוק, או לא לקדמה בקצב מואץ כפי שביקש .שר התקשורת זאת ועוד; הצעת החוק עצמה מציעה למנות את ועדת הכלכלה כוועדה המוסמכת הרלוונטית בכל עניין בו יעסוק החוק עתידי, דוגמת אישור חקיקת משנה המחייבת אישור ועדה בכנסת . עניין זה משקף כי גם לעמדת משרד התקשורת, ועדת הכלכלה היא עודנה הוועדה בעלת הסמכות לעסוק בנושא, אך אין לאפשר לה לדון בהצעת החוק עצמה. 67 . ,כידוע לקראת הדיון בוועדת הכנסת בעניין קביעת הצעת החוק לדיון לפני ועדה מיוחדת, הניחה היועצת המשפטית לכנסת חוות דעת חריפה שבה הובהר כי ועדת הכלכלה היא הוועדה המוסמכת והיחידה שמתאימה לדון בהצעת החוק .זאת, בשים לב לסמכויות הוועדה המנויות בכלל דברי חקיקת התקשורת לאשר חקיקת משנה ולקבל דיווחים לפי חוק בענייני תקשורת, לרבות בהצעת החוק נ ושא העתירות עצמה; וכן בשים לב לכך שהיא משמשת בשגרה כ וועדה המפקחת על משרד התקשורת בהתאם לתקנון .הכנסת עוד הוסבר בחוות הדעת כי החלטת ועדת הכנסת על הקמת הוועדה המיוחדת עולה כדי פגם בהליך החקיקה . היועצת המשפט ית לכנסת עמדה על כך ש העברת תחום ענין מרכזי של ועדת הכלכלה לוועדה מיוחדת: 17 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 ,"תהווה תקדים מסוכן, תגביר לאין ערוך את הפגיעה בתקינות הליך החקיקה ,במקצועיות ועדת הכלכלה כמו גם במקצועיות הוועדה שתדון בהצעת החוק .וכן בסמכויות החקיקה והפיקוח של ועדת הכלכלה ההשלכות לכך בטווח הארוך עלולות להביא לפגיעה בעבודת הכנסת, במקצועיותה ובכוחה מול ."הממשלה 68 . היועצת המשפטית לכנסת הוסיפה וקבעה כי הקושי בהעברת הצעת החוק לדיון בוועדה מיוחדת מתגבר נוכח ע מדת שר התקשורת אשר הביע חוסר שביעות רצון מהתנהלות יו "ר ועדת הכלכלה ומעמדותי ו . בתוך כך צוין כי אף העבודה ה מקצועית תיפגע שכן לא יעמדו לרשות הוועדה המיוחדת המומחיות .והניסיון שצברו חברי הוועדה הקבועה והצוות המקצועי שמלווה אותה לאור האמור נכתב כי ההחלטה להקים ועדה מיוחדת תהווה פגם בהליך החקיקה ,וכי: " ככל שהעברת ההצעה נעשית במטרה להאיץ את הליך החקיקה, כשהוועדה שדנה בהצעת החוק טרם רכשה מקצועיות מספקת לדיון בהסדרים העומדים בפניה, יש בכך כדי להטיל, על פני הדברים, צל כבד על היכולת של אותה ועדה להוציא תחת ידיה דבר חקיקה מיטבי, בוודאי כשמדובר בהצעה כה מקיפה ו מורכבת. בנסיבות אלה, עלול להתעורר גם חשש לפגיעה בעקרון ."]...[ ההשתתפות של חברי הכנסת גם .חוות דעת משפטית זו של היועצת המשפטית לכנסת זכתה להתעלמות 69 . התנהלות זו משתלבת, למרבה הצער, בדפוס הכללי שבו מקודמת הצעת החוק – דפוס שבמסגרתו ,מאיצים את הדיון,מתעלמים פעם אחר פעם, מכללי העבודה המקובלים והמתחייבים, ו מדלגים מעל כל גורם מקצועי או מוסדי לגביו יש חשש כי יבקר את ההסדרים המוצעים, או מביע התנגדות מקצועית מנ ומקת לגופם של דברים, ובכלל זה הייעוץ המשפטי לממשלה, רשות האסדרה, ועדת הכלכלה והייעוץ המשפטי לכנסת. 70 . קריאתה הברורה של היועצת המשפטית לממשלה, פעם נוספת, לעצירה המתחייבת בדיוני החקיקה כדי לשוב אל הליך העבודה הממשלתי המתחייב לשם ריפוי הפגמים המהותיים והתהליכיים המשמעותיים שנפלו בקידום ההצעה עד כה, נענתה על-ידי הוועדה המיוחדת בשלילה, תוך ש גם אתה ביקשת לשכנע את הוועדה שיש .להתעלם ממנה התנהלות זו היא בלתי תקינה . 71 . מעת שהחלו דיוני הוועדה המיוחדת הם מתקיימים באופן אינטנסיבי. כבר בשלב זה ברור לגמרי כי דיוני הו ועדה המיוחדת אינם מתנהלים באופן מיטבי, כי הממשלה לא מצליחה להציג בפני הכנסת הסדר שלם ומגובש, וכי הפערים הרבים בהצעה אינם מאפשרים לחברי הכנסת לקיים דיון מושכל בפרטיה של הצעת החוק ,הרגישה הסבוכה והמסועפת. אין להתפלא כי חברי הכנסת עצמם, כמו גם יושבת ראש הוועדה, מפצירים ב ממשלה, פעם אחר פעם, לשוב אל שולחן הדיונים וללבן את ההסדרים, כדי לאפשר להם לקיים דיון ענייני ומקדם. בכך הם משקפים את מצוקתם אל מול ההסדר החלקי והחסר אותו .הניחה הממשלה לפניהם 72 . חוסר בשלותה של ההצעה ניכר בהיבטים שונים .ראשית , ברובד הבסיסי ביותר, חלקים רבים בה צעה אינם מנוסחים כדבעי, אינם בהירים דיו, וה הצעה אינה מאורגנת באופן ברור , כפי שכבר העיר הייעוץ המשפטי לוועדה ,. הדבר מקשה על קריאת הסעיפים על הבנתם בהקשר רחב ועל קיום דיון ממצה לגוף העניין; שנית, נוכח המבוי הסתום אליו נקלעה ההצעה, הייעוץ המשפטי של המשרד, שהוא מומחה התוכן העיקרי הבקי בפרטי ההצעה ורזיה, אינו יכול להציג את ההסדרים באופן שלם וסדור בפני חברי הכנסת; שלישית ,לא אחת הוצהר על יד כם כי ישנם נושאים בהם נוסח ההצעה המונח עתה על שולחן הוועדה אינ ו 18 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 משקף את העמדה המוצגת בנושאים שונים שאינם שוליים כלל ועיקר. כך למשל צוין לגבי שאלת תחולת האסדרה על אתרי אינטרנט חדשותיים– שאלה מרכזית ובעלת השפעה ברורה על חופש הביטוי לכל הדעות, כמו ג ם ביחס סוגיית העיצומים הכספיים, שהיא כזכור סוגייה משפטית מובהקת שהדיון בה .עמנו כלל לא החל כמו כן, השר הצהיר שהצעת החוק אינה אמורה לחול על אתרי אינטרנט שיש בהם שידורי אודיו -ויזואל, בעוד הצעת החוק בוודאי קובעת תחולה כאמור; רביעית , ברור כי הממשלה אינה ערוכה מבחינ .ה מקצועית להצגת עמדה מגובשת בסוגיות מהותיות שונות שהתעוררו הדבר התחדד ב דיון שהתקיים בישיבת הוועדה שעסק ה בהרחבה בשאלה אם די בהסדרים המוסדיים הקיימים כדי להבטיח את עצמאותה המוסדית של רשות השידורים החדשה , סוגיה שאין חולק כי יורדת לשורשו של עניין . חברי הכנסת הציגו שאלות משמעותיות ביחס ל כוונה המוצגת להקים את רשות השידורים החדשה כתאגיד סטטוטורי ולא כיחידת סמך ובבחירה במודל הריכוזי יותר שבו יו"ר המועצה משמש גם כמנהלה הכללי . הממשלה לא הייתה ערוכה ,להשיב באופן מקיף ומפורט בעניין והשאלה הופנתה, בלית ברירה, אל הייעוץ .המשפטי של הכנסת. לא זוהי הדרך הראויה לנהל דיון בהצעת חוק ממשלתית משמעותית כל כך צפוי ,כי הדבר יחזור על עצמו במעלה הדרך ,ככל שיתרבו הנושאים ויעמיק הדיון וכל עוד תסרבו מלשוב אל .הליך העבודה הפנים ממשלתי המתחייב 73 . ,כך למשל חברי הכנסת הציגו שאלות ביחס להסדר המוצע כי מנכ"ל משרד התקשורת יכהן כיו"ר ועדת האיתור והשפעת האמור על עצמאות רשות השידורים. קושי זה הוצג על- ידי היעוץ המשפטי לממשלה במסגרת השיח שהתקיים בנושא. ההסדר שגובש בעניין זה היה פועל יוצא של פשרה שנערכה, ותוך הנחה כי במכלול ההסדרים תיש מר העצמאות והמקצועיות של המועצה והרשות, ו העניין ייבחן מתוך ראיה כוללת של הצעת החוק , על כלל הסדריה, וכלל הסמכויות המסורות למועצה – מלאכה זו לא הושלמה בשל ההחלטה.להתקדם עם הצעת החוק טרם מיצוי הדיון כתוצאה מכך, איננו יכולים בשלב זה לעמוד מבחינה משפטית גם מאח ורי אותם הסדרים אשר לובנו מולנו באופן מעמיק יחסית , בהינתן התמונה .החסרה הכוללת 74 . יוער בהקשר זה, כי הייעוץ המשפטי לממשלה, לרבות הייעוץ המשפטי של משרד התקשורת, משתתף בהקראת סעיפי הצעת החוק בדיוני הוועדה המיוחדת ועושה כמיטב יכולתו כדי להסביר את ההסדר המוצע. או לם, נוכח חוסר הבשלות האמורה, יכולת נ ו לעשות את תפקיד נ ו מוגבלת עד מאוד . בנסיבות ,שנוצרו אין באפשרותנו להציג, במלואם, הסדרים שטרם לובנו עד תום ושטרם ניתן לגביהם אישור .משפטי בעניינו, מורכב הדבר שבעתיים, שכן הצעת החוק מציעה אסדרה מורכבת, הבנויה מערב רב של הסדרים השלובים זה בזה, הפוגשים את הגורם המפוקח (ספק התכנים) בצמתים שונים. בין ההסדרים ישנן זיקות עמוקות .והשפעה הדדית לכן, כפי שכבר התחדד בדיונים שהתקיימו, קשה מאוד להציג הסדר מסוים ולהסבירו לגופו, מבלי להבין את "מיקומ ו הגיאוגרפי" בהסדר כולו, ואת האופן שבו הוא מתכתב .עם כל יתר ההסדרים 75 . זוהי בדיוק הסיבה בגינה ,האישור המשפטי להצעת החוק ניתן, כעניין שבשגרה, רק בסיומו של התהליך לאחר שההסדר הכולל מונח בשלמותו בפני היועצת המשפטית לממשלה. ,כתוצאה מכך אף הסדרים אשר עברו לכאורה ליבון משפטי נדרש, מחויבים בבחינה מחודשת לאחר שכל רכיבי ההצעה משתלבים ,זה בזה ו"כל חלקי הפאזל" מונחים על השולחן. כך, לדוגמה היכולת לבחון אם ההסדרים שלובנו לכאורה ביחס ל מבנה המועצה, ל רשות ו ל אופן מינוי הם מספקים ומבטיחים די הצורך את עצמאות המועצה, קשורה במישר ין גם לשאלת היקף ומהות ה סמכויות שהמועצה והרשות צפויות להפעיל . ,משנותרו סוגיות מהותיות פתוחות בכל הנוגע לסמכויות המועצה ובכלל כך סמכויות כבדות משקל כמו 19 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 ,אישור מיזוגים, בירור טענות להפליית מחירים, הטלת עיצומים על גופי שידור ועוד יש בכך כדי להשליך בהכרח גם על השאלה אם מבנה המועצה ומנגנוני המינוי שלה כפי שנקבעו בראשית הדרך מגשימים די הצורך את התכליות הנדרש תו . דיוני הוועדה והשאלות שמעלים חברי הכנסת בסוגיות אלו ממחישים זאת היטב. ,כאמור ,נוכח "שבירת הכלים" וגדיעת הליך הליבון המשפטי בעיצומו לא ניתן לעמוד מבחינה משפטית אף מאחורי חלק מ ההסדרים אשר התקיים לגביהם ליבון משמעותי. ז והי תוצאה ישירה של קטיעת ההליך הממשלתי טרם השלמתו ושל אי קבלת האישור המשפטי הנדרש להצעת החוק בכללותה. 76 . לא יכול להיות ספק כי התוצאה ש לפיה הצעת החוק מקודמת בטרם הושלם ההליך הפנים ממשלתי על ,כל הכרוך בו ו ללא ליווי של מערך הייעוץ המשפטי ל ממשלה פוגמת בתקינות ה ליכי החקיקה מבחינה מעשית ומהותית , בשים לב להצעת חוק בסדר גודל האמור. גם בהקשר זה אדגיש כי החובה להבטיח ליווי משפטי מלא, רציף ומקצועי לכל אורך הליך חקיקה ממשלתי היא יסוד הכרחי בתקינותו ואינה נתונה לשיקול דעת. כפי ,שציינתי המ פתח ליציאה מן המבוי הסתום אליו נקלע ההליך, ו לקיומם של הליכי חקיקה נאותים וראויים, היה ונותר השהיית הליכי החקיקה בכנסת וחזרה לעבודה תקינה אשר תאפשר את השלמת המלאכה. במבחן המעשה, לא רק שהאצת ההליכים בשלבים השונים והדילוג מעל החובה לקבל אישור משפטי אינה מסייעת בידיכם לקדם את הצעת החוק בלוח זמנים מהיר, אלא היא מוסיפה סירבול וקושי בלתי .הכרחיים, ועשויה להכשיל את ההצעה בכללותה דווקא השאיפה לקדם את האסדרה הנדרשת בכנסת ולגבש הסדר חקיקתי שלם, מאוזן ונכון מבחינה מקצועית, מחייבת עצירה, תיקון ושיבה למסלול עבודה תקין. 77 . המשך קידומו של הליך החקיקה, חרף מכלול הפגמים המהותיים והתהליכיים ש נפלו בו, הוא שמוביל לתוצאה שלפיה אין באפשרותנו להעניק להצעת החוק את הליווי המשפטי הנדרש , במקביל לדיון האינט נ סיבי בכנסת הדן בסוגיות עצמן . הייעוץ המשפטי לממשלה, כמו גם הייעוץ המשפטי למשרד התקשורת, אינו בבחינת "תכנית כבקשתך", הניתן לשימוש סלקטיבי- רק במקומות הנוחים ורק לצורך ניסוחם של סעיפים מסוימים. הצעת חוק ממשלתית נושאת עמה"מטען נורמטיבי" של תהליך ממשלתי סדור, המבוסס על תשתית מקצועית ומשפטית הולמת, ושבסיומו מתקבל האישור של היועצת המשפטית לממשלה. זהו ה"שטר ושוברו בצדו": ההצדקה לכך שהצעת חוק ממשלתית זוכה ל"קפיצת דרך" בהליך החקיקה ומועברת ישירות לקריאה הראשונה, להבדיל מן המסלול שנדרש ביחס להצעות חוק פרטיות , היא הנחת המוצא כי מדובר בהצעת חוק שעברה את כל התהליך הכרוך בהנחת הצעת חוק ממשלתית על שולחן הכנסת. סוף דבר 78 . ההחלטה להביא את ההצעה לדיון בפני ועדת השר ים לענייני חקיקה, ,תוך גדיעת תהליך העבודה בעיצומו מבלי שמוצה ההליך הפנים ממשלתי על מכלול היבטיו וניתן לו האישור המשפטי המתחייב , גררה רצף של אירועים ותקלות המצטברים זה לזה ופוגמים בתקינות הליך החקיקה, הן בשלב הפנים ממשלתי, הן ב שלב דיוני ה ,כנסת. בשלב זה מונחת לפני הכנסת הצעת חוק שהיועצת המשפטית לממשלה חיוותה לגביה דעתה כי לא ניתן לקדמה במתכונת זו וכי ,היא אינה בשלה, מעוררת קשיים חוקתיים כבדי משקל 20 שדרות וולפסון2 .קריית הממשלה, ת.ד49029 , ירושלים 073-3925549  02-6276114 וכי נפלו בה פגמים מהותיים ותהליכיים. רשות האסדרה קבעה כי נפל פגם מהותי ברכיב מהימנות החדשות– הוא רכיב המצוי ב ליבת האסדרה החדשה וכן נפלו פגמים נוספים , והיועצת המשפטית של הכנסת קבעה כי נפל פגם בהליך החקיקה עקב ההחלטה ,החריגה בנסיבות העניין להעביר את הדיון בהצעת החוק .לוועדה מיוחדת העובדה כי הצעת החוק מצויה בשלב זה על שולחן הכנסת אינה מ שחררת את גורמי הממשלה המלווים את ההליך מכפיפותם להנחיות היועצת המשפטית לממשלה, וממחויבותם המקצועית לתקינות הליך ,החקיקה הממשלתי תוך שמירה והקפדה על סטנדרטים מקצועיים ומשפטיים מחייבי ם. כך בכלל, וביתר שאת כאשר מדובר בהצעת חוק מורכבת, רגישה ומשמעותית כמו זו שבה עסקינן. כפי שהזכרתי , דילוג על הייעוץ המשפטי לממשלה בהליך החקיקה אינו מתרחש בחלל ריק, אלא מהווה חלק מדפוס מתמשך של קידום מהלכים ממשלתיים ,בתחום התקשורת ובתחומים אחרים תוך עקיפת סדרי עבודה מושרשים והתעלמות מהנחיות הייעוץ המשפטי לממשלה - דפוס התנהלות שאין להשלים עמו. 79 . בחתימת דבריי , אין לי אלא לשוב על קריאתי לכבד את קביעתה של היועצת המשפטית לממשלה לפיה יש להשיב את הדיון בהצעת החוק למסלול הפנים ממשלתי התקין , להשלימו ולמצותו באופן שיאפשר ריפוי של הפגמים המהותיים וההלי כ יים שנפלו בה עד כה, ו כן יאפשר לייעוץ המשפטי הממשלתי להעניק להצעת הח.וק את המעטפת המקצועית והמשפטית המתחייבת כפי שציינתי בפתח הדברים, אנו סבורים ,כי עצירה זמנית של דיוני הכנסת, חזרה לשיח ולשיתוף פעולה ממשיים שאפיינו את ראשית התהליך בצד נכונות להכיר בגבולות הגזרה המשפטיים, יאפשרו להשלים את התהליך ול גבש הצעת חוק שלמה ,ונכונה .לשוק המשווע לאסדרה עדכנית ,בברכה אביטל סומפולינסקי, עו"ד המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי- )חוקתי העתקים : היועצת המשפטית לממשלה היועצת המשפטית לכנסת המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי- )מינהלי היועצת המשפטית למשרד התקשורת