חומר רקע

התנועה למען איכות השלטון ינואר6 202 ", תשפ ה נייר עמדה על הצעת חוק- יסוד: שכר נושאי )משרה ברשויות השלטון (תיקוני חקיקה 2 נוכח די ו ני ועדת הכנסת " :(להלן הוועדה ") לקראת קריאה ראשונה על הצעת חוק- יסוד: שכר נושאי משרה ברשויות )השלטון (תיקוני חקיקה(להלן: " הצעת ק חו שכר נושאי משרה " או "הצע ת החוק)" אנו מתכבדים להעביר את עמדתה של" :התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע"ר (להלן התנועה)" .בנושא ב נייר עמדה זה נבקש להביע את עמדת התנועה ל פיה הצעת חוק שכר נושאי משרה ,במתכונתה הנוכחית מעוררת שורה של קשיים מהותיים ו מוסדיים , .ואינה מגשימה את תכליותיה ה צעת החוק מקודמת ללא ;תשתית עובדתית מספקת וללא עבודת מטה מקצועית קיימים פער ים מהותיים בין תכליות יה המוצהרות לבין ההסדרים שנקבעו בפועל; והיא מייצרת אי-בהירות בנוגע להסדרי גמלאות ו חלוקת הסמכויות בין גופים שונים. מעבר לכך, מחיקת ההגנה הקיימת על שכר השופטים מעורר ת חשש ממשי כי מאחורי ההצהרה לשאיפה לשוויון פורמלי בין רשויות השלטון, מסתתרת תכלית של פגיעה במעמדה של הרשות השופטת ובעצמאותה .כן חורגת ההצעה מ ן האופי הממלכתי-ייצוגי של סמכויות המינוי הנתונות לנשיא המדינה. על בסיס מכלול טעמים ו אל ,מתנגדת התנוע ה להצעת החוק במתכונתה הנוכחית וקוראת להסירה מסדר היום. תוכן עניינים .ב1. כשל במינוי גורם מתכלל לקביעת שכר הבכירים בראייה כוללת ................................ . 3 .ב2. כשל במניעת השפעת נושאי המשרה על קביעת שכרם................................ ............. 3 .ב3. חשש לתכלית סמויה– פגיעה במעמדה של הרשות השופטת ................................ .... 4 ע יקרי הצעת החוק והשלכותיה 1. הצעת ה חוק שכר נושאי משרה מבקשת להסדיר מחדש את אופן קביעת שכרם של נושאי משרה בכירים ברשויות ,השלטון, ובכלל זה נשיא המדינה, ראש הממשלה, שרים וסגני שרים, חברי הכנסת, שופטים, הרבנים הראשיים .דיינים, קאדים וקאדים מד'הב 2. לפי ההצעה, שכרם של נושאי משרה אלה, לרבות התשלומים הנלווים, ייגזר, ,לכאורה באופן יחסי ובשיעורים קבועים משכרו של נשיא המדינה ,ש ייקבע בידי ועדה ציבורית יי עודית שתוקם לעניין זה " :(להלן הוועדה הציבורית)" . ואולם, חרף ההצגה של מנגנון יחסי ומדורג, ההצעה קובעת בפועל זהות שכר מלאה בין ה משרות ה בכירות ברשויות השלטון – נשיא המדינה, ראש הממשלה, יושב ראש הכנסת ונשיא בית המשפט העליון– ובכך יוצרת השווא ת ש כר פורמאלית בין רשויות שונות ובין תפקידים בעלי מאפיינים מוסדיים שונים . 3 3. הוועדה הציבורית המוצעת, ש חבריה ימונו ע ל ידי נשיא המדינה, נשיא בית המשפט העליון והרבנים הראשיים לישראל , מוסמכת לקבוע את שכרו של נשיא המדינה בלבד , בעוד שמדרג המשרות, זהותן ושיעורי השכר .היחסיים ביניהן נקבעים מראש בהוראות החוק עצמו 4. ,לצד זאת ה צעת החוק מבקשת למחוק הגנה חוק תית קיימת על הרשות השופטת , שאינה מתחייבת מעצם שינוי מנגנון קביעת השכר , באמצעות מחיקה של סעיף10(ב) לחוק - יסוד: השפיטה, הקובע כי לא תתקבל החלטה המכוונת להפחתת משכורתם של שופטים בלבד . 5. לצורך יישום ההסדר , ההצעה כוללת תיקונים משלימים לארבעה חוקי יסוד , המסמיכים קביעה של שכר נושאי המשרה . 1 עו ד כוללת ההצעה הס דרי תחילה, תחולה ושמירת תוקף , הקובעים כי החלטות שכר קודמות יעמדו בתוקפן עד לשינוין , וכי שכרו של נושא משרה לא ייפגע במהלך כהונתו באותו תפקיד. קרי, מרגע המעבר לתפקיד בכיר יותר, ניתן יהא לפגוע .או לשנות את שכרו ההסדר המוצע לא תואם את תכליותיו 6. תכליות הצע ת החוק ,מפורטות בדברי ההסבר ובראשן מינוי גורם לל כ מת שיקבע את הסדרי ה שכר של נושאי המשרה הבכירים בראייה כוללת, ומניעת השפעתם של נושאי המ שרה על גובה השכר שיקבלו ואופן עדכונו . ,ואולם, בחינה של ההסדרים הקונקרטיים שנקבעו בהצעה מעלה כי התכליות המוצהרות אינן מתממשות בפועל וכי ההסדר המוצע אינו נותן מענה ממשי לבעיות שהוא נועד לפתור . ב.1. כשל במינוי גורם מתכלל לקביעת שכר הבכירים בראייה כוללת 7. כביכול, ההצעה מבקשת לאחד את סמכויות קביעת שכר הבכירים, שכיום מפוזרות בין ועדת הכספים של ,הכנסת ועדת הכנסת ו ועדה ציבורית, לכדי גוף מתכלל אחד, שיקבע את שכר כל הבכירים בשלטון בראייה כוללת .ורחבה ואולם בפועל, אין מדובר בהאצלת סמכות מהותית לגורם מ תכלל, אלא בהעברת סמכו ת מצומצמת ו נקודתית ב לבד . 8. לפי ההצעה, הוועדה הציבורית תוסמך לקבוע את שכר נשיא המדינה בלבד , ,בעוד שמדרג המשרות, זהותן ושיעורי השכר היחסיים ביניהן– לרבות ההשוואות בין ה רשויות ה שונות– מעוגנים מראש בחקיקה עצמה. ,בכך נמנעת מן הוועדה האפשרות הממשית לשקול בפועל שיקולים מערכתיים, מקצועיים או השוואתיים, אשר אמורים היו לעמוד בלב תכלית הקמתה. כאש ,ר .הוועדה יכולה לקבוע את רף השכר הגבוה ביותר, ותו לא 9. ,בכך מצטמצם בפועל שיקול הדעת המקצועי המסור לוועדה כבעלת הסמכות חרף התכלית המוצהרת של קביעת שכר הבכירים בראייה כוללת ,. במצב דברים זה אין מתקיימת תכלית זו : ההסדר המוצע אינו מקים גורם המוסמך לבחון באופן מקצועי את מכלול התפקידים, אחריותם והיקף סמכויותיהם, אלא יוצר מנגנון קשיח של השוואות שכר קבועות מראש, ללא שיקול דעת מקצועי מהותי ב.2. כשל במניעת השפעת נושאי המשרה על קביעת שכרם 10 . ,לפי ההסדרים בדין כיום ועדת הכספים הוסמכה ע"י הכנסת, מכוח סעיפי ההסמכה האמורים בארבעת חוקי ,היסוד המנויים, לקבוע את השכר והתשלומים של נשיא המדינה2 חברי הממשלה3 .ונושאי משרה שיפוטית4 1 'ס39 לחוק- 'יסוד: הכנסת; ס36 לחוק- 'יסוד: הממשלה; ס16 לחוק- 'יסוד: נשיא המדינה; ס10(א) לחוק- .יסוד: השפיטה 2 החלטת הכנסת ה-8 "הסמכת ועדת הכספים לקבוע את משכורתו של נשיא המדינה " 'י"פ התשל"ד, עמ1734 . 3 החלטת הכנסת ה- 16 "הסמכת ועדת הכספים לקבוע את משכורתם של השרים וסגני השרים ותשלומים אחרים שישולמו להם או 'לשאיריהם" י"פ התשס"ג, עמ2082 . 4 החלטות הכנסת ה-8 "הסמכת ועדת הכספים" 'י"פ התשל"ד, עמ1734; החלטת הכנסת ה- 13 " הסמכת ועדת הכספים לקבוע משכורותיהם של שופטים" 'י"פ התשנ"ג, עמ591 ; החלט ת הכנסת ה- 17 "הסמכת ועדת הכספים לקבוע את משכורתו של מנהל בתי הדין השרעיים" י"פ 4 לעניין שכר ותשלומים של חברי הכנסת, הכנסת בוחרת אחת לחמש שנים ועדה ציבורית הממליצה לוועדת .הכנסת, וזו האחרונה מקבלת את ההחלטה הסופית5 ,כלומר בניגוד לתכלית הנטענת בהצעת החוק, בפועל במצב הדברים הנוכחי , .נושאי המשרה היחידים שהם בעלי השפעה ישירה על שכרם הם חברי הכנסת 11 . ,קרי כבר מטעם זה, הצעת החוק אינה נותנת מענה לבעיה מערכתית רחבה, אלא לכל היותר לשאלת מעורבותם של חברי הכנסת בשכרם– סוגיה נקודתית שניתן היה להסדיר באמצעים ממוקדים ופחות דרסטיים. 12 . ,בעניינו אף שההצעה מעבירה את סמכות קביעת השכר לגורם בלתי-תלוי פוליטית ופותרת לכאורה את הקושי ,במעורבותם של חברי הכנסת בשכרם הלכה למעשה, הסמכויות הניתנות לוועדה הציבורית שתוק,ם, כאמור מצומצמות מאוד והיא כבולה מראש ל דרגות השכר, לרבות המשרות הנכללות בהן ושיעורי השכר ביחס לשכר הנשיא – ש כולן נקבעו בהצעת החוק על ידי חברי הכנסת עצמם . 13 . לצד זאת, יש ליתן את הדעת לכך שמנגנון מינוי חברי הוועדה הציבורית לא רק שאינו מגשים את התכלית של ,ניתוק השפעתם של נושאי משרה על קביעת שכרם ואופן עדכונו אלא אף יוצר הסדר מרחיב של ניגודי עניינים ביחס למספר גדול יותר של נושאי משרה מכפי שקיים בדין כיום. ל פי ההצעה, אחד מחברי הוועדה הציבורית יתמנה בידי נשיא בית המשפט העליון, ויו "ר הוועדה הציבורית יתמנה בידי נשיא המדינה, כאשר לפי המדרג המוצע, שני נושאי משרה אלה מצויים בדרגת השכר הגבוהה ביותר. קושי זה בולט במיוחד בעניינו של נשיא המדינה, הממנה את ,בעל התפקיד הבכיר ביותר בוועדה הציבורית שתפקידה הישיר הוא לקבוע את שכרו שלו. 14 . בכך, ההסדר המוצע אינו מנתק את השפעתם של נושאי משרה על קביעת שכרם, אלא משנה את מוקד ההשפעה ומעבירו למנגנון מינוי ריכוזי, אשר אינו חף מקשיי ניגוד עניינים . ב.3. ח שש לתכלית סמויה– פגיעה במעמדה של הרשות השופטת 15 . מחיקת סעיף10 (ב) לחוק-יסוד: השפיטה ה מגן על שכר השופטים , אינה נדרשת לשם הגשמת אף אחת מן התכליות המוצהרות של הצעת החוק, מע ו ורר ת חשש ממשי כי מאחורי ההסדר עומדת תכלי ת שונה– סמויה ו בלתי -ראויה – .של פגיעה במעמדה של הרשות השופטת 16 . סעיף10 (ב) קובע כ י "לא תתקבל החלטה המכוונת להפחית ממשכורתם של שופטים בלבד ." כלומר, הסעיף אוסר על החלטות המכוונות ספציפית כלפי שכר השופטים, ו אין בו כדי למנוע החלטות רוחביות לגבי שכרם של כלל נושאי המשרה ברשויות , ככל שאלו אינן פוגעות בשכר שופטים במכוון . מכאן, שמחיקת הסעיף אינה נדרשת לצורך חקיקת ההסדר המוצע, ויש בה כדי לחשוף מוטיב ציה אפשרי ת של המחוקק להסיר הגנות על שכר השופטים ., ובכך לפגוע באופן פסול במעמדה של הרשות השופטת ההצעה היא חלק ממהלך כולל של פגיעה במערכת המשפט 17 . הצעת החוק אינה עומדת לבדה, ויש לבחון אותה על רקע שורה ארוכה של יוזמות חקיקה מהעת האחרונה, שנועדו להחליש את ההגנות המוסדיות הנתונות לרשות השופטת ו צ צמ ל ם את מידת עצמאותה ו יכולתה לשמש גורם מפקח ושומר סף על פעילות הרשויו ת האחרות . ,קצרה היריעה מלמנות את כלל הצעדים אולם הצעת החוק מצטרפת למהלכים קודמים שפגעו במבנה האיזונים והבלמים בין הרשויות ו בראשן 'תיקון מס4 לחוק - :יסוד ,השפיטה שא ה ר עביר סמכויות מהותיות לש .מינוי שופטים לידיים פוליטיות 'התשס"ח, עמ1323; החלט ת הכנסת ה- 17 "הסמכת ועדת הכספים לקבוע את משכורתו של מנהל בתי הדין הדתיים הדרוזיים" י"פ 'התשס"ח, עמ1323 . 5 כמפורט בפרק ט' לחוק הכנסת, התשנ"ד- 1994 . 5 18 . במובן זה, יש לראות בהצעת החוק נדבך נוסף במהלך כולל, אשר מבקש לשנות רכיב נוסף ב יחסי הכוחות בין הרשויות, תוך החלשת ההגנות המוסדיות הנתונות לרשות השופטת .כ אמור, מחיקת סעיף10 (ב) המגן על שכר השופטים ה אינ נדרשת לקיום ההסדר וא ל הגשמת מטרותיו המוצהרות .מ שכך, ובהיעדר הצדקה נורמטיבית למחיקה זו, מדובר בפגיעה ישירה במנגנון מוסדי מרכזי שנועד להגן על עקרון אי -תלות השפיטה – עקרון המהווה אחד מאבני היסוד של המשטר הדמוקרטי , 6 ומוצא ביטויו בסעיף2 לחוק - :יסוד: השפיטה, הקובע "בעניני שפיטה אין מרות על מי שבידו סמכות שפיטה, זולת מרותו של הדין". 19 . תכלית סעיף10 (ב) היא למנוע מקרים של ענישה כלכלית של ,שופטים מקום בו הגורמים שקובעים את שכרם אינם שבעי רצון מפסקי הדין שניתנו . בכך מבטיח הסעיף כי שופטים יוכלו למלא את תפקידם ולפסוק על פי דין ,ולפי צו מצפונם .ללא מורא וללא תלות בגורמים פוליטיים או כלכליים, ותוך שקילת שיקולים מקצועיים בלבד7 20 . בהתאם לכך, פגיעה כלכלית בשופטים אינה אמצעי ניטרלי , אלא כלי משטרי ליצירת תלות ולחץ פסול, אשר .עלול להרתיע שופטים מלממש את תפקידם באופן עצמאי ומקצועי, ולפגוע בליבת עקרון שלטון החוק 21 . נציין, בהקשר זה, כי על פי סטנדרטים בינלאומיים מקובלים , הגנה על שכר השופטים מפני התערבות ישירה או ממוקדת מהווה מנגנון מוסדי חיוני לשמירה על אי - תלותם, ואומצה בשיטות משפט דמוקרטיות רבות כאמצעי להגנה על יכולת השפיטה מקצועית ו בלתי-תלויה. 8 22 . על כן נדגיש, גם בדין הי שראלי וגם ב,דין הבינלאומי אין משמעות הדבר ששכר השופטים אינו בר שינוי – ,אלא ש שינויו כאמור ,חייב להיעשות כחלק מצעד כלכלי כללי שנשען על תשתית עובדתית סדורה . 9 בהי עדר תנאים ,אלה ביטול ההגנה על שכרם של השופטים הקבועה ב סעיף10 )(ב, תיצור אפקט מצנן חמור , הן כלפי שופטים מכהנים והן כלפי מועמדים פוטנציאליים לשיפוט, ועלול להרתיע אנשי מקצוע ראויים מלבחור במסלול ז ה. ההצעה נעדרת תשתית עובדתית ועבודת מטה מקצועית מספקת 23 . הצעת החוק לוקה בכשל יסודי של היעדר תשתית עובדתית ועבודת מטה מקצועית, אשר אמורות היו לעמוד .ביסוד כל שינוי מהותי בהסדרי שכר של נושאי משרה בכירים ברשויות השלטון דרך המלך לשינויים תקציביים מ סוג זה היא באמצעות חקיקה ממשלתית, הנשענת על מחקר מעמיק, תשתית עובדתית רלוונטית והיוועצות .סדורה עם גורמי המקצוע ,אולם, בעניינו הליך החקיקה של הצעת החוק דנן נעשה בחופזה, באמצעות הצעת חוק פרטית וללא כל עבודת מטה המצדיק ה את השינויים המוצעים בה. 24 . כי ,דוע מנגנוני השכר במגזר הציבורי הם מורכבים ומבוססים על שיקולים מקצועיים מגוונים– ,משפטיים כלכליים וחברתיים. ,שינויים בהם משפיעים לא רק על נושאי המשרה עצמם אלא גם על תפקוד הרשויות, על אמון הציבור ועל האיזון ביניהן . חרף זאת, הצעת החוק מבקשת לשנות מן היסוד את ההסדרים הקיימים, מבלי .שנערכה בחינה מקצועית מינימלית של השלכותיה 6 ראו למשל: עע"מ3908/11 מדינת ישראל הנהלת בתי המשפט נ' עיתון דה מרקר עיתון הארץ בע"מ ', פס28 לפסק דינה של השופטת (בדימ') ארבל (נבו22.09.2014 .) 7 שמעון שטרית על השפיטה: מערכת הצדק במשפט פרק15 ( 2004 .) 8 למשל, הסטנדרטים לעצמאות שיפוטית שנקבעו על ידי איגוד עורכי- :הדין הבינלאומיMinimum International Bar Association, Standards of Judicial Independence art. 15(b) (1982); הכלל אומץ גם בהצהרה הבינלאומית לאי- :תלות הצדקInternational Association of Democratic Lawyers, Universal Declaration on the Independence of Justice (Montreal Declaration) art. 2.21(c) ( 1983 .) 9 "שמעון שטרית "תרבות העצמאות השיפוטית בישראל: היבטים מוסדיים ומהותיים של מערכת השפיטה בראייה היסטורית525 , 533 משפט ועסקים.)י (התשס"ט 6 25 . היעדר עבודת המטה בהקשר זה מהווה , אם כ,ן כשל מהותי אשר ממנו נגזרים קשיים נוספים בהצע ה , ובהם ,וכפי שיבואר בהמשך ,עמימות באשר להשפעת ההסדר המוצע על תשלומי הגמלאות של נושאי משרה לשעבר וכן שינוי אופיו הממלכתי של תפקיד נשיא המדינה– סוגיות כבדות משקל אשר לא זכו לכל בחינה מקדימה. 26 . ,נוסף לאלו ההצעה קובעת מדרג קשיח של דרגות שכר, תוך שיוך משרות שונות בשלוש הרשויות ,לדרגות זהות ולצידן שיעורי שכר קבועים הנגזרים משכרו של נשיא המדינה. קביעה מסוג זה מחייבת בחינה מקצועית ,המבוססת על קריטריונים רלוונטיים לקביעת שכר ובהם היקף סמכויות, ותק, היקף משרה ותנאי סף . בהיעדר כל ייעוץ מקצועי או הנמקה עניינית לעניין זה , החלוקה שנקבעה בהצעה נחזית כשרירותית, וכך גם שיעורי .השכר שנקבעו לכל דרגה 27 . שאלה נוספת שלא נבחנה כלל טרם הנחת ההצעה על שולחן הכנסת היא הבחירה לייצר קשר ישיר ,, ואף זהות ,בין שכרו של נשיא המדינה לבין שכרם של נושאי משרה אחרים ברשויות השלטון על אף שתפקיד ם שונים מהותית באופיים . קביעה זו, כשלעצמה, מחייבת הצדקה מקצועית ונורמטיבית– .אשר אינה מצויה בהצעה 28 . לבסוף, אף שההצעה מציגה את העברת סמכויות קביעת השכר לוועדה ציבורית כצעד מקצועי ומתבקש, ההרכב המוצע של חברי ה וועדה אינו מבטיח מומחיות רלוונטית בתחומי שכר, תקציבים או מדיניות ציבורית . לא נקבעו תנאי כשירות ל חברי הוועדה , ובפועל הם אינם נדרשים להיות בעלי ידע או ניסיון מקצועי בתחומים אלה, ו על כן.אין די בהוראה שלפיה יימסר להם מידע לפי דרישה10 בהיעדר קורלציה בין תחום מומחיותם של חברי ,הוועדה לבין הסמכויות המופקדות בידם .אין בוועדה המוצעת כדי לרפא את הכשל המקצועי שביסוד ההצעה אי בהירות ופגיעה בוודאות בהסדרי הגמלאות של נושאי משרה לשעבר 29 . הסדרי הגמלאות של נושאי משרה ברשויות השלטון ושאיריהם מעוגנים בחוק גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון , התשכ"ט– 1969 , ובהחלטות שהתקבלו מכוחו. מכוח חוק זה, נקבעו ,הגמלאות של נשיא המדינה11 חברי ,הממשלה12 חברי הכנסת13 ונושאי משרה שיפוטית , 14 בהחלטות של ועדת הכספים של הכנסת, שהוסמכה לכך על ידי המחוקק . 15 30 . הקצבה לה זכאי כל נושא משרה נגזרת במישרין מן השכר ששולם לו בתקופת כהונתו, בהתאם להגדרת השכר שנקבע בהחלטות של ו עדת הכספים ו ועדת הכנסת. כך למשל, נשיא המדינה לשעבר זכאי לקצבה בשיעור של 70% ממשכורתו כפי שנקבעה על ידי ועדת הכספים, ל כל ימי חייו . 16 לפיכך, כל שינוי במנגנון קביעת השכר או בגובה השכר בתקופת הכהונה משליך במישרין גם על היקף הגמלאות שישולמו לאחר סיומה. 31 . הצעת החוק מבקשת להסמיך את הוועדה הציבורית לקבוע תשלומים נלווים לנושאי המשרה, ובכלל זה גם .הפרשות לקופת גמל לקצבה17 ,ואולם מדובר בסמכות רשות בלבד, ולא בסמכות חובה, ו ההצעה אינה כוללת כל הסדר מפורש באשר לאופן יישומה או להשלכות הימנעות ממימושה . בהיעדר התייחסות כזו, מתעוררת אי - בהירות מהותית באשר להסדרי הגמלאות שיחולו.אם וכאשר תימנע הוועדה הציבורית לממש את סמכותה זו 10 'ס6 .(ח) להצעת החוק 11 החלטת ועדת הכספים של הכנסת ה- 10 " ,)גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (נשיא המדינה ושאיריו ה תשמ"א- 1981 " ק"ת 'התשמ"א, עמ1433 . 12 החלטת ועדת הכספים של הכנסת ה- 10 " ,)גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (שרים ושאיריהם ה תשמ"א- 1981 " ,ק"ת התשמ"א 'עמ1435 . 13 החלטת ועדת הכספים של הכנסת ה-7 "גימלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (חברי הכנסת ושאיריהם), תש"ל- 1969 " ,ק"ת התש"ל 'עמ33 . 14 החלטת ועדת הכספים של הכנסת ה- 10 "גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (נושאי משרה שיפוטית ושאיריהם), תשמ"א- 1981 " 'ק"ת התשמ"א, עמ1440 . 15 'ס1 לחוק גמלאות לנושאי-משרה ברשויות השלטון, התשכ"ט– 1969 . 16 החלטת ועדת הכספים " )גמלאות לנושאי משרה ברשויות השלטון (נשיא המדינה ושאיריו " לעיל ה"ש11 ', ס2-1 . 17 'ס2 ()(ב1 .) להצעת החוק 7 32 . אי- בהירות זו מתעצמת נוכח העובדה שהצעת החוק אינה מתקנת את חוק הגמלאות ואינה גורעת מסמכויות ועדת הכספים הקבועות בו ,. כתוצאה מכך עלול להיווצר מצב של כפל סמכויות שלא הוסדר בחקיקה. 33 . ,יתרה מכך עצם קביעת השכר בתקופת הכהונה בידי הוועדה הציב ורית ,צפויה להשפיע בפועל על היקף הגמלאות ,הנגזרות מן המשכורת הקובעת. בכך, משנה ההסדר המוצע את נקודת האיזון הקיימת בדיעבד מבלי שנבחנה .השפעתו על זכויות פנסיוניות שנרכשו או על ציפיות לגיטימיות של נושאי משרה 34 . אי- בהירות מוסדית ומהותית זו עלולה לפגוע בעקרונות יסוד של ודאות, הסתמכות והגינות, החיוניים במיוחד בהסדרי פרישה וגמלאות. נושאי משרה זכאים לדעת מראש מהם תנאי פרישתם ומהו היקף הגמלאות להם יהיו זכאים עם סיום כהונתם. הסדר המאפשר שינוי מתמשך ,של רכיבי הגמלה פוגע ביציבות ההסדרים הקיימים ועלול לגרום לפגיעה ממשית בזכויותיהם של נושאי המשרה. סטייה מאופיו הממלכתי-ייצוגי של מוסד נשיא המדינה 35 . ,סמכויות המינוי הנתונות לנשיא המדינה בדין נושאות, ככלל אופי ממלכתי-ייצוגי מובהק . ברובן המכריע של סמכויות אלה, אין לנשיא שיקול דעת עצמאי ביחס לעצם הבחירה או לזהות המועמד, והן מופעלות על יסוד המלצה של גורם אחר – מקצועי או מיניסטריאלי – כאשר תפקידו של הנשיא הוא ליתן גושפנקה רשמית .ופורמלית לפעולת המינוי חריג יחיד לכלל זה בחוק הישראלי מצוי במינוי נשיא מגן דוד אדום, אשר נעשה על בסיס שיקול דעתו של הנשיא. 18 36 . ,אופי ממלכתי זה של תפקיד הנשיא במינויים עליהם הוא חתום משקף את מעמדו הרם ואת תכלית סמכויותיו אשר אינן נועדו להקנות לו כוח הכרעה מהותי , אלא להבטיח מימד ייצוגי-מוסדי . יפים לכך דבריו של השופט בדימ ' :לוין "תפקיד זה הוא מסוג התפקידים המסורים לנשיא המדינה בתוקף מעמדו הרם ליתן גושפנקה רשמית, ייצוגית ופורמאלית לפעולות, שמבחינה עניינית נשקלות על- .ידי סמכות אחרת" 19 37 . חרף האמור, הצעת החוק מבקשת להקנות לנשיא המדינה סמכות למנות את יו"ר הוועדה הציבורית על בסיס ,שיקול דעתו הבלעדי וללא המלצה של גוף אחר . 20 בכך חורגת ההצעה מן התפקיד הממלכתי -ייצוגי המסורתי ,של הנשיא במינויים ו מעניקה לו שיקול דעת מהותי במינוי .בעל תפקיד מרכזי 38 . כשלעצמה, חריגה זו אינה מהווה בהכרח פגם חוקתי עצמאי; ואולם, בשים לב לכך שיו"ר הוועדה אמון על קביעת שכרו של נשיא המדינה עצמו, היא יוצרת חשש ממשי לניגוד עניינים ולפגיעה במראית הצדק , ומחייבת קביעת מנגנוני איזון ובקרה מתאימים. ואולם, בהצעת החוק הנדונה, לא נקבעו מנגנוני איזון או בקרה כלשהם ,לעניין זה.ואף אין בה התייחסות לקושי המוסדי והמערכתי הנובע מן ההסדר המוצע 39 . ,יתרה מכך, בדין הקיים, מינוי החתום בידי נשיא המדינה טעון, ככלל חתימת קיום של ראש הממשלה או של שר אחר שהחליטה עליו הממשלה, אשר נושא באחריות פוליטית וחשוף לביקורת פרלמנטרית ושיפוטית . 21 הצעת ,החוק אינה קובעת כל מנגנון מקביל של חתימת קיום או אחריות למינוי יו"ר הוועדה הציבורית ואינה מבהירה מי הגורם שיישא באחריות הציבורית והמשפטית למינוי זה . היעדר הסדר כאמור מעצים את הקושי המוסדי שבהצעה ומחדד את הפגם שבהרחבת שיקול הדעת העצמאי של הנשיא בהקשר זה. 18 משה לנדוי פירוש לחוקי היסוד: חוק יסוד: נשיא המדינה , 32 - 31 (1994) . 19 549/83 דניאל ש' הופר נ' שר המשפטי ם (לז4 ) 24 , 25 ( 1983 .) 20 'ס6 ()(ב1 .) להצעת החוק 21 משה לנדוי פירוש לחוקי היסוד לעיל ה"ש19 ', בעמ50 . 8 סיכום 40 . מן האמור בנייר עמדה זה עולה כי הצעת החוק, במתכונתה הנוכחית, לוקה בפגמים מהותיים המצדיקים בחינה מחודשת ועיבוד יסודי של ההסדר המוצע. ההצעה מקודמת כהצעת חוק פרטית, ללא שקדמה לה עבודת מטה מקצועית מספקת , חרף מורכבותם והשלכותיהם הרחבות של הסדרי שכר וגמלאות לנושאי משרה בכירים. נוסף על כך, ההסדר שנקבע אינו מגשים בפועל את תכליות ההצעה, ובפרט אינו מונע השפעה של נושאי משרה על .קביעת שכרם, ואף יוצר קשיים חדשים הנובעים ממנגנון המינויים שנקבע לוועדה הציבורית 41 . מחיקת ההגנה הקבועה כיום על שכר השופטים אינה נדרשת לצורך יישום ההסדר המוצע, ומעוררת חשש לפגיעה בלתי ראויה בעצמאות הרשות השופטת ובהגנות המוסדיות שנועדו להבטיח את אי-ת ל ותה . כן הובהר כי ההסדר המוצע יוצר אי-בהירות משמעותית באשר למעמדם של הסדרי הגמלאות הקיימים ולחלוקת הסמכויות בין ,הוועדה הציבורית לבין ועדת הכספים אשר עשויה לפגוע בנושאי המשרה עצמם ולשלול מהם ודאות באשר לתנאי פרישתם. לבסוף, עמדנו על כך שהסמכות המוצעת לנשיא המדינה למנות את יו"ר הוועדה הציבורית חורגת מן האופי הממלכתי -ייצוגי .המסורתי של תפקידו, ובנסיבות העניין יש ליתן לכך משקל מיוחד 42 . נוכח מכלול הפגמים האמורים , סבורה התנועה כי אין מקום לקדם את הצעת החוק במתכונתה הנוכחית. ככל ,שמבקשים להסדיר מחדש את מנגנוני קביעת השכר לנושאי משרה ברשויות השלטון יש לעשות זאת במסגרת הסדר שלם, שקול ומבוסס, הנשען על עבודת מטה מקצועית ו אשר נותן מענה ברור לקשיים שפורטו, תוך שמירה.על העקרונות החוקתיים והמוסדיים העומדים ביסוד שיטת המשטר בישראל 43 . ,משכך אנו קוראות לחברי הוועדה הנכבדת להתנגד להצעת החוק במתכ ונתה הנוכחית. ,בכבוד רב _____________________ _____________________ סתיו לבנה להב, עו"ד הגר אבידור מנהלת מחלקת מדיניות וחקיקה רכזת מחלקת מדיניות וחקיקה