חומר רקע
עמוד 1
הצעת חוק החברות הממשלתיות (תיקון–
הרחבת הייצוג והגיוון
,)בחברות הממשלתיות
התשפ"ה–
2025
נייר עמדה
התנועה למען איכות השלטון
בישראל
אגף כלכל ה
ינואר
2026
עמוד 2
א. מבוא
1.
" :בשם התנועה למען איכות השלטון בישראל, ע.ר. (להלן
התנועה)"
, אנו מתכבדים להביא את עמדתנו
בעניין הצעת חוק החברות הממשלתיות (תיקון–
,)הרחבת הייצוג והגיוון בחברות הממשלתיות
התשפ"ה –
2025
, פ/
6154/25
, מטעם חה"כ אביחי בוארון
" :(להלן הצעת החוק)"
,
אשר עברה קריאה
טרומית ביום17.12.2025
.
2.
ע
ניינה של הצעת החוק במכלול של תיקונים לחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה -
1975
:(להלן "
חוק
החברות הממשלתיות
" או
החוק)"
, בתחומים שונים, ובהם: תנאי הסף למינוי דירקטורים ואופן
מינויים ו אופן מינוי יושב ראש הדירקטוריון; הוספת קבוצות חדשות שיהיו זכאיות לייצוג הולם
בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות; הסדרת תחום ההכשרות המקצועיות לדירקטורים; שינוי
.מנגנון המינוי של חברי הוועדה לבדיקת מינויים ועוד
הצעת החוק אמנם מאגדת יחד תיקונים למגוון
רחב של
,תחומים שחוק החברות הממשלתיות מסדיר אולם כחוט השני שזורה בה מגמה ברורה
וגלויה– ח
יזוק סמכויות השר ים
בכל הנוגע למינויים בחברות הממשלתיות. המדובר ב
מגמה
מזיקה
שלה תכלית יחידה ופסולה–
פוליטיזציה של החברות הממשלתיות והפיכתן לכר פורה לחלוקת
תפקידים וקידום מקורבים– אף יותר משהיו קודם ליצירת נבחרת הדירקטורים .
3.
הצעת החוק
האמורה דומה במהותה, ולמעשה היא כמעט העתק
זהה ,
של תזכיר חוק החברות
הממשלתיות (תיקון מס'...), התשפ"ה-
2025
" :(להלן
תזכיר החברות הממשלתיות
"), שפרסם
להערות
ציבור
המשרד לשיתוף פעולה אזורי ביום20.7.2025
.
משכך, לא רק שהצעת החוק
פסולה
לגופה, כי
אם גם
קידומה כהצעת חוק פרט ית
מהווה ניסיון פסול ומזיק לעקוף את דרכי העבודה ה ממשלתיות
המתחייבות ,ו תוך התעלמ
ות מ
עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה ,שקבע ה
בחריפות
ש הצעת החוק
.פוגעת בציבור1
4.
,לעמדת התנועה, כפי שתובא בנייר עמדה זה בפירוט
הצעת החוק בכללותה פסולה ואין לקדמה .
בלב
הצעת החוק ניצבים שינויים שכל מטרתם לאפשר לשרים (השר האמון על רשות החברות הממשלתיות
והשר האמון על ענייני החברה לפי חוק) למנות מקורבים וקרובים לדירקטוריונים של החברות
הממשלתיות, וזאת ללא כל הליך תחרותי, פומבי ושוויוני, תוך החלשת האובייקטיביות והעצמאות
של
הוועדה לבדיקת מינויים, כך שהלכה למעשה הדרך תהיה פתוחה בפניהם למנות את מי שהדרג
.הפוליטי חפץ ביקרו
5.
ה
מדובר בהצעת חוק פסולה ש
תפגע
במנהל תקין, ביעילות ורווחיות החברות הממשלתיות, מנוגדת
ל
דין ול
עקרונות
יסוד של
השוויון ומקצועיות השירות הציבורי.
6.
,סדר הילוכנו יהיה כדלקמן: תחילה נעמוד בתמצית על ה
תיקונים
המוצעים ב
הצעת החוק ; לאחר מכן
התנועה תציג את עמדתה ביחס להצעת החוק, הן במבט כולל
ו
הן ביחס לדרך קידומה,
ולבסוף תציג
בפירוט את עמדתה ביחס
.לתיקונים ספציפיים המובאים בה
1
חוות דעת של
ד"ר גיל לימון
, המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (משפט ציבורי-
מינהלי), מיום19.10.2025
,
שכותרתה "הצעות חוק החברות הממשלתיו" :ת" (להלן
חוות הדעת .)"
עמוד 3
ב.
עיקר
השינויים המוצעים
7.
)כאמור לעיל, התנועה אינה מתיימרת בנייר עמדה זה להתייחס לכלל השינויים (השונים והמשונים
שהצעת החוק מבקשת לתקן בחוק החברות הממשלתיות, המשתרעים על פני מגוון סוגיות המוסדרות
בחוק, ובהן תנאי הסף, דרך מינויים, ייצוג הולם וקציבת תקופת כהונה של דירקטורים בחברות
הממ" :שלתיות, וכלה בקביעת השר האחראי על רשות החברות הממשלתיות (להלן
הרשות "), ומתן
.אפשרות לשר להאריך את כהונת מנהל הרשות
8.
על כן, להלן נעמוד, ממעוף הציפור, על אותם שינויים בעלי חשיבות מרכזית, אליהם התנועה תפרט
בהמשך נייר העמדה
.את התייחסותה
9.
תיקון סעיף1 לחוק –
:קיבוע סמכות עצמאית וייחודית של השר הממונה על החברות הממשלתיות
כיום, סעיף1 מגדיר כי ככלל, הסמכות תהיה נתונה ל-
"שרים", הם שר האוצר והשר האחראי על ענייני
החברה לפי החוק, ולכך משמעויות שונות בהיבטי מינויים של דירקטורים, אישור מינוי יושב ראש
.הדירקטוריון, אישור מינוי מנהל כללי לחברה ועוד2
הצעת החוק מבקשת לתקן את החוק כך ששר
האוצר יוחלף ב-"ה שר
הממונה"
, ו-"
השר הממונה
" מוגדרת בהצעת החוק כ-"
שר לשיתוף
פעולה
אזורי".
כלומר, הצעת החוק מבקשת לשמר את המצב הקיים בשנים האחרונות, ובו השר
ה ממונה על
החברות הממשלתיות
אינו שר
ה
אוצר.
10
.
תיקון סעיף16א לחוק – הכשרת בעלי "בקיאות חברתית" לדירקטוריונים:
סעיף16א לחוק
עוסק
,בתנאי כשירות לכהונת דירקטורים
והוא קובע כי לצורך כהונה כדירקטור על מועמד להיות תושב
ישראל שמלאו לו לפחות25
, והוא בעל תואר אקדמי במקצועות רלוונטיים או בעל ניסיון של5
שנים
.)לפחות (תוך שהסעיף מגדיר בבירור את סוג ההשכלה הנדרשת וסוג הניסיון הרלוונטיים
הצעת החוק
" מבקשת לאפשר לשרים למנות דירקטור
בעל בקיאות חברתית ", אשר לא יידרש לעמוד בתנאי הסף
הקבועים בסעיף16
.)א האמור (תואר אקדמי ו/או ניסיון רלוונטי
11
.
תיקון סעיף17
לחוק –
:הגדלת מספר הדירקטורים שהשר יוכל למנות
סעיף17
(ג1
) לחוק קובע כי
בחברה ממשלתית שבה המדינה ממנה את כל הדירקטורים (למעט דירקטורים חיצוניים), לא יעלה
מספר הדירקטורים הכולל על12
חברים, לרבות הדירקטורים החיצוניים. הצעת החוק מבקשת לתקן
הוראה זו, כך שבחברה כאמור דירקטוריון החברה ימנה12
דירקטורים לכל
הפחות ועד ל -
15
.דירקטורים, וזאת כפי שיקבעו בתקנות שיתקין השר הממונה על ביצוע החוק
12
.
תיקון סעיף18
לחוק – ביטול הצורך בהליך תחרותי ושוויוני למינוי לדירקטוריונים:
סעיף18
לחוק
מקנה בידי השרים את הסמכות למנות דירקטור לדירקטוריונים של החברות הממשלתיות. מאז
הקמת
ה של
"נבחרת הדירקטורים" בשנת2013
,, הנחיות הייעוץ המשפטי לממשלה וההלכה הפסוקה
קבעו כי ככלל יש למנות דירקטורים מתוך אותה נבחרת–
היא מאגר המועמדים הכשירים לכהן
בדירקטוריונים של חברות ממשלתיות, שהקימה רשות החברות הממשלתיות
, ומ גובשת באמצעות
הליך פומבי, תחרותי ושוויוני .
הצעת החוק מבקשת להוסיף להוראות סעיף18
לחוק הוראה
כי המינוי
2
:סעיפים18
,
24
ו-
37
לחוק .
עמוד 4
" יעשה
ללא צורך בקיום הליך תחרותי
", כלומר הלכה למעשה
, לעגן את האפשרות לבט
ל
את נבחרת
.הדירקטורים
13
.
הוספת סעיף18א3 לחוק – קביעת ייצוג הולם לתושבי פריפריה ולמי שהוריו אינם אקדמאים:
הצעת
החוק מבקשת להוסיף
שתי קבוצות חדשות שיהיו זכאיות לייצוג הולם בדירקטוריונים של החברות
:הממשלתיות
הראשונה
, תושבי פריפריה (לפי מדדים חברתיים-
;)כלכליים
והשנייה" , אנשים שהם בן
דור ראשון להשכלה גבוהה "-
.מי שלא אביו ולא אימו בעלי תואר אקדמי
14
.
תיקון סעיף18ב לחוק
–
העברת סמכות מינוי יו"ר הוועדה לבדיקת מינויים מידי היועמ"ש ל ידי
ה
שר ו
ה
ממשלה :
הצעת החוק כוללת מספר תיקונים הנוגעים לעבודה של
הוועדה לבדיקת מינויים
" :(להלן
ועדת המינויים)", אך ה
תיקון ה מהותי ביותר נוגעים לאופן מינויה. כיום, סעיף18
()ב(א1
)
לחוק קובע כי יושב ראש הוועדה יהיה נציג שיקבע היועץ המשפטי לממשלה, והצעת החוק מבקשת
להעביר סמכות זו מידיו לידי הממשלה,
.לאחר היוועצות עם שר המשפטים עוד מבקשת הצעת החוק
לקבוע כי מינוי יושב ראש הוועדה וחבריה
יהיה לתקופה קצובה בת3
שנים, כשלשר הממונה על החוק
תהיה רשות להאריך כהונה זו ב-3
.שנים נוספות
15
.
תיקון סעיף18ג לחוק –
צמצום המגבלה על ניגוד עניינים, מינוי פוליטי ומינוי מקורבים על ידי השר
לדירקטוריון :
סעיף18
,ג לחוק קובע כי מועמדים שוועדת המינויים מצאה כי יש להם זיקה אישית
עסקית או פוליטית
לשר משרי הממשלה , הוועדה לא תמליץ למנותם אלא אם מצאה כי יש להם
"כשירות מיוחדת ." לתפקיד
הצעת החוק מבקשת לתקן את הסעיף
:בשני אופנים
ראשית , כך שזיקה
אישית או עסקית תוגבל רק ביחס לשר הממ
ו
נה ולכל לכל אחד מש ;רי הממשלה
שנית, כך
שיוספו לו
הגדרות
:מה יחשבו כזיקות רלוונטיות לחוק, באופן הבא
"זיקה אישית"-
משמעה יהיה קרבה
משפחתית בלבד ;
""זיקה עסקית -
תתקיים רק כאשר מדובר בקשר עסקי ממושך ולא קשר עסקי חד
;פעמי""זיקה פוליטית - ת וגדר רק כחברות פעילה בגוף בוחר של מפלגה, וכן תקבע תקופת צינון בת
.חצי שנה
16
.
תיקון סעיף24
לחוק – הסמכת השר
ים למינוי יו"ר הדירקטוריון: כיום,
סעיף24
(א) לחוק החברות
הממשלתיות קובע כי יושב ראש הדירקטוריון יבחר על ידי חברי הדירקטוריון מבין חבריו, וכי מינוי ו
כפוף לאישור השרים לאחר התייעצות עם ועדת המינויים. הצעת החוק מבקשת להעביר את סמכות
חברי הדירקטוריון לבחור יושב ראש
מקרבם
לידי השרים, שיוכלו למנות כיושב ראש דירקטוריון
אף
.מועמד שאינו מכהן כדירקטור בחברה
17
.
תיקון סעיף28
לחוק – החלשת יכולת הדירקטוריון לפעול בלי תמיכת השר:
סעיף28
לחוק קובע כי
המניין החוקי לקיום ישיבות הדירקטוריון הוא רוב חבריו, ובהם לפחות דירקטור אחד מטעם
המדינה, וזאת ללא הבחנה בין חברות ממשלתיות שהמדינה ממנה בהן את כל הדירקטורים (למעט
דירקטורים חיצוניים) לבין חברות ממשלתיות אחרות. הצעת החוק מבקשת לקבוע כי בחברות
ממשלתיות שבהן המדינה ממנה את כל הדירקטורים (למעט דירקטורים חיצוניים), המניין החוקי
לקיום ישיבות דירקטוריון יהיה6
חברים אם נקבע כי הדירקטוריון מונה12-13
דירקטורים, או7
חברים אם נקבע כי הדירקטוריון מונה13
עד
15
.חברים
עמוד 5
18
.
תיקון סעיף52
לחוק –
הסמכת השר להאריך את כהונת מנהל רשות החברות הממשלתיות והגדלת
תלותו בשר :הצעת החוק מבקשת להוסיף ס"ק (ג) שיקצוב את כהונת מנהל הרשות ל-4
,שנים
.ולהקנות בידי השר האמון על ביצוע החוק סמכות להאריך את כהונתו בשנתיים נוספות
ג.
עמדת התנועה לאיכות השלטון בישראל
19
.
:בחלק זה תובא להלן עמדתה של התנועה ביחס להצעת החוק, והוא יכלול שלושה חלקים
19.1
. ראשית
, התנועה תראה כי
צד
הצעת החוק
בכללותה מבקשת לחזק את סמכות הדרג הפוליטי ,
בכל
הנוגע למינויים לדירקטוריונים החברות הממשלתיות, באופן שיחזק את הפוליטיזציה בהן ויחזיר
את החברות הממשלתיות לימים בהן הן היו לא יותר ממפעל ג'ובים זמין לשרי הממשלה
. זאת
תוך
פגיעה בתפקוד החברות, רווחיותן ובערכים של שוויו ;ן, הגינות ומנהל תקין
19.2
. שנית
, התנועה תראה כי דרך קידו
מה של
הצעת החוק נעשה באופן
פגום , תוך קידומה כהצעת חוק
פרטית, במקום בדרך המלך של הצעת חוק ממשלתית
כח נו
הרפורמה המקיפה שהיא מבקשת לערוך
בחברות הממשלתיות, וזאת אך ורק בכדי להתחמק מ דרכי העבודה המקובלות לקידום חקיקה
רחבה שכזו, ובניגוד לעמדת הייעוץ המשפטי
;לממשלה
19.3
. שלישית ., התנועה תציג התייחסות פרטנית לעיקרי השינויים המוצעים, אליהם התנועה מתנגדת
.ג1
.הצעת החוק בכללותה תוביל לפוליטיזציה בחברות הממשלתיות, תוך פגיעה בפעילותן
ורווחיותן
ובערכים של שוויון
, הגינות ומנהל תקין
20
.
הצעת החוק מוצגת בכותרתה כהצעת חוק
שכותרתה "
הרחבת
הייצוג והגי"וון בחברות הממשלתיות ,
אולם מדובר
בכותרת
.מטעה מטרתה של הצעת החוק אינה מתמצה ב קידום ייצוג הולם בחברות
הממשלתיות, כי אם היא מבקשת לשנות מן היסוד את המינויים לדירקטוריונים בחברות
,הממשלתיות
ולחזק את השפעת הדרג הפוליטי על החברות. כאמור
, ל דאבוננו, הצעת החוק אינה
מבקשת לחזק את הרשות, לשפר את עבודת הדירקטוריונים בחברות הממשלתיות, או לשפר את
איכות הדירקטורים המכהנים, אלא היא מבקשת להשיג את ההפך הגמור–
פוליטיזציה של
הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות, והפיכת
ם לכלי שרת בידי השר האמון על החוק –
לחלק
ג'ובים בשורת הדירקטוריונים של חברות מהמובילות במשק, ככלי לקידום אינטרסים פוליטיים
צרים.
21
. הצעת החוק היא בבחינת השלם עולה על סך חלקיו.
לא מדובר רק בתיקון נקודתי זה או אחר שמבקש
להגדיל את כוחו של השר, על חשבון טובת החברות הממשלתיות ומקצועיות המכהנים
בדירקטוריונים, כי אם
בצבר
של תיקונים שנועדו כולם למטרה אחת ויחידה –
מתן סמכות לדרג
הפוליטי
למנות
את מי שיחפצו , תוך הגדלת מספר המשרות של דירקטוריונים וכפועל יוצא מכך
העצמת הכ ו
ח הפוליטי הטמון בתפקיד השר האמון על החברות הממשלתיות, הפחתת תנאי הסף
.והחלשת העצמאות של הוועדה לבדיקת מינויים
22
.
ולראיה, נעמוד על שורת התיקונים שכל אחד שלעצמו, ומקל וחומר הצטברותם
יחד ,
יובילו לכך
שמינויים פוליטיים יהפכו לדרך המלך למינויים בחברות הממשלתיות, כך שקשרים
יהיו קודמים
לכישורים
, וליצירת תלות מוחלטת של החברות הממשלתיות ושל הרשות בשר הממונה:
עמוד 6
22.1
.
ראש וראשונה, הצעת החוק אף אינה מתביישת להצהיר זאת בריש גלי –
מעתה, מינוי הדירקטורים
" יוכל להיעשות
ללא צורך בהליך תחרותי"
'(תיקון מס9
)להצעת החוק .במילים פשטות ו לא
מכובסות-
השר
האמון על החברות הממשלתיות , לצד השר האחראי על עניינה של החברה
הממשלתית, יוכלו מעתה לבחור בכל מי שיחפצו (ובלבד שמדובר באדם מעל גיל25
, שיש לו תואר
אקדמי ראשון או ניסיון רלוונטי של5 שנים), מבלי להידרש לדקויות כגון מתן הזדמנות שווה לכל
ל
המועמדים, בחירת המועמד הטוב ביותר, או
קיום הליך סדור בהתאם לכללי המנהל התקין .
22.2
.
בכך, הצעת החוק מבקש לבטל במחי יד את
ההישגים
הרבים שהביאה עמה הקמת נבחרת
,הדירקטורים, שצמצמה באופן ניכר את תופעת מינויי המקורבים
כך
שבמספר שנים בודדות הפכה
את החברות הממשלתיות מחברות שביחד נשאו בהפסד מצרפי, לחברות רווחיות שנותנות שירותים
.משופרים לציבור3
ועל כך נרחיב בחלק
העוסק בהצעה לביטול נבחרת הדירקטורים .
22.3
.
עוד מבקשת הצעת החוק להקנות כוח נוסף לשרים, כך שתוקנה להם הסמכות לבחור בעצמם את
יושב ראש הדירקטוריון של כל חברה ממשלתית, אף מקרב מועמדים שאינם מכהנים בדירקטוריון
'החברה (תיקון מס17
.)להצעת החוק ויוזכר כי כיום חוק החברות הממשלתיות מקנה סמכות זו
.בידי חברי הדירקטוריון עצמם, ומכפיף זאת רק לאישור השרים
22.4
.
הצעת החוק מציעה גם
לשנות ולצמצם
את
ה זיקות האסורות ביחס למועמדים הקשורים לשרי
,הממשלה
תוך שימוש בהגדרות מצמצ
מ
ות למדי
לאותן זיקות אישיות, עסקיות או פוליטיות שבגינן
" יידרשו המועמדים לדירקטוריונים להיות בעלי כשירות מיוחדת ."
והנה כך, הצעת החוק תרחיב את
היצע המועמדים הכשירים לכהונה חרף זיקותיהם הברורות לשרי
הממשלה, ותפתח את הדרך בפני
מועמדים המקורבים קרבה מובהקת וישירה לשרים לכהן בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות .
22.5
.
בכך לא די, תיקו
ן מוצע
נוסף לסעיף17
לחוק מבקש להגדיל את מספר חברי הדירקטוריון המכהנים
בחברות ממשלתיות בהן המדינה ממנה את כל הדירקטורים (למעט הדירקטורים החיצוניים), ואת
'הקוורום הנדרש (תיקון מס8
להצעת החוק). תיקו
נים אלו
יאפשר
ו
להגדיל כאמור את מספר
המשרות הפנויות לשרים לחלק לחוג מקורביהם, אף מבלי שנבחן האם הגדלת הדירקטוריונים אכן
נדרשת ומוצדקת מבחינה מקצועית
.בכל אותן החברות הממשלתיות
22.6
.
הצעת החוק גם
תחליש את עצמאות
ו של מנגנון שמירת סף המפקח על המינויי
ם –
ועדה מינויים –
שהוקמה מכח סעיף18
.ב לחוק החברות הממשלתיות 'תיקון מס11
לחוק מבקש להפקיע את
הסמכות למנות את יושב ראש ועדת המינויים מהיוע
צת המשפטי
ת
לממשלה, ולהעבירה לידי
( הממשלה בהתייעצות עם שר המשפטים). אם כן, אף הוועדה שכל תפקידה להיות גורם ניטרלי
.שיבחן את כשירות המועמדים, תהפוך לגורם לא עצמאי שבחירתו תהיה בידי הדרג הפוליטי
23
.
הדוגמאות שתוארו לעיל הן בבחינת רשימה לא ממצה, לכל אותם תיקונים שהצעת החוק מבקשת
לבצע בחוק החברות הממשלתיות, שכל תכליתם חיזוק הדרג הפוליטי והחלשת מקצועיותם של
.המועמדים, באצטלה של תיקון נדרש לחוק
3 רוני זינגר "רשות החברות: "נבחרת הדירקטורים הורידה ב-
80%
"את תופעת הנפוטיזם כלכליסט(
1.12.2016
.)
עמוד 7
24
. והרי ,, לא ניתן להבין את הצעת החוק אחרת
וזאת לא
רק על בסיס ממכלול של תיקונים פסולים
אי שה
מבקשת לערוך בחוק, כי אם גם על רקע הצהרות חוזרות ונשנות של השר הממונה על רשות
החברות הממשלתיות (ש
הצעת הח
וק זהה
כמעט לגמרי לתזכיר שהוא קידם) .
למעשה, השר אמסלם
אף לא התבייש להצהיר כך מעל דוכן מליאת הכנסת" , שברצונו לפעול למנות
אנשים שלנו "
–
והמבין
יבין. ראו קצת מדבריו במליאה
(הדגש
לא במקור :)
4
"הליכוד, אדוני שר הביטחון, זה לא עסק פרטי שלך. אתה היית במקום ה–
12
. עד שאנחנו מצליחים
להביא מועמד שלנו לתפקיד מסוים, שפוסלים לנו את זה בנבחרות כאלה ואחרות, שלושה חודשים
אתה עוצר את זה. חברה ביטחונית מספר אחת בישראל?
אתה באמת קורא לעצמך שר הביטחון, אתה לא מתבייש? ומי עושה את זה? שר מהליכוד. מר
.ישראל כ"ץ אתה גם העפת את הבת של יהושע מצא מדירקטוריון רפאל. יהושע מצא שהיית
מצחצח לו את הנעליים. בשר מבשרו של חירות –
לא .הליכוד. אתה פשוט בושה וחרפה
]...[
.בושה וחרפה
אז
,אני מודיע לך שר הביטחון, רק גלעד ארדן יהיה היושב-
.ראש
כל עוד אני ברשות
החברות – רק הוא
. אנחנו נפעל למנות אנשי ימין ואנשי ליכוד... "
25
. אם כן, משמעות קידום הצעת החוק שעל הפרק, אף אם יאומצו רק חלק קטן
מהתיקונים המפורטים
בה, היא פוליטיזציה של המינויים בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות, והחזרת המצב אחורה
.לימים שלפני כינונה של נבחרת הדירקטורים מהלך זה מנוגד לשורה ארוכה של דו"חות מבקר
המדינה לאורך השנים, שביקרו את המינויים שנעשו בחברות הממשלתיות עובר להקמת נבחרת
.הדירקטורים5
26
.
לשם המחשה נציין
לדוגמה ש בשנת1989
מצא מבקר המדינה כי61%
מאנשי הציבור שמונו על ידי
.השרים לדירקטוריונים של החברות הממשלתיות היו חברי מרכז של מפלגות הקואליציה6
עוד מצא
המבקר בשנת1998
כי לשליש מאנשי הציבור המכהנים בתפקיד דירקטור ולכמחצית מהיו"רים בקרב
.אנשי הציבור זיקה פוליטית7
27
. יתרה מכך, מדובר במהלך לא חוקי, שסותר באופן ברור את עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה,
את
ההלכה הפסוקה של בית המשפט העליון
, ואת העקרונות בבסיס חוקי היסוד של ישראל .
בפרט, כבר
בדצמבר2020
חוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה , נדרשה לנושא וקבעה כי הליך מינוי שאינו
מבטיח פומביות, תחרותיות ושוויוניות מנוגד לתכלית של הקני
י ת הסמכות בידי השרים למנות
.דירקטורים8
עמדה זו עוגנה גם בהנחיית היועצת המשפטית לממשלה שעניינה "מינויים בחברות
4 דברי הכנסת ,הישיבה המאתיים -ושישים-ואחת של הכנסת העשרים-
( וחמש24.2.2025
), בע"מ30
-
29
.
5
:ראו ""הפיקוח והבקרה על החברות הממשלתיות
מבקר המדינה
(ינואר2024
'), בעמ50
" :(להלן דו"ח מבקר המדינה
2024
"");"מינוי דירקטורים מטעם המדינה בחברות ממשלתיות
מבקר המדינה (
1998
), בע"מ16-17
,
39
" :(להלן דו"ח
מבקר המדינה1998
""); "מינוי דירקטורים בחברות ממשלתיות
מבקר המדינה (
1989
), בע"מ36-41
" :(להלן דו"ח
מבקר המדינה1989
.)"
6
דו"ח מבקר המדינה1989
', בעמ38
.
7
דו"ח מבקר המדינה1998
', בעמ20
.
8 חוו"ד של המשנה ליועץ המשפטי לממשלה (משפט ציבורי-
מינהלי) דאז, הגב' דינה זילבר, בנושא "נבחרת הדירקטורים
–
הליך מינויים של דירקטורים בחברות הממשלתיות" (מיום14.12.2020
'), בפס18-19
" :(להלן
חוות הדעת .)"
עמוד 8
,"ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים9
ומשכך אין חולק כי מדובר בעקרון מחייב מבחינה משפטית
.שהצעת החוק אינה רשאית להפר
28
.
,כאמור בשורה ארוכה של פסקי דין עמד בית המשפט על כך שהסמכות של רשות מנהלית למנות
,אנשים בשירות הציבור צריכה להיעשות בשוויוניות וללא שיקולים זרים כגון קרבה פוליטית שכן
סמכות זו ניתנה לה כנאמן הציבור.
10 יפים
לעניין זה דברי כב' השופטת :)ארבל (הדגש לא במקור11
"
במינוי פוליטי לדירקטוריון חברה ממשלתית מתקיימים כל טעמי הפסול שבמינוי פוליטי
לתפקיד ברשות שלטונית, כפי שפורטו לעיל, וביתר שאת
. מינוי בלתי-
ענייני של דירקטור
לדירקטוריון חברה ממשלתית, שיסודו בהפלייתו לטובה על רקע זיקה כלשהי, ישירה או עקיפה
שיש לו לגורם המציע או הממנה, עשוי להביא לכך שהחלטות מתקבלות על-
ידי מי שאין להם
הניסיון המקצועי או הרמה המקצועית החיונית בכדי שימלאו את תפקידם כ הלכה, או ששיקוליהם
אינם ענייניים ואינם מונחים בטובת החברה . כפי שצוין, החברות הממשלתיות הן לא אחת חברות
גדולות, המספקות שירותים חשוב .ים לציבור ומהוות "שחקן" משמעותי בתחומים שונים במשק
ניהול שגוי של חברות אלה, ניהול שמחויבותו הראשית והראשונית אינה לחברה ולטובתה, אלא
לאינטרסים אחרים, עלול לגרום נזק כבד לקופה הציבורית שהחברה הממשלתית והתאגיד
הציבורי הם מנכסיה, לפגוע בשירותים הניתנים לציבור על-
ידי הממשלה ולהשפיע על משק
המדינה "...
29
. זאת ועוד, בעוד הצעת החוק מבקשת
)(לכאורה
לקדם את השוויון ולהגדיל את הגיוון במועמדים
" המכהנים כדירקטורים בחברות הממשלתיות, למשל באמצעות הוספת דירקטורים בעלי בקיאות
חברתית ." וכן הוספת קבוצות הזכאיות לייצוג הולם, הרי שהיא תוביל לתוצאה ההפוכה
30
.
הצעת החוק מנוגד
ת
לתכלית להרחיב ולגוון את המועמדים המכהנים בדירקטוריונים
של ה חברות
,הממשלתיות כך שישקפו את מגוון הפסיפס של החברה הישראלית. שכן
היא פותח
ת
פתח לחזרה
למינויים של חוג מכרי השרים ומועמדים בעלי אותה זיקה פוליטית ואינ
ה מעניק
ה
הזדמנות שווה
לציבור הרחב.
31
.
לבסוף, קידום הצעת החוק יפגע באיכות המועמדים המכהנים בחברות הממשלתיות, וכפועל יוצא
מכך במקצועיות הדירקטוריונים ויכולת החברות הממשלתיות לפעול ביעילות, ברווחיות ולספק
באופן מיטבי את השירותים עליהם הן אמונות. ויוזכר כי חוק החברות הממשלתיות מנחה את
החברות הממשל תיות
לפעול על פי שיקולים עסקיים ., אלא אם נקבע להן אחרת12
ג.2
.הליך קידום הצעת החוק הוא פסול
32
.
לא ניתן להתייחס להצעת החוק גופה מבלי לתת את הדעת על האופן שבו היא קודמה, שנעשה באופן
פסול, תוך עקיפת דרכי העבודה
המקובלות, וזאת באמצעות הפיכת הצעת ח וק ממשלתית להצעת חוק
9
'הנחיית היועצת המשפטית לממשלה מס6.5000
:"מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים" (עדכון אחרון
יוני2021
), בע"מ8-9
" :(להלן הנחיית היועצת המשפטית לממשלה6.5000
.)"
10
'ראו בחוות הדעת, בפס29
-
22
., סקירה משפטית בנושא ופסקי הדין המובאים שם
11
עע"מ9341/05
התנועה לחופש המידע נ' רשות החברות הממשלתיות ', בפס10
,(פורסם בנבו19.5.2009
.)
12
סעיף4
.לחוק החברות הממשלתיות
עמוד 9
,פרטית
ללא קיום הליך פנים-
,ממשלתי סדור.ובניגוד לעמדת הייעוץ המשפטי לממשלה
ולהלן נביא
.את השתלשלות העניינים בהרחבה
33
.
,כידוע ,מזה שנים ארוכות שהשר אמסלם פועל בגלוי להביא לביטולה של נבחרת הדירקטורים
ולהגדלת סמכותו למנות מינויים פוליטיים לדירקטוריונים של החברות הממשלתיות. למעשה, כבר
בחודש אוגוסט2020
פורסם כי בכוונת השר אמסלם לשנות את הקריטריונים של נבחרת
,הדירקטורים13
ובחודש דצמבר של אותה השנה הורה למנהל רשות החברות הממשלתיות על ביטול
.נבחרת הדירקטורים14 ניסיון ש נבלם בשעתו
בצו
ביניים שהוציא בית המשפט העליון .
15
34
.
אולם, אף לאחר שניתנה החלטה זו של בית המשפט העליון, וחרף עמדת הייעוץ המשפטי לממשלה
.וגורמי המקצוע, השר אמסלם לא חדל מניסיונותיו להביא לביטול נבחרת הדירקטורים בכל מחיר
35
.
,לראיה בשנת2023
נמסר נייר עמדה מטעם 'הוועדה המייעצת למנהלת רשות החברות הממשלתיות
בנושא מינוי דירקטורים, יו"ר דירקטוריון ומנכ"לים בחברות הממשלתיות וחיזוק מעמדם', שבראשה
עמדה הגב' רקפת רוסק -
" :עמינח (להלן
ועדת רוסק-עמינח "), אשר מונתה על ידי מנהלת רשות
החברות הממשלתיות דאז, הגב' מיכל רוזנבוים. המלצותיה של ועדת רוסק -
עמינח עסקו ברובן באותם
הנושאים
בדיוק
בהן עסקה
ועדת מידני שמונתה על ידי השר אמסלם ,
.אך כשנה לאחר מכן
לאחר
שהשר אמסלם קיבל לידיו את המלצות ועדת רוסק-
,עמינח
בחודש יוני2023
הודיע כי לאחר עיון
.במסקנותיה הוא מקפיא את אימוץ הדו"ח16
למותר לציין כי ועדת רוסק-עמ י
נח, בניגוד לוועד
ת מידני ,
.לא המליצה על ביטול מנגנון נבחרת הדירקטורים
הקורא ודאי לא יופתע לשמוע כי החלטה זו של
.השר אמסלם לא זכתה לכל הסבר או נימוק
36
.
בחודש אוגוסט2024
מינה השר אסמלם את הוועדה הציבורית לגיבוש המלצות בנושא עדכון דרכי
גיוס, מיון והכשרה של דירקטורים בחברות הממשלתיות, שבראשות הפרופ' אסף מידני, שפרסמה את
הדו"ח שלה בפברואר2025
" :(להלן
ועדת מידני)"
,
והמלצותיה היו הבסיס לתזכיר החברות
.הממשלתיות, עליו כאמור מבוססת הצעת החוק
37
.
,אם כן ועדת מידני מונתה לאחר תקופה ארוכה בה חה"כ אמסלם, כשר הממונה על החברות
.הממשלתיות ושלא בכובעו זה, פעל וקרא לביטול נבחרת הדירקטורים והנה, למרבה הנוחות, הוועדה
שמינה השר לאחר שהצהיר כי בכוונתו לבטל את נבחרת הדירקטורים אכן המליצה על ביטולה .
והרי, יש טעם לפגם שוועדה ציבורית אמורה לבחון באופן מקצועי וניטרלי את סוגיית אופן מינוי
הדירקטורים, בשעה שהשר האחראי על מינויה הצהיר מעל כל במה אפשרית מה המסקנות
.המתבקשות לשיטתו
13
"חגי עמית "הסכנה בנבחרת של אמסלם: פוליטיקה בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות
TheMarker
(
17.8.2020
.)
14
מכתבו של חה"כ דוד אמסלם למנהל רשות החברות הממשלתיות מיום15.12.2020
שכותרתו "ביטול נבחרת
."הדירקטורים לחברות הממשלתיות
15
בג"ץ1227/21
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' שר הסייבר והדיגיטל הלאומי
(החלטה מיום10.3.2021
.)
16
ראו: מכתבו של מר עוז מלכה, רמ"ט השר לשיתוף פעולה אזורי, לגב' מיכל רוזנבוים מיום19.6.2023
שכותרתו
.""הקפאת אימוץ דוח הועדה המייעצת
עמוד
10
38
.
,לבסוף, אם לא די בפגמים אלו
הצעת החוק,, בדומה לתזכיר האמור
אף אינה מאמצת באופן מלא את
המלצות ועדת מידני, כי אם בחרה ליישם חלק מ
המלצות
יה באופן סל
ק טיבי (
cherry picking
) ,
תוך שהיא מתעלמת ואף סותרת המלצות אחרות של הוועדה, באופן שהמלצותיה
הוצאו
.מהקשרן
לא בכדי, אף יושב ראש הוועדה, פרופ' אסף מידני, סבור כי הצעת החוק במתכונתה הנוכחית מנוגד
ת
להמלצות הוועדה ופותח
ת
פתח למינויים פוליטיים ללא כישורים מקצועיים נדרשים.
17
39
.
,והנה הן תזכיר החברות הממשלתיות והן הצעת החוק, הזהות כמעט לחלוטין, הובאו לאישור ועדת
שרים לחקיקה בחודש אוקטובר2025
,
והוועדה אישרה את הצעת החוק בהחלטתה מיום
19.10.2025
.
18
זאת, על אף חוות הדעת החריפה של המשנה ליועצת המשפטית לממשלה (מש פט
ציבורי-מנהלי), ש
הביע התנגדות חריפה ביחס לשתי ההצעות, כלהלן
)(הדגש במקור :
19
"
הצעות החוק פוגעות בציבור. הן הופכות את החברות הממשלתיות למאגר של משרות לשם מינוי
מקורבים. הן פוגעות קשות במקצועיות הניהול שלהן. קידום החוקים ישפיע באופן ישיר על
התוצאות העסקיות של החברות, על כלכלת ישראל, ו על איכות השירותים החיוניים הניתנים
לאזרחים דרך החברות הממשלתיות.
ת כליתה של החברה הממשלתית היא השאת רווחים עבור בעלי מניותיה–
הציבור בכללותו.
השינויים המוצעים בהצעות, אם יקודמו, יובילו לפגיעה אנושה בניהול החברות הממשלתיות
ויסבו להן נזק כלכלי של ממש, שישפיע לרעה על הציבור כולו ".
40
.
,חמור מכך
הש ר אמסלם אף לא מכחיש כי קידום הצעת החוק הפרטית נועד אך ורק כדי לעקוף את
הליכי החקיקה המקובלים של ק ידום הצעת חוק
ממשלתית:
20
"
...
מאז שאנחנו
בממשלה הזאת, אנחנו לא מצליחים לה
ר בי ע
חוקים ממשלתיים. זה הפרדוקס
המטורף שקורה פה
–
המטורף. בדרך כלל חבר כנסת, בהצעת חוק פרטית יותר קשה לו.
פה
.הממשלה לא מסוגלת להעביר הצעת חוק לכן נעזרנו בחבר הכנסת ב
ו ארון, והוא גם היה שותף
איתי חודשים
ב.ניסוח החוק "
41
. הן לגבי הצעת החוק שעל הפרק (והן לגבי התזכיר)
, לא הושלמ
ה עבודת הפנים-
ממשלתית לליבון
סוגיות הרוחב הרבות והמשמעותיות שנכללות
בהצע
ת החוק. ולמותר לציי ן כי שינוי כה מקיף של
הסדרת המינויים בחברות הממשלתיות
מן הראוי שיקודם בהליך ממשלתי סדור, כך שילובנו לעומק
כל ההיבטים .הרלוונטיים
42
.
על כן, הצעת החוק אינה פסולה רק לגופה, כי אם גם הליך חקיקה הינו פגום, וגם מסיבה זו יש שלא
להתקדם עימו .
ג.3
.
התייחסות
לתיקונים הספציפיים שבהצעת החוק
17
"אורן דורי ""חוסר איזון וזילות": יו"ר הוועדה המייעצת לרפורמה ברשות החברות מתנער מתכנית אמסלם גלובס
(
23.7.2025
.)
18
:ראו/החלטה מספר חק2137
של ועדת השרים לענייני חקיקה מיום19.10.2025
אשר צורפה לפרוטוקול החלטות
הממשלה וקבלה תוקף של החלטת ממשלה ביום30.10.2025
ומספרה הוא3432
/(חק2137
)
, זמין
כאן.
19 חוות הדעת , לעיל
ב ה"ש1
, בעמוד1.
20
דברי ,הכנסת
הישיבה ה
שלוש-מאות-וארבעים-וחמש של הכנסת העשרים-וחמש (
17.12.2025
'), בעמ158
.
עמוד
11
43
.
:להלן תובא עמדת התנועה ביתר פירוט ביחס לכל אחד מהתיקונים אליהם התנועה מתנגדת
'תיקון מס9 – ביטול נבחרת הדירקטורים והחובה לקיים הליך פומבי, תחרותי ושוויוני
44
.
,כנזכר לעיל, אחד מהתיקונים המשמעותיים והחמורים ביותר שהצעת החוק מציעה לעגן בחקיקה
הוא לקבוע כי השרים (השר
האמון על ביצוע החוק
והשר האחראי על ענייני החברה) יהיו רשאים
" מעתה למנות דירקטורים
ללא צורך בקיום הליך תחרותי ."
בכך, תיקון זה מבקש להגשים את חזונו
של השר אמסלם מזה שנים ארוכות–
ביטול
.נבחרת הדירקטורים
במילים פשוטות, משמעותו
האופרטיבית של מהלך זה, תקנה לשר אמסלם כוח פוליטי עצום–
סמכות (יחד עם שרי ממשלה
נוספים) לאייש כמעט ללא כל מגבלה
כ-
700
משרות של דירקטורים בקרב כ-
70
.חברות ממשלתיות
45
.
,תיקון זה נסמך על המלצת ועדת מידני, היא כזכור ועדה שמסקנותיה "הוזמנו" על ידי השר אמסלם
.והוא מבקש לשנות במחי יד מצב משפטי שקיים (בהצלחה רבה יש לציין) מזה למעלה מעשור כפי
.שהרחבנו על כך לעיל (ראו בפרק ג1
,)
ביטול קיומה של נבחרת הדירקטורים
הוא מהלך
,מזיק כלכלית
מנוגד לדין ובלתי סביר :, וזאת בשלושה מישורים עיקריים
ראשית , ביטול נבחרת הדירקטורים צפוי
לפגוע באיכות הדירקטוריונים של החברות, וכפועל יוצא מכך
יפגע ברווחיותן ובאיכות השירותים
;שהן אמורות לספק לציבור
שנית , ביטול נבחרת הדירקטורים ללא קיומו של מנגנון פומבי ותחרותי
חלופי, משמעו
פגיעה בעקרונות השוויון והמנהל התקין , והוא מנוגד להנחיות היועצת המשפטית
;לממשלה וההלכה הפסוקה
שלישית ,תיקון זה צפוי דווקא לפגוע במגוון הדירקטורים המכהנים ,
שכן מעתה המינוי לא יהיה פתוח לכלל הפסיפס החברתי, כי אם רק לאלו שהשרים חפצים ביקרם
)(כלומר, חוג מצומצם של קרובים ומקורבים .
46
.
מפאת קוצר היריעה לא נרחיב במסגרת זו על כל ההיבטים בהם הקמת נבחרת הדירקטורים קידמה
ושיפרה לאין ערוך את עבודת החברות הממשלתיות, אך נציין שתי דוגמאות להמחש ת חשיבות:ה
46.1
. בהיבט הכלכלי ,, הקמת נבחרת הדירקטורים תרמה למהפך חיובי בהתנהלות החברות הממשלתיות
אשר עברו ממצב של הפסד מצרפי של כלל החברות הממשלתיות בסך של כ-
600
מיליון
ש"ח
(בשנת
2013
טרם הוקמה הנבחרת) לרווח מצרפי של2
מיליארד ש"ח כבר בשנת2016
.
למותר לציין כי
המדינה, כנאמנת הציבור, היא בעלת המניות בחברות הממשלתיות, כך שרווחיהן מיועדים להגיע
.לקופת המדינה באמצעות חלוקת דיבידנד ולכן רווחיות החברות היא בעלת חשיבות רבה
46.2
. בהיבט איכות המכהנים בדירקטוריונים,
,בזכות נבחרת הדירקטורים איכות המועמדים לתפקיד
דירקטורים השתפרה לאין ערוך
, ו היא
עולה באופן משמעותי
,על דרישות הסף הקבועות בחוק21
כך
.שהיא הובילה לשיפור ניכר באיכות הדירקטורים המכהנים ובהגדלת רווחיות ויעילות החברות22
המדובר בשיפור משמעותי באיכות המועמדים בהיבטי ההשכלה והניסיון שלהם, ולראיה כבר בשנת
2016
:השיפור ניכר היטב על ידי רשות החברות הממשלתיות23
"על פי נתוני הרשות, עד הקמת נבחרת הדירקטורים היו רק כ -
26%
מהדירקטורים המכהנים
בדירקטוריונים של החברות הממשלתיות בעלי ניסיון ניהולי בכיר וכ-
14%
בעלי מומחיות
21
סעיפים16א-
16א1
.לחוק החברות הממשלתיות קובעים את תנאי הכשירות לכהונת דירקטור בחברה ממשלתית
22
דו"ח המבקר משנת2017
', בעמ17
.
23 שם ', בעמ16
.
עמוד
12
פיננסית; רק כ-
56%
מהדירקטורים המכהנים היו בעלי תואר שני ומעלה. לעומת זאת, בדיקה
שקיימה הרשות בסוף2016
העלתה כי בקרב הדירקטורים מתוך הנבחרת המכהנים בפועל
לכ-
69%
ניסיון ניהולי בכיר, כ-
63%
הם בעלי מומחיות פיננסית וכ-
81%
מחזיקים בתואר שני
".ומעלה
47
.
חרף
השיפור הניכר והמוכח בתפקוד החברות הממשלתיות שאפשרה נבחרת הדירקטורים ,
הצעת
החוק מבקשת להחזיר אותנו אחורה , לימים שלפני הקמת
נבחרת הדירקטורים, בהם מיון דירקטורים
נעשה באופן שאינו
תחרותי ושוויוני, אל
א
.בשיטת מינוי מקורבים
48
.
לאור כל
האמור , אימוץ
תיקון זה בהצעת החוק ,, תפגע בפעילות החברות הממשלתיות תפגע בקופת
,המדינה, אינה סבירה ואינה מידתית מנוגדת לעקרונות השוויון, מקצועיות השירות הציבורי
,והאיסור על מינויים פוליטיים
וסותרת את הנחיות הייעוץ המשפטי לממשלה ו
ה.הלכה הפסוקה
'תיקון מס6 –
"מינוי דירקטור "בעל בקיאות חברתית
49
.
'תיקון מס6
בהצעת החוק מבקש להוסיף לסעיף16
א לחוק, שעניינו תנאי הכשירות לכהונת דירקטור
" בחברה ממשלתית, הוראה הקובעת כי ,"דירקטור בעל בקיאות חברתית לא יצטרך לעמוד בתנאי
הכשירות הקבועים בסעיף (השכלה ו/או ניסיון
רלוונטי ). התיקון קובע שהשר האמון על ביצוע החוק
.יוכל להתקין תקנות, בהתייעצות עם הרשות, שיקבעו מה הם תנאי הכשירות לדירקטור כאמור
" למותר לציין כי המונח
דירקטור בעל בקיאות חברתית "
.אינו מוכר בשיטת המשפט בישראל
בהצעת
החוק הוגדר דירקטור בעל בקיאות חברתית כ- "
נציג מקרב ציבור הלקוחות של חברה ממשלתית ."
50
.
יצוין
,כי הצעה ברוח דומה עלתה גם בדו"ח ועדת מידני
שכלל המלצה
" כי בחברות המספקות שירותים
לאזרחים ", יתאפשר למנות גם מועמד לדירקטוריון
שייצג את "
"אוכלוסיית הצרכנים.
24
51
. לעמדת התנועה, מדובר בתיקון בעייתי שאין לקדמו, שכן הוא
פותח פתח נוסף לשר האמון על ביצוע
החוק לקדם מינויים של מקורבים, ובפרט של אנשים שאינם עומדים בתנאי הסף המינימליים
שקובע היום החוק. הלכה למעשה, באצטלה של תיקון חוק
שנועד להגביר את הגיוון ואת ה-
""קול
של מקבלי השירות, תיקון זה רק יגביר את הפוליטיזציה ואת הכח הפוליטי של השרים, ללא כל
.הצדקה ומבלי שהדבר צפוי לשפר את איכות השירותים שהחברות הממשלתיות יספקו לציבור
52
.
זאת ועוד, התיקון המוצע במתכונתו הנוכחית עמום ואין בו כל הנחיה של ממש ביחס לשיקול הדעת
י שי " נתן לשר. כך למשל, הצעת החוק אינה מבהירה מי הן החברות הממשלתיות שנותנות שירות
לציבור"
;
,כמו כן
היא
אינה מבהיר
ה ולו ברמז איזה קריטריונים יחשבו כ -"בקיאות חברתית ", ואף
לא מובנת הטענה כי הדירקטור ייצג את ה-"קול " של צרכני החברה. שהרי, החברות הממשלתיות
מעניקות שירותים שונים לצרכנים ממגוון רחב של אוכלוסיות
, ועל כן יש לתהות את ה-
"קול" של מי
הצעת החוק מבקשת לייצג .
'תיקון מס13
– צמצום ה-"זיקות" בגינן ת
י"דרש "כשירות מיוחדת
24 ועדת מידני ', בעמ30
.
עמוד
13
53
.
כיום, לפי ההסדר המעוגן בסעיף18ג לחוק החברות הממשלתיות ,על ועד
ת
ה מינויים
לבחון
את
הזיקות בין המועמ1
ד לכהונת דירקטור ל בין .שרי ממשלה
ויודגש, החוק אינו אוסר להמליץ על מועמד
לתפקיד
מפאת
קיומן של זיקות (אישית, עסקית או פוליטית) לשרי הממשלה , אלא מוסיף דרישה
נוספת, והיא שלמועמד יהיו כישורים מיוחדים שיצדיקו להמליץ על מינוי
ו חרף קיומן .
עוד מורה
החוק, כי חברות במפלגה אינה מהווה כשלעצמה זיקה אישית או פוליטית (סעיף18
.)ג(ב) לחוק
54
.
מטרת
ההסדר היא
צמצום המינויים בחברות ממשלתיות שהם מינויים של מועמדים בעלי קשר לשר
משרי הממשלה, כלומר מניעת תופעת
" מינויי 'מקורבים', על מנת לבער את נגע המינויים הפוליטיים
אשר פשה בתחום המינויים למשרות בכירות בחברות הממשלתיות."
25
שהרי, הסמכות הנתונה לשרים
למנות או לאשר מינויים של נושאי משרה בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים, ניתנה להם
,בנאמנות עבור הציבור כולו, ומטרתה לשרת את הציבור על ידי מינויו של האדם המתאים ביותר
.ואינה נועדה לשרת תכליות פוליטיות זרות
55
.
החשיבות במינוי ה מבוסס על שיקולים מקצועיים
בולט
ת
ביתר שאת כאשר מדובר במינוי של
דירקטורים בחברות הממשלתיות שנעשה על ידי הדרג הפוליטי,
לאור חשיבות העצמאות של
דירקטור. כידוע,
לפי סעיף254
לחוק החברות, התשנ"ה -
1999
" :(להלן
חוק החברות)"
,
דירקטור חב
חובת אמונים בראש ובראשונה לחברה שבה הוא מונה . כך גם בחברות הממשלתיות, הדירקטור
אינו
שלוחו של השר הממנה אותו ולא כפוף להוראותיו. כאשר המינוי מתבסס על זיקה,לשר
עצמאותו של
הדירקטור עשויה להיפגע, עד כדי פגיעה גם בחובת האמונים
בה
הוא
ח .ב
56
. אם כן, ההסדר הקיים
,מבקש להבטיח כי מינויים יעשו מטעמים ענייניים בלבד
וזאת באמצעות כך
שהוא מחייב בחינה נוספת, המבוצעת על ידי ועדת המינויים, כך שמועמד עם זיקה לשר משרי
הממשלה י .)ידרש לעמוד במבחן מחמיר יותר (כישורים מיוחדים באופן זה ההסדר משיג איזון בין
מתן אפשרות לכל אדם להתמודד על התפקיד (אף אם יש לו זיקה לשר משרי הממשלה), לבין הצורך
להבטיח כי
רק
.המועמדים המתאימים ביותר ימונו26
57
. על פי פסיקת בית המשפט העליון והנחיות היוע
צת המשפטי
ת לממשלה, סמכות ה של ועדת המינויים
,בשלב בו נבחנים תנאי הכשירות של המועמד, לרבות קיומה של זיקה לאחד משרי הממשלה כאמור
היא
סמכות החלטה –
.אישור או פסילה, ולא סמכות המלצה גרידא27
58
.
סעיף18ג ל
חוק ל א מפרט את התנאים לקיומן של זיקות כאמור, ומותיר את הבחינה לוועדה לבדיקת
מינויים, פרט לקביעה כי חברות במפלגה אינה כשלעצמה .זיקה אישית או פוליטית28
עם זאת, חברות
25
בג''צ932/99
התנועה לאיכות השלטון בישראל נ' יו"ר הועדה לבדיקת מינויים(, פ"ד נג3
)
784,769
:(להלן "
בג"ץ
932/99
,)"ב 'פס22
לדבריו של השופט אור; חוות דעת יועצת משפטית לממשלה, הצעת חוק החברות הממשלתיות
(תיקון– כשירות מיוחדת), התשפ"ג-
2022
/, מס' פ25/565
', של חבר הכנסת ניסים ואטורי, בעמ3 .
26
הנחי
ית היוע
צת המשפטי ת
'לממשלה מס6.5000
""מינויים בחברות ממשלתיות ובתאגידים ציבוריים
(עדכון: יוני
2021
,) עמ ב'
36
" :(להלן
הנחיית היוע
צת)"
.
27 שם, עמ ב'
11
;
בג"ץ6777/98
שרגא רוזנברג נ' הוועדה לבדיקת מינויים ,
'בפס
18
ו22
-
(א) לפסק דינו של כבוד השופט
,בדימוס אור (נבו28.12.1998
.)
28
סעיף18
.ג(ב) לחוק החברות הממשלתיות
עמוד
14
במפלגה בנוסף לפעילות פוליטית נוספת למשל, עשויה להוות זיקה פוליטית מספקת על מנת לחייב
.את הפעלת המנגנון בסעיף29
59
.
,לעמדת התנועה הניסיון להגדיר
את
מהותן של הזיקות הנזכרות
בסעיף18
ג לחוק אינו נעשה לשם
הסרת העמימות המשפטית, כי אם מדובר ב
ניסיון בוטה
לצמצם את כמות המקרים שיכנסו תחת
,הגדרות הסעיף
ולמעשה לרוקן את ההסדר המעוגן בחוק מתוכן .כ מש ,ך הצע
ת
החוק מנוגדת
לתכלית
שעומדת בבסיסו , שמבקשת לצמצם מינויים פוליטיים ולוודא כי מקום בו מתקיימת זיקה
מהותית לשר, תחול דרישת כשירות מוגברת בטרם מינוי לכהונת דירקטור. צמצום ההגדרות תותיר
דלת פתוחה למינויים של מועמדים בעלי זיקה לאחד משרי הממשלה, שחשודים במניעים לא
,ענייניים
ותפגע בסמכותה ות פקידה של
ועד ת המינויים
להעריך ,האם מתקיימות אחת מן הזיקות
תוך בחינה של
כל מקרה לגופו
ו
בהתאם לנסיבות
יו ., באופן עצמאי ובלתי תלוי
60
.
לראיה, נדגים מעט כיצד ההגדרות המוצעות במסגרת הצעת החוק סותרות באופן ברור את הנחיית
.היועצת המשפטית לממשלה, ומשכך מנוגדות לדין" ,למשל, לפי הצעת החוק
זיקה אישית " תצומצם
,הלכה למעשה לקרבה משפחתית בלבד, וזאת בניגוד להנחיית היועצת המשפטית לממשלה המבהירה
.בפירוש כי זיקה אישית אינה אך קרבה משפחתית, כי אם גם יכולה להתקיים בנסיבות נוספות30
61
. בדומה, גם הגדרת ה-"זיקה הפוליטית ," צומצמה באופר שמעקר אותה כמעט לחלוטין ממשמעותה
ומנוגד להנחיית היועצת המשפטית לממשלה. הצעת החוק מבקשת להגדיר זיקה פוליטית רק כמקרה
בו ה מועמד הוא חבר או משתתף בגוף בוחר, אלא אם חלפו שישה חודשים )!(בלבד ממועד סיום
.החברות או ההשתתפות בגוף הבוחר
והרי, זיקה פוליטית אינה מצומצמת אך למקרה של חברות בגוף
.בוחר, אלא יכולה לקום גם במקרים של פעילות פוליטית שהיא מעבר לחברות מפלגתית בלבד31
יתרה
מכך, קביעה של "תקופת צינון" בת חצי שנה בלבד כמנתקת את הזיקה הפוליטית, היא בחירה
,שרירותית ולא סבירה, שהיא לכל היותר בבחינת מס שפתיים בלבד. לראיה
לפי
הנחיית היוע צת
המשפטית לממשלה, אין פרק זמן מוגדר לתקופה שצריכה לחלוף כדי לנתק את הקשר, אך נקודת
המוצא היא שזיקה תתנתק בתקופה של בין שנה לשלוש שנים .
32
62
. מגמת הצמצום ניכרת גם בהגדרת ה- "זיקה עסקית", שלפי הצעת החוק תקום במקרים של
קיום
,קשרים עסקיים או מקצועיים דרך כלל
שאינם מהווים עסקה חד פעמית . גם במקרה זה, תכלית
הגדרה זו מעלה יותר תהיות מתשובות ,
שכן לא מובאת כל הצדקה מדוע
קיום עסקה
(אף אם חד
)פעמית בין המועמד לשר לא עשויה להוות אינדיקציה לזיקה עסקית,
למצער כזו שמצריכה הצדקה
על המלצתו
לאו
כישוריו המיוחדים. בכל הזהירות האמורה, לעמדת התנועה
הגדרה לפיה
עסקה חד
,פעמית איננה מהווה זיקה עסקית בין מועמד לשר מהווה לכאורה הכשר לעבירות שחיתות וטוהר
.המידות, ואינה עולה בקנה אחד עם הוראות החוק, הפסיקה והשכל הישר
29 הנחיית היוע
צת ', בעמ39
; בג"ץ2846/95
קזולה נ' הועדה לבדיקת מינויים (נבו,
22.5.1996
" :) (להלן
עניין קזולה.)"
30 הנחיית היוע
צת ', בעמ40
-
39
.
31 שם ', בעמ39
.
32 שם ', עמ40
-
39
.
עמוד
15
63
. יתרה מכך, אין כל הצדקה בהצעה לתקן את החוק כך ש תמנע האפשרות למנות אדם לכהונת דירקטור
אם יש לו זיקה אישית או עסקית רק
לשר ה
ממו
נה
, ול א כפי שנקבע היום–
לכל .אחד משרי הממשלה
מדובר בשינוי נוסף ש
ירחיב את הפתח למינויים
,של מקורבים לשרי הממשלה לתפקידי דירקטורים
.ומנכ"לים בחברות הממשלתיות
'תיקון מס17
–
העברת סמכות מינוי יושב ראש הדירקטוריון לידי השרים
64
. כיום,
סעיף24
(א) לחוק קובע כי יושב ראש הדירקטוריון יבחר
על ידי חברי הדירקטוריון מבין חבריו ,
וכי מינוי כפוף לאישור השרים לאחר התייעצות עם ועדת המינויים. הצעת החוק מבקשת להעביר את
סמכות חברי הדירקטוריון לבחור יושב ראש מקרבם לידי השרים, שיוכלו למנות כיושב ראש
.דירקטוריון אף מועמד שאינו מכהן כדירקטור בחברה
65
.
בכך הצעת החוק מבקשת לסטות מהוראות חוק החברות, שקובע
בסעיף94
כי ברירת המחדל של
בחירת יושב ראש דירקטוריון (אלא אם נקבע אחרת בתקנון), היא שחברי הדירקטוריון ימנו מבין
חבריו את יושב הראש. ל א בכדי מנגנון זה נקבע בחוק החברות כמנגנון ברירת המחדל, שכן יש לו
,יתרון ברור מאחר ש ,יושב ראש הדירקטוריון אמור להנהיג ולנהל את חברי הדירקטוריון מתן
הבחירה בידיהם מגדילה את הסיכוי שהוא המועמד המתאים ביותר לתפקיד ושהנהגתו תהיה
מקובלת על חבריו (או לכל הפחות–
)רובם .
66
. לעמדת התנועה, התיקון המוצע אינו אלא ניסיון נוסף להגביר את הכח של השרים . התיקון
י תרום
,להגברת הפוליטיזציה בחברות הממשלתיות
ואין בו כל יתרון של ממש מבחינת יעילות מנגנון
המינוי או הגש
מ.ת האינטרסים הלאומיים
.על כן, לעמדת התנועה יש להימנע מקידום תיקון זה
67
.
כאמור, המצב החוקי כיום מאפשר הן לחברי הדירקטוריון לבחור מקרבם את מי שהם סבורים שיוכל
לנהל את הדירקטוריון באופן המיטבי, והן לשמר את סמכות השרים הממנים בכך
שניתן להם ה
כח
לאשר את זהות המועמד
, ובכך להטיל וטו על מועמד שאינו מקובל עליהם . השינוי המוצע, המפקיע
את הכח למנות את יושב הראש
מידי
חברי הדירקטוריון, להם ההיכרות הטובה ביותר עם עבודת
הדירקטוריון והדינמיקה בין חבריו, עלולה לפגוע בהתנהלות המיטבית של הדירקטוריון ,. בנוסף
מנגנון זה צפוי להפוך את מינוי יושב הראש לזירה להתגוששות פוליטית
על גבו של הדירקטוריון .
68
.
זאת ועוד, כפי שדוגמאות מהעת האחרונה מלמדות אותנו, מתן הסמכות למנות יושב ראש בידי
השרים אינה צפויה כלל
וכלל
לייעל את תהליך המינוי, כי אם להפך. לראיה, אף כיום שסמכות השרים
מתמצית באישור המועמד הנבחרת על ידי הדירקטוריון, עדין פעמים רבות סמכות זו מובילה
לעימותים פוליטיים ולמשחקי כח מיותרים, הכל על חשבון טובתה של החברה. דוגמה עכשווית בולטת
,היא המאבק המתוקשר בין השר אמסלם לשר הביטחון, ישראל כ"ץ
ש
חודשים ארוכים לא הסכימו
על זהות המועמד לכהן כיו"ר דירקטוריון התעשייה האווירית לישראל בע"מ
. כתוצאה מ כך מזה
מעל
.לשנה שהחברה נאלצת לפעול ללא יושב ראש דירקטוריון, על כל ההשלכות השליליות הנובעות מכך33
33
""ראו לדוגמה: גולן חזני "מנהל רשות החברות לנתניהו וכץ: "למנות מיד יו"ר לתע"א
כלכליסט (
27.11.2024
)
;
יובל
"אזולאי "קרב הירושה בליכוד עובר דרך לשכת יו"ר התעשייה האווירית
כלכליסט (
24.11.2024
.)
עמוד
16
69
.
,משכך מדובר בתיקון שלא צפוי לייעל את תהליך בחירת יושב הראש דירקטוריון החברה, ולמעשה
אין בו כל יתרון על פני המצב הנוכחי, כי אם רק חסרונות. זאת ועוד, מדובר בניסיון פסול נוסף להגביר
.את הסמכויות והכח של השרים, תוך התעלמות מצרכי החברות הממשלתיות ועל גבן
'תיקון מס15
–
תקופת כהונה על תנאי של דירקטור המתנה לראשונה
70
.
'תיקון מס15
ב
הצעת ה חוק מבקש להוסיף סעיף חדש, הוא סעיף21
א שמורה על הוספת תקופת
ניסיון, שמשמעה הלכה למעשה תקופת
( "כהונה על תנאי" לדירקטורים המתמנים לראשונה מי ש לא
,כיהנו בעבר כדירקטורים בחברה ממשלתית). תקופת הניסיון תמשך שישה חודשים מיום המינוי
ובמסגרתה על הדירקטור הממונה יחולו כלל החובות של דירקטור ו הוא יהיה בעל כלל הזכויות פרט
לזכות ההצבעה , ומינויו לא ייחשב לצורך המניין החוקי של הדירקטוריון. בנוסף, מוצע לקבוע כי בזמן
תקופת הניסיון, השר הממונה על ביצוע החוק יהיה רשאי, לפי שיקול דעתו,
לסיים את כהונתו של
.האדם שמונה לתקופת ניסיון
71
.
לעמדת התנועה יש להתנגד בתוקף להצעה זו, שכן היא פותחת פתח מסוכן לכך שדירקטורים
המתמנים לראשונה יאלצו לפעול כעושי דברו של השר הממונה על ביצוע החוק. שכן ,
התיקון מבקש
להקנות לו שיקול דעת רחב ולא מוגבל בדבר המשך העסקתם. כמו כן, מדובר בתיקון בעייתי גם
.בהיבטים נוספים של ממשל תאגידי
72
.
ראשית כול, כזכור חוק החברות הממשלתיות
קובע
כי חברה ממשלתית תפעל לפי כלל השיקולים
.העסקיים שפועלת חברה שאינה ממשלתית34
,כפועל יוצא מכך שיקול הדעת שעל דירקטור בחברה
ממשלתית להפעיל הוא כשיקול הדעת שנדרש מכל דירקטור בחברות אחרות והוא קידום ענייני
,החברה ורווחיה
ו
חובתו היא לפעול לטובת החברה ועבורה בלבד .
73
.
האיזון הנדרש בין גוף ששייך למדינה ונשלט על ידה, לבין גוף שמתנהל משיקולים עסקיים מתבטא
במידה רבה במנגנון הבחירה של הדירקטורים לחברות הממשלתיות , שכאמור נבחרים על ידי הדרג
הפוליטי . בסמכות השר הממונה למנות דירקטור לאחר שנבחר בדירקטוריון ובהתאם להמלצת
,הוועדה לבדיקת מינויים אלא שבסיום תהליך המינוי– הדירקטור הוא עצמאי ובלתי-
תלוי, ועליו
לפעול אך ורק לטובת החברה.
35
חשיבות חובת האמונים של דירקטורים בחברות ממשלתיות היא
בעלת חשיבות מיוחדת כי אלו מחזיקות נכסים ומשאבים השייכים לציבור, ולעיתים גם מספקות
שירותים חיוניים. על כן,
הבטחת
בחירת דירקטורים מקצועיים ו
עצמאי
ים היא בעל
ת
חשיבות בל
.יתואר, שאם לא כן עלול להיגרם נזקים והפסדים לציבור כולו
74
.
חרף האמור, התיקון המוצע מבקש ליצור אצל הדירקטורים הממונים לתקופת ניסיון מערך תמריצים
פסול, הדורש מהם לפעול
לרצות את השר על מנת שלא יפסיק את כהונתם, ובכך הופך את השיקולים
.אותם הם שוקלים לשיקולים שאינם לטובת החברה ולטובתה בלבד
המנגנון המוצע מייצר איום
בדמות הפסקת הכהונה שמרחף מעל ראשם של דירקטורים חדשים, כך שהשר יכול לחדול את
כהונתם מכל סיבה שהיא. על כן, מדובר בפוליטיזציה חמורה,
שכן הפסקת הכהונה אינה כפופה
לשיקול דעת מקצועי ותחום
, אלא לחלוטין נתונה לגחמת השר .
חשש זה מתחזק ביתר שאת נוכח
34
סעיף4
.(א) לחוק
35 הנחיית היועצת ', בעמ4-3 .
עמוד
17
בחינת הצעת החוק
כמכלול ,
אשר נותנת בכורה לחיזוק סמכות השרים והפוליטיזציה בחברות
הממשלתיות, על פני שימור מערך שיקולים מקצועי וענייני .
75
. יתרה מכך, מינויו של דירקטור ל-"תקופת ניסיון" מולידה מצב עניינים אבסורד
י . מוצע לקבוע כי
על אדם המתמנה לתקופת ניסיון כדירקטור, יחולו כלל החובות של דירקטור לרבות החובות
המשפטיות, כלומר לכאורה
ניתן יהיה לה
ט י ל עליו אחריות משפטית להחלטות הדירקטוריון וכן
אחריות אישית בנוגע להפרת חובות מול התאגיד, אך בפועל תמנע ממנו הזכות המשמעותית ביותר
.והיא זכות ההצבעה על כן, ייווצר מצב בו אדם אחראי משפטית להחלטות שהתקבלו בדירקטוריון
.מבלי היכולת להשפיע עליהן כלל
76
. בנוסף, מאחר שמוצע לקבוע כי דירקטורים ב-
"תקופת ניסיון" לא יספרו במניין החוקי של
הדירקטוריון ולא יורשו להצביע, הדבר עלול לגרום לכך שייווצר מצב לא רצוי של ריכוז הצבעות בידי
.חברי דירקטוריון מעטים
'תיקון מס11
–
שינוי סמכות המינוי של יושב ראש הוועדה לבדיקת מינויים
77
.
ועדת המינויים שהוקמה על פי חוק החברות הממשלתיות אחראית על בדיקת כשירותם והתאמתם
של מועמדים לכהונת דירקטור, יו"ר דירקטוריון
ו מנהל כללי עבור חברות ממשלתיות(
ותאגידים
ציבוריים
וגופים אחרים שהוקמו בחוק36
)
. בבואה לבחון את התאמת המועמדים, על ועדת המינויים
לבחון, בין היתר, את זיקות המועמדים לשרים בממשלה בהתאם לקבוע בסעיף18
ג לחוק, וכן לייעץ
.לשרים לגבי מידת התאמת המועמד לתפקיד37
עוד יוזכר כי על פי פסיקת בית המשפט העליון והנחיות
היועצת המשפטית לממשלה, סמכות הוועדה בשלב בו נבחנים תנאי הכשירות של המועמד היא סמכות
.החלטה, אישור או פסילה, ולא סמכות המלצה גרידא38
78
.
,על כן, תפקידיה של הוועדה הם בעלי משמעות עצומה לכלל מנגנון המינויים בחברות הממשלתיות
ומתוך כך קיימת חשיבות מיוחדת ליכולתה לפעול
בצורה עצמאית ,בלתי תלויה ובאופן מקצועי .
79
.
הצעת החוק מבקשת לשנות באופן דרמטי את אופן מינויו של יושב ראש ועדת המינויים, כך
שה וועדה
תהפוך לכלי שרת פוליטי ותו לא
. כאמור, התיקון המוצע הוא שיושב ראש ועדת המינויים
יתמנה לא על ידי היועצת המשפטית לממשלה, שהיא כאמור אינה שחקן פוליטי, אלא בידי הממשלה
.לאחר התייעצות עם שר המשפטים
80
.
תיקון זה אינו רק פסול ואסור בהיבט של הפיכת ועדת המינויים מגורם מקצועי וניטרלי לגורם
פוליטי, כי אם הוא אף מנוגד להמלצות ועדת מידני, עליה לכאורה
הסתמ
כו
תזכיר חוק החברות
הממשלתיות והצעת החוק.
81
.
ועדת מידני שנדרשה בין היתר גם לנושא עבודתה של ועדת המינויים, בחנה את
הנושא
וסברה כי
דווקא
יש לחזק אותה ולשמור על עצמאותה ואי-תלותה .
39
הוועדה מצאה
כי יש למנות
יועץ משפטי
מיוחד לוועדת המינויים,
במקום קבלת השירותים המשפטיים מרשות החברות הממשלתיות, כפי
36
סעיף60
.א לחוק החברות הממשלתיות
37
סעיף18
.ב(ג) לחוק החברות הממשלתיות
38
הנחיית היועצת , בעמוד11
; בג"ץ6777/98
שרגא רוזנברג נ' הוועדה לבדיקת מינויים ', בפס18
ו22
-
(א) לפסק דינו
,של כבוד השופט בדימוס אור (נבו28.12.1998
.)
39 ועדת מידני,
'בעמ14
,
50
,
52
,
55
.
עמוד
18
.שקורה כיום, וזאת מהטעם שעבודתה של וועדת המינויים מחייבת התמקצעות של הייעוץ המשפטי
הוועדה
אף חזרה והדגישה לכל אורך הדו"ח המסכם כי אין להתערב בהליך בחירת נציגי וועדת
המינויים כלל ,
וכי היותה של הוועדה בלתי תלויה היא אבן היסוד של התנהלותה וקיומה ושל הליך
.מינוי הדירקטורים כולו
82
.
לא בכדי אף פרופ' מידני עצמו, יושב ראש הוועדה, התנער מהשינויים המוצעים בהצעת החוק בנוגע
:לאופן מינוי ועדת המינויים, והתבטא כלפיהם בנחרצות "
המלצנו שלא לגעת בעצמאות ובאי התלות
של ועדת דותן. וכאן אני רואה זילות ."
40
83
.
כפי שעומדת על כך הנחיית היועצת המשפטית לממשלה, ועדת המינויים הסטטוטורית הוקמה כדי
להוות ערובה שבחירת המועמדים על ידי השרים תהיה מנותקת משיקולים פוליטיים ואישיים, ועל
.מנת להבטיח שמועמדים יתמנו על סמך כישורים ולא משיקולים זרים41
למותר לציין כי אם יושב
ראש הוועדה יתמנה בידי השר הממנה עצמו, ועדת המינויים לא עוד תהיה שומרת סף שתהווה ערובה
.מפני מינויים פוליטיים, כי אם חותמת גומי בלבד
84
.
נוכח האמור, לעמדת התנועה הצעת החוק בדבר שינוי אופן מינוי יושב ראש ועדת המינויים אינה
,חוקית, היא נוגדת את תכליתה של הוועדה, היא מתעלמת מהנחיות הייעוץ המשפטי לממשלה
והיא
מנוגדת ל
כללי מנהל תקין. התיקון המוצע נועד להחליש את עצמאות
ו
של מנגנון שמירת הסף
המשמעותי ביותר ביחס למינויים בחברות הממשלתיות, ולמעשה הופך את הוועדה ואת יושב הראש
שלה לכלי בידי הדרג
הפוליטי.
85
.
זאת ועוד, החלשת ועדת המינויים, לצד יתר התיקונים המקנים לשרים הממנים שיקול דעת כמעט
מוחלט במינויים שהם יבצעו (ובראשם ביטול נבחרת הדירקטורים), תוביל לכך שהחברות
.הממשלתיות יהפכו במהירות ובשיטתיות למכרה זהב למינויים פוליטיים
'תיקון מס1 – הפקעת סמכות שר האוצר על ביצוע החוק ועל הרשות החברות הממשלתיות
86
.
,בעבר, כפי שמורה היום החוק42
תפקיד השר הממונה על החברות הממשלתיות היה שמור לשר
האוצר, כמי שמחזיק בתמונה מפורטת של מצבה הכלכלי של
המדינה והקופה הציבורית , ומסוגל
לשקול שיקולים משקיים וכלכליים רחבים. מאז שנת2020
, עת כיהן חה"כ אמסלם כשר הדיגיטל
הלאומי, הועבר תחום פעילות זה מידי שר האוצר לידיו, ומאז מוטל התפקיד בשל אילוצים פוליטיים
.על השר לשיתוף פעולה אזורי43
87
. תיקון זה בהצעת החוק מבקש לשמר מצב לא תקין זה, שבו מ תקיימת הפרדה בין סמכויותיו של שר
האוצר לסמכויות השר שאמון על החברות הממשלתיות .
88
.
,לעמדת התנועה המשרד והשר הטבעיים להיות אמונים על רשות החברות הממשלתיות ועל החברות
הממשלתיות עצמן, לצד השר האחראי על ענייני כל אחת מהחברות על פי תחום פעילותה, הם משרד
40
" אורן דורי"
"חוסר איזון וזילות": יו"ר הוועדה המייעצת לרפורמה ברשות החברות מתנער מתוכנית אמסלם
גלובס (
23.7.2025
)
https://www.globes.co.il/news/article.aspx?did=1001516726
.
41 הנחיית היועצת , בע"מ13
-
12
.
42
" כאמור בהגדרת
השר " בסעיף1
.לחוק החברות הממשלתיות
43
'ראו: החלטת ממשלה מס56
"הקמת משרד הדיגיטל הלאומי ותיקון החלטות ממשלה" (מיום7.6.2020
;)
החלטת
'ממשלה מס460
"העברת שטח פעולה ממשרד האוצר למשרד לשיתוף פעולה אזורי והעברת סמכויות משר האוצר לשר
לשיתוף פעולה אזורי" (מיום19.4.2023
.)
עמוד
19
ושר האוצר. כך נקבע בחוק ולכך יש היגיון ברור שכן החברות הממשלתיות נועדו, בין היתר, להשיא
.רווחים עבור קופת המדינה, ולקדם אינטרסים עסקיים וכלכליים
89
.
,לראיה, בין יתר הסמכויות שיש לשר האוצר על פי החוק, יחד עם השר האחראי על ענייני החברה
כלולות סמכויות בעלות משמעויות כלכליות מובהקות: קביעת הגמול וההוצאות שישולמו לדירקטור
;בחברה ממשלתית, לאחר התייעצות עם הרשות ואישור ועדת המינויים44
חברות בוועדת השרים
;לענייני הפרטה45 סמכויות הנוגעות לחברות ממשלתיות שלגביהן הוכרז כי למדינה אינטרס חיוני .
46
90
.
משכך, לעמדת התנועה אין מקום לקדם את התיקון המוצע, שנועד לשמר את הפרקטיקה הבעייתית
,שנוצרה עם מתן תחום הפעילות של החברות הממשלתיות לשר אמסלם, אשר אין בה כל תועלת
למעט אתנן פוליטי. כי אם להפך, יש לפעול להחזיר את תחום הפעילות האמור לרשות משרד ושר
האוצר, הם הג ורמים המקצועיים והמתאימים לעסוק בנושא, תוך מתן משקל הולם לשיקולים
.הכלכליים של מדינת ישראל בחברות הממשלתיות
'תיקון מס27
– מתן סמכות לשר להאריך את כהונת מנהל רשות החברות הממשלתיות
91
.
:מנהל רשות החברות הממשלתיות הוא הגורם האחראי על ביצוע תפקידי הרשות, הכוללים בין היתר
ייעוץ לממשלה בעניינים הנוגעים לחברות הממשלתיות; טיפול בעניינים המשותפים לכלל החברות
הממשלתיות או לחלק מהן; ייעוץ וסיוע לחברות ממשלתיות בניהול עסקיהן; מעקב רצוף אחר
הפעילות
;של כל חברה ממשלתית, לרבות מעקב על מהלך עסקיה, הגשמת מטרותיה, ומצבה הכספי
.ובדיקת הדו''חות המוגשים לרשות על ידי החברות47 הרשות והמנהל העומד בראשותה, ה
ם
רגולטור
המפקח על כ -
70
חברות בהיקפים שונים ובמגזרים מגוונים. בכלל החברות מועסקים כ-
54,000
עובדים ושווי כלל נכסיה
ן נאמד ב-
286
מיליארדי שקלים (נכון לשנת2024
.)
48
92
.
נוכח מכלול תפקידיה אלו, נראה כי אין עוררין כי לתפקיד מנהל הרשות צריך להתמנות המועמד
.המתאים והמקצועי ביותר, וכי עליו למלא את תפקידו במקצועיות ועצמאות
93
.
כיום, סעיף52
(ב) לחוק החברות הממשלתיות קובע כי המינוי לתפקיד מנהל הרשות החברות
הממשלתיות יעשה בידי הממשלה לפי הצעת השר הממונה על החוק והוא פטור ממכרז. ודוק, החוק
.שותק לגבי משך הכונה ואפשרות הארכתה
94
.
'לקונה זו מוסדרת בהחלטת ממשלה מס4470
" :(להלן
החלטת הממשלה "), לפיה מנהל הרשות ימונה
,לקדנציה קשיחה אחת של ארבע שנים
ללא אפשרות הארכה.
49
בהחלטת הממשלה
מצוינת
,תכליתה
לפיה עולה כי מנהל הרשות נמנה עם שורה של תפקידים ניהוליים מקצועיים הדורשים עצמאות ואי
.תלות של נושא המשרה, ולכן ממונים לקדנציה קשיחה שלא ניתנת להארכה50
הנה כי כן, הממשלה
עצמה תופסת את תפקיד מנהל הרשות כתפקיד הדורש אי תלות ועצמאות גבוהה, ולכן קבעה כ בר
44
סעיף19
.לחוק
45
סעיף59
.א(א) לחוק
46
סעיפים59ז-
59
.יד לחוק
47
סעיפים52
ו-
54
.לחוק
48
""דו"ח על פעולות רשות החברות הממשלתיות
רשות החברות הממשלתיות
(יוני2025
'), בעמ8
. זמין
כאן .
49
'החלטת ממשלה מס4470
"רשימת המשרות הבכירות בשירות המדינה עליהן יחול ההסדר בדבר קביעת תקופת
כהונה ומשך תקופת הכהונה או הפז"מ שנקבעה לגביי כל משרה" (מיום8.2.2009
), זמינה
כאן . ראו גם: החלטת ממשלה
'מס4062
"קביעת תקופת כהונתם של נושאי משרה בכירים בשירות המדינה" (מיום7.9.2008
), זמינה
כאן .
50 שם .
עמוד
20
לפני שנים ארוכות כי אין לאפשר את הארכת כהונתו,, ובפרט לא לתת לשר סמכות להאריכה
אשר
יוצרת קשר של תלות.של מנהל הרשות בשר
95
. על כן, ההצעת החוק מנוגדת להחלטת הממשלה האמורה ,
וזאת ללא כל
נימו
ק
שישפוך אור על
תכליתה . לעמדת התנועה, הבחירה במתווה של כהונה בת ארבע שנים עם אפשרות להארכה
לשנתיים נוספות
,לפי שיקול דעתו של השר
מעלה חשש שתכליתה אינה ניהולית או מקצועית, אלא
יצירת תלות של מנהל הרשות
בדרג הפוליטי.
96
.
תיקון זה צפוי לתרום לפוליטיזציה של תפקיד מנהל הרשות, שכן נושא המשרה
עשוי לפעול, במ
ודע
או שלא במ
ודע ,
מתוך מניע להשביע את רצונו של השר האמון על ביצוע החוק, גם אם הדבר מנוגד
לתפיסת
ו
המקצועית או לטובת החברות הממשלתיות. מצב עניינים זה מקנה לתפקיד מנהל הרשות
נדבך של מעין "משרת אמון" נוכח התלות של המנהל בהארכת כהונתו בריצוי השר. משכך, ברי כי
התיקון מנוגד לתכליות חוק החברות הממשלתיות ובפרט למטרות לשמן הקמת הרשות, שתפקידה
להיות רגולטור מקצ ועי המפקח על החברות
.הממשלה
'תיקונים מס8
ו-
18
–
הגדלת מספר החברים בדירקטוריונים והגדלת המניין החוקי לקיום
ישיבות דירקטוריון
97
.
כנזכר לעיל, כיום סעיף17(ג1
) לחוק קובע כי בחברות ממשלתיות שהמדינה ממנה בהן את כל
הדירקטורים (למעט דירקטורים חיצוניים), לא יעלה מספר חברי דירקטוריון החברה על12
.חברים
כמו כן, סעיף28
לחוק קובע כי המניין החוקי לישיבות יהיה רוב חברי הדירקטוריון, ובהם אחד לפחות
.מטעם המדינה
98
.
התיקונים האמורים בהצעת החוק משמעם הגדלת מספר חברי הדירקטוריון ומספר חברי
הדירקטוריון לצורך השלמת הקוורום (המניין החוקי) יגדל. כך, מוצע לתקן את סעיף28
באמצעות
הוספת ס"ק (ב), לפיו בחברה שבה המדינה ממנה את כל הדירקטורים, המספר המינימלי והמניין
החוקי לישיבות יהיה6
דירקטורים, כאשר המקסימלי הוא12
או13
או7
אם המקסימלי הינו13-15
.
בנוסף, מוצע לתקן את סעיף17
כך שבחברה בה המדינה ממנה את כל הדירקטורים (למעט דירקטורים
חיצוניים), מספרם הכולל של הדירקטורים י
גדל ויהיה
בין12
ל-
15
.חברים
99
.
כאמור, התיקונים יובילו להגדלת מספר תקני הדירקטורים באופן כללי, ואת מספר הדירקטורים
,הנדרש לצורך המניין החוקי באופן
גורף בכלל החברות, ללא התייחסות לסוג החברה או לסיווגה .
100
.
נציין כי לאור המסקנות הן של ועדת רוסק-
עמינח והן של ועדת מידני, עולה כי יש חשיבות בקבלת
.החלטות ביחס לכל חברה ממשלתית, בהתאם לסיווג החברה, כלומר לגודל שלה ולפועלה בשוק
החשיבות לאבחנה זו צוינה הן במסגרת תמהיל הדירקטורים הראוי לבחירה, סוג הכשרה ודרישות
הכשירו.ת לכהונה, צמצום היקף שיקול הדעת של השר בעניין החברות המובילות ועוד51
101
.
חרף האמור, התיקונים האמורים מבקשים לחול באופן גורף על כלל החברות הממשלתיות
,הרלוונטיות, מבלי להבחין בין חברות מסוגים שונים, וכפועל יוצא מכך עם צרכים שונים. כאמור
נראה תמוה להחליט באופן גורף שיש הצדקה להגדיל את הדירקטוריונים ל-
12
,דירקטורים או יותר
51 ועדת מידני ', בעמ9-8
;דו"ח ועדת רוסק-עמינח ', בעמ7-6.
עמוד
21
גם כאשר מדובר בחברות קטנות עם היקף פעילות מצומצם, שיתכן כי כיום מתפקדות כהלכה גם עם
.כמות דירקטורים פחותה
102
.
נראה כי מדובר בשינוי שאינו נתמך בתשתית עובדתית, ואף נוגד מסקנות של ועדת מידני בעניין
החשיבות בעריכת אבחנה בין חברות ממשלתיות שונות. כאמור, לא דין חברה קטנה בעלת בהון
מצומצם והדירקטוריון שלה מתכנס מידי מספר חודשים, כדין חברת ענק שמגלגלת תקציבים של
מיליארדי דולרים
ש
סוחרת בשווקים בין -
.לאומיים עצומים
103
.
נדמה כי תיקונים אלו, כמו תיקונים רבים אחרים במסגרת הצעת החוק, מטרתם היא אחת–
להגדיל את כוחו של השר האמון על החברות הממשלתיות. והרי, כלל לא הובהר כי התיקון צפוי
להוביל להתנהלות יעילה, תקינה או מיטבית יותר של החברות הממשלתיות שעליהן יחול. תוצאתם
העיקרית היא הרחבת כוחו של השר, באמצעות פתיחת שורת משרות חדשות ופנויות, ה פנויות
לשמש כר נרחב ל-"מפעל הג'ובים" המיועד.
'תיקון מס10
–
הוספת חובת ייצוג הולם לקבוצות חדשות: תושבי פריפריה ובני דור ראשון
להשכלה גבוהה
104
.
כיום, חוק החברות הממשלתיות קובע כי
בכל דירקטוריון
של חברה ממשלתית יש חובה להבטיח
ייצוג הולם לבני שני המינים, וכן לבני האוכלוסייה הערבית, לרבות הדרוזית והצ'
.רקסית52
,כמו כן
החוק קובע כי בקרב
כלל הדירקטוריונים
של החברות הממשלתיות יש להבטיח ייצוג הולם גם
לקבוצות הבאות: אנשים עם מוגבלות, מי שהוא או אחד מהוריו נולדו באתיופיה; בני האוכלוסייה
.החרדית ועולים חדשים53
105
.
אם כן, כבר כיום החוק מונה לא פחות משש קבוצות הזכאיות לייצוג הולם בקרב הדירקטורים
.של החברות הממשלתיות
על קבוצות אלו, הצעת החוק מבקשת להוסיף שתי קבוצות חדשות, אשר
:אינן מוכרות בחקיקה הישראלית כקבוצות הזכאיות לייצוג הולם
האחת , תושבי פריפריה, קרי
תושבי רשויות מקומיות המדורגות באשכולות4-1 במדד חברתי-
;כלכלי
והשנייה , בני דור ראשון
.להשכלה גבוהה, קרי מי שאף לא אחד מהוריו הוא בעל תואר ראשון
106
.
לעמדת התנועה, יש להתנגד להצעה זו מ
שלוש
:סיבות מרכזיות
106.1
.
ראשית,
בכל הכבוד הראוי, הצעת החוק מבקשת לקדם את שתי הקבוצות הללו, תוך שימוש בכלי
משפטי שאינו
מתאים –
.מתן ייצוג הולם
והרי, ייצוג הולם, משמעו מתן העדפה לקבוצות שהתקיימה
כלפיהן הפליה מושרשת לאורך שנים" ,הפליה גנרית ," כלשון בית המשפט העליון והוא נועד לתקן
.עוולות עבר54
106.2
.
אולם, בעניינן של שתי הקבוצות שהצעת החוק מבקשת לקדם, הרי שאף אם יתכן כי הן סובלות
מתת-ייצוג בקרב הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות , לא הובאה כל תשתית עובדתית כי ייצוג
חסר זה מקורו בהפליה מתועדת מסוג זה, ולא בשל חסמים אחרים (כגון מגורים מרוחקים ממקום
52
סעיפים18א ט-
19א1
.לחוק
53
סעיף18א2
.לחוק
54
בג"ץ2671/98
'שדולת הנשים בישראל נ' שר העבודה והרווחה ואח(, פ"ד נב3
)
630
,
660
-
658
(
1998
;)
בג"ץ6924/98
האגודה לזכויות האזרח בישראל נ' ממשלת ישראל(, פ"ד נה5
)
15
,
28
(
2001
.)
עמוד
22
,פעילותן של החברות הממשלתיות, קושי להשיג תואר ראשון כבן להורים חסרי השכלה אקדמית
.)מצב כלכלי ירוד ועוד
106.3
.
יובהר, ככל שתת ייצוג של קבוצות אלו אינו נובע מהפליה רחבה ושיטתית , כי אם מחסמים
אחרים, הרי שהפתרון המתאים אינו מתן ייצוג הולם בחוק. כי אם, מן הראוי שהגורמים המוסמכים
יפעלו לקדם את ייצוגן של הקבוצות
בקרב החברות הממשלתיות, וזאת באמצעות כלים מתאימים
דוגמת קורסים ייעודיים, סיוע בעלויות נסיעה למי שמתגוררים ביישובים מרוחקים , פעולות איתור
יזומות של מועמדים מקרב קבוצות אלו
וכ
יוצא בזה .
106.4
.
שנית ,
הוספת שתי קבוצות נוספות הזכאיות לייצוג הולם, לצד ששת הקבוצות המוכרות כיום
בדין, אשר אף לגביהן הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות עדין לא עומדים ביעדי הייצוג
ההולם, עשויה לפגוע בקבוצות הקיימות. שכן, כידוע מינויים הוא משאב מוגבל, וכך גם מכסות של
ייצוג הולם. משכך, ככל שמגדילים את כמות .הקבוצות הזכאיות, יש קושי לקדם את הייצוג של כולן
בבחינת, ייצוג הולם לכול
עלול להוביל לתת ייצוג
בקרב כלל
.הקבוצות
106.5
.
שלישית ,
קידום התיקון האמור, משמעו חוסר הרמוניזציה ויצירת פער בלתי סביר בהוראות הדין
השונות העוסקות בייצוג הולם. כיום, ששת הקבוצות המוכרות הזכאיות לייצוג הולם
בקרב
הדירקטוריונים של החברות הממשלתיות
, מוכרות גם
ביחס
לעובדי שירות המדינה .
55
תיקון חוק
החברות הממשלתיות כך שרק בחוק זה יוכרו שתי קבוצות חדשות הזכאיות לייצוג הולם, עשוי
,לעורר שאלה בדבר הצורך לתת להן הכרה גם בקרב עובדי המדינה, ונושא זה מחייב בדיקה מעמיקה
.שטרם נעשתה
107
.
נוכח האמור, לעמדת התנועה הצעת החוק מבקשת להשתמש בכלי משפטי בעל עוצמה רבה-
מתן
עדיפות לשתי קבוצות אוכלוסייה חדשות (תוך פגיעה בשוויון של קבוצות אוכלוסיה אחרות), מבלי
שהדבר נבדק כהלכה וללא שהוכחה הפליה ארוכת שנים המצדיקה שימוש בכלי זה. זאת, בשעה שניתן
לעודד א
ת הגברת שילובן של קבוצות אוכלוסייה אלו בכלים מידתיים יותר -
כגון קיום הכשרות
.וקורסים ייעודיים עבור קבוצות אלו, איתור אקטיבי של מועמדים מתאימים מקרב הקבוצות ועוד
סיכום
.כאמור וכמפורט לעיל, התנועה מתנגדת בתוקף לקידומה של הצעת החוק לתיקון חוק החברות הממשלתיות
לעמדת התנועה, מדובר בהצעה פסולה ומזיקה, שכל תכליתה הגברת הפוליטיזציה בחברות הממשלתיות
.והחזרת התופעה הפסולה של מינויים של קרובים ומקורבים
המדובר בהצעת חוק פסולה ש
תפגע
,במנהל תקין
ביעילות ורווחיות החברות הממשלתיות, מנוגדת ל
דין ול
עקרונות
יסוד של
השוויון ומקצועיות השירות הציבורי .
,בברכה ובכבוד רב
55
סעיף15א לחוק שירות המדינה (מינויים), תשי"ט-
1959
.
אורי הס , עו"ד
טלילה דביר , עו"ד
ענת ברמן, עו"ד
דור
שדה
ראש אגף כלכל
ה אגף כלכל ה אגף כלכל ה אגף כלכל ה