חומר רקע

הכנסת הצוות המשפטי ועדת הח וץ והביטחון היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון ,ירושלים'ח בשבט התשפ"ו 26 בינואר2026 - 'סקירה מס17 - לכבוד חברי ועדת החוץ והביטחון :הנדון 'הצעת חוק שירות ביטחון (תיקון מס26) (שילוב תלמידי ישיבות), התשפ"ב- 2022 1. לקראת הדיון שיתקיים ,מחר יום שלישי ,ט ' בשבט( התשפ"ו27 בינ ואר2026 ,) בהצעת חוק 'שירות ביטחון (תיקון מס26) (שילוב תלמידי ישיבות), התשפ"ב- 2022 , מוגשת לכם סקירה משפטית :העוסקת בסעיפים אלה (א) סעיף26יז – אי- .עמידה רציפה לאורך זמן ברף המינימלי השנתי לגיוס (ב) סעיף26יז1 – קביעת כלים ותמריצי.ם לשם עמידה ברף המינימלי השנתי לגיוס (ג) סעיף 26כז – 'תקנות שר הביטחון לביצוע הוראות פרק ג1. (ד) סעיפים26 ו כח- 49 )ח(א– .דיווח לכנסת (ה) סעיף10 – .הארכת תוקף החוק (ו) סעיף12 – תיקון חוק סיוע כלכלי לעידוד לומדי תורה וסט.ודנטים נזקקים סעיף10 –הארכת תוקף החוק ו סעיפים6 2יז-יז1 – הוראות לעניין אי-עמידה רציפה לאורך זמן הוראות סעיף10 : 2. עניינו של סעיף10 להצעת החוק הוא בהארכת תוק פו של החוק ,. לפי הסעיף המוצע שר הביטחון יהיה רשאי להאריך את החוק, באישור ועדת החוץ והביטחון של הכנסת, רק אם נוכח שהייתה עמידה של95% ברף המינימלי השנתי לגיוס, בארבע שנות גיוס מתוך שש שנות גיוס שקדמו לתקופת הארכה. הארכת תוקף החוק .תהיה לשנה אחת בכל פעם בדומה לכך, עולה מסעיף10 כי אי-עמידה ב- 95% מהרף המינימלי השנתי לגיוס, בלפחות ארבע שנות גיוס מתוך שש שנות גיוס, יביא ו לפקיעת ה'וראות פרק ג1. הור אות סעיף 26יז : 3. סעיף26 יז המוצע מעגן הוראות ה מטיל ות חובות על שר הביטחון וזאת, במקרה שלא הייתה עמידה ביעד במשך שלוש שנות גיוס רצופות .מטרות הוראות אלו להביא לידי הסקת מסקנות הכנסת הלשכה המשפטית עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 2 ועריכת שינויים מתאימים בהסדרי החוק אם לא הייתה עמידה ברף המינימלי השנתי לגיוס ובעקב.ות כך נקיטת פעולות לשם עמידה ביעדים :הוראות הסעיף מציעות לקבוע א. חובת דיווח לוועדת החוץ והביטחון על- ידי שר הביטחון ופרסום הודעה ברשומות, תוך30 ,ימים מתום שלוש שנות הגיוס הרצופות שבהן לא הייתה עמידה ביעדים, וזאת כאשר לא הייתה עמידה של לפחות95% מהרף המי נימלי השנתי לגיוס (סעיף26 .))יז(א ב. הקמת ועדה על- 'ידי שר הביטחון שתבחן את יישום הוראות פרק ג1 ואת הסיבות שב עטיין לא הייתה עמידה ביעדים. הוועדה תידרש להגיש דו"ח לשר הביטחון שיכלול מסקנות והמלצות ליישום החוק, לרבות הצעות לתיקוני חקיקה על-מנת לעמוד ברף המינימלי השנתי לגיוס (סעיפים26יז (ב) ו- .))(ג 4. ,בנוסף על פי המוצע, אם שר הביטחון יסבור כי ישנו צורך בתיקוני חקיקה על- מנת לעמוד ברף המינימלי השנתי לגיוס, קובעת הצעת החוק, שעליו להגיש הצעות לתיקון החוק, בתוך שישה חודשים מתום שלוש השנים הרצופות שבהן לא הייתה עמידה בי עדים (סעיף26 .))יז(ד על פי המוצע, ככל שתיקוני החקיקה לא יאושרו בתוך שנה מתום שלוש השנים שבהן לא היתה ,ה עמידה ביעדים ואי- העמידה ביעדים תימשך שנה רביעית ברציפות, יחויב שר הביטחון לקבוע כלים ותמריצים ייעודיים ש מטרתם להבטיח עמידה ב רף הגיוס השנתי המינימלי (סע יף26יז1). 5. המנגנון המוצע בסעיף10 להארכת החוק, לצד החובה להקים ועדת בחינה במקרה של אי- עמידה ביעדי הגיוס במשך שלוש שנים רצופות, מהווים ניסיון להתמודד עם אחד הכשלים 'המהותיים של פרק ג1 : היעדרן של הוראות בדבר הסדר קבע. מנגנון זה, המחייב הסקת מסקנות והמלצות ל תיקוני חקיקה, מבקש לתת מענה לביקורת שמתחה הנשיאה בדימוס נאור ( בפרשת התנועה לאיכות השלטון2017 :) "..... במובן זה, נראה כי מה שהיה הוא שיהיה וכי הניגון עוד ישוב ויחזור. העדר ההכרעה .הברורה לגבי עתידו של ההסדר יוצר כשלעצמו כשל מבני חמור בו זאת, משום שכלל לא .ברור בנקודת הזמן הנוכחית מהו היעד שאותו מבקש המחוקק להשיג בסופו של התהליך אין זה ממקומו או מתפקידו של בית המשפט לקבוע עבור המחוקק מהם יעדי הגיוס המדויקים שאליהם יש לשאוף ושאותם ניתן לממש מדי שנה... ... הקושי אינו מתמצה רק בכך שלא ניתן להשיג את היעד הסופי של הסדרי הגיוס לדורותיהם. בהיעדר הסדר קבע ברור עלולה להיפגע גם היכולת להגיע ליעדי הביניים שכן הוגדרו . ניתן לטעון כי העמימות הקיימת בנוגע לעתיד אף משדרת חוסר נחישות של רשויות המדינה להביא לפתרון עמוק של סוגיית גיוסם של תלמידי הישיבות. אי- הוודאות לגבי הדין שיחול ביום שלאחר תקופת ההסתגלות השנייה עלולה לפגוע הכנסת הלשכה המשפטית עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 3 בתמריצים להתגייס לשירות צבאי או הלאומי- אזרחי ולהקשות על תלמידי הישיבות וראשי המגזר החרדי לקבל החלטה מושכלת כיצד לנהוג . במובן זה, הפגם של היעדר הסדר קבע מקרין גם "לאחור", על תקופות ההסתגלות שאמורות להוביל אליו, ועל אפקטיביות ההסדרים שנקבעו בהן" (פסקאות72-73 לפסק דינה של הנשיאה בדימוס נאור), ההדגשות אינן במקור. 6. עם זאת, לעמדתנו, קיים שוני מהותי בין מנגנוני הקבע המוצעים בהצעת החוק המונחת על שולחן הוועדה לבין הערות בית המשפט כפי שניתנו בשעתו. להבנתנו, ביקורת בית המשפט, 'בדבר היעדר 'הסדר קבע, התייחסה'להוראותיו הייחודיות של פרק ג1 כפי שחוקקו בשעתו – 'למבנה הספציפי של פרק ג1 שנפסל; שם, לא נקבעו כלל הסדרים לתקופה שלאחר 'תקופת ההסתגלות השנייה' (קרי, אחרי ה- 30.6.2023 ), מצב שהותיר חוסר ודאות לגבי ההסדרים שיחולו לאחר תקופה זו. 7. הצעת החוק הנוכחית מבקשת ליצור הסדר המשכי במתכונת של מנגנון הארכה. להסדר זה יש יתרון ביצירת ודאות ויכולת תכנון עבור המגזר החרדי– כפי שצוין אף בהערות בית המשפט– והוא אף מנסה לבטא את רציפות ההסדר כל עוד ישנה עמידה ביעדי הגיוס. עם זאת, מנגנון האר כת החוק המוצע מעורר קושי מהותי: הוא מאפשר את המשך הארכת החוק, ובעצם הותרת החוק על כנו, גם במקרים של כשל מתמשך בעמידה ביעדים (לאורך ארבע שנים רצופות). כפי שכבר ציינו, לעמדתנו, ,על הוראות החוק לעמוד למבחן כבר בשנותיו הראשונות ובפרט במשך שלוש השנים הראשונות ל .חקיקתו יתרה מ כך , לאור מכלול הערותינו ביחס למנגנוני ם ה מהותיים בהצעת החוק1 – ובכללם, מנגנון שלילת הטבות תוישיא ןגועמה הב לראשונה חכונו תולאשה האם ההסדר המ וצע נותן מענה לצרכים הביטחוניים םתוא הציגה מערכת הביטחון בדיוני הוועדה, הו אם ההסדר אכן מגשים את ה תכליות המפורטות בסעיף המטרה, עמדתנו היא, כי קיים יתרון משמעותי בקביעת ההסדר כהוראת שעה זמנ ית. 8. אנו ממליצים לוועדה לשקול תא קביעתה של הוראת שעה לתקופה מקסימלית בת חמש שנים, ול ,פחות להוסיף מנגנון המבטיח כי אם לא היהת עמידה ביע דים, במשך שלוש שנים רצופות, .יפקעו הוראות החוק ויחולו הוראות חוק שירות ביטחון בנוסף, להערתנו זו, אנו סבורים כי ישנו קושי בהארכת החוק בצו על ידי שר הביטחון: מנגנון הארכה באמצעות צו אינו מאפשר עריכת שינויים בהסדר המוצע אלא מותיר לוועדה רק את האפשרות להאריך או לא להאריך את ההסדר. 1 ראו הערותינו בעניין ה הסדרים ה ליבתיים ו בהם יעדי הגיוס – 'סקירה מס8 , מיום25 לדצמבר2025 ; הוועדה המייעצת– 'סקירה מס 15 ,מיום 14 בינואר2026 ; שליל ת ההטבות– סקירה 'מס11 , מיום3 בינואר2026 . הכנסת הלשכה המשפטית עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 4 9. כמו- ,כן ,לעמדתנו ובהמשך ל הערותינו לסעיפים 10 ו- 26 יז להצעת החוק, אנו ממליצים כי המנגנון המוצע בסעיף26 יז להצעת החוק לעפוי כבר לאחר שתי שנות גיוס רצופות (במקום )שלוש של אי-עמידה ברף המינימלי .השנתי לגיוס שינוי זה יאפשר בחינה מוקדמת של כשלי ההסדר וביצוע התאמות נדרשות.מוקדם ככל האפשר סעיפים26כז, 26כח ו- 49 ()ח(א4)-(8) 10 . סעיפים אלו עוסקים בסמכותו של שר הביטחון להתקין תקנות לביצוע החוק ובדיווח לו ועדת .החוץ והביטחון של הכנסת בנושאים שונים 11 . סעיף26 כז מאפשר לשר הב'יטחון להתקין תקנות לביצוע הוראות פרק ג1 . בין היתר, לפי סעיף זה, רשאי שר הביטחון להתקין תקנות בדבר מועדים ודרכים להגשת בקשות לפי פרק'ג1 , וכן לקבוע בתקנות תנאים מוקדמים להגשת בקשות אלו '(מנגנון זהה היה קיים בפרק ג1 )לחוק. 12 . 'מבין הבקשות הקבועות בפרק ג1 יש ל ציין את בקשת מיועד לשירות ביטחון שהוא תלמיד ישיבה לדחות את מועד התייצבותו (סעיף26 ד), בקשת מיועד לשירות ביטחון לשרת ב שירות אזרחי- ביטחוני (סעיף26 ח), וכן בקשת ישיבה להיכלל ברשימת הישיבות (סעיף26 .)יא 13 . סעיף26כח מטיל על שר הביטחון חובת דיווח לוועדת החוץ והבי ,טחון של הכנסת אחת לשנה , לגבי שנת הגיוס שחלפה על הנושאים שיפורטו להלן . ועדת החוץ והביטחון של הכנסת תדון 'בדיווחים אלו, אחת לשנה, לשם מעקב על ביצוע הוראות פרק ג1 . נושאי הדיווח הקבועים ב:סעיף זה הם א. מספר המתייצבים לשירות סדיר בכלל, ומספר ה מתייצבים כאמור מקר ב בוגרי מוסדות .החינוך החרדיים בפרט, ונתונים בהשוואה לשנים קודמות ב. 'מספר צווי דחיית שירות וצווי פטור משירות סדיר שניתנו לפי פרק ג1 , ונתונים בהשוואה .לשנים קודמות ג. מסלולי שירות המותאמים לשירותם של בוגרי מוסדות חינוך חרדיים, שנפתחו או .שהורחבו 14 . סעיף49 )ח(א מטי ל על שר הביטחון חוב ו ת דיווח נוספות ,לוועדת החוץ והביטחון של הכנסת אחת לשלושה חודשים. יש לציין, ששלושת הדיווחים הראשונים בסעיף זה קשורים לנושא הפיקוח והם נדונו בדיון הוועדה שהתקיים בנושא הפיקוח, וחמשת הדיווחים הנותרים קשורים ליישומו הכולל של החוק, כמפורט לה:לן א. מספר תלמידי הישיבה שבידם צו דחיית שירות (הוראה במשמעות זהה מופיעה בסעיף 26 )כח. הכנסת הלשכה המשפטית עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 5 ב. .מספר צווי הגיוס שנשלחו לבוגרי מוסדות החינוך החרדיים ג. מספר המתייצבים בלשכת הגיוס מבין מספר בוגרי מוסדות החינוך החרדיים אליהם נשלח צו גיוס (הוראה במשמעות זהה מופיעה בסעיף26כח). ד. )'מספר המתגייסים לשירות סדיר מבין מספר המתייצבים בלשכת הגיוס (כאמור בסעיף ג .והתפקידים בהם שובצו ה. מספר צוו י12 ומספר צווי מעצר שנשלחו למי שלא קיים חובותיו לפי סעיף26 .'ה 15 . 'בנוסח המונח על שולחן הוועדה, נמחק הדיווח בהשפעת יישומן של הוראות פרק ג1 על השירות ,בשירות ביטחון לרבות בכל הנוגע למעמדן ולשילובן של נשים בשירות ביטחון . יש לציין שנושא דיווח זה היה קיים בהצעת החוק בנוסחה הממשלתית 'ובהוראותיו של פרק ג1 לחוק. לעמדתנו ,על הוועדה לקיים דיון בהוראות נוספות שנכון יהא לקבל עליהן דיווח וכן לתת את הדעת על האפשרו ת לאחד את סעיפי הדיווח לסעיף אחד כולל , תוך השמטת כפילויות . יתרה מזו, לעמדתנו, ישנה חשיבות בהכללת דיווח על השפעתן של הוראות הפרק על שילובן של נשים כפועל יוצא מהוראות סעיף26 כא. (ראו הערותינו בסקירה 'מס12 , מיום7 בינואר2026 .) סעיף12 – תיקון חוק סיוע כלכ לי לעידוד לומדי תורה וסטודנטים נזקקים 16 . סעיף12 להצעת החוק ענייננו התאמה טכנית להוראות חוק סיוע כלכלי לעידוד לומדי תורה וסטודנטים נזקקים, התשע"ז– 2017 (להלן– .)חוק סיוע כלכלי 17 . חוק סיוע כלכלי נחקק במטרה "לעודד לומדי תורה וסטודנטים נזקקים בלימודיהם באמצעות מת"...ן סיוע כלכלי על פי אמות המידה הקבועות בחוק זה לגבי לומדי תורה (סעיף1 לחוק .)לעידוד לומדי תורה 18 . סעיף2 לחוק"סיוע כלכלי מגדיר מי הוא "לומד תורה . לפי הגדרה זו, אדם שניתן לגביו צו 'דחיית שירות לפי פרק ג1 ייחשב ללומד תורה אם לומד בהיקף שעות הקבועות בפרק ג'1 . סעיף 2 לחוק סיוע כלכלי מנוסח באופן 'שהוא מפנה לסעיפים הרלוונטיים שבפרק ג1 בחוק שירות .ביטחון 'כיוון שפרק ג1 פקע וסעיפי החוק הרלוונטיים בחוק שירות ביטחון שאליהם מפנה חוק סיוע כלכלי– שונו בהצעת החוק המוצעת, מוצע בסעיף12 להצעת החוק להתאים באופן טכני א ת סעיפי החוק שאליהם מפנה סעיף2 לחוק סיוע כלכלי. כך שבמקום ההפניה בסעיף2 לחוק סיוע כלכלי ל סעיף26יח 'בפרק ג1 שפקע שעסק בדחיית שירות יבוא סעיף26 ד להצעת החוק, וכן במקום ההפניה ל סעיף26 ()כג(א1 ) 'בפרק ג1 שפקע שעסק בהיקף שעות לימוד תלמיד ישיבה יבוא ו סעיפים22 (ג1 () 1 ) או26 (ה1) .להצעת החוק המוצעת הכנסת הלשכה המשפטית עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 6 לעמדתנו, הוראות הסעיף קשורות בקשר הדוק לסעיפי שלילת ההטבות. כך למשל, באם תחליט הוועדה על הכללת שלילת הטבות נוספות במסגרת ההסדר, כדוגמת שלילת האפשרות לקבל סיוע כלכלי– .הרי שיש לערוך התאמות לסעיף זה ואף לדון בנחיצותו סיכום:הערות הצוות המשפטי לסעיפים הנדונים 19 . הערותינו ל עניין סעיף10 להצעת החוק: המנגנון המוצע מבקש לעגן הסדר המשכי במתכונת של הארכת תוקף ,שיש לו יתרונות מסוימים: ,מצד אחד ההסדר מעניק למגזר החרדי ודאות ויכולת תכנון– צורך עליו עמד בית המשפט בפסק הדין– אוהו אף מנסה לבטא את המשכיות ההסדר כל עוד נשמרת ה .עמידה ביעדי הגיוס ,מצד שני הוראה זו מעוררת קושי מכיוון שהיא מאפשרת להמשיך ולהאריך את רדסהה גם כאשר לא הייתה עמידה רצופה ביעדי הגיוס במשך ארבע שנים רצופות . קושי זה מחזק את העמדה לפיה יש לבחון את הוראות החוק כ בר בשנים הראשונות ליישום ההסדר, ובפרט במהלך שלוש השנים הראשונות לחקיקתו. יתרה מכך, מכלול ההיבטים וההערות ביחס למנגנונים המהותיים הרבים שפורטו בסקירות קודמות– ובכללם, החדשנות שבמנגנון שלילת ההטבות האישיות, הצורך בהקמת מנגנון פיקוח מרכזי, עליו נשען גם מנגנ ון העיצומים הכספיים המוצע, והקמת ועדה מלווה לבחינת ההסדר במקרה של אי- עמידה ביעדים– מובילים למסקנה ש ההסדר המוצע, על כלל מנגנוניו, אינו בשל להיחקק כהסדר קבע בעת הזו. על כן, ולאור הצורך החיוני בהתאמת המתווה לצרכים ,הביטחוניים העדכניים כפי שהוצגו בוועדה הניחבלו ה אם ההסדר אכן מגשים את ייעודו בהתאם לתכליות המפורטות בסעיף המטרה, עמדתנו היא, כי קיים יתרון משמעותי בקביעת ההסדר כהוראת שעה זמנ ית. חכונל רומאה, אנו ממליצים לוועדה לשקול לקבוע את ההסדר כהוראת שעה לתקופה מרבית של חמש שני ם. ,בנוסף אנו ממליצים להוסיף להצעת החוק מנגנון המבטיח כי אם לא תהיה עמידה ביעדים במשך שלוש שנות גיוס רצופות, יפקעו הוראות החוק ויחולו הוראות חוק שירות ביטחון. 20 . הערותינו בעניין סעיף26 יז להצעת החוק: לאור הערותינו ל סעיף10 ,להצעת החוק אנו ממליצים כי המנגנון המוצע בסעיף26 יז להצעת החוק לעפוי כבר לאחר שתי שנות גיוס רצופות )(במקום שלוש של אי-עמידה ברף המינימלי .השנתי לגיוס שי נוי זה יאפשר בחינה מוקדמת של כשלי ההסדר וביצוע התאמות נדרשות מוקדם ככל האפשר. הכנסת הלשכה המשפטית עו"ד מירי פרנקל- // שור, היועצת המשפטית לוועדת החוץ והביטחון02-6408611 // 050-6233512 // [email protected] 7 21 . הערותינו ביחס לסעיף 12 להצעת החוק: הוראות הסעיף קשורות בקשר הדוק לסעיפי שלילת ,ההטבות. כך למשל, באם תחליט הוועדה על הכללת שלילת הטבות נוספות במסגרת ההסדר כדוגמת שלילת האפשרות ל קבל סיוע כלכלי– הרי שיש לערוך התאמות לסעיף זה ואף לדון .בנחיצותו 22 . הערותינו בעניין 26כח להצעת החוק :לעמדתנו ,על הוועדה לקיים דיון בהוראות נוספות שנכון יהא לקבל עליהן דיווח וכן לתת את הדעת על האפשרות לאחד את סעיפי הדיווח לסעיף אחד .כולל אנו ז.מינים לכל שאלה בכ,בוד רב הצוות המשפטי לוועדת החוץ והביטחון