הצעת חוק לדיון מוקדם
מספר פנימי: 2239531
הכנסת העשרים וחמש
יוזם: חבר הכנסת שלום דנינו
______________________________________________
פ/6551/25
הצעת חוק-יסוד: הממשלה (תיקון – מינויים בכירים בשירות המדינה)
דברי הסבר
מטרת חוק-יסוד זה היא לייעל את עבודת הממשלה ואת יישום החלטותיה, להבטיח את הכלים לאחריות הממשלה כלפי העם והכנסת על התוצאות של תקופת כהונתה, ללמוד ממודל מינוי הבכירים בדמוקרטיות המובילות בעולם, ליישם את העיקרון החוקתי הקבוע בסעיף 1 לחוק-יסוד: הממשלה, שלפיו הממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה, ולממש את עקרונות הדמוקרטיה כנוסח אברהם לינקולן אודות ממשלה של העם, על ידי העם ולמען העם.
חוק-יסוד זה, יחד עם התיקון הנלווה לו לחוק שירות המדינה (מינויים) (תיקון – מינויים בכירים בשירות המדינה), התשפ"ו–2026 (פ/6552/25), מעמיד לכנסת את הכלים לפקח על הממשלה בכל הנוגע לכלל המינויים הבכירים בשירות המדינה, באופן אחיד ושוויוני, תוך שקיפות מלאה מול הציבור בהתאם לתפיסה שלפיה אין דבר מחטא יותר מאור השמש. זאת בניגוד למצב הקיים כיום שלפיו לצורך מינוי חלק מהמשרות הבכירות הממשלה נעזרת בוועדות איתור חסרות שקיפות וחסרות ייצוגיות דמוקרטית, ולצדן, במשרות בכירות אחרות לא קיימים כלל מנגנוני פיקוח ובקרה. בהיעדר הסדרה חוקתית אחידה, ערב תחילתו של חוק-יסוד זה, אנו עדים להתערבות שיפוטית משתנה ממקרה למקרה ומממשלה לממשלה באופן הפוגע באמון הציבור ובדמוקרטיה ומותיר את העיקרון החוקתי של אחריות הממשלה בפני הכנסת כאות מתה.
מדינת ישראל חריגה ביחס למקובל בדמוקרטיות המובילות בעולם בחולשת השליטה והבקרה של נבחרי הציבור על הפקידות הממשלתית הבכירה ועל פעולותיה. ניתן לראות כי מאז שנות התשעים, השליטה והבקרה של הממשלה על מינוי בכירי שירות המדינה, גופי הביטחון והשירות המשפטי הולכת ונחלשת. כתוצאה מכך נשחקת השליטה והבקרה של הממשלה על פעולותיהם של בכירים אלה. ישראל חריגה ביחס למקובל בעולם המערבי גם באשר לריכוז הכוח המופקד בידי בכירים בלתי נבחרים אלה. לנוכח שילוב זה, הרי שחולשת הבקרה של הממשלה על המשרות הבכירות האמורות יוצרת משבר כפול: הן לעקרון שלטון העם והן לתיפקודן ההרמוני וההיררכי של כלל גופי הביצוע, בקצב ובעקביות ראויים, למען העם.
כך למשל בארצות הברית בעלי תפקידים בכירים רבים לאין ערוך מהמוצע בחוק-יסוד זה מתחלפים עם חילופי ממשל כמו גם בכל עת שבה הנשיא, ולעיתים נציגיו, מוצאים לנכון להחליפם, כאשר המינויים הבכירים ביותר בשירות המדינה מתבצעים בידי הנשיא לאחר שימוע ואישור בסנאט.
בצרפת, ככלל, מינוי התפקידים הבכירים ביותר נידון במועצת השרים ונחתם על ידי הנשיא, היושב בראשה. עבור תפקידים בעלי השפעה מכרעת על הכלכלה וזכויות האזרח (כגון ראש רשות התחרות או ראשי רשויות רגולטוריות), סמכות המינוי של הנשיא מותנית בחוות דעת פומבית של ועדות הפרלמנט הרלוונטיות אשר מוסמכות לחסום מינוי ברוב של שישים אחוזים.
בגרמניה מרבית המינויים הבכירים מבוצעים על ידי הדרג הנבחר. קיימת גם רשימה לא מבוטלת של פקידים המוגדרים כ"פקידים פוליטיים". הגדרה זו מאפשרת להוציא פקידים בכירים (כמו מזכירי מדינה ומנהלי מחלקות) לפרישה זמנית בכל עת ללא עילה מיוחדת, וזאת כדי להבטיח ניהול אפקטיבי של המשרד על ידי הדרג הנבחר.
אשר לתובע הכללי, אשר ממונה גם על גורמי הייעוץ המשפטי לממשלה, הרי שבכל שלוש המדינות הנזכרות, כמו גם במדינות מערביות בולטות אחרות דוגמת בריטניה וקנדה, התובע הכללי הוא מינוי פוליטי והפיקוח הפוליטי של הנשיא או הממשלה עליו ועל תיפקודו נרחב ועוצמתי הרבה מעבר למוצע בחוק-יסוד זה.
בית המשפט העליון של ארצות הברית היטיב לבטא את התפיסה שעומדת ביסוד הגישה המתוארת בפסק דינו בעניין מאיירס שבו דחה ניסיונות להגביל את סמכותו המוחלטת של הנשיא לפטר בכירים בשירות המדינה לפי שיקול דעתו הבלעדי:
"בדיון שהתקיים בקונגרס הראשון הובע חשש שכלל פרשנות חוקתית כזה, שהיה כרוך בחקיקת החוק, יחשוף את המדינה לעריצות דרך ניצול לרעה של הפעלת סמכות הפיטורים על ידי הנשיא. בבסיס חששות כאלה עמדה התפיסה המוטעית היסודית כי יחסו של הנשיא בהפעלת סמכותו הוא יחס של התנגדות לעם, בעוד שהקונגרס הוא המגן היחיד שלהם בממשל, ותפיסה מוטעית כזו ניכרת גם בדיונים שהתקיימו בפני בית משפט זה." [Myers v. United States, 272 U.S. 52, 123 (1926) – בתרגום לעברית]
בעולם המערבי מובטחת אפוא פעילות אחודה ואפקטיבית של שירות המדינה כולו תחת הנחיית הדרג הנבחר ברשות המבצעת באמצעות שליטה של נבחרי הציבור במינוי ובסיום הכהונה של הדרגים הבכירים בשירות המדינה (ולעיתים אף בדרגים נמוכים יותר, בניגוד למוצע בחוק-יסוד זה).
בישראל לעומת זאת, הציבור עוקב לא פעם בתדהמה כיצד דווקא בסוגיות עקרוניות מאוד גורמי הממשלה פועלים באופן סתירתי, לעתים תוך סיכול חזיתי של החלטות הממשלה בידי גורמי הביצוע הכפופים לה. דומה כי חסר שמן בגלגלי מכונת הממשלה והקצב והכיוון של סיבוב הגלגלים השונים לא מספק לציבור מכונה אחת הרמונית הפועלת למענו. לא פעם החלטות ממשלה לא מיושמות, או לא מיושמות במועד, כתוצאה ממחסור בהיררכיה. מחסור בהיררכיה ברורה עלול להוביל לכשלים מסוכנים כפי שמצאה בשעתו ועדת אגרנט ביחס למלחמת יום הכיפורים וכפי שעוד ייחקר ביחס לתפקוד מערכות הביצוע במדינה עובר למתקפת חמאס בכ"ב בתשרי התשפ"ד (7 באוקטובר 2023).
חוק-יסוד זה נועד להבטיח את אחריותיות הממשלה (accountability) על כלל פעולות הרשות המבצעת, ולהפסיק את המצב המסוכן שבו לא ברור אם הציבור יכול לדרוש מממשלתו אחריות מלאה על תוצאות המשמרת שלה בהיעדר שליטה אפקטיבית מלאה של הממשלה בגופי הביצוע שאמורים להיות כפופים לה.
חוק-יסוד זה נועד לעבור משירות ציבורי שאיננו מחויב באופן מלא לרצונו האותנטי של העם, לשירות לציבור שמבטא את רצון העם ואת צרכיו, כפי שמשתקפים בבחירות. מכיוון שבדמוקרטיה הדרך היחידה להגדיר את האינטרס הציבורי היא על ידי הציבור עצמו בבחירתו, החוק המוצע יביא למנגנון ממשלתי שבמקום לקדש ולשמר את הבירוקרטיה והמנגנון כשלעצמו הוא יקדש וישמר את המחויבות לציבור עצמו.
חוק-יסוד זה אינו משנה את שיטת המינויים בכלל שירות המדינה אלא נוגע לרשימה מצומצמת מאוד של משרות בכירות ביותר כדי להבטיח שירות מדינה אחיד ועקבי המוכוון ביעילות בידי הממשלה שהיא זו שמחזיקה בסמכות ובאחריות הדמוקרטית והחוקתית להיות הרשות המבצעת של המדינה.
לשם כך, מוצע להוסיף לחוק-יסוד: הממשלה, את סעיף 34א אשר קובע מנגנון מינוי אחיד ושיטתי לכלל התפקידים הבכירים בשירות המדינה המפורטים בסעיף קטן (ו), בהתאם למפורט בסעיפים הקטנים הבאים:
סעיף קטן (א) המוצע קובע את סמכותה המלאה והבלעדית של הממשלה למנות או להימנע מלמנות אדם לכהונת בכיר בשירות המדינה, לפי שיקול דעתה הבלעדי, אך מתנה את סמכותה זו של הממשלה בכפיפות לתנאי הכשירות הקבועים לכל תפקיד לפי עניינו.
סעיף קטן (ב) המוצע קובע מנגנון עקבי למינוי בידי הממשלה לפי הצעת שר בהתאם להכרעת החוק או הממשלה בעניין; בהיעדר קביעה כאמור קובע סעיף קטן זה ברירת מחדל של הצעת המועמד בידי ראש הממשלה.
סעיף קטן (ג) המוצע מעניק לכנסת את הסמכות לקיים שימוע למועמדים לכל התפקידים הבכירים בשירות המדינה המנויים בסעיף קטן (ו) לפני הכרעת הממשלה בשאלת מינוים. בכדי לממש עיקרון חשוב זה ייחקק כאמור תיקון מתאים לחוק שירות המדינה (מינויים), התשי"ט–1959, במקביל לחוק-יסוד זה באופן שישלים את ההסדרים הדרושים לשם מימושו. בדומה למדינות שבהן אחריות הממשלה בפני הפרלמנט מתממשת באמצעות סמכות הפרלמנט להחליף ממשלה, סמכות המינוי נותרת בידי הממשלה ללא צורך באישור הפרלמנט, אך תתקיים ביקורת ציבורית ופרלמנטרית באמצעות עצם קיום השימוע ופרסום תיעודו המצולם.
סעיף קטן (ד) המוצע קובע ברירת מחדל לסיום כהונת בכירים בשירות המדינה עם הקמתה של ממשלה חדשה, בתוספת מאה ימים הדרושים להתארגנותה, בכדי להבטיח שליטה, בקרה ואמון מלאים של הממשלה בצמרת שירות המדינה. זאת, כמקובל בדמוקרטיות המערביות הבולטות ובראשן ארצות הברית.
סעיף קטן (ה) המוצע קובע את סמכות הפיטורים של בכירים בשירות המדינה על ידי הממשלה. באמצעות סמכות זו תבטיח הממשלה את משילותה, את אחידות תפקוד הרשות המבצעת ואת יכולתה לקבל אחריות מלאה על פעילותיה. בדומה למקובל במדינות מערביות בולטות, ובראשן ארצות הברית, נשמרת לממשלה הסמכות לפטר נושאי תפקידים מתוך אותה רשימה מצומצמת של בכירים בשירות המדינה לאחר שניתנה לבעל התפקיד ההזדמנות להציג בפני הממשלה את עמדתו בעניין.
בנוסף, מוצע לתקן את סעיף קטן 3(ג) לחוק-יסוד: הצבא, באופן שמינוי ראש המטה הכללי יהיה לפי הוראות חוק-יסוד זה וכל חוק.
חוק-יסוד זה נועד לתקן כשלים שהלכו והחריפו בשנים האחרונות ביחס לתפקודה של הרשות המבצעת בישראל, הוא יעמיד את ישראל בשורה אחת עם הדמוקרטיות המובילות בעולם, יבטיח לציבור ממשלה יעילה ובלתי סתירתית תחת פיקוח דמוקרטי של הכנסת ויממש את העיקרון החוקתי שהממשלה היא הרשות המבצעת של המדינה.
--------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ב בשבט התשפ"ו (09.02.2026)
הוספת סעיף 34א 1. בחוק-יסוד: הממשלה, אחרי סעיף 34 יבוא: בחוק-יסוד: הממשלה, אחרי סעיף 34 יבוא: בחוק-יסוד: הממשלה, אחרי סעיף 34 יבוא: בחוק-יסוד: הממשלה, אחרי סעיף 34 יבוא: בחוק-יסוד: הממשלה, אחרי סעיף 34 יבוא: בחוק-יסוד: הממשלה, אחרי סעיף 34 יבוא:
"מינוי בכירים בשירות המדינה "מינוי בכירים בשירות המדינה "מינוי בכירים בשירות המדינה 34א. (א) לממשלה נתונה הסמכות המלאה והבלעדית למנות או להימנע מלמנות אדם לכהונת בכיר בשירות המדינה, לפי שיקול דעתה הבלעדי ובכפוף לתנאי הכשירות הקבועים לתפקיד. (א) לממשלה נתונה הסמכות המלאה והבלעדית למנות או להימנע מלמנות אדם לכהונת בכיר בשירות המדינה, לפי שיקול דעתה הבלעדי ובכפוף לתנאי הכשירות הקבועים לתפקיד.
(ב) מינוי בכיר בשירות המדינה ייעשה לפי הצעת שר משרי הממשלה שזהותו תיקבע בחוק או בהחלטת ממשלה; בהיעדר קביעה כאמור המינוי ייעשה לפי הצעת ראש הממשלה. (ב) מינוי בכיר בשירות המדינה ייעשה לפי הצעת שר משרי הממשלה שזהותו תיקבע בחוק או בהחלטת ממשלה; בהיעדר קביעה כאמור המינוי ייעשה לפי הצעת ראש הממשלה.
(ג) הכנסת רשאית לקיים שימוע למועמד לתפקיד בכיר בשירות המדינה קודם למינויו ולהציג את המלצותיה בפני הממשלה בשאלת מינויו, בהתאם לכללים וללוחות זמנים שייקבעו בחוק או לפי חוק. (ג) הכנסת רשאית לקיים שימוע למועמד לתפקיד בכיר בשירות המדינה קודם למינויו ולהציג את המלצותיה בפני הממשלה בשאלת מינויו, בהתאם לכללים וללוחות זמנים שייקבעו בחוק או לפי חוק.
(ד) כהונת בכירים בשירות המדינה תסתיים בתוך מאה ימים מכינונה של ממשלה אלא אם החליטה הממשלה להאריך את כהונתם באופן זמני או באופן קבוע עד למאה הימים הראשונים לכהונת הממשלה העוקבת; השר המוסמך להציע לממשלה מועמד למשרה המסוימת רשאי לקבוע את מועד סיום הכהונה גם בתוך מאה הימים האמורים ואם לא קבע כן תפקע הכהונה בתום מאה הימים. (ד) כהונת בכירים בשירות המדינה תסתיים בתוך מאה ימים מכינונה של ממשלה אלא אם החליטה הממשלה להאריך את כהונתם באופן זמני או באופן קבוע עד למאה הימים הראשונים לכהונת הממשלה העוקבת; השר המוסמך להציע לממשלה מועמד למשרה המסוימת רשאי לקבוע את מועד סיום הכהונה גם בתוך מאה הימים האמורים ואם לא קבע כן תפקע הכהונה בתום מאה הימים.
(ה) הממשלה רשאית להעביר מכהונה בכיר בשירות המדינה בכל עת לפי שיקול דעתה הבלעדי, לאחר שניתנה לו הזדמנות להציג את עמדתו בפני הממשלה, לרבות שבעה ימים להכין את תגובתו. (ה) הממשלה רשאית להעביר מכהונה בכיר בשירות המדינה בכל עת לפי שיקול דעתה הבלעדי, לאחר שניתנה לו הזדמנות להציג את עמדתו בפני הממשלה, לרבות שבעה ימים להכין את תגובתו.
(ו) בסעיף זה "בכיר בשירות המדינה" – (ו) בסעיף זה "בכיר בשירות המדינה" –
(1) ראש המטה הכללי של צבא הגנה לישראל;
(2) המפקח הכללי של המשטרה;
(3) ראש שירות הביטחון הכללי;
(4) ראש המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים;
(5) נציב שירות בתי הסוהר;
(6) נציב שירות המדינה ומשנהו;
(7) היועץ המשפטי לממשלה ומשניו;
(8) מנהל מחלקת הבג"צים בפרקליטות המדינה;
(9) מנהל כללי של משרד ממשלתי או של יחידת סמך של משרד ממשלתי ובעלי תפקידים בדרגים המקבילים למנהל כללי של משרד ממשלתי;
(10) משנה למנהל כללי של משרד ממשלתי או של יחידת סמך של משרד ממשלתי ובעלי תפקידים בדרגים המקבילים למשנה למנהל כללי של משרד ממשלתי;
(11) כל משרה שהמינוי לה דורש אישור ממשלה לפי חוק."
תיקון חוק-יסוד: הצבא 2. בחוק-יסוד: הצבא, בסעיף 3(ג), בסופו יבוא "לפי הוראות סעיף 34א לחוק-יסוד: הממשלה, ולפי כל חוק". בחוק-יסוד: הצבא, בסעיף 3(ג), בסופו יבוא "לפי הוראות סעיף 34א לחוק-יסוד: הממשלה, ולפי כל חוק". בחוק-יסוד: הצבא, בסעיף 3(ג), בסופו יבוא "לפי הוראות סעיף 34א לחוק-יסוד: הממשלה, ולפי כל חוק". בחוק-יסוד: הצבא, בסעיף 3(ג), בסופו יבוא "לפי הוראות סעיף 34א לחוק-יסוד: הממשלה, ולפי כל חוק". בחוק-יסוד: הצבא, בסעיף 3(ג), בסופו יבוא "לפי הוראות סעיף 34א לחוק-יסוד: הממשלה, ולפי כל חוק". בחוק-יסוד: הצבא, בסעיף 3(ג), בסופו יבוא "לפי הוראות סעיף 34א לחוק-יסוד: הממשלה, ולפי כל חוק".