חומר רקע
1
כ"ט בשבט
התשפ"ו
16
בפברואר2026
אל
: חברי ועדת החוקה
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה לדיון בוועדת החוקה ביום
17.2.2026
בהצע
ות ה
חוק ל
פיצול תפקיד היועץ
המשפטי לממשלה : התייחסות לסעיפים57
-
50
בתזכיר של פרופ' פרידמן
במסמך ההכנה הכללי מטעם הייעוץ המשפטי לוועדה שפורסם ביום16.11.2025
(להלן– המסמך הכללי ,)
,הצגנו את תשע הצעות החוק המונחות על שולחן הוועדה, תוך התמקדות בהצעת החוק של יו"ר הוועדה
.והעלנו נקודות כלליות לדיון ביחס להצעות אלה
כפי שצוין על ידינו במסמך הכללי, בשנת2008
, פורסם על ידי שר המשפטים דאז, פרופ' דניאל פרידמן, תזכיר
חוק היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי (הפרדת סמכויות, מינוי, כהונה והוראות שונות), התשס"ח–
2008
(להלן– התזכיר) ,ש
ביקש לפצל את מוסד היועמ"ש לתפקיד של ייעוץ וייצ וג מצד אחד, ותפקיד של
,תביעה כללית מצד שני
ולערוך שינויים בהיבטים שונים הקשורים בשני תפקידים אלה .
בהמשך
ל
החלטת
,יו"ר הוועדה, לפיה נוסח התזכיר של פרופ' פרידמן ישמש כמצע לדיוני הוועדה
ו בהמשך
למסמכים שפורסמו על ידינו
שהתייחס
ו
לסעיפים24-1
,
סעיפים31-25
וסעיפים49-32
לתזכיר , במסמך זה
נציג את סעיפים57-50
לנוסח התזכיר, ונציג נקודות לדיון ביחס לסעיפים אלה. הסעיפים האמורים עוסקים
במעמדו, תפקידיו וסמכויותיו של התובע הכללי.לאחר פיצול התפקיד
"בנוסף נדון בהגדרת "התחום הפלילי
שבסעיף1
לתזכיר, ובסעיפים22
ו-
27
לת זכיר שהוועדה החליטה לדחות את הדיון בהם, ושעוסקים ביחס
בין היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי.אחרי הפיצול ביניהם
פרק
ג :'התובע הכללי
סעיף50
– אגף התביעה הכללית במשרד המשפטים
(א) התביעה הכללית היא אגף מאגפי משרד המשפטים; התובע הכללי הוא עובד מדינה והוא ראש התביעה
.הכללית
(ב) התובע הכללי ממונה על פתיחתם, ניהולם והפסקתם של הליכים פליליים מטעם המדינה, והוא מוסמך
.להורות למשטרה לפתוח בחקירה או להשלימה
(ג) התובע הכללי ממונה על התובעים עובדי התביעה הכללית והם כפופים למרותו; כל התובעים, אף אם
אינם עובדי התביעה הכלל ית, פועלים מכוחו של התובע הכללי והם כפופים לפיקוחו, להנחיותיו
ולהוראותיו לעניין פתיחתם, ניהולם והפסקתם של הליכים פליליים מטעם המדינה, לרבות מתן הוראות
.למשטרה לפתוח בחקירה או להשלימה
מוצע
,לקבוע כי התביעה הכללית היא אגף במשרד המשפטים והתובע הכללי עומד בראשה. לפי המוצע
התובע הכללי יהיה ממונה על התובעים והם יהיו כפופים למרותו, ואף התובעים שאינם עובדי התביעה
.הכללית יפעלו מכוחו של התובע ויהיו כפופים לפיקוחו, הנחיותיו והוראותיו
כן מוצע לקבוע כי התובע הכללי יהיה ממונה על פתיחתם, ניהולם והפסקתם של הליכים פליליים מטעם
המדינה, והוא .יהיה מוסמך להורות למשטרה לפתוח בחקירה או להשלימה
נקודות לדיון
(1
)
)סעיף קטן (א– לא ברור מדוע יש צורך להתייחס בחקיקה ראשית
למבנה הארגוני של משרד המשפטים
ולכך שהתביעה
.הכללית היא חלק מאגפיו. מוצע להשמיט התייחסות זו
(2)
)סעיף קטן (ב – היקף סמכויות התובע הכללי – סעיף קטן (ב) המוצע
נועד לקבוע את תפקיד התובע
הכללי, ולפיו
הוא "ממונה על פתיחתם, ניהולם והפסקתם של
הליכים פליליים
,מטעם המדינה". מנגד לפי
2
'ס2
ו-
55-51
המוצעים)(שטרם נדונו בוועדה", הסמכויות שיש כיום ליועץ המשפטי לממשלה ב תחום
המשפט הפלילי" יועברו כולן לתובע הכללי , ובמקרים מסוימים הוא יהיה מוסמך לייצג את המדינה גם
בהליכים אזרחיים ומנהליים .
,בנוסף
עיף ס 1 המוצע,, שהוועדה טרם דנה בו
מגדיר באופן רחב מהו "תחום
המשפט הפ לילי" וכולל בתוכו היבטים רבים
נוס
פים המועברים לאחריות התובע מלבד
""ניהול הליך פלילי ,
כמו הדין המשמעתי, חסינות, שיתוף פעולה בינלאומי בתחום הפלילי ועוד .
בעקבות כך נוצרת חוסר הלימה בין הסמכויות המועברות לתובע הכללי הכוללות את כל התחום של המשפט
הפלילי
במובן הרחב, ובין הסמכות שמוקנית לו בסעיף קטן זה לנהל"הליכים פליליים" בלבד.
,נוכח האמור מוצע כי הוועדה תשקול
ל
אפיין
את הסמכות המוקנית לתובע הכללי ואת תפקידיו
ל פי מכלול
ההליכים
המועברים לטיפולו ו הנכללים ב"תחום המשפט הפלילי" ולא להגבילם לניהול הליכים.פליליים
(3
)
)סעיף קטן (ב– היחס בין התובע הכללי והמשטרה – על-
פי הסעיף הקטן המוצע, התובע הכללי מוסמך
להורות למשטרה לפתוח בחקירה או להשלימה
(נוסף להכפפה ישירה של התובעים המשטרתיים לפיקוחו
)והנחיותיו של התובע, תוך קביעה נורמטיבית שהם פועלים מכוחו ,. מנגד לפי
ס'
23-24
המוצע
ים , המשטרה
–
כמו כל שאר גופי הרשות המבצעת מלבד
התובע הכללי –
תהיה כפופה לחוות דעתו של היועץ המשפטי
.לממשלה, כל עוד הממשלה לא החליטה אחרת
,העובדה שבהיבטים מסוימים המשטרה כפופה הן ליועץ המשפטי לממשלה והן לתובע הכללי עלולה לעורר
קושי מעשי ועקרו
ני ,. כך, לא ברור האם שוטר שפותח בחקירה לפי הוראות התובע הכללי נדרש לפעול
במסגרת החקירה, לפי הנחיותיו המשפטיות של התובע הכללי שמכוח סמכותו הוא פתח בחקירה, או שגם
במסגרת הפעלת סמכויות החקירה שנפתחה מכוח הוראת
התובע הכללי
יהיה השוטר כפוף לחוות דעתו של
היועץ ,
למשל ביחס
לאופן הפעלת סמכויותיו
או לפרשנות סעיף
העבירה הרלוונטי?
יתר על כן ,
מכיוון
על ש-
פי ההסדר המוצע תלותו של היועץ בממשלה גבוהה בהרבה
מזו של התובע הכללי ,
,הסדר שבמסגרתו היועץ מנחה מבחינה משפטית את פעולת המשטרה כגוף חוקר עלולה להוביל להתנגשות
מוסדית שעלולה לפגוע ב עצמאות המוסדית שניתנת לתובע הכללי לפי
סעיף
56
,המוצע ולהקשות עליו לבצע
.את תפקידו כגורם עצמאי שנדרש לעתים לפעול אף בעמדה לעומתית לממשלה
כדי לתת מענה לקשיים המוסדיים שההסדר המוצע מייצר, מוצע להוסיף הוראה שתבהיר כי התובע הכללי
הוא זה שינחה
משפטית את כלל גופי האכיפה –
הן את הגוף החוקר (המשטרה) והן את הגוף התובע (מערכת
.)התביעה הכללית
(4)
)סעיף קטן (ג–
מוצע לאחד את סעיף קטן זה העוסק ביחסים שבין התובע הכללי לתובעים שתחתיו עם
סעיף52
.העוסק בזהות התובעים באופן כללי
סעיף51
–
ניהול הליכים בידי
התובע הכללי ונציגיו
,(א) הליכים פליליים מטעם המדינה ינוהלו בידי התובע הכללי או בידי תובע אחר שהוא נציג התובע הכללי
.אלא אם נקבע אחרת לפי הוראת כל דין
(ב) בכפוף לסעיף54
., התובע הכללי ונציגיו לא ינהלו הליכים משפטיים זולת הליכים פליליים
מוצע
לקבוע כי הליכים
פליליים ינוהלו בידי התובע הכללי או נציגיו, וכי הם לא ינהלו הליכים משפטיים
אחרים שאינם פליליים, למעט החריגים שבס
עיף
54
המוצע (עתירות לבג"ץ והליכים אזרחיים שנושאם הוא
בעיקר עניין שבתחום המשפט הפלילי
ו התייצבות תובע כללי בהליך שהוא אינו צד לו, שבו מתעוררות שאלות
.)שבתחום המשפט הפלילי
3
נקודות לדיון
(1
)
)סעיף קטן (א–
כפילות בין סעיפים–
נראה שסעיף קטן זה אינו מוסיף הרבה על סעיפים50
,
52
ו-
54
.ומוצע לשקול למזגו עמם
(2
) "התובע הכללי ונציגיו לא ינהלו
הליכים משפטיים זולת הליכים פליליים"
))(ס"ק (ב –
נוכח עקרון
חוקיות המינהל שמכוחו התובע הכללי יכול לנהל רק את ההליכים שהוא הוסמך לנהל מכוח החוק, לא ברור
'מדוע נדרשת גם הוראה חיובית בס51
(א) המוצע לעניין ההליכים
ש התובע הכללי
רשאי
לנהל, וגם הוראה
'שלילית בס51
(ב) שתבהיר אלו הליכים משפטיים התובע הכללי
אינו רשאי
.לנהל
סעיף52
– התובעים
:(א) ואלה התובעים
(1
;) התובע הכללי
(2
:) נציגי התובע הכללי, ואלה הם
(א) המשנה לתובע הכללי, התובעים המחוזיים ותובעים אחרים מהתביעה הכללית
;שהשר קבע את תאריהם בצו שפורסם ברשומות
,(ב) מי שהתובע הכללי הסמיכו להיות תובע, דרך כלל, לסוג של משפטים
לבתי משפט
;מסויימים או למשפט מסויים
(ג) שוטר שנתקיימו בו תנאי הכשירות שקבע השר בהתייעצות עם השר לביטחון פנים
לאומי
ונתמנה להיות תובע בידי התובע הכ.ללי בהסכמת המפקח הכללי של המשטרה
()(ב) תובע כאמור בסעיף קטן (א2
)(ג) מוסמך לשמש תובע בבתי משפט השלום, בבתי המשפט העירוניים
ובסוגי הליכים בבתי משפט אחרים, הכל כפי שיקבע השר בהתייעצות עם השר לביטחון
פנים
לאומי , אולם
רשאי התובע הכללי להורות שסוג של משפטים, משפ.ט פלוני או הליך פלוני ינוהלו בידי תובע אחר
(ג) התובע הכללי רשאי לאצול למשנהו, דרך כלל, לסוג עניינים או לעניין מסויים, את סמכותו להסמיך
()תובע כאמור בסעיף קטן (א2
.))(ב
"(ד) כל הוראת דין שנאמר בה "נציג היועץ המשפטי לממשלה" או "בא כוח היועץ המשפטי לממשלה
משמעה, בכל הנוגע לתחום המשפט הפלילי–
תובע מן התביעה הכללית על שלוחותיה או מי שהתובע
הכללי הסמיכו להיות נציגו או בא-
.כוחו
מוצע .למנות את רשימת הגורמים שישמשו כתובעים בתחום הפלילי, ואת ההסדרים הנוגעים להסמכתם
למעשה, הסעיף המוצע מחוקק מ
ח 'דש את הוראות ס12
ל
חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–
1982
(להלן–
)החסד"פ , תוך התאמתן לשינויים הנובעים מהפיצול המוצע בין תפקיד היועץ המשפטי
.לממשלה לתפקיד התובע הכללי
,מדובר בהתאמה שבעיקרה היא בעלת אופי טכני מלבד
שינוי אחד,
'והוא שלפי ס52
()(א2
)(ג) המוצע שוטר
)יתמנה לתובע על ידי התובע הכללי בהסכמת מפכ"ל המשטרה (ועל כן הוא ייחשב לנציגו של התובע הכללי
ולא על ידי מפכ"ל המשטרה עצמו, כפי שנעשה כיום. בדברי ההסבר לתזכיר נאמר כי השינוי נועד כדי להכפיף
,גם את התביעה המשטרתית לפיקוחו הנחיותיו והוראותיו של התובע הכללי בכל הנוגע לפתיחה, ניהול
והפסקה של הליכים פליליים מטעם המדינה, ולחזק את שליטתו בכל ההליכים הללו, למען הסדר הטוב
.והאחידות בתחום זה
נקודות לדיון
(1
) תיקון עקיף לחוק סדר הדין הפלילי–
,כאמור
ההסדר המרכזי בדבר הגורמים המוסמכי ם לנהל הליך
פלילי מופיע כיום בסעיף12
לח
סד"פ
. מחיקתו של ס
עיף
12
(ס
עיף
65(א) ל
תזכיר ) והחלפתו בסעיף52
,המוצע
תחייב עריכת תיקונים עקיפים בכל החוקים שמפנים לסעיף12
האמור .
,בשביל להימנע מכך במקום לחוקק
את סעיף ההסמכה
לתובעים ב ,הצעת החוק הנוכחית ניתן לשקול עריכת תיקון עקיף לסעיף12
.עצמו
(2) תיקונים שנערכו בס
עיף
12
לחסד"פ לאחר הפצת התזכיר של פרידמן–
ככל שסעיף52
יישאר בנוסח
הצעת החוק, יש צורך לערוך בו התאמות כך שיכלול את התיקונים שנעשו בסעיף12
האמור מאז הפצת
התזכיר של פרופ' פרידמן :
4
.א חובת
דיווח : במסגרת התיקונים האמורים הוטלה על היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה
ה חוב
'לדווח לוועדת החוקה על הסמכת שוטרים כתובעים (ס12
(ד) לחסד"פ), וזאת בשל קשיים שהוועדה סברה
שעשויים להיות במקרים שונים של הסמכת שוטרים לשמש כתובעים, והרצון של הוועדה לפקח על עניי .ן זה
.ב
הגדרת סוגי ההליכים שתובע משטרתי רשאי לנהל : במסגרת התיקונים האמורים, תוקן הנוסח באופן
'שתהיה התאמה בין סוגי התובעים לסוגי התיקים שבהם מועברים חומרי החקירה לפי ס60
לחסד"פ. מוצע
:להוסיף תיקון זה גם לכאן
()"תובע כאמור בסעיף קטן (א2)(ג) מוסמך לשמש תו בע בבתי משפט השלום, בבתי
המשפט העירוניים ובסוגי הליכים בבתי משפט אחרים, הכל כפי שיקבע השר
,בהתייעצות עם השר לביטחון פנים
בתיקים שבהם הועבר לו חומר החקירה בהת אם
להוראות סעיף60
לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב-
1982
;
אולם רשאי
התובע הכללי להורות שסוג של משפטים, משפט פלוני או הליך פלוני ינוהלו בידי תובע
."אחר
(3) היחס בין התובע הכללי לנציגיו –
'כפי שצוין לעיל, מוצע להעביר לכאן את ההוראות שבס50
,(ג) המוצע
.לעניין יחסי הכפיפות שבין התובע הכללי לנציגיו השונים
(4
) מיקום סעיפים52(ד) ו-
53
בפרק הוראת
המע בר))(ס"ק (ד –
'ס52(ד) ו-
53
הם במהותם סעיפים
העוסקים בהעברת הסמכויות
נוכח ה
פיצול המוצע בין היועץ לתובע , ועל כן נדמה כי מקומם הוא בפרק
.האחרון שבין היתר כולל הוראות מעין אלה
כמו כן, נראה שיש למזג בין סעיף52
(ד) לסעיף53
)(ב שיוצג
,להלן בשל הכפילות.שביניהם
סעיף53
– העברת הסמכויות בתחום המשפט הפלילי
(א) כל סמכות הנתונה ליועץ המשפטי לממשלה או לפרקליט המדינה וכל תפקיד המוטל עליהם, לפי כל
.דין, בתחום המשפט הפלילי, יועברו לתובע הכללי
(ב) כל הוראה בחיקוק שעניינה בתחום המשפט הפלילי ואוזכר בה היועץ המשפטי לממשלה או פרקליט
המדינה, יבוא במקומם התובע הכללי; כל הוראה כאמור שאוזכר בה המשנה לפרקליט המדינה, יבוא
במקומו המשנה לתובע הכללי; וכל הוראה כאמור שאוזכר בה פרקליט המחוז או פרקליט אחר מפרקליטות
המדינה, יבואו במקומם, לפי העניין, התובע המחוזי או תובע אחר מהתביע ה הכללית שתוארו מקביל
.לתואר אותו פרקליט
(ג) כל הוראה בחיקוק שהסמיכה את היועץ המשפטי לממשלה להאציל מהסמכויות שהיו לו בתחום
המשפט הפלילי לפרקליט המדינה או לאנשים אחרים, יראו אותה כאילו היא מסמיכה את התובע הכללי
,להאציל את הסמכות האמורה למשנהו או לאותם אנשים
לפי העניין; וכל סמכות כאמור שהואצלה על
ידי היועץ המשפטי לממשלה לפרקליט המדינה או לאנשים אחרים, יראו אותה כאילו הואצלה על ידי
.התובע הכללי למשנהו או לאותם אנשים, לפי העניין
(ד) התובע הכללי ונציגיו לא ימלאו כל תפקיד מטעם היועץ המשפטי לממשלה ולא יהיו נתונים לפיקוחו
או למרותו; כל סמכות שהיתה נתונה ליועץ המשפטי לממשלה לדון בערר על החלטת פרקליט המדינה–
.בטלה
מוצע
לקבוע הוראות מפורטות הנובעות מהפיצול המוצע, מהעברת הסמכויות שבתחום המשפט הפלילי
מהיועץ המשפטי לממשלה לתובע הכללי ומביטול המשרה של פרקליט המדינה (ס
עיף 3
המוצע
שה וועדה
טרם דנה בו) .
מוצע כי כל הסמכויות בתחום המשפט הפלילי שיש ליועץ המשפטי לממשלה או לפרקליט המדינה, יועברו
לתובע הכללי. כמו כן, מוצע להבהיר ביחס לכל הוראה בחקיקה בתחום המשפט הפלילי: במקום היועץ
;המשפטי לממשלה או פרקליט המדינה יבוא התובע הכללי במקום המשנה לפרקליט המדינה יבוא המשנה
ל,תובע הכללי
ובמקום פרקליט מחוז או פרקליטים אחרים יבוא התובע המחוזי או תובעים אחרים
.מקבילים
5
עוד מוצע לקבוע, כי בכל הנוגע לסמכויות בתחום המשפט הפלילי שלפי החוק ניתן להאצילן, יראו כאילו
במקום האצלה מהיועץ המשפטי לממשלה
לפרקליט המדינה או לאנשים אחרים, מדובר בהאצלה מהתובע
.הכללי למשנהו או לאותם אנשים
בנוסף, מוצע לערוך ניתוק מוחלט בין התובע הכללי והיועץ המשפטי לממשלה, כך שהתובע הכללי ונציגיו לא
ימלאו כל תפקיד מטעם היועץ, ולא יהיו נתונים לפיקוח
ו
.או למרותו
להשלמת התמונה יצו ין כי בסעיף1
לתזכיר הוצעה הגדרה של "תחום המשפט הפלילי". השימוש המרכזי
שנעשה בהגדרה זו הוא בסעיפים שעניינם העברת סמכויות מהיועץ המשפטי לממשלה לתובע הכללי (בעיקר
סעיפים52(ד) ו-
53). בתחילת הדיונים הצענו לדחות את הדיון בהגדרה המוצעת, ונראה כי המקום הנכון לדו ן
בכך הוא ,כעת בסעיף של העברת
ה:סמכויות. ההגדרה שהוצעה היא זו
"תחום המשפט הפלילי "
–
לרבות תחום הדין המשמעתי ,סדר הדין הפלילי ,
סדר הדין
המשמעתי ,חקירות פליליות ,מעצרים ואמצעים אחרים למניעת עבירות ,
קובלנות פליליות
פרטיות ,
חסינות בפני הליכים פליליים או
משמעתיים ,שיתוף פעולה בינלאומי ,
לרבות אמנות
והסכמים בינלאומיים ,בתחום המשפט הפלילי ,
ועתירות לבית המשפט העליון בשבתו כבית
משפט גבוה לצדק או הליכים משפטיים אזרחיים אחרים בכל בית משפט שנושאם עניין פלילי
או משמעתי.
נקודות לדיון
(1
)
""תחום המשפט הפלילי–
רשימה"פתוחה"
או"סגורה" –
ההגדרה המוצעת מבקשת לקבוע רשימה
.פתוחה של סמכויות בתחום הפלילי שיועברו לתובע הכללי כשמדובר בהעברת סמכויות בכלל, וסמכויות
בתחום רגיש כמו התחום הפלילי בפרט, קיים קושי בהתבססות על רשימה "פתוחה" של נושאים במקום
קביעת "רשימה סגורה" של נושאים שיועברו לטיפולו של התובע הכללי. אף ברמה המעשית,
הותרת נושאים
"מסוימים ללא הכרעה ברורה עלולה להוביל למחלוקת בין היועץ ובין התובע הכללי ביחס ל"גבולות הגזרה
.שביניהם נוכח האמור, מוצע כי הוועדה תשקול האם אין מקום למנות בצורה מקיפה ככל הניתן את מכלול
ה סמכויות שיוקנו.לתובע הכללי בהקשר זה ולא להסתפק בקביעת רשימה "פתוחה" בנוסח המוצע
(2)
"אילו תחומים צריכים להיכלל במסגרת הגדרת "תחום המשפט הפלילי –
ההגדרה המוצעת של "תחום
.המשפט הפלילי" בנויה בצורה לא שלמה ואף ספורדית
כך
:למשל
,"מהי ההבחנה בין "דין משמעתי?""סדר דין משמעתי" ו"חסינות בפני הליכים ... משמעתיים
התיבה "אמצעים אחרים למניעת עבירות" נראית עמומה מדי ויוצרת חוסר בהירות באשר
.לסמכויות שנכללות בגדרה
"נראה כי לצד "עתירות לבית המשפט העליון בשבתו כבג"ץ" ו"הליכים משפטיים אזרחיים אחרים
שנושאם פלילי או
משמעתי יש מקום גם להוסיף התייחסות להליכים אחרים שעוסקים בעני ינים
.פליליים או משמעתיים, דוגמת הליכים מינהליים שאינם מתנהלים בבג"ץ
במובן הרחב יותר, לצד הנושאים המובהקים שיועברו לתובע הכללי–
הליכי מעצר פלילי וניהול משפט ,פלילי
קיימים תחומים לא מעטים המעוררים
ספקות בעניין זה, ונראה כי נדרשת
עבודה מקיפה
כדי לקבוע את
.הנושאים המדויקים שיועברו לידי התובע הכללי:בכלל זה יכולה לעלות שאלה ביחס להליכים הבאים
6
.א
חקירות סיכוליות– לפי המוצע, "חקירות פליליות" נכללות במסגרת התחומים שיועברו לתובע הכללי .
,ואולם מה דינן של פעולות חקירה שהן בעלות היבטים מניעתיים או סיכוליים ושלא נועדו לאסוף ראיות
ל
הליך פלילי
?)(דוגמת חקירות שב"כ מסוימות
האם הן ?נכללות בגדר הגדרה זו
.ב הליכים שוללי חירות –
מה דינם של הליכים שוללי חירות שאינם"נחשבים להליך פלילי "קלאסי ,ובהם:
-
אשפוז
כפוי –
ברור כי אשפוז כפוי בזיקה להליך פלילי לפי סעיף15
לחוק טיפול בחולי נפש, התשנ"א–
1991
,יי כלל במסגרת תחומי אחריותו של התובע הכללי. ואולם, מה דינו של אשפוז כפוי בלי קשר להליך
פלילי?
החוק מאפשר בנסיבות מסוימות לבצע באדם בדיקה כפויה ואף להורות על אשפוז כפוי בהוראת
פסיכיאטר מחוזי
. במקרה כזה , בהוראה של ועדה פסיכיאטרית ניתן להאריך את האשפוז הכפוי
לתקופות של ששה חודשים בכל פעם
)(כלומר בלא צו שופט .
-
מעצר מינהלי–
לפי
חוק סמכויות שעת-
( חירום ,)מעצרים
ה
תשל"ט–
1979
, שר הביטחון רשאי להורות
,בצו על מעצר אדם לתקופה של עד שישה חודשים מטעמי ביטחון המדינה או הציבור. בהתאם לפסיקה
"המעצר המינהלי הוא ביסודו מניעתי ולא ענישתי. הוא נועד למנוע פעילות צפויה האסורה על-
,פי הדין
ואין הוא מכוון להעניש על מעשים שכ בר בוצעו" (ראו למשל: עמ"מ8607/04
פחימה נ' מדינת ישראל ,
פ"ד נ
ט(3
)
258
,
264-262
(
2004
.)
-
החזקה במשמורת– לפי חוק הכניסה לישראל, התשי"ב–
1952
", ככלל, אדם שנחשב "שוהה שלא כדין
בישראל יוחזק במשמורת עד ליציאתו או להרחקתו מישראל. המשמעות של "משמורת" היא מעצרו של
.אותו אדם, וההחזקה במשמורת נעשית לפי צו שניתן על ידי ממונה ביקורת הגבולות שהוא גורם מינהלי
ג. הליכי טרום חקירה
והליכים שלא במסגרת חקי
רה –
מוצע לוודא כי בגדר "חקירות פליליות" המצויות
באחריותו של התובע הכללי י
י כללו במפורש גם החלטות שלא לחקור עבירה (וערר על החלטות אלה), ולקבוע
,במפורש כי הליך פלילי כולל גם את הליך הגשת התלונה למשל. כמו כן
מוצע
לכלול במסגרת תחומי אחריותו
של התובע הכללי גם ה( ליכי עיכוב לפי סעיף66
ל חוק סדר הדין הפלילי (סמכויות אכיפה–
,)מעצרים
ה
תשנ"ו–
1996
.)
.ד
הליכים חלופיים לדין הפלילי –
כיום יש מצבים שונים שבהם התביעה הפלילית ממירה את ההליך הפלילי
:"הרגיל" בהליך חלופי, למשל
-
סגירת תיק בהסדר מותנה–
'סימן א1
'בפרק ד לחסד"פ מאפשר לרשויות התביעה
להימנע מהגשת כתב
אישום נגד חשוד ולסגור את התיק בעניינו . סגירת התיק נעשית למרות שיש ראיות מספיקות להגשת
כתב אישום, אם "נסיבות העניין בכללותן מתאימות לאי-
העמדה לדין נוכח עריכת ההסדר ומילוי
תנאיו" (סעיף67
לח א
סד"פ ); ורק אם החשוד יודה
בבי
צוע העבירות ויקיים תנאים שנקבעו בהסדר ,
שיכולים לכלול: תשלום קנס, פיצוי לנפגע ו נקיטת פעולות לתיקון הנזק שנגרם
מ
העבירה.
-
הליך חלופי לפי חוק הנוער–
בהתאם לתיקון משנת2011
ל ,)חוק הנוער (שפיטה, ענישה ודרכי טיפול
ה
תשל"א–
1971
, על קצין מבחן לבדוק האם ניתן להפנות קטין שנפתחה נגדו חקירה או שהוגש נגדו כתב
,אישום להליך חלופי שיתנהל במקום ההליך הפלילי. ההליך החלופי מתנהל מחוץ לכותלי בית המשפט
,ומטרתו, בין היתר
להביא את הקטין לקחת אחריות על מעשיו , לרבות באמצעות תיקון כלפי נפגע
העבירה, הקהילה או החברה . לפי החוק, השלמת ההליך החלופי תהיה שיקול מרכזי ומכריע בכל החלטה
לגבי המשך ההליך הפלילי , ואם הקטין טרם הועמד לדין, לא יוחלט
להעמידו לדין
אלא אם כן מוצדק
לעשות כן מנימוקים מיוחדים שיירשמו .
האם הליכים אלה צריכים להיכלל גם הם
במסג
רת תח?ומי אחריותו של התובע הכללי
7
.ה
הליכים לאחר סיום המשפט –
גם לאחר השלמת המשפט הפלילי יש הליכים שונים שבהם יכול להיות
מעורב מי שהורשע במשפט פלילי:. למשל
-
שחרור על תנאי ממאסר
"(
קיצור
שליש)"
– ועדות השחרורים השונות שהוקמו לפי חוק שחרור על-
תנאי
,ממאסר
התשס
"א–
2001
, הוסמכו
לקצר את משך הזמן שאסיר נושא את עונשו במאסר .סמכויות ועדת
השחרורים כוללות גם אפשרות לבטל שחרור על תנאי בשל הפרה – ולחייב א
ת
האסיר לשאת מאסר
שאורכו כאורך תקופת התנאי, או חלק ממנה,
ואם הוועדה החליטה לא לבטל את השחרור, היא רשאית
לקבוע לגבי המשוחרר תקופת תנאי חדשה (סעיף21
לחוק האמור .)
-
עבודות שירות –
'סימן ב1 לפרק ו' בחוק העונשין, התשל"ז–
1977
, קובע הסדר לנשיאת מאסר בעבודות
שירות. במסגרת זו, בית המשפט שגזר על נאשם מאסר בפועל לתקופה של
פחות מתשעה חודשים, רשאי
,להחליט כי הוא יישא את עונש המאסר או חלק ממנו בעבודות שירות (כלומר עבודה מחוץ לבית הסוהר
.)שהיא למטרות של תועלת הציבור
-
עתירות אסירים –
עתירה לפי סעיף62א לפקודת בתי הסוהר [נוסח משולב], התשל"ב–
1971
, אותה
רשאי להגיש אסיר או עצור נגד
רשויות המדינה ואנשים הממלאים תפקידים על פי כל דין, בכל עניין
הנוגע למאסרו או למעצרו. עתירות טיפוסיות מסוג זה מוגשות נגד החלטות על יציאה לחופשות,
החלטות לגבי מתן טיפול רפואי או נפשי, החלטות בנוגע לתנאי מאסר
שונים (כגון החזקה באגף מסוים
או החלטה בנוגע לשילו .ב בעבודה) ועוד
-
מגבלות על עברייני מין –
יש מספר חוקים הקובעים מערכת של פיקוח והגבלות על עברייני מין גם לאחר
שחרורם מבית הסוהר. למשל, לפי חוק הגנה על הציבור מפני ביצוע עבירות מין, התשס"ו–
2006
,
בית
המשפט
ר
שאי להוציא צו
פיקוח ומעקב במסגרתו העבריין יימצא תחת מעקב של יחידה מיוחדת
שקיבלה סמכויות לכך בחוק, הוא יהיה חייב ב
קיום מפגשים עם קצין פיקוח , וניתן להטיל עליו מגבלות
רבות נוספות כגון
מגבלה לענ
י
ין מקום מגורים או עבודה , מגבלה על הימצאות מחוץ למקום המגורים
בשעות מסוימות
וכיו"ב (סעיפים11
עד14
לחוק האמור .)
מוצע
כי הוועדה תיתן דעתה לשאלת הגורם המתאים לקבל אחריות על ניהול
הליכים אלה
מטעם
המדינה –
האם התובע הכללי בשל זיקתם של הליכים אלה להליך הפלילי המקורי? או היועץ בשל
"אופיים "המעורב
?המינהלי/פלילי
.ו אכיפה מינהלית ו
הליכים "על התפר" בעלי מימד
עונשי שאינם הליכים פליליים–
בשנים האחרונות
קיים מעבר בישראל מניהול הליכים פליליים לניהול הליכי אכיפה מינהליים. בישראל יש לא מעט מנגנוני
אכיפה בידי רשויות רגולטוריות, שמנהלות בעצמן חקירה, מקיימות את ההליך מול ה"מפר", ובסופם ניתן
להטיל עליו לשלם "עיצום כספ י" או לשלול לו רישיון מסוגים שונים (ראו למשל את ההליך לפי חוק הגנת
הפרטיות ,התשמ"א-
1981
,)לעניין עיצומים כספיים; את חוק הגנת הסביבה (סמכויות פיקוח ואכיפה
תשע"א-
2011
לעניין סמכויות פיקוח ואכיפה שניתנות לרשות רגולטורית; ואת חוק רישוי עסקים, התשכ"ח-
1968, לעני)ין ביטול רישיון עסק או לעניין סגירת עסק בצו הפסקה שיפוטי .
,כמו כן
עבירות פליליות
במדרג חומרה נמוך יחסית נאכפות לעתים
בדרך מינהלית , כעבירות ברירת משפט
לפי פרק ז' לחסד"פ או לפי חוק העבירות המינהליות, התשמ"ו–
1985
. במקרה של עבירות כאמור הסמכויות
הפליליות והמינהליות"מעורבות"
, משום שדרך המלך היא אמנם אכיפה מינהלית, אך העבירה נותרת
.פלילית ולעתים אף מוגש כתב אישום או מתנהל הליך פלילי מלא בפני בית המשפט
8
יתרה מכך, בשנים האחרונות החלה הממשלה במגמת
דה-פליליזציה
ביחס לחלק מהעבירות שהוסדרו
,במשך שנים כעבירות קנס
כשביטוי ראשון לכך ניתן בחוק הפרות תעבורה מינהליות, התשפ"ד–
2024
.
במסגרת זו, "הפרות מינהליות" עתידות להפסיק להוות עבירות פליליות, אך הטיפול בעניינן ייעשה בבית
דין מיוחד , שיהיה רשאי
להכריע בשאלות עובדתיות ו.להעניש אנשים על התנהגות אסורה
,בנוסף ישנן דוגמאות
נוספות לכך ש רשויות האכיפה מוסמכות לבצע פעולות שונות, שלא מתבצעות בהכרח
במסגרת הליך פלילי, כגון הגבלת גישה לאתר אינטרנט לפי צו שיפוטי, במטרה למנוע המשך ביצוע עבירה
או למנוע חשיפת משתמשים לפעילות האתר ועוד, כאמור בחוק סמכויות לשם מניעת ביצוע עבירות
באמצעות א
תר אינטרנט, התשע"ז–
2017
או חסימת מספר טלפון לפי חוק חסימת מספר טלפון לשם מניעת
ביצוע עבירות, התשע"ח–
2018
.
האם יש להותיר את האחריות על הליכים מן הסוג האמור בידי היועץ המשפטי לממשלה או להעבירם
לאחריות התובע הכללי? מצד אחד, אין מדובר בהליכים פליליים, ניהולם כ רוך פעמים רבות בסוגיות מן
המשפט המינהלי ולא הפלילי
, ו אף
קשור קשר הדוק לפעולות פיקוח שאינן פליליות כלל . מאידך, הותרתם
:בידי היועץ עלולה ליצור קשיים בהיבטים שונים
מצד הרשויות–
תיפגע היכולת לערוך אכיפה משולבת
והוליסטית, לסנכרן בין דרכי
ה אכיפה השונות ולהתאים את הכלי האכיפתי לנסיבות העניין. מצד המפוקח
–
הוא עלול להיות חשוף לאכיפה כפולה–
.אכיפה פלילית מצד התובע הכללי, ואכיפה מינהלית מצד היועץ
אחת הדוגמאות הבולטות לגישה הוליסטית מסוג זה ניתן למצוא בחוק המאבק בטרור
, התשע"ו–
2016
.
בחוק האמור יש ליועץ סמכויות מ הן "תחום המשפט
הפלילי
" (למשל, הס
מ כה להגשת בקשה להארכת מעצר
'שלא בנוכחות עצור בעבירת ביטחון חמורה לפי ס48
לחוק המאבק בטרור), והן מתחום המשפט
המינהלי
'(למשל, סמכות להכריז על ארגון טרור שטעונה את אישור היועץ לפי ס3
(ב) לחוק המאבק בטרור או בקשה
לחילוט אזרחי שמו 'גשת על ידי פרקליט מחוז לפי ס56
לחוק האמור). האם נכון במקרים מעין אלה להפריד
את הסמכויות בין היועץ לבין התובע? האם אין מקום במקרים מסוג זה להגמיש את עקרון הפיצול ולאפשר
גם את העברת הסמכויות המינהליות ?לתובע הכללי
.ז
סמכויות פיקוח הנוגעות לתחומים של אכיפת חוק –
ליועץ המשפטי לממשלה יש סמכויות פיקוח על
גורמים שונים שקשורים או נוגעים באופן ישיר או עקיף
ל"
אמצעים אחרים
למניעת עבירות"
.ולהליך הפלילי
'למשל: סמכות היועץ לבטל היתר להאזנת סתר במקרה דחוף שניתן על ידי מפכ"ל המשטרה (ס7
(ב) לחוק
האזנת סתר, התשל"ט–
1979
); או סמכות היועץ להכריע בערר שהגישה רשות חוקרת על החלטת הרשות
'לאיסור הלבנת הון שלא למסור מידע מהמאגר (ס30(ד) לחוק איסור הלבנת הון, התש"ס–
2000
.)
גם כאן
עלול להתעורר ספק: מצד אחד, מדובר בסמכויות שהן חלק מ"המעטפת הרחבה" של הליכי חקירה.
מצד
,שני
סמכויות
"אלה, כשלעצמן, אינן בגדר "אמצעי אחר למניעת עבירות
או כל חלופה אחרת בהגדרה
המוצעת בתזכיר ,
ועל כן ספק אם הן יבואו ."בגדרה של ההגדרה "תחום המשפט הפלילי
התזכיר של פרופ' פרידמן
הכיר
בקושי בקביעת קווי התיחום בין היועץ ובין התובע הכללי בתחומים רבים
וניסה לתת לכ ך מענה מסוים בסעיף69
ל)תזכיר (שיוצג בהמשך הדיונים . סעיף זה מסמיך את שר המשפטים
להתקין .תקנות שבהן יהיו רשימות של חיקוקים שיבהירו איזה סמכויות יועברו מהיועץ לתובע ואיזה לא
ואולם, אנו סבורים כי תקנות אלה אינן נותנות מענה מספק לקשיים
שפורטו לעיל . זאת, הן במישור העקרוני
–
שההחלטה איזו סמכות
סטטוטורית
אמורה לעבור לאיזה בעל תפקיד צריכה להיות של המחוקק ולא של
השר , שהרי היא נקבעה מראש
בידי המחוקק ;
והן במישור המעשי–
נוכח מצבים שבהם נדרש מענה פרטני
של חריגה מהכלל של העברה גורפת, למשל, כדי לתת מענה לתחו מי משפט שדורשים טיפול הוליסטי או כדי
.למנוע מצבים של אכיפה כפולה
9
נוכח האמור, נראה כי ,דרך המלך בשינוי כה מקיף מעין זה המוצע שיאפשר גם להימנע מספקות פרשניים
בנוגע לסוגים שונים של סמכויות, וגם לתת מענה לעניינים שאולי דורשים התגמשות מסוימת בעיקרון של
פיצול
מוחלט בין התחומים, היא לבצע עבוד
ה מקיפה לבחינת מכלול הסמכויות הרלוונטיות , ולערוך את
התיקונים המתאימים בכל אחד מהמקומות.בהתאם לטיב הסמכות והרציונלים העומדים ביסודה
(3
)
הערת נוסח: כפילות בין סעיף53
המוצע לסעיף2
ולסעיף52
)(ד –
סעיף2 לתזכיר (שטרם נדון בווע)דה
'קובע כי התפקידים והסמכויות של היועץ שבתחום המשפט הפלילי יועברו לתובע הכללי. ס53
(א) המוצע
קובע כמעט מילה במילה את)אותו הדבר (בתוספת ההתייחסות לפרקליט המדינה
וכך גם סעיף52(ד) המוצע .
כדי להימנע מכפילו
ת מיותרת מוצע למזג בין הסעיפים.
סעיף54
–
הליכים
הכרוכים בתחום המשפט הפלילי
(א) על אף האמור בכל דין–
(1
) בעתירות לבית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק ובהליכים משפטיים
אזרחיים
אחרים בכל בית משפט, שנושאם הוא בעיקרו עניין שבתחום המשפט הפלילי, יבוא
התובע הכללי במקום היועץ המשפטי לממשלה כמי שמוסמך לייצג את המדינה או עובד
ציבורי או מוסד ציבורי לפי חוק לתיקון סדרי הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), התשי"ח-
1958
או לפי סעיף2
לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש] או לפי
כל דין
אחר, ממש
."כאילו נאמר שם "התובע הכללי" במקום "היועץ המשפטי לממשלה
(2
) התעורר ספק אם הנושא הוא בעיקרו עניין שבתחום המשפט הפלילי כמשמעות הביטוי בסעיף
( קטן1
.), ינהגו לפי קביעת היועץ המשפטי לממשלה
(ב) ראה התובע הכללי כי בהליך שלפני בית משפט, שבו התובע הכללי או נציג ,ו אינם מייצגים צד להליך
מתעוררות או עשויות להתעורר שאלות שבתחום המשפט הפלילי, או שעשויה להיות להליך השפעה על
נקיטת הליכים פליליים, רשאי הוא, באישור בית המשפט, להתייצב באותו הליך ולהשמיע את דברו, או
.להסמיך במיוחד את נציגו לעשות כן מטעמו
(ג) אין בסעיף זה כדי למעט מסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לפי סעיף1
לפקודת סדרי הדין
.(התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש] אף לגבי הליכים שסעיף זה חל עליהם
מוצע להסמיך את התובע הכללי לייצג את המדינה, עובדי ציבור ומוסדות ציבור בהליכים משפטיים שצורתם
הפורמלית היא של הל יך אזרחי או של עתירה לבג"ץ, אך נושאם הוא בעיקר עניין פלילי. למשל, עתירות
לבג"ץ על החלטה של תובע להעמיד לדין פלילי או לסגור תיק חקירה פלילי. בדברי ההסבר לתזכיר נאמר כי
ברור שהליכים כאלה צריכים להיות בטיפולו של התובע הכללי, שכן מהותו ותוכנו של ההליך, ולא צור תו
.הפורמלית, הן שצריכות לקבוע לעניין חלוקת הסמכויות שבין היועץ המשפטי לממשלה לבין התובע הכללי
כן מוצע לקבוע כי במקרה של ספק אם הנושא הוא בעיקרו בת
ח ום המשפט הפלילי או לא–
יחליט היועץ
.המשפטי לממשלה מי ייצג את הרשות
סמכות נוספת אותה מוצע להעניק לתובע הכללי היא להתייצב בהליך משפטי ולהשמיע את דברו, באישור
בית המשפט, בהליכים שהוא אינו מייצג צד
להם, ש מתעוררות בהם שאלות שבתחום המשפט הפלילי או
שעשויות להיות להם השפעה על נקיטת הליכים פליליים. הסעיף מבהיר שאין בכך כדי לפגוע
ג ם בסמכותו
של היועץ המשפטי לממשלה להתייצב בבית המשפט בהליכים אלה ,
.מכוח פקודת ההתייצבות
נקודות לדיון
(1
) קביעה פוזיטיבית בדבר סמכות הייצוג של התובע הכללי ללא קשר לחוקים
המוזכרים
()(ס"ק (א1
))
–
הנוסח המוצע מתבסס על הפניה לסמכויות הייצוג של היועץ המשפטי
לממשלה מכוח ה חוק לתיקון סדרי
הדין האזרחי (המדינה כבעל דין), התשי"ח–
1958
ו סעיף2
לפקודת סדרי הדין (התייצבות היועץ המשפטי
)לממשלה
][נוסח חדש
(להלן– פקודת ההתייצבות))
. אנו סבורים כי ניסוח מסוג זה עלול ליצור חוסר בהירות
ולכן מוצע לקבוע ב סעיף באופן מפורש
ופוזיטיבי כי,
מבלי לגרוע מהוראות החוקים המצוינים בסעיף, התובע
10
הכללי מוסמך לייצג את המדינה בכל הליך משפטי שנושאו הוא בעיקרו עניין שב
תחום המשפט הפלילי , ולא
.לבסס את הסמכות על החוקים האמורים
(2) הליכים נוספים שנושאם הוא בעיקרו עניין שבתחום המשפט הפלילי (ס"ק
()(א1
))
–
ההסדר המוצע
מתייחס רק להליכים שנושאם העיקרי הוא פלילי, אך צורתם הפורמלית היא
עתירה לבג"ץ
או הליכים
אזרחיים .
ואולם, יכולים להיות הליכים אחרים
ש עוסקים בהליכים פליליים למשל הליכים מינהליים בפני
.בית משפט מינהלי
נוכח האמור, מוצע לוועדה לשקול לנסח את
הכלל המוצע באמצעות הגדרה מהותית של
הליך שנושאו העיקרי הוא פלילי על אף שצורתו הפורמלית אינו פלילי , ללא ציון של סוגי ההליכים
.האפשריים
(3
) היקף סמכויות התובע הכללי והצורך בסעיף()(ס"ק (א1
))
–
לפי סעיף2
לתזכיר, הסמכויות הקיימות
כיום ליועץ המשפטי לממשלה ב"תח .ום המשפט הפלילי" יועברו כולן לתובע הכללי סעיף1
המוצע מגדיר
"באופן רחב מהו "תחום המשפט הפלילי" וכולל בתוכו היבטים רבים, ובכללם עתירות לבג
ץ
והליכים
אזרחיים שנושאם הוא בעיקרו עניין שבתחום המשפט הפלילי. נוכח האמור, נראה כי
סעיף 2
וסעיף54
()(א1
)
.אומרים, הלכה למעשה, אותו הדבר בדיוק, ועל כן אין ספק אם יש צורך בשניהם
(4) מי מכריע בשאלת היקף סמכויות התובע הכלל י()(ס"ק (א2
))
–
לפי המוצע, במצב של ספק, הגורם
שיקבע האם נושא מסוים הוא ב"תחום המשפט הפלילי" (ועל כן בסמכותו של התובע הכללי) או שאינו
)בתחום המשפט הפלילי (ועל כן הוא בסמכות היועץ–
הוא היועץ המשפטי לממשלה. קביעה זו מעוררת
קושי,
.שכן משמעותה היא שהיועץ הוא שקובע את גבולות סמכותו של התובע הכללי קביעה זו עשויה
לפגוע
ב עצמאות שיקול הדעת של התובע הכללי משום שהיא מאפשרת ליועץ– ש תלותו בממשלה גבוהה יותר מזו
של התובע–
.לקבוע עבור התובע את היקף סמכויותיו
נוכח האמור, וכדי לשמור על עצמאותו ואי-
תלותו של התובע הכללי, מוצע לוועדה לשקול להפוך את ההוראה
המוצעת, ולקבוע כי הגורם שיכריע במקרה של ספק–
.יהיה התובע הכללי
(5) התייצבות תובע לעומת התייצבות יוע ץ))(ס"ק (ב –
לפי ס
עיף 1
לפקודת
ההתייצבות , היועץ רשאי
,להתייצב בכל הליך שבו הוא סבור שנפגע אינטרס הציבור
לפי שיקול דעתו
, ו ללא
צורך ב .אישור בית המשפט
מדוע, אפוא, בסעיף שקובע את האפשרות של תובע כללי להתייצב נדרש
אישור של בית המשפט ? מדוע שלא
להשוות את ההסדרים
?בין היועץ לבין התובע הכללי לעניין זה
(6) התייצבות היועץ המשפטי בהליכים שמשפיעים על האינטרס הציבורי בתחום הפלילי
))(ס"ק (ג –
לפי
דין ה
,הקיים
היועץ המשפטי לממשלה
רשאי להתייצב בכל הליך שלגביו הוא סבור"ש זכות של מדינת ישראל
או זכות ציבורית או ענין ציבורי
מושפעים או כרוכים, או עלולים להיות מושפעים או כרוכי
ם " באותו הליך '(ס1
לפקודת
ההתייצבות ). לפי סעיף54
(ב) המוצע סמכות דומה–
אם כי מצומצמת יותר–
תינתן
לתובע הכללי
.שיוכל להתייצב בכל הליך שהוא סבור שעשויה להיות לו השפעה על הליכים פליליים
ואולם, לפי סעיף54
(
)ג
,המוצע לא יהיה בסמכותו זו של התובע הכללי כדי לפגוע בסמכות ההתייצבות של היועץ גם ביחס הליכים
שסעיף54
.חל עליהם
הסדר
מסוג זה עלול לה וביל לכך שהמדינה תדבר "ב"שני קולות
בפני בית המשפט,. מעבר לכך
ההסדר אף
מאפשר ליועץ המשפטי לממשלה לנסות ולערער בפני בית המשפט על החלטותיו ושיקול דעתו של התובע
הכללי בתחום הפלילי ., באמצעות הצגת עמדה אחרת
לצד זאת , מובן כי בהליכים בעלי היבטים מעורבים–
פליליים ושאינם פליליים–
אין מקום למנוע את התייצבות היועץ בכל הנוגע לאינטרס הציבורי שלא נוגע
להיבטים הפליליים .
11
נוכח האמור מוצע לוועדה לשקול לקבוע כי בהליכים שבהם הן התובע הכללי והן היועץ המשפטי לממשלה
,מתייצבים בבית המשפט כל אחד מהם יוכל להתייחס רק להיבטים של האינטרס הציבורי שבתחומי
סמכותו
, כלומר: התובע הכללי יוכל להתייחס
רק להיבטי המשפט הפלילי, ואילו היועץ המשפטי יוכל
להתייחס
ליתר
.ההיבטים הנוגעים לעניין
סעיף55
– חקיקה בתחום המשפט הפלילי
התובע הכללי רשאי, ביוזמתו או ביוזמת השר, לחוות דעתו בפני השר על הצעות לחקיקה או לתיקוני
חקיקה בתחום המשפט הפלילי או להביא בפני השר הצעות כאמור משלו; אין בסעיף זה כדי למעט
מתפקידו או מסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה לפי סעיפים19
ו-
20
.
מבלי לגרוע מסמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לייעץ לממשלה בענייני חקיקה, מוצע לקבוע כי התובע
הכללי יהיה רשאי, ביוזמתו או ביוזמת שר המשפטים, לחוות דעתו בפ ני השר על הצעות חקיקה בתחום
המשפט הפלילי ואף להביא בפני השר הצעות .משלו בתחום זה
נקודות לדיון
(1
)הרחבת תפקידו הייעוצי של התובע הכללי ב גיבוש חקיקה–
מוצע להבהיר כי התובע הכללי יוכל לייעץ
לשר המשפטים גם לעניין חקיקה ראשית וגם לעניין חקיקת משנה
.בתחום המשפט הפלילי
,כמו כן
מוצע
לאפשר לתובע לייעץ גם לשרים אחרים שמבקשים ליזום חקיקה ראשית או חקיקת משנה
,בתחום משרדם
שיש לה היבטים פליליים ., ולא להגבילו רק למתן ייעוץ לשר המשפטים
(2)
היחסים בין התובע הכללי והיועץ המשפטי במבט רחב יותר (סעיפים22
ו-
27
לת )זכיר–
כזכור, במהלך
דיוני הוועדה סוכם להותיר את העיסוק בסעיפים22
ו-
27
לתזכיר העוסקים ביחסים שבין התובע הכללי
.והיועץ המשפטי לממשלה לשלב מאוחר יותר של עיסוק בסמכויות התובע הכללי. מוצע לדון בכך כעת
:בסעיפים האמורים מוצע לקבוע כך
22. (א) היועץ המשפטי לממשלה
יתייעץ עם התובע הכללי בעניינים שבתחום המשפט הפלילי
הצריכים למילוי תפקידיו לפי סעיפים19
עד21
.
(ב) מבלי למעט מסעיף קטן (א), היועץ המשפטי לממשלה לא יחווה דעתו, במסגרת הייעוץ
המשפטי הניתן על ידו לפי חוק זה, בעניין שבתחום המשפט הפלילי, אלא לאחר שנועץ באותו
ע
ניין בתובע הכללי; היועץ המשפטי לממשלה יביא בחוות-דעתו גם את עיקרי חוות-
הדעת של
.התובע הכללי בעניין האמור
27
.
היועץ המשפטי לממשלה ונציגיו יתייעצו עם התובע הכללי בשאלות שבתחום המשפט
הפלילי המתעוררות או העשויות להתעורר בהליכים משפטיים בהם הם מופיעים בתוקף
תפ.קידם
קיים מתח מובנה בין סעיף22
המוצע שממנו עולה כי היועץ המשפטי לממשלה ייעץ לממשלה גם בתחום
הפלילי, ובלבד ש
קודם לכן י תייעץ עם התובע הכללי, ובין סעיף24
(2)
המוצע(ש הוועדה כבר דנה
בו)
, המבהיר
כי התובע הכללי
אינו
.חייב להתייחס לחוות דעתו של היועץ כמשקפת את הדין בתחום הפלילי
כך, כשמדובר
בגיבוש חקיקה ומדיניות
נראה כי ההסדר המוצע הוא בעל הגיון פנימי משום שהיועץ
והממשלה
יכול
ים
להיעזר בניסיון המעשי של התובע הכללי כדי לעצב את החקיקה הפלילית בצורה טובה
יותר המותאמת למצי אות, ובכל מקרה אין בקיומה של חוסר הסכמה מקצועית ביניהם כדי להוביל לתקלה
.מעשית
מנגד, כשמדובר בייעוץ
לפעולות שוטפות
של הממשלה, ההסדר המוצע עלול להוביל לכך שבעת מחלוקת בין
חוות דעתו של היועץ (במיוחד במקרה שבו התייעץ עם התובע הכללי לפי
סעיף
22
ולא קיבל את עמ )דתו ובין
חוות דעתו של התובע הכללי (שאינו מחויב לחוות דעתו של היועץ לפי ס
עיף
24
(2
)) –
פעולה לפי עמדת היועץ
12
לא תקנה לממשלה ו
ל זרועותיה הגנה משפטית מפני הליכים פליליים, ויכול להיווצר מצב שבו היועץ יסבור
שפעולה מסוימת היא חוקית, אך התובע הכללי, שאינו מחויב לחוות דעת היועץ, יסבור שהפעולה מחייבת
.נקיטת הליכים פליליים
בדיוני הוועדה הועלה
מענה אפשרי לקושי זה
, לפיו ייקבע כי הסתמכות בתו ם לב על חוות דעתו של היועץ
תהווה הגנה טובה מפני העמדה לדין בידי התובע הכללי. ואולם, הצעה זו מעוררת בעיה מכיוון אחר–
היא
מאפשרת "עקיפה" של שיקול דעתו העצמאי של התובע הכללי בסוגיות פליליות הנוגעות לפעולת גורמי
הרשות המבצעת, באמצעות חוות דעת של היועץ
שתעניק""חסינות מהעמדה לדין פלילי.
על רקע הפער בין
שני התפקידים הללו, כפי שעלה מדיוני הוועדה–
העובדה כי היועץ המשפטי לממשלה יהיה "עורך הדין של
הממשלה", בעוד שהתובע הכללי אמור להיות תפקיד שונה במהותו, שהליך בחירתו, תקופת כהונתו, והסדרי
העברתו מתפקיד נועדו כולם לה
בטיח את עצמאותו –
מתן אפשרות "לעקוף" את התובע הכללי באמצעות
.חוות דעת של היועץ מעורר קושי רב
נוכח האמור ,מוצע לשקול לקבוע כי בכל הנוגע ל עניינים פליליים הנוגעים לפעולתה השוטפת של
הממשלה, ככל שהממשלה תרצה להבטיח
את חוקיות מעשיה , היא תוכל לבקש
ישירות
מהתובע הכללי
,את חוות דעתו ולנהוג על פיה
במקום את חוות הדעת של היועץ.
סעיף56
–
;עצמאות התובע הכללי
סעיף57
– פיקוח הממשלה והשר על פעולות התובע הכללי
56. עצמאות התובע הכללי
התובע הכללי יהיה עצמאי בשיקוליו ובהחלטותיו לעניין פתיחתו, ניהולו והפסקתו של הליך פלילי מסויים
מטעם המדינה, לרבות הוראה למשטרה לפתוח בחקירה או להשלימה, ובכל עניין כאמור לא תהא עליו
.מרות זולת מרותו של הדין
57. פיקוח הממשלה והשר על פעולות התובע הכללי
מבלי ל פגוע בסעיף56
–
(א) התובע הכללי נושא באחריות מינהלית למילוי תפקידו בפני הממשלה והוא נתון לפיקוחו המינהלי של
.השר, מטעמה
)(ב (1
) בכל הנוגע לעניינים כלליים של מדיניות אכיפת הדין הפלילי וסדרי העדיפויות באכיפתו
ולסדרי המינהל של התביעה הכללית,
יודרך התובע הכללי על ידי החלטות הממשלה והנחיות
;השר
(2
()) הממשלה לא תקבל החלטה כאמור בסעיף קטן (ב1
) אלא לאחר שניתנה לתובע הכללי
הזדמנות
סבירה לחוות דעתו בפניה, בכתב או בעל פה, לעניין אותה החלטה; הנחיות השר
()כאמור בסעיף קטן (ב1) לא יינתנו אלא לאחר התי
יעצות, לעניין אותו הנחיות, עם התובע
.הכללי
)(ג
התובע הכללי יתייעץ באופן כללי עם השר, מזמן לזמן, על דרכי פעולתה של התביעה הכללית
.בתחום המשפט הפלילי
)(ד (1) ראה התובע הכללי כי בעניין פתיחתו, ניהולו או הפסקתו של הלי
ך
פלילי מסויים מטעם
המדינה, לרבות מתן הור אה למשטרה לפתוח בחקירה או להשלימה, מתעוררת שאלה בעלת
משמעות חשובה מבחינה ביטחונית, מדינית או ציבורית, יתייעץ בדבר עם השר; היה השר
סבור כי בעניין כאמור עשוייה להתעורר שאלה כאמור, ינחה את התובע הכללי להתייעץ
.בדבר עמו או עם הממשלה כולה
(2) היה התובע הכלל()י סבור כי מפאת חשיבותה של שאלה כאמור בסעיף קטן (ד1
) מן הראוי
שיתייעץ בממשלה כולה, או שהשאלה מצריכה התייעצותו עם שר אחר זולת השר, רשאי
.הוא, בהסכמת השר, להתייעץ בדבר עם הממשלה כולה או עם שר אחר, לפי העניין
)(ה (1) התובע הכללי ימסור לשר, מזמן לזמן, דין ו חשבון על דרכי פעולתה של התביעה הכללית
;בדרך כלל; לבקשת השר, יימסר הדין וחשבון בכתב
(2
) לבקשת השר ימסור לו התובע הכללי דין וחשבון על פעולות התביעה הכללית במקרה
;מסויים
.הדין וחשבון יימסר בעל פה או בכתב, הכל לפי בקשת השר
13
עיף ס
56
המוצע מאמץ את העיקרון שנקבע על ידי ועדת אגרנט, וקובע את עצמאותו של התובע הכללי לעניין
פתיחתו, ניהולו והפסקתו של הליך פלילי
מסוים
מטעם המדינה, ומורה כי בעניין מסוים כאמור לא תהיה
.על התובע הכללי מרות זולת מרותו של הדין
,מהצד השני בסעיף57
מוצע לקבוע הס ,דרי פיקוח והתייעצות בין התובע הכללי לבין הממשלה ושריה
במיוחד שר המשפטים, שגם הם בעיקרם קיבלו ביטוי בדוח ועדת אגרנט . לפי המוצע, התובע הכללי יישא
באחריות מינהלית למילוי תפקידו בפני הממשלה והוא יהיה נתון לפיקוח המינהלי של שר המשפטי
ם ,
מטעמה. במסגרת זו, מוצע ל הטיל על התובע הכללי חובות שונות של התייעצות ודיווח שעה שהוא מפעיל את
סמכויותיו: התובע הכללי יודרך על ידי החלטות הממשלה והנחיות
שר המשפטים ; התובע הכללי יהיה
מחויב להתייעץ באופן כללי עם שר המשפטים מעת לעת על דרכי פעולתו; התובע הכללי יהיה מחויב להתייעץ
עם שר המשפטים ביחס למקרים מסוימים שבהם מתעוררת שאלה בעלת חשיבות ביטחונית, מדינית או
ציבורית
, ויהיה רשאי להיוועץ בשרים רלוונטיים אחרים או בממשלה כולה, רק באישור שר המשפטים ; כמו
.כן, התובע הכללי יידרש למסור לשר המשפטים, מזמן לזמן, דו"ח על פעולתו בדרך כלל
כמו כן, ש ר המשפטים יהיה מוסמך להנחות את התובע הכללי להתייעץ איתו בעניין מסוים שבו הוא סבור
שעשויה להתעורר שאלה בעלת חשיבות ביטחונית, מדינית או ציבורית, ולדרוש מהתובע הכללי דו"ח על
.פעולותיו במקרה מסוים
נקודות לדיון
(1) היקף הסמכויות אל מול היקף העצמאות
'(ס56
)
– לפי
הסעיפים השונים שהוזכרו לעיל (סעיף2
,
52
)(ד
ו-
53
)המוצעים
, כל הסמכויות ב"תחום המשפטי הפלילי" תועברנה לידי התובע הכללי
(גם בתחומים
)החורגים מניהול ההליך הפלילי עצמו .
מנגד, העצמאות המוקנית לתובע הכללי בסעיף56
המוצע מתייחסת
רק
ל"פתיחה, ניהול וה ."פסקה של הליך פלילי מסוים
כדי ליצור הרמוניה בין ההוראות האמורות, מוצע להבהיר בנוסח כי העצמאות שתוקנה לתובע הכללי
."תתייחס למכלול ההיבטים של תפקידו הקשורים ב"תחום המשפט הפלילי
(2
) היחס בין הפיקוח על היועץ לבין הפיקוח על התובע
הכללי
(סעיף57
)
–
סעיף57
המוצע כמעט זהה
לסעיף30
שהוצע בתזכיר ב
יחס ל פיקוח הממשלה ושר המשפטים על פעולות היועץ המשפטי לממשלה
.בהפעלת סמכויותיו לפי כל דין
סעיף30
האמור נדון בישיבות הוועדה הקודמות וסוכם כי יש מקום לכתוב אותו בצורה הרבה יותר קצרה
ותמציתית. בהתאם לכך, בנוסח המעודכן
הח ליטה הוועדה:לקבוע כך
30. פיקוח הממשלה והשר על פעולות היועץ המשפטי לממשלה
)(א היועץ המשפטי לממשלה נושא באחריות למילוי תפקידו בפני הממשלה והוא
.נתון לפיקוחו של השר, מטעמה
)(ב
(1)
היועץ המשפטי לממשלה ימסור לשר, מעת לעת, דין וחשבון על
פעולותיו, ויתייעץ,איתו במקרה שהתעוררה שאלה בעלת חשיבות ביטחונית
.מדינית או ציבורית
(2)
לבקשת השר, ימסור לו היועץ המשפטי לממשלה דין וחשבון על
.פעולותיו דרך כלל או במקרה מסויים
14
אף כי סעיף זה יכול להוות בסיס להסדר הפיקוח החל על עבודת התובע הכללי, נוכח ההבדלים המוצעים
במידת עצמאותם של שני בעלי התפקידים, מוצע לערוך את ההתאמות הדרושות בסעיף שיתנו ביטוי
ל חשיבות המיוחדת
ב .שמירה על עצמאותו של התובע הכללי
בכלל זה מוצע לתת את הדעת להיבטים
:הבאים
הקושי בהטלת "אחריות" על התובע הכללי כלפי הממשלה ובקביעה כי הוא "נתון לפיקוחו של
"השר –
בתחילת סעיף57
המוצע נאמר במפורש שהוראותיו הן "מבלי לפגוע בסעיף56
,"
שכולל,
,כאמור
הוראה בדבר עצמאות התובע הכללי לגבי שימוש בסמכויותיו בעניין מסוים ,. ואולם למרות
,ההוראה האמורה
הוספת הוראה הקובעת
"אחריות" התובע הכללי בפני הממשלה
מייצרת מתח
מובנה בין הכפיפות
ההיררכית והאחריות של התובע הכללי כלפי הממשלה לבין עצמאות
ו
בשימוש
.בסמכויותיו כך גם ההוראה הקובעת כי התובע"יהיה "נתון לפיקוח השר
משפיקוח זה יכול לקבל
ביטוי גם בכל הנוגע להתערבות במקרים קונקרטיים שבהם מסורה לתובע הכללי שיקול דעת
עצמאי, בעוד ש הוא אמור להכפיף עצמו רק ל"מרות הדין" (סעיף56
.)המוצע
,נוכח האמור במיוחד
בעניינו של התובע,
מוצע לוועדה לשקול להשמיט את ההצהרות
העקרוני
ו ת
האמור
ות ו להסתפק בקביעה הקונקרטית
בדבר חובת הדיווח וההיוועצות.
חובות דיווח והיוועצות–
הטלת חובה על התובע הכללי למסור דין וחשבון כללי מעת לעת על
פעולותיו, ואף להיוועץ
ביוזמתו שלו
,עם השר בעניינים בעלי חשיבות ביטחונית, מדינית או ציבורית
אינה מעלה קושי. מנגד, הטלת חובה למסור, לבקשת השר, דוח
במקרה מסוים
)(להבדיל מדוח כללי
מאפשרת התערבות של השר בשיקול דעתו של התובע הכללי ופגיעה בעצמאותו ביחס להפעלת
סמכויותיו במקרה מסוים. נוכח האמור, ו בשל הצורך לשמור על עקרון היסוד של עצמאות שיקול
הדעת של התובע הכללי, מוצע לוועדה להשמיט את האפשרות של השר לחייב את התובע הכללי
.לדרוש ממנו דוח על מקרה מסוים