חומר רקע
ד"ר איתן לבונטין–
פברואר0206
פיקוח
ה-
Attorney General
על רשויות התביעה הפלילית
באנגליה
1
.
רשות התביעה המרכזית באנגליה היא
ה-
Crown Prosecution Service (CPS), שהעומד בראש
ה
הוא
ה-
Director of Public Prosecutions (DPP)
."; להלן: "התביעה הכללית" ו"התובע הכללי רשות נוספת
ונפרדת היא ה-
Serious Fraud Office (SFO)
, המופקדת הן על חקירה והן על אישום בעבירות חמורות
או מורכבות של .שחיתות, הונאה ושוחד
ה אחריות
המיניסטריאלי
ת
לרשויות
אלה
היא בידי
ה-
Attorney General (AG)
, אשר שימש כידוע דגם
ל
מוסד ה
יועץ המשפטי לממשלה בישראל
. ה-
AG
נתפס אפוא בדרך כלל כמקבילו של היועמ"ש–
ולם א
להבדיל מישראל
ה-
AG
באנגליה(
.ובארצות אחרות) הוא אישיות פוליטית, חבר פרלמנט ושר בממשלה
0
.
החוק באנגליה קובע במפורש כי התובע הכללי
ו
ראש ה-
SFO
י
מלא
ו את תפקידי
הם תחת פיקוח ה-
AG
(
"under the superintendence of the AG"
), א
ך
אינו מגדיר
א ו .מבהיר "פיקוח" מהו
ב שנת0227
הציעה הממשלה להבהיר
את יחסי ה-
AG
עם רשויות התביעה
ואת מ
הותה
של סמכות
הפיקוח ,במסגרת יוזמה ל רפורמה חוקתית מקיפה
שמוסד ה-
AG
היה אחד מ
מוקדיה.
,כמוסבר עוד להלן
הצעה זו של הממשלה
לא הבשילה לכלל חקיקה –
אולם הוגשמה
ב
עיקרה
בהסכמים
מ פורטים
בין ה-
AG
,לבין רשויות התביעה
ה מסדירים את יחסי הגומלין
בי
ניהם ומעודכנים מעת לעת .
הסכם
אחרון עם ה
תובע הכללי פורסם ב-
0202, וכמה מ הוראותיו
מובא
ות להלן כלשונ
ן (בתרגום לעברית .)
הסכם
אחרון
עם
ה-
SFO
פורסם ב-
0202, והו א דומה בחלקו הרלוונטי
ל .הסכם עם התובע הכללי
3
.ההצעה הממשלתית
משנת0227
נולדה
על רק
ע שתי פרשות מתוקשרות ,ש פגעו באמון הציבורי
ב
עצמאות
ן
של רשויות התביעה
כלפי ה-
AG
ו עוררו ספק גם בדבר
עצמאות ה-
AG
עצמו,
בכובעו הפלילי
המעין-שיפוטי, כלפי הממשלה שבה הוא חבר.
בפרשה אחת הופסק
ה
חקירה
שניהל ה-
SFO
סביב עסקת נשק אדירת-
היקף בין
בריטניה לסעודיה ,
ונשמעו טענות
כי ראש ה-
SFO
וה-
AG
–
בלחץ הממשלה וראש הממשלה בלייר–
הפסיקו
את ה
חקירה
.שלא כדין
ה חשד שנחקר היה כי חברה בריטית שיחדה אישים
רמי-
מעלה
בבית המלוכה ה סעודי לשם
;חתימת העסקה והסעודים ,איימו כי המשך החקירה יוליד משבר ביחסי המדינות
שמשמעות
ו
לא רק
ביטול העסקה אלא פגיעה באינטרסים בריטיים במזרח התיכון
(לרבות בנושא הישראלי-
)פלסטיני
והפסקת שיתוף הפעולה
ה
מודיעיני
לצורך
סיכול טרור אף ב רחובות .בריטניה עצמה ,מטבע הדברים
החשש לגורל העסקה היה גם חשש לאלפי מקומות עבודה
בבריטניה ולאובדן עצום של הכנסות .
בדצמבר0226
הקריא
ה-
AG
בפני הפרלמנט את
הודע
ת ה-
SFO
" :בזו הלשון
ראש ה-
SFO
החליט
להפסיק את החקירה [בפרשה]. ההחלטה התקבלה בעקבות מידע ש נמסר
הן ל-
AG
והן ל
ראש ה-
SFO
על
הצורך לשמור על הביטחון הלאומי והבינלאומי . קם
ה כרח לאזן בין שלטון החוק לבין האינטרס הציבורי
הרחב יותר. לא נית ".ן משקל בהחלטה לאינטרסים מסחריים או לאינטרס הכלכלי הלאומי
ההחלטה על הפסקת החקירה הותקפה בבית המשפט והוכרעה ב-
0228
. היא נפסלה תחילה בערכאה
ראשונה, ולאחר מכן אושרה ע"י חמישה שופטים פה-
.אחד בערכאה הבריטית הגבוהה ביותר
בפרשה שנייה,
" שנודעה בשםcash for honours
",
נחקר חשד פלילי כי פוליטיקאים בכירים היו
מעורבים
ב
עסק
ה ש עניינה הענקת תארי אצולה תמורת
מתן הלוואות למפלגת השלטון.
ראש הממשלה
בלייר תושאל שלוש פעמים במהלך החקירה
( המשטרתית
אף ש
לא נחקר באזהרה),
,בכירים אחרים נעצרו
וה-
AG
נקלע כמובן
ל ניגוד עניינים בין טובת החקירה ואכיפת החוק
לבין טובת עמיתיו ובני-
בריתו
הפוליטיים.
סופם של דברים
שהתביעה הכללית החליטה ב-
0227
שלא להגיש אישו
מי .ם בפרשה
0
2
.
החוק קובע כאמור
כי ה תובע הכללי
י פעל"
תחת
פיקוח ה-
AG
".
אך"מה פירוש "פיקוח
(
superintendence
), ומה הדין אם ה-
AG
מבקש לה נחות את
מדיניות
התביעה או אף להתערב בהחלטה
פרטנית ?חשובה הנה
ה תשובה שניתנה
סמב גרת
יוזמת
הרפורמה
הממשלתית (
0227
,)
כחלק
מ מסמך
התייעצות ש
הממשלה פרסמה
להערות
הציבור:
"
מושג
ה
פיקוח נבח
ן בדו"
ח ציבורי על התביעה הכללית משנת1998. הדו"ח פנה ה
לתפיסות שונות שהציגו
מי שכיהנו בתפקיד ה-
AG
; וכך למשל
אמר ב-
1979
ה-
AG
:דאז, בהשיבו לשאלה בבית הנבחרים
אחריותי לפקח על תפקידי התובע הכללי אינה דורשת בקרה יומיומית ומתן אישור ספציפי לכל
החלטה ש
לו .
,במהלך ביצוע תפקידיו
התובע הכללי
,מקבל החלטות רבות שהוא אינו מביא לידיעתי
ולמרות זאת אני אחראי לפעולותיו במובן זה שעליי לתת דין וחשבון
ב בית הנבחרים
על
מה שהוא
.עושה פיקוח פירושו שעליי לתת את דעתי למדיניות התביעה שהוא מנהיג. מערכת היחסים בינינו
היא כזאת שיש להודיע לי מבעוד מועד על העניינים
הגדולים, הקשים והחשובים יותר מבחינת
.האינטרס הציבורי, כך שאוכל לעת הצורך להשתמש בסמכותי לתת הוראות
]...[
החוק אינו קובע במפורש כי סמכות הפיקוח של ה-
AG
כוללת סמכות להורות לרשויות התביעה להגיש (או
.לא להגיש) אישום במקרה מסוים, או לנקוט (או לא לנקוט) פעולה אחרת[ה
דו"ח
הציבורי משנת1998
]
ה
תייחס לכך כלהלן :
1) אשר ל ניהול
ה
כללי של ה-
CPS
ול
מדיניות
ו
הכללית
בהגשת אישומים –
יש
בידי ה-
AG
,סמכות
,בלית ברירה
לתת ל-
DPP
.הוראות ...אף שקשה להעלות זאת על הדעת, אילו ה-
DPP
ביקש
ה
לקבוע מדיניות כללית
שלפיה בכל מקרה של שוד ברחוב יוגש אישום רק בעביר
ת
,גניבה אזי
ל-
AG
הייתה סמכות להורות ל
ה
.שלא לקבוע את אותה מדיניות
0) אשר למקרים ספציפיים – תיאורטי
ת י יתכן ספק אם
ה-
AG
מוסמך להורות ל-
DPP
להגיש או לא
;להגיש אישום אולם
בפ
ועל
דומה שהמכהנים בשתי המשרות הסכימו כולם
כי לעת מחלוקת חריפה
בין השניים, סמכות הפיקוח של ה-
AG
פירושה שעמדת
ו
גוברת. עם זאת, אנו מתקשים להאמין כי
לא תימצא הדרך, במקרה כזה, ליישב בין ה
עמדות
השונות גם ללא
צורך ב.הוראה פורמלית
,בפועל שאלה זו מעולם לא הוכרעה
ומי ש כיהנו
בתפקיד ה-
AG
לא ביקשו לתת הוראות פורמליות
".לרשויות התביעה
5
.ב-
0228
פרסמה הממשלה טיוט
ת הצעת חוק
במסגרת
יוזמת
ה ל
רפורמה ,ש
בנושא ה-
AG
הסתפקה
בפרק שכותרתו "ה-
AG
."ואישומים פליליים ההצעה קבעה בין היתר שלוש
הוראות כלהלן :
1)
סמכות הפיקוח של
ה-
AG
לא ו כל ת
ל מתן הוראות במקרים פרטניים –
למעט
הוראה שלא
ל פתוח
ב
הליך פלילי, או להפסיקו, אם הדבר דרוש לדעת ה-
AG
לשם שמירה על הביטחון הלאומי;
2) תבוטל סמכות ה-
AG
לעכב הליכים (סמכות המעוגנת ב
ישראל בס
עיף
031
לחוק סדר הדין הפלילי)
;
3) ה-
AG
יכין מסמך
פומבי,
בהתייעצות עם ראשי ,רשויות התביעה
שיקבע
כיצד כל אחד מהם ימלא את
תפקידיו במ סגרת .היחסים שביניהם
6
.צע הה
ה הממשלתית הועמדה ל( בחינה מוקדמתpre-legislative scrutiny
)
בוועדה משותפת לשני בתי
הפרלמנט
, ונתקלה שם בביקורת יסודית .בניגוד ל
עמדת ה
ממשלה ,
הוועדה סברה
ש
יש להותיר בידי ה-
AG
את "האופציה הגרעינית" כלשונה
לש מתן הורא
ה כל ב
מקרה ספציפי, שאם לא כן תוטל עליו אחריות ללא
3
סמכות,
וכן
המליצה להשאיר על כנה את סמכות
ו לעכב הליכים . עם זאת, הוועדה קיבלה בברכה את
ההצעה להסדיר במסמך פומבי–
ללא חקיקה– את היחסים בין ה-
AG
.לבין רשויות התביעה
7
.הרפורמה החקוקה הושלמה לבסוף ב-
0212
, אולם
ה
פרק ה
דן ב-
AG
הושמט ממנה
לחלוטין . במקומו
,נקבעו הסכמים כאמור לעיל ללא שום תיקון
סטטוטורי ,בין ה-
AG
לבין רשויות התביעה הנתונות
לפיקוחו . ההסכם המקורי פורסם
ב-
0229
(ו נושא את חתימתו של קית' סטארמר, אז התובע הכללי וכיום
ראש
ה
ממשלה), ו .הסכמים מעודכנים פורסמו מאז מעת לעת
8
.
להלן כמה מהוראות ההסכם
בין ה-
AG
ל
בין ה ,תובע הכללי
כפי ש פורסם בדצמבר0202
. ההסכם
מנוסח
בעיקרו
כתיאור של פרקטיקה מוסכמת
הקיימת
זה מכבר, ו השתדלתי להיצמד במידת האפשר
ללשונו.
"פרקליטי הכתר( "
Law Officers) ה
ם ה-
AGוה-
Solicitor General (SG)
– סגנו של ה-
AG
– ש בדומה
ל-
AG
.הוא אישיות פוליטית
ה
חוק קובע
כי
כל תפקיד של ה-
AG
יכול שיבוצע ע"י ה-
SG
, וכל
מה ש
עשה
ה-
SG
מכוח תפקיד כאמור שי
לו תוקף כאילו
נעשה ע"י ה-
AG
.עצמו"התובע הכללי
" הוא ה-
DPP
העומד בראש,התביעה הכללית ו אילו"תובע "
סתם(
prosecutor
)
.הוא מי מהתובעים
.הכותרות, מספרי הפסקאות והסוגריים העגולים כולם במקור. ההדגשות שמחוץ לכותרות כולן שלי
הסכם מסגרת בין פרקליטי הכתר לבין
התובע הכללי –
18
ב דצמבר2020
]... ...[
מקרים פרטניים
26
. התביעה הכללית
עצמאית בהחלט
ת ה להגיש אישום או לא להגישו במקרה נתון. החלטות אלה הן
באחריות ה
תובע הכללי
, הרשאי להאציל את סמכותו לגורמים מתאימים בתביעה הכללית
. ה-
AG
אחראי
לשמור על עצמאות התביעה הכללית
בקבלת החלטות
יה.
27. קבלת ההחלטה אם להגיש אישום א
ם לאו , ובאיזו עבירה[
...
] היא תפקיד מעין-
שיפוטי של התובע
.הכללי, המחייב הערכה של חוזק הראיות וכן שיקול דעת בשאלה אם קיים אינטרס ציבורי בהגשת אישום
על התביעה הכללית לקבל החלטות אלה באופן הוגן וללא משוא פנים, ב
התאם ל אמות המידה הגבוהות
ביותר של אתיקה ומקצועיות ובשירות הצדק. הדבר חיוני להבטחת קיומה של חברה צודקת, דמוקרטית
.והוגנת, המבוססת על דבקות קפדנית בשלטון החוק
28
. התביעה הכללית מקבלת החלטות ומנהלת מקרים פרטניים
בהתאם לדין ולעקרונות שנקבעו ב קובץ
ה הנחיות
לתובעים ובהנחיות רלוונטיות שפרסמו ה
תובע הכללי או ה-
AG
.
49
. ככל שלא נקבע אחרת בהסכם זה, פרקליטי הכתר אינם נוטלים חלק בהחלטות פרטניות של
התביעה הכללית .
אישור ה-
AG
להגשת אישום
52
.ב ,מספר קטן של עבירות ספציפיות הפרלמנט קבע בחוק כי נדרש
אישור ה-
AG
להגשת אישום
במקרים פרטניים .
51. בבואו להחליט אם לאשר אישום, עקרון חוקתי הוא שה-
AG
פועל באופן מעין-
שיפוטי, מתוך עצמאות
,כלפי הממשלה
אגב
יישום עקרונות תביעתיים מקובלים בדבר ד
יּו .ת הראיות והאינטרס הציבורי
[
]...
2
הוראות[פרטניות]
ה של-
AG
הנדרשות לשם שמירה על הביטחון הלאומי
53
. במקרים חריגים, ורק אם הדבר דרוש לדעתו
לשם שמירה על הביטחון הלאומי, ה-
AG
ישקול
לעשות שימוש בסמכותו
להורות
כי הליך פלילי
לא י תחיל .או יופסק
52
.
שימוש בסמכות זו צפוי
בעיקר ב עבירות
שבהן דרוש ממילא אישור ה-
AG
.להגשת אישום
על ה תובע
הכללי להודיע ל-
AG
מיד כאשר מתגלים ,שיקולי ביטחון לאומי במקרה כזה וכן במקרה שאינו דורש את
אישור ה-
AG
להגשת אישום .
55. ה-
AG
מ
תייעץ עם ה
תובע הכללי
.בטרם ישקול לתת הוראה
56. ה-
AG
,מדווח לפרלמנט על כל הוראה כאמור עד כמה שדיווח זה עצמו מתיישב עם האינטרס הציבורי
.בביטחון לאומי
עמדות[ממשלתיות] בדבר האינטרס הציבורי
57
.
קובץ ההנחיות לתובעים קובע את
ה
שיקולי
ם הכלליים של ה אינטרס הציבורי הרלוונטיים להחלטות
על הגשת אישום .
במקרים מעטים וחריגים
מאוד, כחלק מהליך קבלת ההחלטה, יכול ש התובע הכללי (או
ה-
AG
)כאשר דרוש אישורו להגשת אישום
יבקש להיוועץ בגורמי ממשלה כדי לקבל
מידע על שיקולי ם
רלוונטיים
של אינטרס ציבורי.
התובע הכללי רשאי להביא מקרה כזה
בפני ה-
AG
,וה-
AG
רשאי ל
חוות
את דעתו
אם י
ש
אינטרס ציבורי לקיים הליך של היוועצות לשם בירור .עמדות מיניסטריאליות במקרה
הדורש את אישור ה-
AG
להגשת ,אישום
ה-
AG
רשאי לקיים את ה
יה.וועצות מיוזמתו שלו
58
. מטרת ההיוועצות מוגבלת
י הו י לז שיקולים של אינטרס ציבורי העשויים להיות רלוונטיים להחלט ה
אם להגיש אישום .
מידת הרלוונטיות של שיקולים אלה
וה
משקל ש יינתן
להם, ו כן ההחלטה הסופית אם
,להגיש אישום הם
בידי ה .תובע
59. ה-
AG
מבטיח כי הלי
ך ה היוועצות יתנהל;בדרך נאותה
כי יובהר למייעצים שההחלטה היא בידי
התובע בלבד; וכי ייבחנו כראוי העמדות המיניסטריאליות המ
ובילות
למסקנה
נתונה .
פיקוח סטטוטורי
62
.מעורבות מוגבלת של ה-
AG
ב
מקרים
האמורים בפסקה61
,
שאינם דורשים את אישורו להגשת
אישום ,משתמעת מת
פקיד ו
לפקח ע
ל התביעה הכללית מו ן האחריות שהוא נושא בה
בפני הפרלמנט .
פרקליטי הכתר ממלאים פונקציה זו באופן מעין-שיפוטי ול
טובת
.האינטרס הציבורי
61
. התובע הכללי
מביא לידיעת פרקליטי הכתר כל מקרה :
• ש
הוא לדעתו בעל רגישות מיוחדת;
•
שייתכנו לו השלכות תקדימיות על מדיניות או פרקטיקה בתחומי התביעה או המשפט הפלילי; או
• ה מעיד על סוגיות/בעיות מערכתיות
הנוגעות ל
מסגרת
הדין.או לפעולתה של מערכת המשפט הפלילי
]...[
63
.התובע הכללי רשאי לבקש הנחיה ממשרד ה-
AG
בשאלה אם, מהטעמים שלעיל או מטעמים
,אחרים
.יש להפנות את תשומת לבם של פרקליטי הכתר למקרה נתון פרקליטי הכתר עשויים לבקש מידע על
ה .מקרה או לבקש עדכון על התפתחויות בו. ההחלטות במקרים אלה נותרות בידי התובע הכללי
[
...
]
65
. בכפוף לפסקה68
להלן ,התובע הכללי רשאי לה
יוועץ ב פרקליטי הכתר
ול דון עימם
בכל מקרה נתון ,
על
מנת לסייע להם להניח את דעת הציבור או הפרלמנט כי החלטה באותו מקרה
התקבלה בזהירות וכ
ראוי .
5
[
...
]
68
.
זולת
אם הדין מחייב החלטה של ה-
AG
עצמו מטעם כלשהו (כגון במקרה שבו נדרש אישורו להגשת
,)אישום לעולם
לא תהיה
היוועצות בפרקליטי הכתר, והם לא יהיו
מעורבים בדרך אחרת –
• ב מקרה הנוגע לחבר פרלמנט (לרבות חברי ;בית הלורדים) או לשר
• ב מקרה הנוגע למפלגה פוליטית או לניהול בחירות; או
• ב
מקרה המעורר שאלה של ניגוד עניינים אישי או מקצועי של מי מ
פרקליט
י הכתר.
מדיניות התביעה והנחיות
]...[
73
.
ככל שהדבר מתיישב עם שימור עצמאות
נאותה ב
קבלת ה חלטות פרטניות, התובע הכללי מוודא כי
מדיניות והנחיות ש מאמצת התביעה הכללית
עולות בקנה אחד עם מדיניות ממשלתית רלוונטית ו מקנות
לה
תוקף במידה הראויה .משרדו של ה-
AG
מסייע בכך.
72
.התובע הכללי רשאי ל
קבוע הנחיות או עקרונות ל
עבודת התביעה .
יש לבחון הנחיות או עקרונות אלה
לעת מינוי תובע כללי חדש או כדי לשקף שינויים בסדרי עדיפות ממשלתיים בתחום המשפט הפלילי, ולכל
.הפחות מדי שלוש שנים התובע הכללי
מוודא
כי
פרקליטי הכתר נשאלים ל
עמדתם, מבעוד מועד,
על כל
הצעה ל קביעת מדיניות או הנחיות
תביעתיות הכרוכות ב שאלות קשות או רגישות של משפט או מדיניות
ציבורית. התובע הכללי
נותן משקל מיוחד לדעת ה-
AG
מקום ש הנחיות
כאמור
מעוררות שאלות קשות
.של איזון בין שיקולים סותרים של האינטרס הציבורי
[
...
]
76. ה-
AG
רשאי לקבוע הנחיות בסוגיות רוחב של משפט, פרקטיקה או מדיניות,
כדי להבטיח
אחיד
ות
בתפקידי התביעה הפלילית הציבורית או בתפקידים משפטיים של הממשלה. ה-
AG
מתייעץ עם התובע
הכללי לפני קביעת הנחיות שיש להן
השפעה ע
ל ה .תביעה הכללית
[חתימות: ה-
AG
,ה-
SG
,התובע הכללי, ממלא מקום המנכ"ל במשרד ה-
AG
]