חומר רקע
בפברואר 6
202
26
:לכבוד
חברי הוועדה המיוחדת;)לדיון בהצעת חוק התקשורת (שידורים
;שר התקשורת ד"ר שלמה קרעי
;הייעוץ המשפטי של הוועדה המיוחדת
יועמ"שית הכנסת עו"ד שגית אפיק
,שלום וברכה
:הנדון תיקונים ושינויי נוס ח–
פרק
' ב ב ,)הצעת חוק התקשורת (שידורים
התשפ"ה-
2025
בשבוע הקרוב יתקיימו דיונים
בתיקוני
ם ושינויי הנוסח המוצעים לפרק
'ב ב הצעת חוק
)התקשורת (שידורים. חוות הדעת המלאה
לגבי הצעת החוק נמצאת באתר המכון
.הישראלי לדמוקרטיה
מסמך זה מרכז את הערותינו לגבי התיקונים המוצעים
'לפרק ב .
.אופן הסימונים במסמך תואם את המתודולוגיה שהוצגה על ידי יו"ר הועדה
:להלן הערותינו
א.
"הגדרת "המועצה –
סעיף1
נ וסח ההגדרה המקורי
הי נו "המועצה לאסדרת
'תוכני צפייה ושמע שמונתה לפי סימן ב
לפרק ב'". בעקבות הערות הייעוץ המשפטי ל ו ועדה, לפיה הרשות אמונה על אסדרת
ה
אספק
ה
של
תכני צפייה-
,ושמע
,ולא על התכנים עצמם "הוספו המילים "אספקה של
:באופן הבא
"המועצה לאסדרת
אספקה של
'תוכני צפייה ושמע שמונתה לפי סימן ב
."'לפרק ב
,אכן הצעת החוק הוצגה על ידי משרד התקשורת ככזו שנועדה לפתוח את התחרות
ולהפחית את הרגולציה על שוק השידורים , בין היתר
באמצעות
הפחתת התערבות בתוכן
.המשודר והתמקדות בשיקולים של תחרות ,אולם הצעת החוק בהחלט מתערבת בתוכן
השידורים, למשל בסעיף68
הקובע סטנדרט
בשידורי חדשות, ו
בסעי
ף
70
העוסק
ב מניעת
.שידורים אסורים
,על כן
אנו סבורים כי תיקו ן
זה הוא
שגוי ,
שכן
ו אינ משק
ף
את הגדרת סמכויות הרשות
בהצעת החוק .אנו מציעים שנ
ו סח
ה
ף סעי
יישאר כפי שהיה או ש ישלב בין הגרסאות–
"
המועצה לאסדרת תוכני צפייה ושמע
ואספקתם', שמונתה לפי סימן ב' לפרק ב ."
ב.
תפקידי הרשות וסמכויותיה
ב
המשך ל הערתנו הקודמת, אנו סבורים כי ,)הוספת המילה "אספקת" בס"ק (א), (ב
ו-
()(ב2) קודם למילים "תוכני צפייה-
"ושמע , היא שגויה, ויש למחוק אותה מן הטעמים
שהובאו לעיל , או לכל הפחות להוסיפה .באותו האופן שהוצע בהערתנו הקודמת
,למשל לפי הצעתנו )ס"ק (א
י:נוסח כך
"תפקידיה של הרשות הם אסדרה ופיקוח על
תוכני צפייה-
,ושמע
ואספקתם ,
בהתאם להוראות חוק זה ופיקוח על שידורי רדיו
."בהתאם להוראות חוק הרדיו
אנו סבורים כי הנוסח שהוצע על ידי הייעוץ המשפטי לו
ו
עדה, אשר מרחיב ומבחין את
סעיף תפקידי הרשות , הוא ראוי ונכון .אולם, אנו מתנגדים ל הסרת
הסעיפים הבאים על
ידי משרד התקשורת :
•
()ס"ק (ב1
" :)הבטחת שידורים הוגנים, מהימנים, מגוונים ומאוזנים" .
•
()ס"ק (ב4
" :)
הבטחת נגישות הציבור לתוכני חדשות מהימנים ומגוונים תוך
שמירה על עצמאות ספקי החדשות לרבות ביחס לתוכן המשודר" .
•
()ס"ק (ב6
" :)
מניעת
שידורים אסורים ושמירה על אתיקה בשידורי פרסומת" .
•
()ס"ק (ב7
" :)הגנה על קטינים מפני תכני צפייה-
ושמע
שהצפייה בהם עשויה
לפגוע בהתפתחותם הנפשית או הגופנית ."
התפישה לפיה די בהבטחת תחרות היא שגויה בשל נטיית השוק לריכוזיות ובשל בעיית
אי-סימטריה במידע . אך משרד
התקשורת עמד על כך בדוח ה-
RIA
'(בעמ21
), שם נכתב
כי :
"מאפיין מובהק במוצר השידורים הוא א-
סימטריה של המידע. תכונה זו מוגדרת
כמצב בו לצד אחד בעסקה קיים מידע בכמות או באיכות רבה יותר מזה שיש לצד השני
.בעסקה. בעוד תכונה זו מופיעה בשווקים רבים, היא מופיעה לרוב בטרם ביצוע העסקה
לעומת זאת, בשוק השידורים הא-
סימטריה של המידע מתקיימת גם בעת צריכת המוצר
ולעיתים אף במשך זמן רב לאחר מכן–
צרכנים מתקשים להבחין בין תוכן עיתונאי לבין
פרסום סמוי, או בין מידע מהימן למידע שאינו מהימן . על מנת לתקן במידת מה כשל
שוק זה נדרשת ".רגולציה
מחיקת סעיפים אלו מותירה את הרשות ללא הכלים
המשפטיים לפתרון הכשלים שהמשרד
.עצמו זיהה
בנוסף, ס"ק (ב) המוצע הוא דקלרטיבי ומיותר, שכן חובת הרשות לפעול לפי סמכותה
.קבועה ממילא בעקרונות המשפט המנהלי
ג.
סעיף6-
פרסום דוח שנתי לציבור ודיווח לכנסת
ס עיף זה מסדיר את חובת השקיפות של הרשות ואת ה נתונים אודות הגורמים
המאוסדרים שיפו
ר
סמו בידי הרשות לכלל הציבור.
ראוי כי סעיף זה ירכז את כלל
.ההסדרים העוסקים בהנגשת נתונים הנדרשים לפיקוח אפקטיבי
אנו מבקשים להפנות לסעיף108
)(ג להצעת החוק ,
העוסק בהעברת מידע הנדרש לשם
גיבוש תשתית עובדתית ל קביעת
מדיניות, מ ן .הרשות למשרד התקשורת הסעיף לא נדון
וב ועדה בשלב זה
משום ש הוא עומד במחלוקת. אנו סבורים כי נכון להוסיף את רשימת
פרטי המידע שמשרד התקשורת סבור שיזדק ק להם לצורך קביעת מדיניות
ל סעיף6
.
בלב המחלוקת לגבי סעיף
108
(ג) עומד החשש מפני העברת נתונים אישיים או כאלה
.המהווים סודות מסחריים מן הרשות למשרד התקשורת הכנסת רשימת הפריטים
המדוי
קת
לתוך סעיף6
כך שיכללו במסגרת הדו"ח המ .פורסם לציבור, הגיונית יותר
הואיל והדו"ח יפורסם לציבור ממילא לא תוכל הרשות לכלול בו נתונים המהווים מידע
.אישי או סודות מסחריים, ברוח החריגים הקבועים ממילא בחוק חופש המידע .
ד.
סעיף7 –
עובדי הרשות
נו א
חוזרים על עמדתנו כי יש לערוך הפרדה בין תפקיד יושב ראש הרשות לבין תפקיד
.המנכ"ל כפילות תפקידים זו מייצרת ריכוז סמכויות רב מדי בידי אדם אחד, ו
פוגעת
במערכת האיזונים והבלמים הפנימית הנחוצה בתוך גוף מאסדר שהוא תאגיד
סטטוטרי .
ה.
סעיף14
–
תוקף פעולות
א נו מסכימים עם הערת הייעוץ המשפטי לו
ו עדה לגבי הצורך
ביצירת הוראת מעבר
.לתחילת פעילות המועצה ,עם זאת אנו סבורים כי אין להסתפק רק בקביעת מספר
מינימלי של חברי מועצה ל צורך( תחילת הפעילות7
חברים לפי המלצת הייעוץ המשפטי
ול ועדה), אלא יש להוסיף חובה להבטיח כי הפורום ההתחלתי ישקף את היחס המתוכנן
בין נציגי הציבור לעובדי המדינה, כדי למנוע הטיה בהחלטות הראשוניות והקריטיות של
.המועצה
ו.
סעיף15
– סדרי עבודות המועצה
ב המשך להערתנו הקודמת, אנו סבורים כי
גם בסעיף זה יש לקבוע הרכב מינימלי , לא
.רק מבחינה מספרית אלא גם מבחינת תמהיל החברים בה ללא עיגון זה, עלולים
להיווצר איזונים לא נכונים, דבר ש
יפגע בעבודה השוטפת של המועצה .
,בנוסף אנו סבורים כי
ב הצעת החוק ישנם הסדרים המצריכים קביעת קוורום מיוחד
שיהיה מורכב מרוב חברי המועצה, כלומר מחמישה חברים שמתוכם ארבעה הם עובדי
מדינה. למשל, בסעי ף56
,
בעניין קביעת כללים לעניין אופן חישוב הכנסתו של ספק
תכנים ,ב סעיף74
)(ב
בעניין קביעת
סכום ההכנסה השנתית של ספק תכנים
על מנת
שייחשב כספק בעל חשיבות מסחרית .
ז.
סעיף19
–
פיזור המועצה
א נו מתנגדים למתן סמכות
.לשר התקשורת לפיזור המועצה גם אם מדובר במנגנון
דומה לזה שבחוק ת אגיד השידור, מכל מקום הוא אינו
מתוחם כראוי ומאפשר לשר
שיקול דעת רחב מדי . אנו חוזרים על הצעתנו לקבוע מנגנון
שבמסגרתו יפנה
שר
התקשורת לו ו עדת האיתור, והיא
שתקבל את ההחלטה האם לפזר את המועצה.
,כמו כן
ועדת האיתור תהיה כפופה להליך
פיזור במסגרתו
ת
צטרך לבחון
האם התקיימו
התנאים המקדימים לפיזור ,ל
קיים שימוע, ו לקיים
דיון מסכם
.טרם קבלת ההחלטה
ח.
סעיף23
–
מינוי ועדת האיתור ותפקידה
א נו
חוזרים ומביעים את דעתנו
לפיה אין זה נכון שיושב ראש ועדת האיתור
יהיה
מנכ"ל
.משרד התקשורת מנכ"ל משרד ממשלתי עובד במשרת אמון
מטעם השר שמינה אות
ו ,
,כלומר גם הוא, מכורח הנסיבות
.דמות פוליטית
בחוות הדעת שהגשנו ל ו
ועדה , הצענו
ש לתפקיד יושב ראש ועדת האיתור
ימונה שופט בדימוס של בית משפט מחוזי ,
וכי את
המינוי יאשר השר תוך התייעצות עם נשיא בית המשפט העליון, בדומה למנגנון הקבוע
.בחוק תאגיד השידור הציבורי מודל זה הוכיח את עצמו
ככזה ה מבטיח ,עצמאות
.מקצועיות, ורציפות בעבודת ועדת האיתור
ט.
סעיף24
–
סייגים למינוי חבר ועדת איתור
ל סעיף הוסף ס"ק על ידי
הייעוץ המשפטי לו
ו עדה, לפיו"
לא ימונה לחבר ועדת האיתור
מי שבמועד הצגת המועמדות עוסק בפעילות פוליטית או בפעילות מפלגתית או מי
שעסק בפעילות פוליטית או בפעילות מפלגתית בשלוש השנים שקדמו למועד הצגת
המועמדות;
לעניין זה, לא יראו ארגון הפגנה או השתתפות בה, השתתפות בכינוס בעל
אופי פוליטי, או הבעת עמדה פומבית בעניינים פוליטיים, כשלעצמם, כפעילות
פוליטית;
"
אנו מתנגדים להחרגת
השתתפויות פוליטיות מן הסוג שנמנו בסיפא
,הסעיף. לטעמנו
החרגות אלו עלולות לייצר קרקע פורייה ל תגמול מארגני הפגנות ואישים פוליטיים
בצורה של מינויים ל
ו
ועדת האיתור .
ראוי שנציגי הציבור החברים ב
ו ועדת האיתור יהיו
נטולי
זיקה פוליטי
ת באופן
.ברור
י.
סעיף27
–
איתור מועמדים שימונו כנציגי ציבור במועצה
א
נו סבורים כי הסרת ס "ק27
)(ד המקורי ,
אשר ,קבע כי "בבחירת נציגי הציבור למועצה
תפעל ועדת האיתור ככל הניתן כדי שהרכב המועצה ישקף את מגוון הדעות הרווחות
,"בציבור היא שגויה .
כשמדובר באסדרת שוק ,השידורים שמטבעו משפיע באופן ישיר על חופש הביטוי והשיח
הציבורי בישראל, קיימת חשיבות עליונה לעיגון מחויבותה של המועצה לתכליות של
פלורליזם, רב-
.גוניות, וייצוגיות מגוונת
יצירת מגוון דע
ות
בהרכב המועצה אינה רק
עניין טכני, אלא כלי חיוני להבטחת אמון הציבור במי שאמון על אסדרת התכנים שאותו
.הוא צורך הסדר דומה קיים כיום
בסעיף7
(ג) לחוק הרשות השנייה, ו אין מקום לסגת
ממנו דווקא ברפורמה שמ .טרתה להגדיל את התחרות והמגוון בשוק
,לעניין מנגנון המינוי אנו חוזרים על הצעתנו
לאמץ את מודל המינוי המעוגן בחוק תאגיד
השידור הציבורי. לפי מודל זה, ועדת האיתור תמליץ על מועמד אחד בלבד לכל תקן
פנוי , ושיקול דעת השר יוגבל אך ורק לבחינת תקינות ההליך, פגמים מנהליים או סוגיות
.של טוהר המידות שלא הובאו בחשבון על ידי הועדה הנוסח הנוכחי, המאפשר לו
ו עדה
להגיש לשר רשימה של מספר מועמדים (שני שמות לכל תקן), מעביר למעשה את
ההכרעה הסופית לדרג הפוליטי. מנגנון זה פותח פתח רחב לזליגת שיקולים פוליטיים
לתהליך המינוי, ועלול
להביא לבחירת מועמדים על בסיס זיקה פוליטית .
יא.
סעיף35
– רואה חשבון מבקר
א נו מתנגדים למחיקתו הגורפת של סעיף זה על ידי
משרד התקשורת ,
ללא הנמקה או
הסבר .
הרשות עתידה לקום כתאגיד סטטוטורי , ועובדה זו מחייבת יצירת מנגנוני בקרה
פנימיים וחיצוניים , שכן מנגנוני הבקרה המקובלים בשירות המדינה אינם חלים עליה
באופן אוטומטי. מוסד 'רואה החשבון המבקר' הוא שומר סף חיוני המבטיח פיקוח
,חשבונאי .שקיפות פיננסית ומינהל תקין
בהקשר זה, אנו מבקשים להפנות להערות הייעוץ המשפטי ל
ו
ועדה במסמכ ו
מיום
16.2.26
, לפיהן מנכ"ל משרד התקשורת עצמו הפנה להוראות חוק החברות הממשלתיות
.בנוגע למינוי רואה חשבון מבקר
אנו סבורים כי יש להשיב את הסעיף לנוסח החוק, תוך אימוץ המודל המקובל בחוק
.תאגיד השידור הציבורי, המבטיח כי הגוף המבקר יהיה בעל מקצוע חיצוני ובלתי תלוי
יב.
סעיף36
–
החלת דינים
א
נו מתנגדים למח
י ק
ת ס"ק (7
) וסבורים כי יש ל
הוסיפ ו לנוסח כפי שהוצע על ידי הייעוץ
המשפטי לו ו .עדה
הסעיף בנוסחו המתוקן, נועד להחיל על עובדי הרשות וחברי המועצה שאינם עובדי
מדינה את חוק שירות המדינה (משמעת ), התשכ"ג1963
., בשינויים המחייבים
מחיקתו
על ידי משרד התקשורת יוצרת פער רגולטורי
בעייתי .
הואיל ו דינם של עובדי הרשות וחברי המועצה מושווה בחוק זה לדין עובדי מדינה לעניין
( חוקים אחרים( כמו חוק שירות המדינה
סיוג פעילות מפלגתית ומגבית כספית ) וחוק
המתנות), אין כל ה
י
גיון להחריגם
דווקא מהדין המשמעתי החל על עובדי מדינה. החלת
אמות המידה המשמעתיות החלות על עובדי מדינה היא תנאי סף להבטחת טוהר
.המידות, תקינות המינהל והאמון הציבורי ברשות
כפי שציין הייעוץ המשפטי ל
ו
ועדה , החלת דיני המשמעת נחוצה במיוחד בגוף בעל
סמכויות אסדרה רחבות, כדי להבטיח שנושאי המשרה בו יפעלו תחת אותן חובות אמון
ומשמעת המוטלות על המשרתים בשירות הציבורי. מחיקת הסעיף עלולה להתפרש
כמתן 'חסינות' משמעתית לעובדי הרשות וחברי המועצה, דבר שאינו מתקבל על הדעת
.בגוף סטטוטורי האמון על אינטרסים ציבוריים רגישים
יג .
נציב תלונות ציבור
א נו סבורים כי בהצעת החוק חסר סעיף מהותי המסדיר מוסד
של נציב תלונות
ה ציבור
ברשות .
,בניגוד לתשובת הייעוץ המשפטי למשרד התקשורת להערתנו בעניין עבודת הרשות
שתוקם"עתידה לכלול "שירות לציבור , כחלק אינטגרלי מפעילותו. הציבור הרחב הוא
.הצרכן הסופי של תכני השידור, והוא הנפגע העיקרי מהפרות של הוראות החוק ,בנוסף
תלונות הציבור הן כלי מכווין מהשטח, המאפשר לרגולטור לזהות כשלים והפרות בזמן
.אמת
כיום מוסד נציב תלונות הציבור קיים ברשות השנייה
, מ כוח סעיף114
לחוק
הרשות השנ יה י , וכל תחום תלונות הציבור מוסדר בחוק בסימן ג' לפרק'ט לחוק .
ביטול
מוסד זה במסגרת הרשות החדשה שתוקם
, יהווה לדעתנו
נסיגה משמעותית בהגנה על
צרכני התקשורת .
אנו מציעים לעגן בהצעת החוק סעיף המקים את מוסד נציב תלונות הציבור, שיהיה
גורם עצמאי בתוך הרשות, ותפקידו יהיה לברר תלונות בנוגע לתוכני השידור ולשירות
הניתן על ידי הגורמים המפוקחים. קיומו של נציב הוא תנאי הכרחי ,לשקיפות
( לאחריותיותAccountability
.) ולשמירה על האינטרס הציבורי בשוק השידורים
.נשמח לעמוד לרשותכם בכל עניין נוסף שיתבקש
ד"ר תהילה שוורץ אלטשולר עו"ד אלעד מן
עו"ד זהר גופן
עמיתה בכירה, המכון הישראלי
לדמוקרטיה
יועמ"ש הצלחה
המכון הישראלי
לדמוקרטיה