חומר רקע

פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה והעמדה לדין של נבחרי ציבור מסמך לדיון בוועדת החוקה 1 .רקע: תנועת הרבעון הרביעי והקשר לדיון הנוכחי ת נועת הרבעון הרביעי היא תנועה אזרחית רחבה שמטרתה לייצר הכרעות לגבי עתיד המדינה בהסכמה רחבה. ,התנועה פועלת ליצירת מרחב בטוח ופתוח לדיאלוג אמיתי בין כל חלקי החברה הישראלית במטרה לבנות עתיד משותף ומשגשג לכולנו. כיום התנועה מונה מאות אלפי אנשים מימין ומשמאל ועשרות אלפי פעילים. מסמך“ שלוש המדרגות" של התנועה נכתב מתוך ניסיון להציע מתווה מוסכם ליציאה מהמשבר החוקתי- פוליטי בישראל. נקודת המוצא של המסמך היא שהמערכת החוקתית בישראל סובלת מהיעדר כללי משחק יציבים וברורים בין הרשויות, דבר שמוביל למאבקי כוח מתמשכים ולירידה באמון הציבור במוסדות המדינה. הדיון הנוכחי בוועדת החוקה נוגע ישירות לאחד המרכיבים המרכזיים של המדרגה הראשונה במתווה – הסדרת מעמד היועץ המשפטי לממשלה והפרדת תפקידים מסוימים במוסד זה. 2 .התהליך שבאמצעותו נכתב מסמך “שלוש המדרגות” המסמך גובש לאחר תהליך רחב של שיח ציבורי ומקצועי: • עבודה של צוות משפטי-חוקתי הכולל אנשי אקדמיה ומשפטנים. • התייעצות עם עשרות מומחים מ כלל הקשת הפוליטית והאקדמית. • שיתוף ציבורי רחב – כ- 2,000 משתתפים במפגשים ויותר מ- 4,000 הערות והצעות. מטרת התהליך הייתה לייצר הצעה שאינה ניצחון של מחנה אחד, אלא בסיס מוסכם ככל האפשר לכללי המשחק החוקתיים בישראל. 3 .ההצעה שלנו בנושא פיצול הייעוץ המשפטי : פתרון נקודתי המחריג רק את נוש א ה העמדה לדין של שרים.מסמכויותיו של היועץ המשפטי לממשלה המצב הקיים בישראל ייחודי בכך שהיועץ מחזיק במספר תפקידים במקביל: • ייעוץ משפטי לממשלה • ייצוג המדינה בבתי המשפט • ראש התביעה הכללית ריכוז זה יוצר לעיתים מתח מובנה ואף ניגוד עניינים , במיוחד כאשר היועץ נדרש להחליט על פתיחת הליכים נגד מי שהוא גם יועצו המשפטי. ,עם זאת, לאחר שיחות רבות שקיימנו עם בכירים במערכת התביעה והייעוץ המשפטי לממשלה הגענו למסקנה כי בעת הזו אין מקום לפצל באופן מלא את התביעה מהייעוץ המשפטי, משום שהדבר עלול לפגוע ביכולת של המדינה להילחם בפשיעה באופן אפקטיבי .ב נוסף, קו הגבול בין התחום הפלילי לבין תחומים הק רובים לתחום הפלילי הינו קו גבול שיש קושי להגדירו, ופיצול מלא עלול ל גרום למחלוקות מיותרות בין הגופים ביחס ל סמכויות בתחו מים סמי-פליליי .ם גם אם נכון היה אולי מלכתחילה לבנות מערכת אחרת, לאחר שמבנה מוסדי מסוים קיים כבר עשרות שנים – שינוי מבני דרמטי בבת אחת עלול ליצור יותר נזק מתועלת. לכן ההצעה שלנו מצומצמת יותר: לא פיצול מלא של התביעה– אלא הפרדה נקודתית בין תפקיד הייעוץ לבין ההחלטה על העמדה לדין של נבחרי ציבור. גם בנושא מעמדה של חוות הדעת של היועץ המ שפטי לממשלה העדפנו לשמר את ה ,מצב הקיים תוך י .צירת איזון על ידי פתרון קונקרטי נקודתי באופן כללי אנו מציעים לשמר את המצב הקיים על פיו חוות הדעת הינה מחייבת את כל גורמי המ משלה והשרים , תוך ה חרגה נקודתית– א ך משמעותית– לפיה הממשלה במליאתה תהיה רשאית ל קבל החלטה לפיה היא פועלת שלא בהתאם לחוות הדעת , ובמקרה שכזה היא תהיה זכאית לשכור לעצמה ייצוג פרטי., גם ללא קבלת אישור היועץ המשפטי לממשלה במתווה הצענו מנגנון לפיו שר שקיבל חוות דעת המנוג דת לעמדתו , יוכל לבקש מראש הממשלה להעלות את הנושא לדיון ע קרוני ב מליאת ה ממשלה , ול פעול בהתאם להכרעתה. ,באופן טבעי ככל שמדובר בנושא עקרוני אידיאולוגי ,, שבשבילו נבחרה הממשלה אכן דיון שכזה יתקיים. אך ככל שמדובר בנושא שבו יש חשש ל ש חיתות אישית ,(לדוגמא מינוי לא ראוי של מקור ב), ה סיכוי להעלאת נושא כזה לאישור מליאת הממשלה יפתח – ו אף אם יועלה למליאת הממ שלה, הוא יי חשף לציבור ו יהיה נתון לביקורת ציבורית ו ב סבירות גבוהה- לבי .קורת של בית המשפט העליון אנו סבורים שפתרון שכזה יגרום לכך ש מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה יוכל להמשיך ו להוות שומר סף חשוב המונע התנהלות שאינה תואמת את החוק, ומונעת חשש לשחיתות , ומן הצד השני כאשר מדובר בנושא ערכי אידיאו לוגי ,שבשבילו נבחרה הממשלה הממשלה במליאתה תהיה רשאית לפעול באופן הנראה לה נכון , כך שלא יוו תר המצב שבו לממשלה אין יכולת להביע את עמדתה בפני בית .המשפט העליון 4 . הערות קונקרטיות להצעת החוק א. סעיף: העברת הסמכות להעמדה לדין של נבחרי ציבור בהצעת החוק נקבע כי ההחלטה על פתיחה בחקירה או העמדה לדין של ראש ממשלה, שרים וחברי הכנסת תעבור מהיועץ המשפטי לממשלה לגורם תביעה אחר (פרקליט המדינה / התובע )הכללי ,בכפוף לאישור ועדת בכירים. העיקרון של הפרדה זו נכון, משום שהוא מפחית את ניגוד העניינים שבו היועץ מייעץ לממשלה ובמקביל מחליט אם להעמיד אותה לדין. ,עם זאת ה החלטה על חקירה או העמדה לדין בתיק קונקרטי (להבדיל ממדיניות העמדה לדין בסוג )מסויים של עבירות חייבת להיות מקצועית בלבד. לפי הצעת החוק, ועדת הבכירים תכלול: • שופט בית המשפט העליון בדימוס • יועץ משפטי לממשלה לשעבר • סנגור מהמגזר הפרטי במתווה של הרבעון הרביעי מוצע מודל מעט שונה: • ועדה של שלושה שופטים בדימוס בדרגת מחוזי ומעלה, • שייבחרו על ידי הוועדה לבחירת שופטים בתחילת הקדנציה. עם זאת, גם ההרכב המוצע בהצעת החוק הוא הרכב סביר , משום שהוא יוצר גורם חיצוני נוסף שמאזן את החלטת התביעה. יצוין כי במתווה "שלוש המדרגות" של הת נועה, במסגרת המדרגה השניה ה כוללת חיזו ק משמעותי של הכנסת, הגבלת אורך כהונתו של ראש הממשלה ל- 8 שנים ועוד , מוצע כי ביחס לראש ממשלה החשוד ב עבירות מסוג פשע (להבדיל מעבירות מסוג פשע חמור) הווע דה תידרש לאשר העמדה לדין פה אחד( , ולא ברוב רגיל,אחרת תדחה החקירה וההעמדה לדין עד לסו ף כהונתו). ב . סעיפים הנוגעים להגדרת תחום הסמכות הפלילית אחת הבעיות המרכזיות שעלו במסמך המקצועי של הייעוץ המשפטי לוועדה היא שהצעת החוק משתמשת בהגדרה רחבה מאוד של“תחום המשפט הפלילי”. הגדרה רחבה מדי עלולה ליצור מחלוקות בין היועץ המשפטי לממשלה לבין התובע הכללי לגבי גבולות הסמכות. זו בדיוק אחת הסיבות שבגללן סברנו מלכתחילה כי פיצול מלא של התביעה עלול לפגוע במאבק בפשיעה, משום שהמערכת כיום פועלת כמערכת אינטגרטיבית. לכן, אם בכל זאת מחליטים לבצע פיצו ל, מוצע: • לקבוע רשימה ברורה וסגורה ככל האפשר של סמכויות. • להימנע מהגדרות פתוחות שייצרו סכסוכים מוסדיים. • להבטיח מנגנון הכרעה ברור במקרה של מחלוקת בין היועץ לבין התובע הכללי. 5 . סיכום הדיון על פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה אינו רק דיון מוסדי טכני. הוא חלק משאלה רחבה יותר: כיצד מאזנים בין שלטון החוק לבין אחריות דמוקרטית של הממשלה. מתווה הרבעון הרביעי מציע גישה מאוזנת: • שמירה על מוסד ייעוץ משפטי חזק ועצמאי. • צמצום ניגודי העניינים באמצעות הפרדה נקודתית של סמכויות. • יצירת מנגנונים מוסדיים שמחזקים את אמון הציבור. הצעות החוק הנדונות בכנסת נוגעות בדיוק לשאלות הללו, ולכן חשוב לבחון אותן לא רק במבט פוליטי נקודתי אלא כחלק מעיצוב כללי המשחק החוקתיים של מדינת ישראל לשנים קדימה. לבסוף, אנו מבקשים לציין כי אנו מצרים על כך שהדיון הזה מתקיים דווקא בשעה שבה מדינת ישראל מתמודדת עם מלחמה אזורית במזרח התיכון. בעת כזו היה ראוי שהממשלה ו הכנסת מן הצד האחד, ו הייעוץ המשפטי לממשלה מן הצד האחר , יקדישו כולם את מלוא זמנן ומשאביהן להתמודדות עם האתגר הביטחוני ולתמיכה באזרחי ישראל — היושבים בימים אלו בממ"דים, למי שיש ממ"דים, או במקלטים. דווקא ברגעים כאלה, כאשר אזרחים רבים מתמודדים עם פחד, חוסר ודאות ופגיעה בשגרת החיים, האחריות של הנהגת המדינה היא להתמקד בראש ובראשונה בביטחון האזרחים ובסיוע להם. אנו מאמינים כי היה ראוי שנצטרף הבוקר למאות הפעילים של תנועת הרבעון הרביעי המתנדבים ברחבי הארץ בעזרה לנפגעים ולמפונים— ולא להגיע לדיון זה. עם זאת, משהדיון מתקיים, ראינו לנכון להציג את עמדתנו בצורה עניינית ואחראית, מתוך מחויבות לעתידה של מדינת ישראל ולחיזוק האמון הציבורי במוסדותיה.