חומר רקע
1
ד '
בניסן
התשפ"ו
22
במרץ2026
אל
: חברי ועדת החוקה
מאת
: הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה לדיון בוועדת החוקה ביום
.2026
3.
23
בהצע
ות ה
חוק ל
פיצול תפקיד היועץ
המשפטי לממשלה –
מגן
האינטרס הציבורי
במסמך ההכנה הכללי מטעם הייעוץ המשפטי לוועדה שפורסם ביום16.11.2025
(להלן– המסמך הכללי ,)
הצגנו את תשע הצעות החוק
שהונחו אז
,על שולחן הוועדה, תוך התמקדות בהצעת החוק של יו"ר הוועדה
.והעלנו נקודות כלליות לדיון ביחס להצעות אלה
מאז צורפה לדיונים גם הצעת חוק עצמ אות היועץ המשפטי
של משרד ממשלתי, מעמדו וסמכויותיו, התשפ"ה–
2025
/(פ5782/25
:. להלן
הצעת החוק של חה"כ בוארון .)
כפי שצוין על ידינו במסמך הכללי, בשנת2008
, פורסם על ידי שר המשפטים דאז, פרופ' דניאל פרידמן, תזכיר
חוק היועץ המשפטי לממשלה והתובע הכללי (הפרדת
סמכויות, מינוי, כהונה והוראות שונות), התשס"ח–
2008
:(להלן התזכיר)
,ש ביקש לפצל את מוסד היועמ"ש לתפקיד של ייעוץ וייצוג מצד אחד, ותפקיד של
,תביעה כללית מצד שני
ולערוך שינויים בהיבטים שונים הקשורים בשני תפקידים אלה .
בהמשך
ל
החלטת יו"ר הוועדה
לפיה נוסח התזכיר של פרופ' פרידמן ישמש כמצע לדיוני הוועדה, ובהמשך
למסמכים שפורסמו על ידינו שהתייחסו ל מרבית
סעיפיו
, במסמך זה נציג
נקודות לדיון ביחס לתפקידו של
היועץ המשפטי לממשלה כמגן
האינטרס הציבורי – סוגיה שאמורה להיות נדונה בוועדה בדיון הקרוב.
סעיף29
– השימוש בסמכויות היועץ המשפטי לממשלה לפי כל דין
,(א) היועץ המשפטי לממשלה ישתמש בסמכויות הנתונות לו לפי כל דין לשם קיום שמירתם של הדין
האינטרסים של המדינה, האינטרס הציבורי וזכויות אדם לפי כל דין; בהשתמשו בעניין מסויים בסמכויות
הנתונות לו לפי דין, יהיה.היועץ המשפטי לממשלה עצמאי בשיקוליו ובהחלטותיו
(ב) אין בסעיף קטן (א) כדי לגרוע מסעיפים19
עד22
,
25
,
27
ו-
30
או למעט מחובותיו של היועץ המשפטי
.לממשלה לפי סעיפים אלה או לפי כל דין אחר
ליועץ המשפטי לממשלה יש מגוון רחב של סמכויות ותפקידים שניתנו לו לפי מאות
חיקוקים.
כך, כבר
בשנת1998
צורפה לדוח ועדת שמגר רשימה של172
.)חוקים המפרטים את סמכויותיו (שם, בנספח ה' לדוח
נכון להיום ,מצאנו כ-
382
חיקוקים
"בהם מופיע המונח "היועץ המשפטי לממשלה
, מתוכ
ם קרוב ל-
260
חוקים
שמעניקים
ליועץ סמכויות שונות
)(ברבים מהחוקים מדובר ביותר מסמכות אחת–
ראו
בטבלה
מצ ה
"ב,
.המפרטת סמכויות אלה
חלק לא מבוטל מה סמכויות המוענקות ליועץ המשפטי לממשלה במפורש בחקיקה משקפות את מעמדו של
היועץ כמי שאמור להגן על האינטרס הציבורי, כפי שהובהר בדוח ועדת שמגר: "בהענקת הסמכויות בחוקים
השונים באים לידי ביטוי הן האמון אותו רוחש המחוקק ליועץ המשפטי שיפעל באופן אובייקטיבי והוגן, והן
מהות תפקידו של היועץ המשפטי בתחומי הפעולה השונים שלו, כמי שמתבקש לקיים פיקוח מקצועי לשם
'הבטחת שלטון החוק" (עמ24
.)לדוח
בין היתר, ניתן למנות
סמכויות בת
חום המשפט האזרחי –
למשל, האפשרות לבקש מבית המשפט להכריז
על ילד כבר-
אימוץ (סעיף13
לחוק אימוץ ילדים, התשמ"א–
1981
); הסמכות לדרוש מילוי של חיוב עשה או
אל-
תעשה בצוואה אם יש לציבור עניין בחיוב (סעיף45
לחוק הירושה, התשכ"ה–
1965
); הסמכות להגיש
התנגדות להסדר פשרה בתובענה ייצוגית (סעיף18(ד) לחוק תובענות ייצוגיות, התשס"ו–
2006
.)סמכויות
בתחום המשטרי –
למשל, הסמכות לערער על תוצאות הבחירות לכנסת (לפי סעיף86
לחוק הבחירות
2
.)לכנסת מעורבות בהפעלת סמכויות רגישות בידי
הרשות המבצעת –
למשל, הסמכות לקבלת דיווחים על
האזנות סתר למטרת בטחון המדינה (סעיף4(ד) לחוק האזנת סתר, התשל"ט–
1979
) ועל היתרים לבצע
חיפושים סמויים (סעיף10
)(ד לחוק שירות הבטחון הכללי, התשס"ב–
2002
); סמכות בכל הנוגע לקביעת
מבחנים שוויוניים בעת הקצאת תקציבי תמיכות (לפי סעיף3
א(ה) לחוק יסודות התקציב הממונה על סעיף
ה תקציב יקבע בהתייעצות עם היועמ"ש מבחנים שוויוניים לחלוקת סכומי תמיכה במוסדות ציבור באותו
.)סעיף תקציב
בדברי ההסבר לתזכיר של פרופ' פרידמן נאמר
כי
על
היועץ
להשתמש
בסמכויות אלה לשם קיום
שמירתם
של הדין ,האינטרסים של המדינה ,האינטרס הציבורי וזכויות האדם לפי כל דין . עוד נאמר בדברי ההסבר
לתזכיר, כי החוק המוצע מאמץ את העיקרון שנקבע בוועדת אגרנט, שלפיו בהשתמשו בעניין מסוים
בסמכויות שנתונות לו לפי כל דין יהיה היועץ
עצמאי בשיקוליו ובהחלטותיו.
מובן, שאין בכך כדי לפטור
אותו מקיום החובות המוטלות עליו בסעיפים שונים של החו .ק המוצע או לפי כל דין אחר
נקודות לדיון
(1
) חוסר הלימה בין התפקיד של היועץ כ"מגן האינטרס הציבורי" ובין
אופי התפקיד המתגבש –
כמתואר
לעיל, ליועץ המשפטי לממשלה מוקנות סמכויות במאות הוראות חוק שנוגעות לתפקידו כמי שאמור להגן על
האינטרס הציבורי,
במנותק
מ
עמדה של ממשלה כזאת או אחרת ,
ולעתים
אף כגורם מאזן לממשלה . הקניית
סמכויות אלה ליועץ המשפטי לממשלה מבוססת על תפיסת התפקיד שהתפתחה במשך השנים ועל מעמדו
של היועץ המשפטי לממשלה כמי שאמור לפעול בתור גורם משפטי מקצועי ועצמאי ששוקל שיקולים רחבים
הנוגעים לאינטרס הציבורי, ו לא כמי שפועל כ"עורך הדין
הפרטי" של הממשלה ושריה .
"השינוי המוצע באופן מינויו ופיטוריו של היועץ המשפטי לממשלה והפיכתו למעין "משרת אמון
של
הממשלה, שכהונתו מסתיימת עם סיום כהונת הממשלה,
והאפשרות של הממשלה לגבור על עמדתו בתחום
הייעוץ ואף להחליפו בתחום הייצוג –
.עומדים במתח עם תפיסת תפקיד זו
מוצע כי הוועדה תיתן דעתה לכך, ותבחן האם נוכח השינוי המוצע באופיו תפקידו של היועץ המשפטי
לממשלה,, ובכלל זה אופן מינוי
ו
, משך כהונתו ועילות ההדחה שלו , אין מקום להעביר את הסמכויות
הקשורות בתפקידו של היועץ כ"מגן האינטרס הציבורי" לבעל תפקיד אחר הנהנה מעצמאות רבה יותר
.מהממשלה
(2) היחס בין תפקיד השמירה על האינטרס הציבורי להסדר הייצוג המוצע –
לפי הסדר הייצוג שהתגבש
בוועדה, הממשלה תוסמך להתערב ולקבוע את העמ
דה שיציג היועץ בכלל
ההליכים המשפטיים שאינם
( פליליים
הגדרת "המדינה"
בסעיף24
'ב וס24
)"ד(א) ל"נוסח המתגלגל.
,מטבע הדברים הקניית סמכות זו
לממשלה
עומד
ת
במתח עם סעיף29
המוצע, שנועד לשמר את עצמאות שיקול הדעת של היועץ בהפעילו את
.הסמכויות שהוענקו לו ישירות ע"י המחוקק
נוכח
האמור, ו
כדי למנוע סתירות בחוק או
ריקון מתוכן של סעיף29
,המוצע
נציע
לוועדה
להחריג במפורש
את הסמכויות הנתונות ליועץ"כ"כמגן האינטרס הציבורי
.מהסדר הייצוג החדש
(3
)
היחס בין התייצבות יועץ בכובעו כ"מגן האינטרס"הציבורי להסדר הייצוג המוצע –
אחת ממאות
,הסמכויות הנתונות היום ליועץ בחקיקה ש עליה
נציע
,לתת את הדעת בנפרד
קבועה בסעיף1
לפקודת סדרי
:הדין (התייצבות היועץ המשפטי לממשלה) [נוסח חדש] (להלן
פקודת ההתייצבות :), לפיו
"
ראה היועץ המשפטי לממשלה, כי זכות של מדינת ישראל או זכות ציבורית או ענין ציבורי
מושפעים או כרוכים, או עלולים להיות מושפעים או כרוכים, בהליך פלוני שלפני בית משפט
3
או לפני פקיד מסדר כמשמעותו בפקודת הקרקעות (סידור זכות הקנין), רשאי הוא, לפי ראות
עיניו, להתייצב באותו הליך ולהשמיע דברו, או להסמיך במיוחד
את נציגו לעשות זאת מטעמו."
כעת, במסגרת ההסדר הנוגע לייצוג המדינה בערכאות שהתגבש בוועדה ,
מוצע לגבור על הוראה זו ולקבוע
במפורש כי על אף האמור בפקודת
ההתייצבות ,, במקרה שבו עמדת המדינה מוצגת על ידי עורך דין אחר
אסור
יהיה ליועץ המשפטי לממשלה להתייצב בהליך בפני
בית המשפט ללא שקיבל אישור לכך מהממשלה
'(ס24
)ז המוצע.
בהמשך להער
ות הקודמ
ו ת, נראה כי גם ההסדר המוצע לעניין התייצבות אינו עולה בקנה אחד עם תפקידו
.של היועץ המשפטי לממשלה כמגן האינטרס הציבורי נוכח תפקידו בתחומים אלה כגורם משפטי מקצועי
ועצמאי שאינו משמש"כ"עורך הדין של הממשלה , לא ברור מהי ההצדקה לקביעה כי התייצבותו לשם הגנה
על האינטרס הציבורי תהיה טעונה.היתר מטעם הממשלה
מוצע כי הוועדה תשקול לשנות את ההסדר המוצע, כך שהיועץ
יוכל לפעול לפי שיקול דעתו
בהחלטה האם
התייצבותו בעניין מסוים נחוצה לשם הגנה על אינטר ס
ציבורי
לפי הסמכות שניתנה לו בפקודת
ההתייצבות–
בלי קשר לשאלה האם המדינה מיוצגת בהליך.על ידי עורך דין אחר
(4
) הבחנה בין תפקידי היועץ, התובע ו"מגן האינטרס הציבורי" בחקיקה הקיימת–
מלב ד השאלות
העקרוני"ות בדבר זהות "מגן האינטרס הציבורי
והגנה על עצמאות שיקול דעתו בתחומים אלה, יש לשים
לב שבמאות האזכורים של היועץ המשפטי לממשלה בחקיקה היום, אין הבחנה ברורה ומפורשת בין
המקומות שבהם הוא מוזכר ב"כובעו הייעוצי" וכמייצג המדינה בערכאות, ב"כובעו התביעתי" ו בכובע של
.""מגן האינטרס הציבורי
משהצעת החוק מפרידה בין הפרס ונות שישמשו בכל אחד מהתפקידים
,האמורים נדרשת הוועדה להבהיר במפורש ,ביחס לכל אחד מהחוקים האמורים מי מבעלי התפקידים
יידרש להפעיל כל אחת מהסמכויות הנתונות היום ליועץ
המשפטי לממשלה.
לשם כ
ך, אנו מפיצים לחברי הוועדה שני נספחים למסמך הכנה זה: בנ ספח
הראשון
ריכזנו את כל סעיפי
החוק שמצאנו המאזכרים את היועץ
.המשפטי לממשלה הנספח השני כולל למעשה טבלה
מרכזת של הנספח
הראשון, ובו פירוט של
כ-
700
אזכורים של היועץ המשפטי לממשלה
בקרוב ל-
260
חוקים,
עם הסבר קצר על
.אופי הסמכות והצעה לסיווגה
(5) הערת נוסח –
תפקידי היועץ בסעיף29
מנוסחים בצורה מסורבלת
ומדויק יותר לומר "לשם שמירה על
הדין , על האינטרסים של המדינה, על האינטרס הציבורי ועל."זכויות אדם
כמו כן, מוצע להתאים את אזכורי
.הסעיפים בס"ק (ב) לשינויים שסוכמו בוועדה, ולבחון האם הם נדרשים