מסמך של מרכז המחקר והמידע

כתיבה :מאיר אזנקוט , כלכלן | :אישור עמי צדיק, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי :תאריך"ט כ ב שבט "תשפ ו , 16 ב פברואר 2026 הכנסת– מרכז המחקר והמידע עריכה לשונית: מערכת דברי הכנסת www.knesset.gov.il/mmm פיקוח תקציבי הצעת חוק ה תו כני ת הכלכלית לשנת תקציב2026 – פרק י" ב פיקוח על מוצרי עישון לצורכי מס מסמך זה נכתב לקראת דיו ני:ועדת הכספים בנושא פרק י"ב- פיקוח על מוצרי עישון לצורכי מס מתוך הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התקציב2026 )התשפ"ו- 2026. ה מסמך כולל ר קע על שיעור מעשנים ו מיסוי סיגריות וטבק כיום, השינוי ים המוצע ים ו השפע ות אפשרי ו ת של השינויים על הכנסות המדינה ועל דפוסי עישון. 1. רקע על המצב הנוכחי1 1.1 שעור מעשנים לפי הספרות הכלכלית שימוש בכלים כלכליים להתמודדות עם זיהו ם מי הוא קיומן של השפעות חיצוניות שליליות ( Negative Externalities ) . מצב זה נקרא כשל שוק – כל יצרן, משווק וצרכן ממרב את תועלתו הפרטית, אך מנקודת הראות של כלל האוכלוסייה התוצאה היא שלילית, ו כלי המדיניות הן מעורבות רגולטורית כמו מיסוי וסבסוד . השפעות חיצוניות שליליות נוצרות כאשר העישון אינו מתומחר במונחי תמותה, תחלואה ו אובדן ימי העבודה. מיסוי הוא י כל עיקרי להביא מעשנים להפנים ( internalize )את ההשפעות החיצוניות השליליות ם שה יוצר ים. היעד המרכזי של מיסוי סביבתי הוא הפחתת ההשפעות השליליות , ולא מטרות הכנסות ה מדינה , ו מושג בעיקר באמצעות ירידה ב דפוסי ה צריכ של ה סיגריות ו מוצרי טבק . בתרשים1 שלהלן מוצג שיעור המעשנים בישראל באוכלוסייה מעל גיל21 .לפי מגזר ומגדר בשנים נבחרות תרשים 1 : שיעור מעשנים בישראל באוכלוסייה לפי מגזר ומגדר ( אוכלוסייה מעל גיל21 ) 2 תרשים1א: שיעור מעשנים גברים תרשים1ב: שיעור מעשנים נשים 1 ,להרחבה ראו: מאיר אזנקוט ניתוח הצעה לביטול מס קנייה באחוזים על סיגריות ומוצרי טבק , 26 בינואר2026 . 2 ,משרד הבריאות דו״ח שר הבריאות על העישון בישראל לשנת2024 , יוני 5 202 . 21.6% 19.8% 20.1% 20.5% 20.5% 24.7% 21.6% 22.6% 25.6% 23.0% 43.9% 39.0% 38.2% 39.0% 40.3% 16% 21% 26% 31% 36% 41% 46% 2016 2018 2019 2023 2024 כלל אוכלוסיה מעל גיל21גברים יהודים גברים ערבים 21.6% 19.8% 20.1% 20.5% 20.5% 16.7% 16.7% 15.8% 14.6% 16.9% 9.1% 7.3% 10.2% 6.3% 5.8% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% 20% 22% 2016 2018 2019 2023 2024 כלל אוכלוסיה מעל גיל21נשים יהודיות נשים ערביות הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית לשנת תקציב2026 – פרק פיקוח על מוצרי עישון לצורכי מס | 2 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר לראות שבשנת2024 שיעור המעשנים מ כלל האוכלוסייה מעל גיל21 )(גברים ונשים היה 20.5% ,ירידה של 1.1 נקודות האחוז לעומת2016 . בקרב הגברים הערבים השיעור היה הגבוה ביותר – 40.3% , בקרב גברים יהודים 23% ובקרב כלל הגברים26.2% . בקרב הנשים הערביות השיעור היה הנמוך ביותר– 5.8% , בקרב נשים יהודיות 16.9% ובקרב כלל הנשים15% . בתרשים2 ממצאים מסקר שנעשה בשנת2023 ע ל ידי ארגון הבריאות הבינלאומי בקרב תלמידים בישראל שעישנו אי פעם סיגר י ות, סיגריות אלקטרוניות או נרגילה. תרשים2 : ( תלמידים שעישנו אי פעם סיגריות, סיגריות אלקטרוניות או נרגילה2023 ), אחוז3 אפשר לראות כי לפי ממצאי הסקר בשנת2023 בכיתות ה'- 'ו כ- 5.1% מהתלמידים יהודים וכ- 14.3% מהתלמידים ערבים עישנו אי פעם סיגריות, סיגריות אלקטרוניות או נרגילה , ובכיתות י"א-י"ב כ- 32.4% מהתלמידים היהודים וכ- 34.8% .מהתלמידים הערבים במגזר החרדי שיעור הצעירים, בנים ב גיל17 – 24 , המעשנים מידי פעם או באופן קבוע הוא כ- 56% . כמו ,כ כן- 80% מ הצעי רים ב תיכונים לנוער נושר ו- 54% מהלומדים בישיבות תיכוניות התנסו בעישון לפחות פעם אחת. בקרב המתגייסים לצה"ל בשנת2023 נמצא כי22.4% מעידים על עצמם כמעשנים. בתרשים3 להלן מוצגים אומדן לשיעורי המעשנים בישראל ו ב מדינות הסמן (מדינות ההשוואה), בשנים2000 ו- 2025 . תרשים 3 :אומדן לשיעור מעשני טבק וסיגריות בישראל ובמדינות הסמן בשנים 2000 ו- 2025 )(באחוזים4 3 .שם 4 World Health Organization (WHO), Tobacco control, Estimate of current tobacco use prevalence, accessed December 15th 2025. תשע מדינות הסמן .נבחרו בשל העובדה שהן דומות לישראל מבחינת מספר תושבים ואופי כלכלה 5.1% 10.1% 14.1% 19.6% 25.3% 32.4% 0% 10% 20% 30% 40% ה'-ו'ז'ח'ט'י'י"א-י"ב יהודים בנים בנות סך הכול 14.3% 17.4% 14.6% 18.9% 19.5% 34.8% 0% 10% 20% 30% 40% 50% ה'-ו'ז'ח'ט'י'י"א-י"ב ערבים בנים בנות סך הכול 44.9 37.8 35.7 31.2 38.1 34.5 46.5 38.7 52.5 28.3 30.9 12.2 14.4 17.8 19.2 19.9 19.9 20.5 20.7 22.5 25.3 26.3 -32.7 -23.4 -17.9 -12.0 -18.2 -14.6 -26.0 -18.0 -30.0 -3.0 -4.6 -35 -30 -25 -20 -15 -10 -5 0 -30 -10 10 30 50 70 נורבגיה דנמרק אירלנד ישראל ממוצע10 מדינות הולנד שוודיה פינלנד אוסטריה שווייץ בלגיה 2000 2025 פער בנקודות אחוז2025-2000 (ציר ימני ) הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית לשנת תקציב2026 – פרק פיקוח על מוצרי עישון לצורכי מס | 3 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר לראות כי בשנת2025 שיעור המעשנים בישראל היה19.2% , ירידה של12 נקודות אחוז לעומת2000 . בשנת 2025 הממוצע של10 המדינות היה19.9% , ירידה של18.2 נקודות אחוז לעומת2000 . בתרשים4 שלהלן מוצג מחיר חפיסת סיגריות בדולרPPP ( וצריכת סיגריות לנפש בשנה בישראל ובכמה מדינות אירופה2024 .) תרשים 4 : מחיר חפיסת סיגריות בדולרPPP ( וצריכת סיגריות לנפש בשנה2024 ) 5 אפשר לראות שיש מתאם שלילי בין צריכה לנפש לבין המחיר לחפיסה, כלומר ככל שמחיר גבוה כך הצריכה לנפש קטנה . בישראל, שנמצאת מתחת לקו המגמה, הצריכה לנפש נאמדת בכ- 0.68 אלפי סיגריות לנפש בשנה בדומה לממוצע במדינות שבתרשים, עם זאת מחיר חפיסה בישראל היה כ- 10.5 דולרPPP – נמוך לעומת12.5 דולרPPP בממוצע של מדינות הסמן. בהקשר זה נציין שגמישות הביקוש של סיגריות ולטבק היא שלילית באירופה נאמדת בכ- 0.49 , 6 כלומר עליה של % 0 1 במחיר חפיסה צפויה להוביל לקיטון של9% . 4 בכמות .הנצרכת 1.2 נתונים על הכנסות המדינה ממיסוי סיגריות וטבק בתרשים5 שלהלן מוצגים הכנסות ממס הקנייה על טבק וסיגריות בשנים2010 – 2025 . תרשים 5 : הכנסות ממס הקנייה על טבק וסיגריות בשנים2010 – 2025 7 5 Ibid. European Commission, Excise Duties on Tobacco, accessed: November 19th 2025. 6 Tobacco Control, Global cigarette market: trends in sales, pricing and estimates of price elasticity across WHO regions (2008–2022), price elasticity in Europe, August 2025. 7 ,להרחבה ראו: מאיר אזנקוט ניתוח הצעה לביטול מס קנייה באחוזים על סיגריות ומוצרי טבק , 26 בינואר2026 . גמישות הביקוש : שיעור .השינוי בכמות בגין השינוי במחיר גמישות ביקוש יחידתית: שיעור ה שינוי זהה. גמישות נמוכה וא ביקוש קשיח: שיעור שינוי בכמות קטן משיעור השינוי במחיר . גמישות גבוהה וא ביקוש גמיש: שיעור שינוי בכמות גדול משיעור השינוי במחיר. אוסטריה שבדיה ישראל , 0.68דנמרק פינלנד הולנד בלגיה אירלנד ייוון אסטוניה גרמניה צרפת ספרד איטליה ממוצע , 0.69 0.0 0.2 0.4 0.6 0.8 1.0 1.2 1.4 7 9 11 13 15 17 19 21 23 צריכה לנפש בשנה( אלפי סיגריות) מחיר לחפיסה בדולרPPP 3.8 4.1 4.6 5.3 5.5 5.3 5.5 5.3 5.2 5.3 6.0 6.2 6.3 6.7 7.5 7.7 0.0 0.0 0.1 0.1 0.2 0.3 0.4 0.4 0.5 0.5 0.7 0.8 0.7 0.7 0.9 1.0 0.8 0.8 0.8 0.8 0.7 0.7 0.6 0.6 0.5 0.5 0.5 0.5 0.4 0.4 0.4 0.5 4.7 5.0 5.5 6.3 6.4 6.4 6.4 6.2 6.1 6.4 7.3 7.5 7.5 7.9 8.8 9.1 3 5 7 9 11 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 יבוא סיגריות יבוא טבק ואחר ייצור מקומי-טבק וסיגריות סך הכול הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית לשנת תקציב2026 – פרק פיקוח על מוצרי עישון לצורכי מס | 4 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm אפשר לראות כי בשנת2025 סך הכנסות ממס קנייה על סיגריות היה9.1 מיליארד ש"ח , עלייה של95% לעומת 2010 , לעומת עלייה של26% במדד המחירים לצרכן .באותה תקופה בתרשים6 שלהלן מוצגים נתונים על מספר חפיסות לנפש ומס קניה לחפיסה בשנים2004 – 2024 . תרשים 6 :מספר חפיסות לנפש ומס קנייה לחפיסה בשנים 2004 – 2024 (מחירים קבועים 2020 ) 8 אפשר לראות כי בשנים2004 – 2024 מספר חפיסות לנפש ירד ב- 35% ו במקביל המס על חפיסת סיגריות עלה ריאלית ב- 113% . נציין ש בשנת2020 קרו שני שינויים: משבר הקורונה שמנע מאנשים לרכוש סיגריות בחו"ל או בדיוטי פרי וכן בסוף שנת2019 המיסוי על טבק לגלגול הושווה לסיגריות רגילות דבר שהעלה את ביקוש לסיגריות .רגילות על חשבון טבק לגלגול 2 . עיקרי השינויים המוצעים ,לפי דברי ההסבר9 מטרת ההצעה היא הסדרה של העיסוק בתחום מוצרי עישון:, להלן עיקרי ההצעה  קביעת חובת רישוי ליצרן – כל יצרן, לפי ההגדרה שבהצעת החוק, מחוייב בקבלת רישיון .לייצור מוצרי עישון בנוסף לצורך קבלת רישיון ייצור ת קבע רשות המ סים .גם את סוג הערובה שהיצרן נדרש לתת  קביעת חובת רישום במרשם – סיטונאי או יבואן מחוייבים ברישום .במרשם חדש10 המרשם ינוהל על ידי רשות המיסים וחלק מהפרטים של הם יהיה גלוי לציבור לרבות סוג העיסוק ו אם הרישום שלו .בוטל או על תנאי 8 משרד האוצר, אגף הכלכלן הראשי, דוח הכנסות המדינה לשנים2023 – 2024 , פרק7: מסי קניה , 12 בינואר2026 . 9 הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית ( תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב לשנת התקציב2026), התשפ"ו- 2026 . בהצעת החוק אין קביעת סוג מס או שינוי שיעורי מס אלא רק קביעת מנגנון להסדרה של.שוק מוצרי העישון 10 סיטונאי מוגדר כאדם שמוכל מוצרי עישון שלא לצרכן הסופי. ניתן להסיק ש יצרן .הוא גם סיטונאי, ולכן מחוייב להירשם במרשם החדש 10.7 13.9 20.0 22.7 60 37 41 39 30 35 40 45 50 55 60 65 5 7 9 11 13 15 17 19 21 23 25 מס לחפיסת סיגריות בש" ח( מחירים קבועים2020 ) חפיסות לנפש-ציר ימני הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית לשנת תקציב2026 – פרק פיקוח על מוצרי עישון לצורכי מס | 5 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm  קביעת מנגנון אכיפה – מוצע כי מנהל רשות המיסים רשאי שלא לתת רישיון או לא לחדש אותו אם היצרן הפר .סעיפים מסויימים בחוק מע"מ, בפקודת מס הכנסה, בחוק מס קניה או בפקודת המכס כמו כן, מוצע להסמיך עובדים ברשות המיסים כך שיהיה להם את סמכויות חקירה ו אכיפה הנדרשות לתפקיד .בדומה לשוטרים  הגבלות שונות של העיסוק בתחום מוצרי עישון – מוצע כי מנהל רשות המיסים יקבע תנאים למיקום העיסוק של יצרן, לניהול מלאי מוצרי העישון, לאחסנה ושמירה נאותה של הטובין במיקום העיסוק לשם שמירה על אינטרס הציבור י . כמו כן, מוצע כי יצרן או סיטונאי או יבואן או קמעונאי לא יחזיק או י מכור מוצרי עישון שרכש מיצרן שלא קיבל רישיון או סיטונאי או יבואן.שלא רשום במרשם ,בדברי ההסבר נכתב שמטרת הגבלות אלו היא בין היתר .לאפשר מעקב יעיל על המסחר במוצרי עישון והמס בעדם  דיווח תקופתי לרשות המיסים – מוצע ל ק בוע שבעל רישיון ייצור ומי שרשום במרשם ידווח אחת לחודש על המלאים של מוצרי עישון בפירוט לפי .סוג וכמויות בחלוקה לייבוא, לייצור, לרכישה ולמכירה  ענישה– מוצע לקבוע מנגנון של ענישה לרבות אפשרות תפיסת טובין וחילוט ם , אחריות פלילית ו אף עיצומים .כספיים או מאסר בפועל 3 . השפעות אפשריות על שיעור המעשנים ועל הכנסות המדינה ממיסים :להצעת החוק יתכנו כמה השפעות, להלן העיקריות  עלייה של גביית המס על סיגרי ות אלקטרוני תו :לפי דוח של רשות המיסים, 11 בשנים2022 – 2024 הכנסות ממס קניה על סיגריות אלקטרונית היה בממוצע של1.4 מיליון "ח ש בלבד בשנה לעומת גביה של כשבעה מיליארד ש"ח על סיגריות. לפיכך, רשות המיסים סבורה שהיבואנים ,ה יצרנים , או ה צרכנים מצאו דרכים להתחמק מתש לום מיסים על סיגריות אלקטרוניות. לפי האומדן של רשות המיסים, על יבוא מכשירי סיגריות אלקטרוניות ריקים (ללא נוזלי אידוי )שממולאים במכשיר היו צריכים להיגבות לפחות 600 מיליון "ח ש בגין נוזלי אידוי, שאמורים ,להימכר בנפרד ולא ארבעה מיליון "ח ש שנגבו בפועל ,ועל כן הם מסיקים ש נוזלי האידוי מוברחים או מיוצרים בישראל תוך התחמקות מתשלום מס קנייה. השינוי המוצע בהצעת החוק, שכולל הסדרה של העוסקים בתחום מוצרי העישון, צפוי להעלות את הגבייה על .מוצרי סיגריות אלקטרוניות עם ,זאת דוח ב נכתב שלפי התיאוריה הכלכלית ככל ששיעור המיסים מהמחיר לצרכן גבוה ו מתקרב ל- 100% כך גביית המס שואפת לאפס. 12 זאת לא מהסיבה שהמוצרים לא נמכרים אלא מכירה ב שוק השחור ופעילות עבריינית ש מקשה על עוסקים שומרי חוק לפעול ולשלם מיסים בשל התחרות מול מחיר נמוך מאוד שמוכרים ב שוק השחור ללא מיסים.  השפעה על הכנסות המדינה :מטרת הצעת החוק היא ליצור הסדרה בשוק מוצרי העישון. ,לפיכך צפוי שהציות לחוק יעלה וכתוצאה מכך רמת המכירות בשוק "החוקי" של מוצרי העישון צפויה לעלות ו תוביל לעליה של סך תשלומי המיסים. ב תרשים7 להלן מוצגים אומדנים לסך התוספת ל הכנסות המדינה אם החקיקה תושלם. 11 ,רשות המיסים דו"ח הוועדה לבחינת מדיניות רשות המסים בתחום הסיגריות האלקטרוניות ותחליפי מוצרי עישון , יולי2025 . 12 שיעור המיסים העקיפים (מס קניה ומע"מ) מהמחיר של חפיסת סיגריות לצרכן בשנת2024 היה80.9%. להרח ,בה ראו: מאיר אזנקוט ניתוח הצעה לביטול מס קנייה באחוזים על סיגריות ומוצרי טבק , 26 בינואר2026 . הצעת חוק ההתייעלות הכלכלית לשנת תקציב2026 – פרק פיקוח על מוצרי עישון לצורכי מס | 6 הכנסת– מרכז המחקר והמידע www.knesset.gov.il/mmm תרשים 7 : אומדן לסך התוספת ל הכנסות ממ יסים אם החקיקה תושלם (מיליוני ש)"ח13 אפשר לראות כי לפי הערכות משרד האוצר אם הצעת החוק תעבור בשנת2026 הכנסות המדינה צפויות לגדול בכ- 100 מיליון "ח ש ובכל אחת מהשנים2027 – 2029 בכ- 500 מיליון "ח ש. גידול בעלות הציות לחוקי המס : ההצעה דורשת דיווח חודשי על כל מלאי מוצרי העישון, חובת הגשת בקשה לרישום או חידוש במרשם החדש. וכן, לפני כל עסקה מוטלת חובה לבדיקת הספק מבחינת אם הוא בעל רישיון ייצור בתוקף או האם רשום במרשם והאם הרישום כאמור בתוקף או על תנאי. וכל זאת בנוסף לכל הבדיקות שכבר כיום צריך לעשות לפני שמשלמים לספק, ובין היתר, בדיקת שיע .ור ניכוי מס במקור ושהאישור ניהול ספרים תקין בעקבות הגידול של עלות הציות לחוקי המס עשויה להיות העלאת מחירים גם לצרכן הסופי. לפי מדד קלות עשיית ( עסקיםThe Ease of Doing Business Index ,) שמפרסם הבנק העולמי14 בשנת2020 ישראל דורגה במקום השישי מבין34 מדינות ה- OECD מבחינת ניקוד משוקלל של "מדד תשלומי מיסים" וזאת לעומת מיקום27 בשנת 2019 – עלייה של21 מקומות . הסיבה העיקרית היא שיפור הדיווח לרשות המיסים כאשר בשנת2020 אפשר היה להגיש דוחות מקוונים ולא ידניים כפי שהיה נהוג עד2019. העלייה הצפויה של עלות ציות לחוקי המ ס כפי שמוצע בהצעת החוק, עלולה לקטין ."את הניקוד של "מדד תשלומי מיסים 13 ,משרד האוצר עיקר תקציב המדינה לשנת הכספים2026 , עמוד186 , ינואר2026 . 14 World Bank, Ease of Doing Business Scores, paying taxes, Dun&Bardstreet, Economic Snapshot – The Ease of Doing Business Index, accessed: February 12th 2026. 100 500 500 500 0 100 200 300 400 500 600 2026 2027 2028 2029