חומר רקע
הלשכה המשפטית
הכנסת ,קריית בן-גור
יון ,ירושלים
|טל '
02-6408606
,ירושלים
כ"ז ב
אייר ה"תשפ
ו
14
במאי
2026
לכבוד
חברי הוועדה המיוחדת
ל הצעת
חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ו–
2025
,שלום רב
הנדון :
התייחסות הייעוץ המשפטי לוועדה
ל
נוסח שהועבר מטעם משרד התקשורת ל
פרק
'ד
בהצעת חוק
התקשורת (שידורים), התשפ"ו–
2025
להלן נפרט את התייח
סותנו
'לקובץ תיקוני הנוסח שהעביר משרד התקשורת ביחס לפרק ד בהצעת חוק
התקשורת שידור
ים, התשפ"ו–
2025
(להלן– הצעת החוק:)
הגדרות
1.
,ראשית
במסמך שהועבר לא מופיעות ההגדרות הרלוונטיות לפרק
'ד
ובהתאם גם לא ניתנה כל
התייחסות להערות שעלו בדיוני הוועדה ביחס להגדרות אלה. נתייחס אפוא במסמך זה להגדרות
.הרלוונטיות ולהערות שנשמעו ביחס אליהן
2.
לעניין ההגדרות "הכנסה שנתית" ו-"הכ"נסה שנתית אחרונה –
,בהסדר המוצע גובה ההכנסה השנתית
של ספק תכנים משליך על מספר היבטים משמעותיים ובכלל זאת
על החובה להירשם במרשם
(רישום
)שמחיל חובות רגולטוריות שונות , על היקף חובת ההשקעה בהפקות
מקומיות וכן על הסדרי
תחרות
שיחולו על ספק תכנים בעל חשיבות מס .חרית ,נוכח האמור
בדיוני הוועדה
נשמעה הערה
ש יש לכלול
"בהגדרה "הכנסה
'גם סכומים שהתקבלו מהזרמות בעלים, וזאת על אף שלא מדובר בהכנסה 'קלאסית
מאספקה של תוכני צפייה-ושמע. לעני
י ן זה
ה ובהר כי כאשר מדובר בשוק התקשורת ונוכח ההשפעה על
הציבור ודעת הקהל, ניתן לראות כי קיימת מוטיבצי ה בקרב בעלי ממון להשקיע סכומי כסף לא
מבוטלים במטרה להשיג כוח והשפעה, אף אם לא נובע מכך רווח כלכלי ישיר. בהקשר זה נטען כי בפועל
,מוכרת תופעה כזו בשוק התקשורת בישראל ולכן נדרשת התייחסות גם לכך במסגרת ההסדר המוצע
בין היתר, באמצעות קביעת מבחנים נ .וספים המאתרים כוח השפעה ולא רק גובה הכנסה
שאלות אלה התעוררו עוד קודם לכן ביחס לסעיף49
להצעת החוק שעניינו חובת הרישום במרשם ספקי
התכנים. בהקשר זה, הוצע על יד
י משרד התקשורת להוסיף מבחנים נוספים
לשם רישום במרשם ספקי
התכנים– מבחן של מספר מנויים משלמים ומבח
ן של
היקף מימון על
ידי בעלי שליטה או בעלי עניין
(הערותינו לגבי חלופות אלה
מופיעות במסמך שהועבר מטעמנו ביחס לנוסח המוצע .)'לפרק ג בהקשר
,זה
בדיון שהתקיים בוועדה בשבוע שעבר ביחס לתיקוני
ם ה'מוצעים מטעם משרד התקשורת לפרק ג ,
ביקשנו להבין על בסיס אילו נתונים
כלכ
ליי ם הוצעו המבחנים הנוספים לשם רישום במרשם והאם הם
הלשכה המשפטי
ת
הכנסת ,קריית בן-גוריון ,ירושלים
|טל '
02-6408606
2
אכן מייצרים חלופה .אפקטיבית למבחן ההכנסה
ה תשובות שהתקבלו מטעם משרד התקשורת היו
חלקיות
ולא הוצגה התשתית הכלכלית העומדת בבסיס
.המבחנים שהוצעו עוד עלה, ביחס למבחן מספר
המנויים, כי
תרגום
כלכלי פשוט באשר
ל מבחן
זה מב
יא ל תוצאה שעולה באופן משמעותי על היקף
הכנסות של40
מיליון ש"ח, ולכן,
בפועל מבחן זה אינו מייצר חלופה
שוות-ערך ו מתברר כי ככל הנראה
.מדובר בקבוצה ריקה
גם לגבי מבחן היקף
ה
מימון על ידי הזרמת בע
ל ים, לא הוצגו על ידי משרד
התקשורת נתונים כלכלי
י
ם המבססים את הרף
,שהציב המשרד לעניין זה של100
( מיליון ש"ח במצטבר
על פני)שלוש שנים,
ולא ברור אם לא
מדובר בקבוצה ריקה . משכך, אנו סבורים כי אף אם יתווספו
המבחנים שהוצעו בסעיף49
,להצעת החוק
לרבות
מבחן הבוחן את היקף המימון
שמקורו ב הזרמות
בעלים ,
כלל לא ברור
ש ניתן יהיה
להסתפק
בכך כדי ,ליתן מענה לטענות שעלו בוועדה ביחס לסוגיה זו
גם לא בהקשר של ההגדרות הנ"ל.
,כך או כך גם אם אכן יתווספו המבחנים המוצעים לסעיף49
לשם
רישום במרשם, נראה כי יידרש להוסיף בפרק ד' שני סעיפים נוספים העוסקים, בהתאמה,
באופן קביעת
מספר המנויים על ידי המועצה
ובאופן חישוב היקף המימון מהזרמות בעלים;
ב מועדים לפרסום
קביעות כאמור, ו עוד
כיוצא בכך. זאת,
בדומה לסעיף56
שעניינו אופן קביעת
ההכנסה השנתית
האחרונה .של ספק תכנים בנוסח שהועבר על ידכם לא ניתנה כל .התייחסות לעניין זה
ברמת הנוסח, בדיוני הוועדה הובהר כי בהגדרה""הכנסה שנתית" נדרש למחוק את המילה "לפי . תיקון
זה לא בוצע
בנוסח העדכני
.שהועבר מטעמכם
סעיף56
– הכנסה של ספק תכנים
3.
הערות נוסח מקדמיות –
,ראשית
פרק ד' כולל את סעיף56
בלבד, שעניינו באופן קביעת ההכנסה השנתית האחרונה של ספק
תכנים. בדיוני הוועדה נטע
ן כי לא מקובל לחוקק פרק נפרד עבור סעיף אחד בלבד
. להערה זו לא ניתן
מענה ב .נוסח המוצע. אנו מציעים לשלב את הסעיף בפרק אחר בהצעת החוק
,בנוסף יש חוסר התאמה בין כותרת הפרק–
""הכנסה שנתית של ספק תכנים,
לבין כותרת המשנה של
הסעיף–
""הכנסה של ספק תכנים, ואין גם ה תאמה בין אלה לבין תוכן הסעיף עצמו. נדרש ליצור
.האחדה בין הכותרות לבין המונח "הכנסה שנתית אחרונה" שבו נעשה שימוש בסעיף
4.
ה גורם בעל הסמכות לקבוע את גובה ההכנסה השנתית
של ספקי התכנים –
בהצעת החוק סמכות זו נמסרה ליושב ראש המועצה. בהקשר זה טען המשרד כי מדובר בס מכות טכנית
בעיקרה, שנמסרה ליו"ר המועצה
כדי שניתן יהיה לקבל החלטות בסד זמנים סביר . בדיוני הוועדה
עלתה שאלה אם אין מקום להעביר את הסמכות האמורה למועצה או לוועדת משנה ייעודית. זאת,
בין
היתר
, על רקע הצורך לבזר את כוחו
של
יו"ר המועצה
ובכך להביא גם לחיזוק כוחה
עו צמאותה של
המועצה. בהקשר זה גם צוין
כי קביעת ההכנסה השנתית של ספק תכנים יכולה לעורר שאלות מהותיות
בעלות השלכות משמעותיות–
הן לגבי עצם חובת הרישום במרשם והן לגבי היקף חובת ההשקעה
הלשכה המשפטי
ת
הכנסת ,קריית בן-גוריון ,ירושלים
|טל '
02-6408606
3
בהפקות
מקומיות , ולכן ראוי להעניק את הסמכות למועצה
או לוועדת משנה כאמור
. בנוסח
המוצע אין
התייחסות להצע
ה האמור
ה
, ואין גם הסבר מדוע יא ה נדח
תה.
5.
קביעת הכללים בידי המועצה לעניין אופן חישוב ההכנסה השנתית –
ב( סעיף קטן
ג )
.)מוצע כי המועצה תקבע כללים לעניין אופן חישוב ההכנסה לפי סעיף קטן (ב
בהקשר ז ,ה
ב
דיוני הוועדה נטען כי נוכח חשיבות
ם של כל
לים אל ה ובשל ההשלכות הדרמטיות שעשויות להיות
לאופן לחישוב ההכנסה על ספקי התכנים ועל שוק התקשורת בכלל, יש מקום לקבוע כי קביעת הכללים
,תיעשה לאחר אישור של גורם חיצוני אובייקטיבי. בהמשך לכך
בדיוני הוועדה הוצע להביא את הכללים
לאישור ועדת הכלכלה על מנת שתשמש כ'יע
ן בוחנת' נוספת;
,או כהצעת
יושבת ראש הוועדה , לקבוע
הוראות מנחות ל עניין קביעת
כללים אלה ,
כדי להתוות את שיקול הדעת של המועצה. מנגד
עלתה טענה,
כי
דווקא בשל העובדה ש מדובר בכללים רגישים ביותר, יש עדיפות להותרת הסמכות לקביעתם בידי
הגורם המקצועי בלבד
, ללא התערבות חיצונית.
בנוסח המוצע .לא ניתנה התייחסות להצעות האמורות
משרד התקשורת
נדר ש אם כן לפרט את התייחסותו לסוגיה משמעותית זו במסגרת דיוני.הוועדה
נציין כי לעמדתנו, אכן עדיף כי קביעת הכללים הנ"ל
תישאר בידי הגורם המקצועי המתאים , אלא
שבשים לב להרכב המועצה שנקבע
על יד
י משר ד התקשורת ,'בפרק ב שנותר ככזה המתמקד בהיבטי
תחרות –
לא
ברור
אם המועצה בהרכבה הנוכחי היא אכן הגורם המקצועי
המתאים לקביעת כללים
כה
דרמטיים.
ביחס לקביעת עקרונות מנחים בחוק–
מדובר בסוגיה מקצועית שנמצאת תחת אחריות
משרד התקשורת. נוכח ההערות שעלו בדיוני הוו עדה היה מקום להציע עקרונות מנחים כאמור או לכל
הפחות לנמק מדוע לא נעשה כן .
.בנוסח המוצע אין התייחסות לכך
עוד נטען ביחס לכללים האמורים , כי יש לקבוע בחוק שהטלת החובות מקביעת ההכנסה השנתית יוחלו
רק לאחר קביעת הכללים לעניין אופן חישוב ההכנסה כאמור. בנוסח המוצע
אין גם .התייחסות לכך
,בנוסף הוצע לקבוע כי יש להבהיר בחוק
ש ,הכללים ייקבעו על בסיס כלכלי וזאת
בפרט ב
כל ה נוגע
לחבילות תוכן ('ב
א .)'נדל בנוסח הנוכחי
אין כל התייחסות להצעה זו .
לעמדתנו, נדרש ש
משרד התקשורת יתייחס לכל השאלות הנ"ל במסגרת הדיון בתיקוני הנוסח לפרק
.'ד
6.
השגה על החלט ת
יו"ר המועצה בדבר ההכנסה השנתית –
בסעיף זה, כמו גם בסעיפים אחרים בהצעת החוק, עלתה שאלה אם יש מקום לקבוע מנגנון ערר על
החלטת יו"ר המועצה בדבר קביעת ההכנסה השנתית של ספק תכנים. זאת,
,כדי לייצר מנגנון השגה נוח
פשוט ויעיל, ואגב כך גם להפחית
את העלויות הכרוכות בפנ
י יה לערכאות שיפוטיות. בהקשר זה, ביחס
לסעיף הנוכחי , עלתה הצעה
לקבוע מנגנון השגה
על החלטת יו"ר המועצה
ל .פני המועצה
מנגד, הו עלה
חשש כי מנגנון שכזה יביא לריקון סמכות יו"ר המועצה מתוכ
ן,
שכן מדובר במנגנון
נגיש מאוד
, ש
עלות
ו
,נמוכה
ה
מייצר תמריץ להגש.ת השגות על החלטות היו"ר כמעט באופן אוטומטי בנוסח המוצע,
משרד
הלשכה המשפטי
ת
הכנסת ,קריית בן-גוריון ,ירושלים
|טל '
02-6408606
4
התקשורת כל
ל לא התייחס ל
סוגיה משמעותית זו , וכן לא
ל .הצעה האמורה
נדרש ש המשרד יפרט את
.התייחסותו לכך במסגרת דיוני הוועדה בתיקוני הנוסח
לעמדתנו, נוכח המשמעות הדרמטית שיש להחלטות מסוג
זה על ספקי התכנים, נכון לקבוע מנגנון השגה
כלשהו בהצעת החוק, בין אם בדמות ועדת ערר שתהיה דומה במהותה לוועדת המשנה, ובין אם בדמות
קביעת מנג
נ ון הגשת ערר
ל
מועצה, במקרים חריגים .
7.
מועד מסירת ההודעה בדבר קביעת ההכנסה השנתית –
בדיוני הוועדה נטען כי מסירת הודעה ע
ל קביעת ההכנסה השנתית ב-
30
בספטמבר בכל שנה, לא תותיר
זמן מספיק לקיום החובה להשקעה בהפקות
מקומיות
באותה
שנה,
וזאת .ביחס לשנה הקודמת בנוסח
העדכני מוצע לקבוע כי יו"ר המועצה יוד
יע לספק תכנים,
בתוך שלושה חודשים ממועד מסירת הדוח
הכספי או ביום
ה-
31
ביולי ב
אותה שנ
ה, לפי המאוחר, מהו הסכום ש נקבע.כהכנסתו השנתית האחרונה
נוכח האמור עולה שאלה אם ה
רחבת פרק הזמן לתקופה של
שיש
חודשים ,, כמוצע אכן תאפשר עמידה
בחובת ההשקעה בהפקות
מקומיות
עוד באותה
שנה, ביחס לשנה הקודמת.
בנוסף
עלתה שאלה מהו המועד הקובע לעניין עמידה בחובת ההש קעה בהפקות
מקומיות –
אם יש
להתחשב לעניין זה ב מועד חתימת החוזה או שמא
ב מועד השידור בפועל של
ההפקה
המקומית. בהקשר
זה הוצעו מספר אפשרויות, ובהן כי ההשקעה
תתבצע לפי הערכה,
כאשר בשנה העוקבת יתבצע עדכון
של הסכום בהתאם לסכום ההכנסה השנתית ש
ייקבע. כמו כן, עלתה הצע ה לקבוע שמועד חתימת
החוזה הוא הקובע לעניין עמידה בחובת השקעה בהפקות
מקומיות
ובלבד שההפקה תשודר בתוך פרק
.זמן מוגדר
ככל ש בתוך מועד זה .לא תשודר ההפקה, תבוטל ההכרה בהשקעה האמורה גם לסוגיה
משמעותית זו לא ניתנה התייחסות
בנוסח העדכני שהועבר מטעם משרד התקשורת .
8.
חישוב הזרמות בעלים
ב
הכנסתו השנתית של ספק תכנים –
ל עניין חובת
השקעה ב
הפקות מקומיות
נטען כי
הזרמות בעלים אינן הכנסות מפעילות עסקית ,
כי אם
א
מצעי מימון.
,משכך חישוב כספים אלו לצורך קביעת הכנסה שנתית, באופן שמשליך על היקף
חובות
ה
השקעה ב הפקות
ה
מקומיות שייקבע לס
פק התכ
נים,
עלול
ל הביא ליצירת
אפקט מצנן
להשקעה,
ומהווה גם מעין
מס,, חריג ולא מקובל
.על אמצעי מימון ,נוכח זאת הוצע כי הזרמות
ה בעלים לא יחושבו במסגרת בחינת חובת ההשקעה בהפקות
מקומיות.
,ואולם
בדיוני
הוועדה
נטען
כי יש מקום להבחין בין הזרמת בעלים חד-פ
עמית או מוג ,בלת
ל .בין הזרמת בעלים מתמשכת
לטעמנו ,
הזרמת בעלים מתמשכת עשויה להוות אינדיקציה לכך שאין מדובר במימון
חד-
פעמי
שנועד לאפשר את העלויות הכרוכות בהקמת הערוץ
, כי אם הכנסה נוספת של הערוץ,
המשרתת
את הקונגלומרט באפיקים
)כלכליים (שווי כסף אחרים .בנוסח ה
עדכני לא מצאנ ו כל התייחסות
מטעם משרד התקשורת
ל
עניין זה.
הלשכה המשפטי
ת
הכנסת ,קריית בן-גוריון ,ירושלים
|טל '
02-6408606
5
לעמדתנו
יש ליתן את הדעת ל
כך
'במסגרת הדיון שייערך בעניין תיקוני הנוסח לפרק ד,. בנוסף
אף
אם
הוועדה תאמץ את
ה
עמדה
הרואה
בהזרמת בעלים אמצעי מימון בלבד , עדיין יש מקום לטעמנו
להבחין
בהקשר זה
בין
חישוב הזרמת הבעלים לעני
ין ה הכנסה של ספק תכנים לצרכי רישום (כשמשמעות הדבר
היא החלת האסדרה שבהסדר החוקי המוצע) ל
בין
חישובה לעניין הכנסה
לצורך
השקעה בהפקות
מקומיות , ולהביא את האמור לידי ביטוי .בנוסח
אנו סבורים כי
לכל הפחות, בכל הנוגע לחישוב
ה הכנסה השנתית לצורכי
רישום במרשם, יש מקום
להביא בחשבון גם כספים שמקורם בהזרמת
.בעלים
9.
אפשרויות ה קיזוז
של ההכנסה השנתית והשלכותיה על חובת הרישום –
על פי הנוסח המוצע, ניתן לקזז הוצאות שהן הכנסה מאספקת תכנים, רק מאותה שנה ורק מספק
תכנים רשום אחר. בהקשר זה נטען כי
האפשרות
לקיזוז
הוצאות רק ביחס לתכנ ים שנרכשו מספק
תכנים רשום אחר, מחריגה אפשרות לקזז הוצאות על רכישת תכנים
מספק תכנים קטן, שאינו רשום ,
ובכך נוצר
תמריץ לרכוש תכנים מספקים גדולים הרשומים במרשם, באופן
ש
נוגד את תכלית החוק –
לסייע לספקי תכנים קטנים להיכנס לשוק. עוד נטען,
כי יש מקום לאפשר קיזוז
ין בג
רכישת תכנים
מספקי תכנים בין-
,לאומיים ככל שאלו
חייבים בהפקות מקומיות. [
נעיר כי במסגרת דיוני הוועדה הודיע
שר התקשורת כי בכוונתו להחריג את ספקי התכנים הבין-לאומיים הפוע לים בשוק התקשורת הישראלי
מההסדר המוצע . לסוגיה זו
ישנן השל כות
דרמ
טיות על ההסדר הכולל בהצע
ת החוק ולכ ך נתייחס
בנפרד, במסגרת הערותינו ל סעיף58
.]
בנוסף
נטען,
כי היכולת לקזז הוצאות בגין רכישת תכנים עשויה להביא למצב שבו פלטפורמה בעלת
,היקף השפעה משמעותי על השוק לא תחויב ברישום וממילא תהיה פטורה מכל אסדרה. כך למשל
פלטפורמה שהיקף הכנסותיה השנתי עומד על100
מיליון
ש"ח ,
כאשר80
מיליון
ש"ח
מתוכם הם
הוצאות בגין רכישת תכנים מספקי תכנים רשומים אחרים, לא תחויב ברישום במרשם, חרף השפעתה
רב ה .ה על שוק התקשורת בדיוני הוועדה נטען כי יש מקום להבחין בין הדברים ולקבוע כי ניתן לקזז
הוצאות אך ורק לעניין קביעת היקף חובת ההשקעה בהפקות מקומיות , להבדיל מעצם הרישום
במרשם .
לנושאים אלו לא ניתנה התייחסות בנוסח המוצע מטעם משרד התקשורת.
נדרש לעשות
כן ב מסגרת
דיון הוועדה
ב תיקוני
הנוסח שהציע המשרד ביחס ל .'פרק ד
לצד האמור, התקבלו שתי הערות
מצד משרד התקשורת
, המובאות ב
סעיף קטן (ב) ב
נ
וסח העדכני:
הראשו
נה ,
כי ספק תכנים רשום לא יוכל
לקזז הוצאות בגין רכישת תכני
ם מספק שהוא ספק תכני
ספורט .
.לשם כך תוקן נוסח הסעיף וכן הוצע להוסיף הגדרה של "ספק תוכני ספורט" לסעיף ההגדרות
השני
י ,ה לאפשר לתאגידים בקונגלומרט להגדיר מי מבין התאגידים
יהא האחראי הבל עדי לקיום
החובות לפי החוק. ביחס להערה זו, נציין כי מהנוסח המוצע לא ברור אם יתר התאגידים בקונגלומרט
יהיו פטורים גם מחובת רישום או רק מקיום החובות מכוח הרישום.
הלשכה המשפטי
ת
הכנסת ,קריית בן-גוריון ,ירושלים
|טל '
02-6408606
6
סיכום
10
.
עיון בנוסח מעלה כי
בדומה לפרק ים הקודמים שלגביהם בוצעו תיקונים ,על ידי משרד התקשורת גם
יחס ב
לפרק זה
משרד הת קשורת לא התייחס
במסגרת ה
תיקונים המוצע
ים לסוגיות משמעותיות
ש
לעמדתנו נדרש היה לתת עליהן את הדעת , אף אם משמעות הדבר כי עמדת משרד התקשורת נותרה
.כפי שהייתה ככל שכך, נדרש היה לשקף לוועדה את הנימוקים שעמדו בבסיס
הכרעותיו של המשרד
בסו
גי
ות השונות וזאת על מנת שחברי הוועדה יו
כלו להתרשם מהתהליך שקיים המשרד בי .חס לכך
כאמור, דבר זה לא נעשה ונציע כי המשרד יתייחס לכלל הסוגיות וההערות שפורטו לעיל במסגרת הדיון
שיתקיים
בוועדה ע
ל תיקוני .'ם לפרק ד
,בברכה
צוות הייעוץ המשפטי לוועדה
:העתק
)חברת הכנסת גלית דיסטל אטבריאן, יושבת ראש הוועדה המיוחדת לחוק התקשורת (שידורים
עו
"ד שגית אפיק, היועצת המשפטית לכנסת
עו"ד ברוריה מנדלס
ון
, היועצת המשפט
ית למשרד התקשורת
מר אביתר גוטמן, מנהל אגף שידורים, משרד התקשורת
גב' נ
ו
עה בירן-דדון, מנהלת ה וועדה המיוחדת)לחוק התקשורת (שידורים