חומר רקע

12.5.26 לכבוד יו"ר ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת, ח"כ יצחק קרויזר יועמ"ש הועדה, עו"ד תומר רוזנר הנדון: הצעת חוק שמירת הניקיון (פסולת בניין), התשפ״ו 2026, עמדת איגודי הערים ויחידות סביבתיות: פערים מהותיים בנוסח הוועדה מתאריך 26.4.26 ברצוננו להביא לפני הוועדה מס הערות מהותיות הנוגעות לאפקטיביות האכיפה של החוק המוצע, הדורשות לדעתנו תיקון לפני אישורו הסופי. כולן עוסקות בפערים מבניים מתועדים בדוחות מבקר המדינה, אשר הנוסח הנוכחי מתקן באופן חלקי. פרק 1- פקחי הרשויות המקומיות ואיגודי הערים: סמכות האכיפה בשטח מצב הדברים בנוסח הנוכחי נוסח הוועדה מעניק סמכויות אכיפה מרכזיות לשני גורמים בלבד, מפקח הגנת הסביבה ושוטר. כך קובע סעיף 12ב בנוגע לסמכות עיכוב כלי רכב: "מפקח הגנת הסביבה ושוטר רשאים לעכב רכב מנועי שעשוי לשמש כרכב להובלת פסולת דרך עיסוק, לצורך בדיקת עמידה בהוראות חוק זה" (סעיף 12ב לנוסח המוצע) פקחי הרשויות המקומיות ואיגודי הערים, הגורם הנוכח והזמין בשטחי הרשויות, אינם נכללים בין בעלי סמכות העיכוב. יתרה מכך, הגדרת "רשות מקומית" בפרק ההגדרות בסעיף 7כא כוללת איגוד ערים רק אם ״בין תפקידיו איסוף ופינוי של פסולת״, ומכך נשמטים איגודי הערים לאיכות הסביבה שתפקידם העיקרי הוא פיקוח, ניטור ואכיפה אזורית ולא פינוי ישיר. הנתונים בשטח- מדוע כח האכיפה של המשרד אינו מספיק הטענה כי אפשר להסתפק בפקחי המשרד להגנת הסביבה אינה תואמת את נתוני השטח המוכרים לוועדה היטב מדוחות מבקר המדינה. פריסה גאוגרפית חסרה: 4 פקחי משטרה ירוקה בלבד במחוז הדרום (אשדוד-אילת); 44 פקחים בכלל תחום הפסולת ארצית (נכון ל-2023). מקור: מבקר המדינה, דוח 69ב, מאי 2019, עמ׳ 224; Ynet, 18.1.2026 שיעור אכיפה: בכ-60% מהמפגעים המהותיים שתועדו בין 2018-2022 לא ננקטו שום אמצעי אכיפה. מקור: דוח מעקב מבקר המדינה, מאי 2023 כתבי אישום: כ-77% מתיקי החקירה הפליליים בשנים 2014-יוני 2018 נסגרו ללא אישום; שיעור הגשת האישומים מכלל המפגעים המהותיים עמד על 1.7% בלבד. מקור: מבקר המדינה, דוח 69ב, מאי 2019 היעדר תורת אכיפה: המבקר קבע כי המשרד "פועל ללא תורת אכיפה סדורה ושלמה". כשלים אלו לא תוקנו בדוח המעקב (2023). מקור: מבקר המדינה, דוח 69ב, 2019; דוח מעקב, 2023 בנוסף, קיים כשל מקביל ברמת הרשויות עצמן. ל-44% מהרשויות המשיבות (מתוך 257) אין פקחים סביבתיים מוסמכים כלל; בקרב הרשויות הגדולות, לכמעט רבע אין פקחים מוסמכים. מקור: מבקר המדינה, דוח 69ב, 2019 מה נדרש- הצעה לשלוש הוראות משלימות הרחבת סמכות עיכוב הרכב לפקחים מקומיים: תיקון סעיף 12ב כך שיכלול, לצד מפקח הגנת הסביבה ושוטר, גם פקח סביבתי של רשות מקומית שהוסמך לפי חוק זה או לפי חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית- סמכויות פקחים), התשס״ח–2008, וכן עובד יחידה סביבתית אזורית שהוסמך כאמור, תוך תיאום עם המשטרה. הרחבת הגדרת ״רשות מקומית״: תיקון סעיף 7כא יכלול ״איגוד ערים שבין תפקידיו פיקוח, ניטור ואכיפה סביבתית אזורית״, בנוסף לאיגודים שתפקידם איסוף ופינוי פסולת. הסמכה לגישה לנתוני האיכון: הוספת הוראה המחייבת את המנהל להעביר נתוני איכון רלוונטיים לרשויות המקומיות ולאיגודי הערים לצורך פיקוח ואכיפה בתחומן. הנוסח הנוכחי מחייב קליטת הנתונים למשרד בלבד פרק 2- עברות קנס בררת משפט- פער קריטי בכלי האכיפה המהירה שני מסלולי אכיפה קיימים ומסלול אחד חסר הנוסח המוצע כולל שני מסלולי אכיפה: • מסלול פלילי (עברות לפי סעיף 13): מחייב חקירה, כתב אישום ודיון שיפוטי. • מסלול עיצומים כספיים (סעיפים 15ד-15יט): סכומים של 25,000-500,000 ₪. להערכתנו, בהתאם לשווי העבירה, ראוי להעלות סכומים אלו לפחות בפי שניים. המסלול החסר לדעתנו הוא עברות קנס בררת משפט, כלי המאפשר לפקח לקנוס בקנס מנהלי מיידי (בדומה לדו״ח תנועה), ללא הליך פלילי או מנהלי. מסלול זה מחייב צו ייעודי של השר לפי סעיף 221 לחוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב] מדוע המסלולים הקיימים אינם מספיקים מסלול העיצומים אינו נותן מענה מיידי בשטח. מניתוח פסיקה עולה כי מנקודת הגילוי עד ההחלטה הסופית עוברות לעיתים שלוש שנים, כך לדוגמא- שימוע 1.8.2017 ← כוונת חיוב 25.7.2019 ← החלטה 13.8.2020 מקור: בית המשפט לעניינים מינהליים, dinrega.com גם בתרחיש מהיר, ציר הזמן המינימלי לפי הנוח המוצע: המסלול הפלילי אף הוא אינו אפקטיבי: כ-77% מתיקי החקירה הסביבתית הפלילית נסגרו ללא אישום. על רקע שיעורי סגירה אלו, גידור עבירות פסולת בניין לאכיפה פלילית בלבד מבטיח הרתעה מינימלית. 2.3 חישוב גובה הקנסות לעברות קנס צו עברות קנס לפי חוק שמירת הניקיון (תש״ס–2000), מגדיר את גובה הקנסות וסכומיו נמוכים, מאות עד אלפי שקלים בודדים לתאגיד. סכומים אלו אינם מרתיעים פעילות עסקית שרווחה בעשרות ומאות אלפי שקלים. הבסיס לחישוב הוא עלות חוקית לפינוי משאית לאתר מורשה. עלות זו עומדת על כ-2,000-5,000 ש״ח. קנס הנמוך מסכום זה אינו עונש, הוא תמחור של ההפרה. הסכומים המוצעים לצו: הובלה ללא רישום/רישיון (עבירה ראשונה): לא פחות מ-10,000-20,000 כלי אצירה שאינו רשום: 5,000-15,000 הובלה ללא איכון פעיל: 10,00-25,000 עבירה חוזרת / תאגיד: כפל הסכומים הצעות לתיקון בחוק חובה חקוקה לצו קנסות: הוספת הוראה המחייבת את השר לקבוע, בתוך 12 חודשים מיום פרסום החוק, צו עברות קנס לפי סעיף 221 לחוק סדר הדין הפלילי, המכסה את ההפרות בסעיפים 13(ב)(4ב)-(4ט) לחוק המתוקן. סכומי מינימום חקוקים: לא פחות מ-10,000 ש״ח לעבירה ו-50,000 ש״ח לתאגיד, כנגזרת מהשדה הכלכלי של הענף. סמכות פקחים מקומיים: הסמכת פקחי הרשות המקומית להוציא קנסות לפי הצו, בכפוף להסמכה לפי חוק הרשויות המקומיות (אכיפה סביבתית). עדכון הצו אחת ל-3 שנים: בהתאם לשינויים בעלויות הפינוי המורשה בשוק. הובלה ללא רישיון עסק לפי פריט 5.1ב׳: יש לוודא כי הובלת פסולת בניין ללא רישיון עסק בתוקף לפי פריט 5.1ב׳ לצו רישוי עסקים (אשפה ופסולת-איסופה והובלתה) מנויה מפורשות כעבירת קנס בצו. הממשק הנוכחי עם חוק רישוי עסקים בסעיף 7טז הינו כללי ואינו מבטיח בהכרח כיסוי מפורש של פריט זה. פרק 3- תשתית האכיפה הפלילית: הוראות יסוד הנעדרות מהנוסח מעבר לפערים שתוארו בפרקים 1 ו-2, הנוסח הנוכחי נעדר חמש הוראות יסוד שהן תנאי הכרחי לכל מסלול אכיפה פלילי אפקטיבי. הוראות אלו אינן ״תוספות״, הן תנאי מקדים לפעילות המסלול הפלילי כולו. עברות קפידה בחיקוק לפי סעיף 22 לחוק העונשין, עבירת קפידה, שאינה מחייבת הוכחת מחשבה פלילית, תקום רק אם ״נקבע בחיקוק שהעבירה אינה טעונה הוכחת מחשבה פלילית או רשלנות״. ללא הגדרה מפורשת כזו, כל הרשעה בעבירות 4ב-4יב שנוספו לסעיף 13 תחייב הוכחת כוונה פלילית, נטל שמייתר בפועל את מרב ההליכים. בעבירות רגולטוריות מסוג זה, הובלה ללא רישום, הצבת כלי אצירה ללא אישור, אי-שימוש באיכון- עצם הפעולה מהווה את העבירה, ולכן אין כל הצדקה לדרוש הוכחת כוונה. חוקים סביבתיים מקבילים בישראל ובמשפט המשווה הגדירו עבירות דומות כעבירות קפידה. הבקשה: הוספת הוראה מפורשת לסעיף 13 שלפיה עבירות 4ב-4יב הן עבירות קפידה, שאינן טעונות הוכחת מחשבה פלילית. אחריות נושא משרה בתאגיד בהיעדר הוראת אחריות נושא משרה, הנאשם בפועל יהיה הנהג, ולא בעל החברה שהורה לו לפרוק שלא כחוק. תוצאה זו מנוגדת לעיקרון הרגולטורי הבסיסי שלפיו יש למקד אחריות אצל מקבלי ההחלטות. נושא משרה בחברת הובלה שלא נקט אמצעים סבירים למניעת הפרות, או שהורה עליהן, חייב לשאת באחריות אישית. בין בפלילים ובין בעיצום כספי. ללא הוראה כזו, החברה תחליף נהגים ותמשיך בפעילות. הבקשה: הוספת סעיף אחריות נושא משרה, לפיו נושא משרה בתאגיד העוסק בפסולת בניין שלא פיקח ועשה כל שניתן למניעת עבירה של התאגיד, יישא בה באחריות אישית, בשינויים המחויבים בהתאם לנוסח הנהוג בחקיקה הסביבתית. תחולה על המדינה פרויקטי תשתית ממשלתיים (כבישים, בנייה ציבורית, פינוי מבנים) מייצרים כמויות עצומות של פסולת בניין. הנוסח הנוכחי אינו קובע מפורשות כי החוק חל על המדינה כיצרנית פסולת. הכשל כפול: ראשית, פגם בשלמות הרגולציה- חלק נכבד מיצרני הפסולת המשמעותיים ביותר יוצא מחוץ לתחולה. שנית, פגם עקרוני- הדרישה לציות שוויוני מאבדת ממשמעותה כאשר המדינה עצמה פטורה. הבקשה: הוספת הוראת תחולה מפורשת החלה על המדינה ורשויותיה כיצרני פסולת בניין, לרבות גופים ממשלתיים וחברות ממשלתיות, בכפוף להסדרים דיוניים מתאימים. חילוט רשיון נהיגה, רשיון רכב וחילוט הרכב בעברות חוזרות החוק הקיים מאפשר לבית המשפט לחלט ״חפץ ששימש לביצוע עבירה״. מדובר בהוראה כללית שהפסיקה פירשה בצמצום. הנוסח החדש אינו מוסיף מנגנון חילוט ייעודי, ואינו מתייחס כלל לחילוט רישיון נהיגה או רישיון רכב. מוביל פסולת שרווחיותו נשענת על עבודה ללא רישיון ועל חיסכון בעלויות פינוי מורשה, ירתע מקנס אחד, אך יישקל את הכדאיות מחדש. לעומת זאת, שלילת רישיון הנהיגה וביטול רישיון הרכב פוגעים ביסוד עסקי. חילוט הרכב בעבירות חוזרות מסלק לחלוטין את כלי העבירה. הבקשה: הוספת סמכות לבית המשפט, בעת הרשעה בעבירות לפי סעיף 13(ב)(4ב)-(4ט), לצוות על: שלילת רישיון נהיגה לתקופה קצובה; ביטול רישיון הרכב הנוגע בדבר; ולצורך עבירה חוזרת חילוט הרכב וגלגול תמורתו לקרן לשמירת הניקיון. מנגנון דיווח תמריצי (מלשינון) ושיקול תועלת העבריין שני כלים משלימים שנעדרים מהנוסח: מנגנון דיווח תמריצי: 44 פקחים ארציים אינם יכולים לפקח על אלפי כלי רכב ואתרי השלכה. לעומת זאת, בעלי עסקים תחרותיים, תושבים ורשויות המקומיות הם ״עיניים״ בלתי מוגבלות. יש לאמץ מנגנון שלפיו מוסר מידע הגורם לגביית עיצום כספי או קנס יהיה זכאי לחלק מהסכום שנגבה. מנגנון דומה קיים בחקיקה הסביבתית ויש לעגנו מפורשות בסימן החדש. שיקול התועלת שצמחה לעבריין: לפי סעיף 13(ח)(1) לחוק שמירת הניקיון הקיים, רשאי בית המשפט להתחשב, לצד שיקולי ענישה, בתועלת הכלכלית שהפיק הנאשם. יש לוודא כי הוראה זו חלה מפורשות גם על העבירות החדשות שנוספו, ולא רק על העבירות הקיימות לפני התיקון. ללא עיגון זה, בית המשפט עשוי להגביל עצמו לסכומי המקסימום הקבועים בחוק גם כאשר הרווח הפלילי עלה עליהם. הבקשה: (א) הוספת הוראה המסמיכה את השר לקבוע תקנות לתמריץ מוסרי מידע, כולל שיעור הסכום שישולם ממניין הגבייה; (ב) הוספת הוראה מפורשת המחילה את סמכות בית המשפט לפי סעיף 13(ח)(1) על כלל עבירות הסימן החדש. פרק 4- הקשר בין הפערים שהוזכרו. התמונה השלמה שלושת הפרקים לעיל מתארים כשלים שונים, אך ניזונים ממקור אחד. החוק אמנם בנוי כרשות מהותית ראויה לאכיפה, אך אינו מצויד בתשתית האכיפה הנדרשת. התוצאה ניתנת לחיזוי, פקח רשות מקומית שמזהה משאית פורקת שלא כחוק נמצא כיום ללא כל כלי מיידי: אין לו סמכות לעצור את הרכב - רק לדווח למשרד או למשטרה; אין לו קנס מהיר בסכום מרתיע; אין לו גישה לנתוני האיכון לאימות מסלול הרכב; הגורם המוסמך עשוי להגיע מאוחר מדי, ו-77% מהתיקים ייסגרו ממילא ללא אישום; גם אם יוגש כתב אישום, ייתכן שלא תוכח כוונה, הנהג ייקנס ובעל החברה ימשיך בעסקיו. הפרה המניבה לעבריין חיסכון של עשרות אלפי שקלים, כאשר הנסיון מלמד שהסיכוי לאכיפה נמוך- לא בשל כוונה רעה של הרגולטור, אלא בשל כשל מבני שהנוסח הנוכחי לא תיקן. סיכום הבקשות לשינוי לסיכום, הצעת החוק מהווה פריצת דרך ראויה בהסדרת ענף פסולת הבניין, ואיגודי הערים לאיכות הסביבה תומכים בה. ברם, חוק הנעדר תשתית אכיפה מינימלית, הן מבחינת כוח האדם המוסמך לאכוף, הן מבחינת הכלים המיידיים לענישה, הן מבחינת הוראות היסוד הפליליות, עלול להיות מרשים על הנייר ודל בפועל. הבקשות המפורטות לעיל אינן מרחיבות את מטרות החוק; הן מבטיחות כי יוכל להיאכף. אנו מבקשים מהוועדה לדון בסוגיות אלו לפני אישור החוק בקריאה שנייה ושלישית. בכבוד ובהערכה, ד"ר נעמה אברהמוב נציגת איגודי הערים לאיכות הסביבה בישראל לנושא פסולת שלב 1 הודעת כוונת חיוב: עד 30 יום שלב 2 זכות טיעון (+ ארכה אפשרית): 30-60 יום שלב 3 החלטת המנהל ודרישת תשלום: עד 60 יום נוספים שלב 4 תשלום: 30 יום נוספים שלב 5 עתירה (אם הוגשה): 45 יום + הליך שיפוטי פתוח סה״כ מינימום 6-7 חודשים התפיסה/תיעוד ועד תשלום בפועל הבקשה סעיף לתיקון דחיפות הרחבת סמכות עיכוב רכב לפקחי רשות מקומית ואיגודי ערים סעיף 12ב גבוהה ביותר תיקון הגדרת "רשות מקומית", כך שתכלול איגודי ערים לאיכות סביבה גם אם אינם מפנים פסולת. סעיף 7כא גבוהה חובת העברת נתוני איכון לרשויות ואיגודים סעיפים 7יח, 7כ גבוהה חובה חקוקה להוצאת צו עברות קנס תוך 12 חודשים הוראה בגוף החוק גבוהה ביותר סכומי מינימום בצו עברות קנס: 10,000 לעברה ו-50,000 לתאגיד. גוף החוק גבוהה סמכות פקחי הרשויות להוציא דו״חות קנס תיקון חוק האכיפה גבוהה הובלה ללא רישיון עסק פריט 5.1ב׳ כעבירת קנס מפורשת סעיף 7טז + צו גבוהה הגדרת עבירות 4ב-4יב כעבירות קפידה סעיף 13 גבוהה ביותר הוספת אחריות נושא משרה בתאגיד סעיף חדש גבוהה ביותר תחולה מפורשת על המדינה ורשויותיה סעיף חדש גבוהה חילוט רישיון נהיגה/רכב + חילוט רכב בעבירות חוזרות סעיף 13 גבוהה מנגנון דיווח תמריצי (מלשינון) סעיף חדש + תקנות גבוהה החלת שיקול תועלת העבריין על עבירות הסימן החדש סעיף 13(ח)(1) גבוהה # מקורות לנתונים המוזכרים במסמך: 1 מבקר המדינה, "אכיפה בתחומי הגנת הסביבה", דוח 69ב, מאי 2019 – https://library.mevaker.gov.il 2 מבקר המדינה, דוח מעקב – "אכיפה בתחומי הגנת הסביבה", מאי 2023 3 מבקר המדינה, "מקבץ דוחות בנושא הגנת הסביבה", מרץ 2024 – https://www.mevaker.gov.il/newsroom/2024-03-19 4 מבקר המדינה, "ממשל בנגב", אפריל 2026 – ממצאים בנושא פסולת בניין 5 מרכז המידע והמחקר של הכנסת, ינואר 2026 – נתוני שריפות פסולת ומוקד תלונות 6 חוק שמירת הניקיון, התשמ״ד–1984, סעיפים 13, 15ד–15יט. https://www.nevo.co.il/law_html/law00/5166.htm 7 צו סדר הדין הפלילי (עברות קנס – שמירת הניקיון), תש"ס–2000, ק"ת 394; תשפ"ב, 3768 8 חוק העונשין, התשל״ז–1977, סעיף 22 (עבירות קפידה). 9 פרז, אורן; מינדל, חנן ואחרים, "המעבר לעיצומים כספיים ככלי אכיפה בתחום הסביבתי", כלכליסט, ינואר 2025 10 הצעת חוק שמירת הניקיון (תיקון – פסולת בניין), התשפ"ו–2026, נוסח ועדת הפנים ואיכות הסביבה, פברואר 2026