חומר רקע
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
הצעת חוק
התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
:כתיבה ,בת חן רוטנברג, כלכלנית
עמי צדיק
, מנהל המחלקה לפיקוח תקציבי
:תאריך'א וון יסב
"תשפ
ו ,
17
ב
מאי
2026
פיקוח תקציבי
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תוכן עניינים
1.
כלי תקשורת
................................
................................
................................
......................
1
2
.
הוצאה לפרסום
................................
................................
................................
..................
2
2.1
סוגי השחקנים העיקריים בשוק הפרסום
................................
................................
.............
2
2.2
כוח השוק של חברות לרכישת מדיה
................................
................................
...................
3
2.3
ההוצאה לפרסום בישראל
................................
................................
................................
. 4
2.4
השפעת ענקיות האינטרנט על ההוצאה לפרסום
................................
................................
. 6
2.4.1
התפלגות הוצאה לפרסום בדיגיטל בישראל
................................
................................
.. 6
2.4.2
ענקיות האינטרנט
................................
................................
................................
.......
9
2.5
ההוצאה לפרסום מהתוצר בעשר מדינות בעלות הוצאה לפרסום הגבוהה ביותר
.................
11
3
.
השלכות
................................
................................
................................
..........................
12
4.
כלי סיוע ציבוריים אפשריים לכלי התקשורת
................................
................................
..........
15
4.1
סוגי תמיכה
................................
................................
................................
....................
15
4.1.1
תמיכה יש
ירה
................................
................................
................................
............
16
4.1.2
תמיכה עקיפה
................................
................................
................................
...........
16
4.1.3
תמיכה כללית
................................
................................
................................
...........
17
4.1.4
תמיכ
ה סלקטיבית
................................
................................
................................
.....
17
4.2
מדיניות באיחוד האירופי בנושא ענקיות האינטרנט
................................
...........................
17
4.3
כלי סיוע בצרפת
................................
................................
................................
.............
20
5.
תקציב ה
רשות החדשה לפי הצעת החוק
................................
................................
..............
20
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
1
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תמצית
מסמך זה נכתב לבקשת
הייעוץ המשפטי של הוועדה לדיון בהצעת חוק התקשורת (שידורים), התשפ"ו-
2025
לקראת
דיון ב-
17
במאי2026
בנושא סעיף10
בהצעת החוק–
תקציב הרשות.
במסמך
רקע ע
ל כלי התקשורת ו שוק
ה
פרסום, נתונים על ההוצאה לפרסום בישראל ובמדינות אחרות
, השלכות של הירידה ב
משקל ה הוצאה לפרסום
מהתוצר
על כלי התקשורת , מדיניות
ה
איחוד האירופי בנושא ענקיות האינטרנט,
סקירה על כלי סיוע ציבוריים בכלי
התקשורת הפרטיים
וניתוח תקציב הרשות לפי הצעת החוק בהשוואה לתקציב הרשויות המאסדרות
הקיימות.
להוצאה לפרסום מהתוצר יש חשיבות ציבורית לקיומם הכלכל ,י של כלי תקשורת עצמאיים ועל כן לדמוקרטיה ולמגוון
.המידע והדעות
כמוצג בתרשים
בשנים2022-2008
ההוצאה
לפרסום עלתה בשיעור נומינלי של
כ-
21.5%
, בהשוואה לגידול נומינלי
כ
של-
123%
ומשקל
בתוצר,
ההוצאה לפרסום מהתוצר ירד מ-
0.49%
בשנת2008
ל-
0.27%
בשנת2022
(בהשוואה ל-
0.83%
בממוצע עולמי). בהשוואה בין מדינות קיים מתאם חיובי בין התוצר לנפש לבין
משקל הוצאה לפרסם מהתוצר. בישראל משקל ההוצאה לפרסום מהתוצר נמוך יחסית למדינות בעלות תוצר נפש
דומה ואף נמוך מישראל.
בשנת2023
נתח הפרסום בדיגיטל היה כ-
54%
מסך עוגת הפרסום, נתח הפרסום בטלוויזיה היה כ-
34%
, נתח
העיתונות היה כ-
2%
,ו
נתח הרדיו היה כ-
5%
, כמוצג
בתרשים .
בשנים האחרונות חלה עלייה בפרסום בדיגיטל
)(בעיקר דרך ענקיות האינטרנט בעיקר על חשבון פרסום
.בעיתונות
בנוסף , חלק מההוצאה לפרסום בדיגיטל מנותב
לחו"ל ואי נו משמש מצע כלכלי לכלי התקשורת
בארץ.
הירידה המתמשכת בהוצאה לפרסום
מה תוצר, בשילוב
עם סיבות כלכליות נוספות,
עשויות להביא לקשיים
,כלכליים וסכנת הישרדות של כלי תקשורת פרטיים. בנוסף
הירידה בהוצאות פרסום עשויה לעודד תופעות של ריכוז בעלויות, בעלויות צולבות ובעלוי .ות אלכסוניות במדינות
מפותחות ני
ת נת תמיכה ממשלתית
בכלי תקשורת פרטיים (לעיתים באמצעות מיסוי ענקיות האינ
ט)רנט ,
במטרה
לעודד קידום
תרבות מקומית, ק
ודי ,ם דיון דמוקרטי
ו.לתת ביטוי למגוון רחב של זרמי מחשבה, דיעות ועמדות
" לפי הצעת החוק, מוצע להקים רשות לתקשורת
משודרת " אשר תחליף את הרשות השנייה ואת מועצת הכבלים
והלוויין, כך שיהיה מאסדר אחד ללא קשר לסוג הגופים המפוקחים. לפי סעיף10
בהצעת החוק, תקציב הרשות
החדשה בשנת2027
יהיה
כ-
15
מיליון ש"ח בשנת2027
וכ-
30
מיליון ש"ח
בשנת2028
(במחיר
י ינואר
2026
) .
,כך
התקציב המוצע לשנת2028
דומה ל תקציב הכולל של
הרשות השנייה ו
מועצת הכבלים.
דיגיטל
54%
טלויזיה
34%
שילוט חוצות
5%
רדיו
5%
עיתונות מודפסת
2%
קולנוע
0.2%
3.87
4.70
0.49%
0.27%
0.0%
0.2%
0.4%
0.6%
0.8%
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022
הוצאה על פרסום משקל הוצאה על פרסום מהתוצר)%(
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
1
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
1.
כלי תקשורת
כלי
תקשורת
, לרבות עיתונות, טלוויזיה, תחנות רדיו ואתרי אינטרנט, חיוני
ים
,להליך הדמוקרטי
ויש חשיבות ציבורית ,לקיומו של שוק תחרותי
חופשי
.ומגוון כלי התקשורת מספק
ים
לאזרחים
מידע שעל-
פיו הם יכולים ללמוד על נציגיהם, לעקוב אחר המתרחש בסביבתם ומחוצה לה
.ולהכריע בסוגיות מגוונות וח לב 1 וריפ
ט כלי התקשורת העיקריים בישרא ל לפי
מדיה ו
רגול
ציה.
וח ל 1:
כלי תקשורת עיקריים
בישראל לפי מדיה ורגולציה1
מדיה כלי תקשורת עיקריים חקיקה ורגולטור
עיתונות יומית
בעברית
ישראל היום ,
ידיעות
אחרונות/כלכליסט ,גלובס
הארץ/דה מרקר ,מעריב
( יש רישוי מזערי שהוא תנאי להוצאתו לאור של עיתון בישראל
פקודת העיתונות ) וכן דיני
הגבלים עסקיים על ריכוזיות בענף. חלק מהעיתונים חברים באופן וולונטרי ב
מועצת העיתונות
ונתונים לתקנון האתיקה המקצועית של המועצה. הכנסות העיתונים מבוססות על פרסומות
מסחר
יות ועל מכירת העיתונים או התכנים באתרי האינטרנט שלהם.
השידור
המסחרי
הפתוח
:מסחרי קשת12
ו רשת13
.
זעיר: עכשיו14
ו-
24
.
:זעיר ייעודי9 ו-
LTV
.
השידורים מופקים בידי בעלות זיכיון פרטיות, בפיקוח
הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו , הפועלת
מכוח
חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן–
1990
. ההכנסות מבוססות על
פרסומות .
יש רגולציה על תנאי
סף, תוכן, הפקות מקור ובעלויות צולבות (לרבות על בעלי עיתונים).
טלוויזיה רב-
ערוצית
הוט
yes
ים סס ובמ
על
חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב–
1982
בפיקוח המועצה לשידורי
כבלים ולשידורי לוויין . ההכנסות מבוססות על
דמי מנוי . יש רגולציה על תנאי סף, תוכן, הפקות
.)מקור ובעלויות צולבות (לרבות בעלי עיתונים ובעלי זיכיון לשידור מסחרי פתוח
תחנות רדיו
אזוריות
17
תחנות רדיו תחנות הרדיו האזוריות משדרות באזורי הארץ על-
פי
חוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו ,
התש"ן–
1990, ומפוקחות על-
ידי
הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו . ההכנסות מבוססות על
פרסומות מסחריות.. יש רגולציה על תנאי סף, תוכן, הפקות מקור ובעלויות צולבות
השידור
הציבורי
( תאגיד כאן ערוץ11
, ערוץ
33
ותחנות רדיו)
2
מופצים לכלל התושבים באופ
ן ישיר ובאמצעות השידור למנויים , מכוח חוק השידור הציבורי
הישראלי, התשע"ד-
2014
. שידורי התאגיד החלו במאי
2017
,
וההכנסות מבוססות בעיקר על
תקציב המדינה וכן על
תשדירי חסות בטלוויזיה ופרסומת ברדיו.
גלי צה"ל
.תחנת רדיו ארצית המשתייכת לצה"ל וממומנת מתקציב הביטחון ומתשדירי חסות
( ערוץ הכנסת99
)
מופק בידי גורם פרטי (חברת החדשות הישראלית בע"מ) שקיבל רשיון מכוח חוק שידורי
טלוויזיה מהכנסת, התשס"ד–
2003
. השידור מופץ בערוץ99
בשידור למנויים בפיקוח המועצה
.לשידורי כבלים ולשידורי לוויין
אתרי חדשות
באינטרנט
אתרים של עיתונים
וערוצים מסחריים,
של
בלוגרים פרטיים
ושל
ענקיות האינטרנט
אין רגולציה על אתרי החדשות באינטרנט. ככלל, אתרי החדשות המובילים משתייכים לכלי
התקשורת המסורתיים (עיתונות וטלוויזיה), ויש מעט אתרים מובילים שאינם חלק מהמדיה
המסורתית.
באינטרנט פועלים
בלוגרים, פודקסטרים וכדומה ה
מ.דווחים על אירועי חדשות
ענקיות האינטרנט מפרסמות חדשות של
כלי תקשורת אחרים
, ללא רגולציה על הפקות מקור.
אפשר לראות כי
ההכנסה
של כלי התקשורת, מלבד השידור הציבורי, מבוססת על פרסום
מסחרי , ועל כן להיקף הפרסום
ה מסחרי יש השפעה רבה על הכדאיות הכלכלית
הו מגוון
של
הם.
ניתן לחלק את שוק החדשות והדיעות
לשלושה מרכיבים המופצים במדיות שונות : כלי תקשורת
בבעלות המדינה, כלי תקשורת ממוסדים פרטיים וחדשות ודי עות המועברים באינטרנט על ידי
גורמים שונים
)(ענקיות אינטרנט ואנשים פרטיים כמו בלוגרים . לכל אחד מהמרכיבים יש מצד
אחד חשיבות ציבורית ומצד
שני אתגרים
, כמוצ
ג
בלוח2 להלן.
1
,המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין דוח שנתי2020
', חלק ב–
מבנה ומגמות בשוק השידורים, אוגוסט2023
. ערוץ "עכשיו14
" נקרא
בעבר "ערוץ מורשת" ונחשב ערוץ ייעודי בכפוף המועצה לשידורי כבלים ולשידורי לוויין. הערוץ עבר לפיקוח הרשות השנייה לטלוויזיה
ורדיו, לאחר תיקון מספר44
לחוק הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן–
1990
בפברואר2018
.
2
עד מאי2017
השידור הציבורי הופק על-ידי
רשות השידור, לפי
חוק רשות השידור, התשכ"ה–
1965
, בפיקוח מליאת רשות השידור
.והוועד המנהל. ההכנסות היו מבוססות על תשלום אגרה, תשדירי שירות וחסות בטלוויזיה ותשדירי פרסומת מסחרית ברדיו
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
2
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לוח2: חשיבות ציבורית ואתגרים של כלי תקשורת לפי בעלות
כלי תקשורת חשיבות ציבורית אתגרים
בבעלות המדינה
שידור חדשות ותחקירים שלא תמיד
יפורסמו על ידי בעלים פרטיים.
התערבות השלטון בתכנים. השתלטות של בעלי זרם
אחד בחברה
על הפקת התכנים ב
כלי התקשורת.
בבעלות פרטית
מגוון רחב של דיעות וחדשות תוך
מימוש חופש הביטוי בדמוקרטיה
באופן ממוסד ועם קוד אתי.
ניגוד עניינים בין כלי התקשורת לבין אינטרסים של
.הבעלים
השתלטות של בעלי זרם אחד בחברה על
.הפקת התכנים בכלי התקשורת
אינטרנט (ענקיו
ת
האינטרנט ואנשים
)פרטיים
חופש
ביטוי לכלל הציבור.
.נגישות מידע וחדשות לציבור רחב
.כוח רב בידי ענקיות האינטרנט
אין חובה על הפקות
.מקור
.פעילות באופן לא ממוסד וללא קוד אתי
הגדלת
ה( אפשרות להפצת חדשות כזבfake news
).
נשיא בית-
המשפט העליון לשעבר מאיר שמגר התייחס לנושא החופש העיתונאי: "אם בעלי
.השליטה באמצעי התקשורת יסרבו לשקף רעיונות מסוימים, עלולה תמונת הרעיונות להתעוות
'שוק הרעיונות' עלול להפוך ל'שוק הרעיון הבלעדי'... אין לך דבר רחוק יותר מדמוקרטיה מאשר
אחידות רעיונית טוטאלית (קולקטיביזם רעיוני)... הסכנה לחיסולו של שוק הרעיונות נובעת
ברא ש ובראשונה מריכוזיות בשליטה באמצעי התקשורת... הדעת שהובעה... ולפיה אין אצלנו
,שליטה ריכוזית בתחום העיתונות, מנותקת מן המציאות. ברור וידוע הוא כי יש שליטה ריכוזית
."ובעליה גם יודעים היטב להפעיל את כוחם3
ההשפעה ה
רבה של תפקוד כלי התקשורת על הדמוקרטיה הביאה את נשיא בית-
המשפט העליון
לשעבר, אהרן ברק,
לראות בעיתונות הפרטית"גופים דו-מהותיים"
, קרי במה שהיא בבעלות
פרטית אך מהווה גם "נכס ציבורי". לגופים אלו יש "פונקציה ציבורית" ועל
כן יש להחיל עליהם
כללים של המשפט הציבורי למרות שהם בבעלות פרטית. החלת כללים ציבוריים על עיתונים
פרטיים לא נועדה להטיל צנזורה חיצונית, אלא "למנוע צנזורה פנימית בלתי ראויה... למנוע
.השתלטות מעטים על הבמה הציבורית..." וכמו כן להטיל מגבלות על כוח פרטי4
2
.
הוצאה לפרסום
במדינות ה-
OECD
בו מדינות רבות נוספות
שוק הפרסום משמש מצע כלכלי ל
כלי התקשורת
הפרטיים ,. על כן
ל
היקף ה הוצאה לפרסום יש
חשיבות ציבורית לקיומם הכלכלי של כלי תקשורת
עצמאיים,
לדמוקרטיה ולמגוון המידע והדעות. להלן תיאור
המגמות העיקריות ב.שוק הפרסום
2.1
סוגי
השחקנים העיקריים בשוק הפרסום
בשוק הפרסום פועלים ארבעה סוגי
שחקנים עיקריים:
5
מפרסמים:
גופ
ים המעוניינים להעלות את המודעות למוצריהם על-
ידי פרסומם בערוצי
.מידע שונים. גופים אלו קובעים את תקציב הפרסום
3
בג"ץ6218/93
(, ד"ר שלמה כהן נגד לשכת עו"ד, פ"ד מט2
)
529
. מתוך: עו"ד משה ,נגבי חופש העיתונאי וחופש העיתונות בישראל–
דיני תקשורת ואתיקה עיתונאית ,
2011
.
4 נאום של השופט אהרן ברק ב-
13
ביוני2001
:, מתוך בעלות צולבת–
שליטה ותחרות בשוק התקשורת הישראלי , המכון הישראלי
,לדמוקרטיה2003
', עמ20
.
5
,רשות התחרות
נימוק
י התנגדות הממונה על הגבלים עסקיים למיזוג בין יוניון מדיה ישראל בע"מ ו-טי.אם.אף מדיה פורס ,
23
ביולי2018
.
ניתן לחלק את שוק
החדשות והדיעות
:לשלושה מרכיבים
כלי תקשורת בבעלות
המדינה, כלי
תקשורת ממוסדים
פרטיים וחדשות
ודיעות המועברים
באינטרנט על ידי
גורמים שונים באופן
לא ממוסד. לכל אחד
מהמרכיבים יש מצד
אחד חשיבות ציבורית
ומצד שני א.תגרים
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
3
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
חברות פרסום:
.עוסקות באסטרטגיית פרסום ("קריאייטיב") ובעיצוב ויצירת הפרסומות
בישראל פועלות עשרות חברות פרסום, המתחלקות לפי גודל, אזור
גיאוגרפי, התמ .חות במדיה, קהל יעד ועוד
חברות רכש מדיה: עוסקות ברכישת מדיה עבור המפרסמים ו מייעצות למפרסמים בקביעת
תמהיל רכישת זמן אוויר (טלוויזיה ורדיו) ושטחי מדיה (עיתונות, שלטי
)חוצות, אינטרנט , בין היתר במטרה.להגיע לקהל היעד של המפרסם
המדיות השונות:
ערוצי המידע בהם ניתן לפרסם, לרבות ערוצי טלוויזיה מסחריים, אתרי
.אינטרנט, עיתונות כתובה, מגזינים, שלטי חוצות ובתי קולנוע
תהליך רכישת המדיה מתבצע על פי שלושה שלבים עיקריים כלהלן: המפרסם קובע את תקציב
הפרסום אותו הוא מעונין להשקיע; חברת הפרסום קובעת את אסטרטגית הפרסום ואת
הקריאייטיב המתאים ל
מושא ה
פרס
ו
ם. לאחר מכן היא רוכשת באמצעות חברה לרכ ישת מדיה
זמן אוויר ושטחי פרסום; חברת המדיה רוכשת זמן מדיה מבעלי המדיה
לצורף הפרסום.
2.2
כוח השוק של חברות לרכישת מדיה
.בעשורים האחרונים חלה עלייה בכוח המיקוח של חברות לרכישת מדיה ובעיקר בטלוויזיה לפי
דוח רשות התחרות ממחצית2018
,
בישראל פעלו5
חברות מרכזיות
בתחום
(רובן נשלטות על
)משרדי פרסום: יוניברסל ,יוניון מדיה קומיוניקיישנס לינקס ,
TMF
ו
זניט מדיה.
6
בנוסף, מספר מפרסמים קונים בצורה ישירה את שטחי הפרסום וזמן האוויר. בישראל פועלות
עשרות חברות פרסום, חו
מש החברות ל
רכישת
מדיה פועלות מול חברות פרסום רבות ומול
שלוש ה
צו ער"( ים מסחריים
ערו ץ12
קשת", "רשת
13
" ו"ערוץ14
)"
וערוצים נוספים . אחת
הסיבות למספר המצומצם יחסית של החברות לרכישת מדיה היא יתרון לגודל. חברות לרכישת
מדיה נהנות מיכולות מיקוח גבוהות יותר ככול שגודלן עולה מול ספקי המדיה בכלל וערוצי
הטלוויזיה בפרט. יתרון נוסף של חברות לרכישת מדיה הינו יכולתן להציע למפרסמים זמני
.פרסום גמישים יותר בזמני שידור טובים יותר7 לפי חוות דעת שה
וגשה למועצת הרשות השנייה
באוגוסט2013, הפחתת
רמת הריכוזיות בשוק רכש המדיה צפויה להגדיל את הכנסות הערוצים
המסחריים
ב סכום של60
עד125
מיליון
ש"ח בשנה., על חשבון החברות לרכישת מדיה8
לפי בדיקה של רשות
התחרות
ממחצית2019
,
9 למעלה מ-
75%
מההכנסות לפרסום של
ה
ערוצי
ם
,המסחריים נובע ממכירות בתיווך חברות רכש המדיה הגדולות. בנוסף
ה
ערוצי
ם
6
,רשות התחרות :החלטה בדבר אי מתן פטור מאישור הסדר כובל להסדר ביןroupe Holdings BVP
Publicis G
ו-
מדיה קומיוניקיישנס
לינקס בע"מ ,
16
במאי2018
.
7
,רשות התחרותCompetition Issues in Television and Broadcasting
, נכתב לפורום התחרות הגלובלי של ה-
OECD
, ינואר2013
.
8 דו"ח הועדה המייעצת להסדרת הרגולציה על שוק השידורים ,
29
יוני2016
.
9 רשות התחרות ,נימוקי התנגדות הממונה על הגבלים עסקיים למיזוג בין יוניון מדיה ישראל בע"מ ו-
,טי.אם.אף מדיה פורס
23
ביולי2018
.
ב מחצית2018
פעלו
5
חברות מרכזיות
בתחום
.רכישת מדיה
לפי בדיקה של רשות
התחרות ממחצית
2019, למעלה מ-
75%
מההכנסות
לפרסום של הערוצים
המסחריים נובע
מ מכירות בתיווך
חברות רכש המדיה
.הגדולות
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
4
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
.מוכרים את זמן הפרסום סמוך למועד השידור ולכן זמן פרסום שלא נמכר מהווה הפסד הכנסה
,כך צד ההוצאות של
ה
ערוצי
ם
הינו
קשיח , שכן יש להם התחייבויות מוסכמות מראש של יצירת
,הפקות ורכישת תכנים
ו צד ההכנסות מתאפיין
ב
חוסר ודאות . המעבר של ערוץ2
דאז משידור
בז
יכיון לשיד
ור ברישיון, הניתן על-ידי הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו
בשנת2017
10
, גרם לכך
ש
ערוצים "קשת" ו"
רשת" החלו לפעול בכל ימות השבוע והגדילו את הוצאותיהן ואת זמן הפרסום
שהן מוכרות , ולכן גדל הצורך שלהן בחברות רכש המדיה הגדולות. מול התנהלות זאת של
ה
ערוצי
ם במכירת זמן הפר
סום, חברות רכש המדיה יכולות להתנהל ב
גמישות
רבה יותר, שכן
כחלק מההסכם מול המפרסמים יש להן אפשרות להסיט תקציבי פרסום בין ערוצים שונים ובין
כלי
מדיה שונים. מבנה
קשיח
זה של התנהלות ערוצי הטלוויזיה כספקים של זמן הפרסום מול
ה
גמישות
.של החברות רכש מדיה הוא אחד הגורמים לכוח השוק של החברות לרכישת מדיה
בינואר2014
המליצה הוועדה לבחינת תחום שידורי הטלוויזיה (ועדת שחם) להגביל את נתח
השוק של חברת רכישת מדיה אחת ל-
20%
עד25%
מזמן הפרסום של הזכייניות לפי רייטינג
.משוכלל11 מועצת הרשות השנייה ק.יבלה את המלצות ועדת שחם בנושא זה ובנושאים אחרים12
ב מחצית2017
הממונה על
התחרות
החליט שלא לאשר את המיזוג בין חברת יוניון מדיה
ו-
TMF
.
13
במחצית2018
הממונה סירב לתת פטור מהסדר כובל בין חבר
ו ת "זניט מדיה" ו"מדיה
קומיוניקיישנס לינקס" לשיתוף פעולה ברכישת מדיה מול
ערוצי הטלוויזיה המסחריים14.
2.3
ההוצאה לפרסום בישראל
בתרשים1 להלן מוצגת ההוצאה לפרסום ו
משקל
ה בתו צר בשנים2008
-
2022
.
תרשים1:
הוצאה לפרסום כאחוז מהתוצר בשנים2008
-
2022
(מיל
י
ארדי
)ש"ח15
10 הרשות השנייה לטלוויזיה ורדיו, החלטות מועצת הרשות וועדותיה, החלטות מישיבת
'מועצת הרשות מס52
,
30
באוקטובר2017
.
11
הוועדה לבחינת תחום שידורי הטלוויזיה בישראל, דוח סופי, ינואר2014
.
12
,הרשות השנייה, מועצת הרשות השנייה אישרה את המלצות הוועדה לבחינת שידורי הטלוויזיה26
בינואר2014
.
13 רשות התחרות ,נימוקי התנגדות הממונה על הגבלים עסקיים למיזוג בין יוניון מדיה ישראל בע"מ ו-
,טי.אם.אף מדיה פורס
23
ביולי2018
.
14
,רשות התחרות :החלטה בדבר אי מתן פטור מאישור הסדר כובל להסדר ביןPublicis Groupe Holdings BVP
ו-
מדיה קומיוניקיישנס
לינקס בע"מ ,
16
במאי2018
.
15 הוצאה על פרסום:
,חברת בקרה, שיחת טלפון ודואר אלקטרוני3
באפריל2024
. החברה מספקת שירותי ניתוח, ייעוץ ובקרת מדיה
.למפרסמים
תוצר:
הלמ"ס, שנתון סטטיסטי2023
,חשבונות לאומיים ,
10
בספטמבר2023
.
3.87
3.70
3.94
3.76
3.49
3.65
3.64
3.87
3.88
4.02
4.18
4.40
4.10
4.50
4.70
0.49%
0.44%
0.44%
0.39%
0.34%
0.34%
0.32%
0.33%
0.31%
0.31%
0.31%
0.31%
0.29%
0.28%
0.27%
0.0%
0.2%
0.4%
0.6%
0.8%
0.0
1.0
2.0
3.0
4.0
5.0
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
הוצאה על פרסום משקל הוצאה על פרסום מהתוצר)%(
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
5
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
אפשר לראות כי בשנים2022-2008
גדלה ההוצאה לפרסום
מכ-
3.9
מיליארדי ש"ח כל-
4.7
מיליארדי ש"ח, גידול בשיעור נומינלי מצטבר של כ-
21.5%. מגמת הגידול אינה אחידה ו ניתן
לראות
כי בשנים מסוימות היו שינויים משמעותיים,
בשנת2009
)(משבר כלכלי
ובשנת2020
)(משבר הקורונה .חלו ירידות ביחס לשנים שקדמו להן
בשנים אלו עלה התוצר בשיעור של כ-
123%
במחירים שוטפים
בכ ו-
73%
במחירים קבועים. כתוצאה מכך, משקל ההוצאה לפרסום
מהתוצר ירד
מ-
0.49%
בשנת2008
לכ-
0.27%
בשנת2022, ירידה של כ-
0.22
נקודות אחוז
תוצר .
נתונים אלו אינם כוללים את ההוצאה לפרסום של מפרסמים
ישראלי
ים ב
מדינות אחרות,
אשר חלק ניכר
מ מנה נעשה באמצעות
ענקיות האינטרנט (כגון גוגל ופייסבוק) .
תרשים2
להלן
מציג את התפלגות עוגת הפרסום לפי סוג המדיה
בשנת2023
.
תרשים2
:
,עוגת הפרסום לפי סוג מדיה (באחוזים3
2
20
)
16
אפשר לראות
כי בשנת2023
נתח
הפרסום ב דיגיטל
היה כ-
54%
מסך עוגת הפרסום, נתח
הפרסום ב
ו טלו
יזיה היה כ-
34%
, נתח העיתונות
היה כ-
2%
ו נתח הרדיו
היה כ-
5%
.
בלוח3
להלן
מוצגת התפלגות עוגת הפרסום לפי מדיות בשנים2017
ו-
2022
.
לוח3
:
)התפלגות שוק הפרסום בישראל לפי מדיות (במיליוני ש"ח, מחירים שוטפים17
מדיה
2017
2022
שיעור שינוי ההוצאה
ב-
%
בש"ח ב-
%
בש"ח ב-
%
דיגיטל
1,329
33%
2,280
49%
71.6%
טלוויזיה
1,476
37%
1,857
40%
25.8%
רדיו
223
6%
188
4%
-15.7%
שילוט חוצות
283
7%
188
4%
-33.6%
עיתונות
623
16%
141
3%
-77.4%
קולנוע
46
1%
47
1%
2.2%
סך-הכול
3,980
100%
4,700
100%
18.1%
אפשר לראות כי היקף עוגת הפרסום עלה בשיעור של כ-
18.1%
בין השנים2017
ו-
2022
,
ו
השינויים העיקריים בהרכב עוגת הפרס ב ום
שנים
:אלו היו
16
.שם
17
2017
,: נעם בוטוש
השפעת השינוי בהוצאה על פרסום על כלי התקשורת ,, מרכז המחקר והמידע של הכנסת18
באוקטובר2018
;
2022
:
,נתוני חברה בקרה, דואר אלקטרוני ושיחת טלפון3
באפריל2024; עיבודי מר.כז המחקר והמידע של הכנסת
דיגיטל
53.9%טלויזיה
33.9%
שילוט חוצות
5.0%
רדיו
5.0%
עיתונות מודפסת
2.0%
קולנוע
0.2%
בשנים2022-2008
גדלה ההוצאה
לפרסום מ
כ-
3.9
לכ-
4.7
מיליארדי
,ש"ח
ומשקלה בתוצר
ירד
מכ-
0.49%
לכ-
0.27%
בשנת2022
.
בשנ ים2022-2017
נתח הפרסום בדיגיטל
עלה מ-
33%
ל-
49%
,
ונתח ה עיתונות
ירד מ-
16%
ל-
3%
.
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
6
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
עלייה ב
משקל
ההוצאה לפרסום
ב
דיגיטל מ-
33%
ל-
49%, ו
גידול של כ-
72%
ב.הוצאה
עלייה במשקל ההוצאה לפרסום ב
טלוויזיה מ-
37%
ל-
40%
ו
גידול של כ-
26%
.בהוצאה
ירידה ב
קל שמ ההוצאה לפרסום ב
עיתונות מ-
16%
ל-
3%
וקיטון
של כ-
77%
ב
הוצאה.
הירידה בפרסום עשויה לנבוע, בין היתר, מגידול בפרסום בדיגיטל, החלטות רגולטוריות (כמו
איסור פרסום מוצרי עישון) ומעבר של פרסום חיפוש עובדים ורכ
ישת
.מכוניות לאינטרנט
הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מפרסמת מדד רבעון מדד מחירים
ש ל שירותי פרסום. בתרשים
3
להלן מדד מחירים לצרכן ושל שירותי פרסום
ב שנים2015
עד2025
.
תרשים3: מדד מחירי ם לצרכן ושל שירותי( פרסום2015
עד2025
)
18
אפשר לראות כי
בתקופה רבעון ראשון2015
עד
רבעון רביעי2025
מדד מחירים לצרכן
עלה
בכ-
39.6%
, ומדד מחירים של שירותי פרסום
ירד בכ-
11.4%, קרי ירידה ריאלית של כ-
58%
.
2.4
השפעת ענקיות האינטרנט על ההוצאה לפרסום19
2.4.1
התפלגות הוצאה לפרסום בדיג
י טל בישראל
הנתונים בתרשים1
ובלוח3
לעיל מלמדים כי לצד הירידה המתמשכת במשקל ההוצאה לפרסום
מהתוצר, קיימת עלייה חדה בהוצאה לפרסום בדיגיטל לעומת ירידה חדה בהוצאה לפרסום
בעיתונות המודפסת. על כן יש מקום להרחיב לגבי התפלגות ההוצאה לפרסום בדיגיטל, כמוצג
.להלן
בתרשים4 להלן התפלגות ההוצאה לפרסום בדיגיטל בישראל
בשנת2023
.
18
,הלמ"ס מאגר מדדי
מחירים :, כניסה14
במאי2026
. משקלות מדד מחירי פרסום: טלוויזיה47.3%
, אינטרנט38.3%
, רדיו4.7%
,
עיתונות3.4%
ושילוט חוצות6.4%
.
19
,להרחבה, נעם בוטוש, בת חן רוטנברג ומאיר אזנקוט
אתגרים והזדמנויות בפעילות ענקיות האינטרנט בישראל , מרכז המחקר והמידע
של הכנסת, דצמבר2018
.
88.6
119.6
70
80
90
100
110
120
130
1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4 1 2 3 4
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
2025
מדד מחירי פרסום
מדד המחירים לצרכן
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
7
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תרשים4
:התפלגות ההוצאה לפרסום בדיגיטל בישראל (
2023
)
20
אפשר לראות כי בשנת2023
כ-
70%
מההוצאה לפרסום בדיגיטל בישראל
הי
תה ב גוגל, פייסבוק
וטיקטוק ,
בהשוואה
לכ-
%
60
.בממוצע עולמי21
עם זאת, חלק מ
ה
הכנסות מנותב ל
אתר
י תו
כן
המפרסמים באמצעות פלטפורמות של
ענקיות ה ,אינטרנט. לפי חברת גוגל66%
עד80%
מההכנסות מנותבות לאתרי
חדשות ותוכן
.המציגים פרסומות באמצעות פלטפורמות של גוגל22
,לפי פרסום של חברת גוגל
בכל חודש, חיפושGoogle
וחדשותGoogle
מקשר
ים
אנשים לאתרים
של מפרסמים יותר מ-
24
.מיליארד פעמים23
לפי מחקר של חברתPWC
מחודש יוני2024
,
הערך הגלובלי הממוצע של'( הפנייה
קליק)'
למפרסמי חדשות הוא בממוצע0.06
עד0.08
.דולר24
כלומר, ההפניות
של גולשים לאתרי החדשות
והתוכן באמצעות גוגל מייצרות הכנסות
בשווי של מעל
17
מיליארד דולר
נה שב .
,כך
חלק מה הוצאה לפרסום של חברות ישראליות בדיגיטל מנותבת למעשה לחו"ל
ואינ
ה
משמשת מצע כלכלי לפעילות כלי התקשורת המקומיים.
לגידול בשימוש בדיגיטלי יש כמה
:השפעות עיקריות על כלי התקשורת, כלהלן
.ירידה בהכנסות כלי התקשורת הממוסדים מפרסום
עקב
כך, חלק מכלי התקשורת צמצמו
תכני
ם,
הפחיתו מספר
עובדים
והרחיבו כמות תכנים
)"ממומנים ("תוכן שיווקי
, מהל
כים ש הובילו לאורך זמן לירידה באמון הציבור ולירידה בכמות
המנויים ורוכשי עיתונים, ושוב
ל.ירידה בהכנסות חלק
מכלי התקשורת גבה תשלום עבור
קריאת כתבות ומאמרים באתר
י האינטרנט שלהם.
במקביל, טכנולוגיות של צוברי חדשות(
news aggregators
)
25
מאפשר
ות
עיון בתכנים
חדשותיים בפלטפורמות מקוונות. תופעה שהובילה, בין היתר, לגידול ניכר בצריכת חדשות
ברשתות החברתיות ובאינטרנט וירידה בצריכת חדשות בעיתונות, כמוצג בתרשים5
.להלן
20
,נתוני חברת בקרה. דה מרקר עוגת הפרסום בדיגיטל נחשפת- וגוגל שולטת כבר כמעט במחיצתה ,
8 בפ ברואר2024
.
21 Statista, Companies with largest share of digital advertising revenue worldwide in 2023, accessed: June 20, 2024.
22
ע ,מרי בן חורין, מנהל קשרי ממשלה ומדיניות ציבורית, חברת גוגל, מייל11
ביולי2024
.
23 Google, How Google supports journalism and the news industry, Accessed: July 14, 2024.
24 PWC, The impact of global web traffic on revenue of news publishers, June 10, 2024.
25
כלי המאפשר למשתמש אינטרנט לקבל חדשות מאתרים מועדפים באופן ישיר, נקרא גםRSS
(
Rich Site Summary
.)
42%
24%
17%
6%
4%
3%
3%
0%
5%
10%
15%
20%
25%
30%
35%
40%
45%
גוגל מטה(פייסבוק)
פלטפורמות
מקומיות
משפיענים
פעילות תוכן
פעילות לידים
טיקטוק
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
8
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
תרשים5
: צריכת חדשות( בישראל לפי מדיה2019
)
26
אפשר לראות כי צריכת חדשות היא בעיקר ברשתות החברתיות ובאינטרנט, וצריכת חדשות
בעיתונות נמוכה משמעותי
ת.
בסקר המכון הישראלי לדמוקרטיה נשאל גם
על
רמת האמון
בתקשורת
ה ממוסדת
ו
אחרי
ות
לחדשות כזב(
fake news
)
לפי
עמדה
פוליטית, כמוצג בתרשים6.
תרשים6
: עמדות הציבורי כלפי התקשורת (
2019
)
27
אמון הציבור בת קשורת
הממוסדת אחריות לחדשות כזב לפי עמדה פוליטית
אפשר לראות כי58%
מהנשאלים סוברים כי בתקשורת הממוסדת יש יותר חדשות אמת וכ-
19%
סוברים כי יש יותר חדשו
ת
,כזב. כמו כן .האמון בתקשורת הממוסדת תלוי בעמדה פוליטית
כך, שיעור המשתייכים לשמאל הרואים בגורמים
פוליטיים
אחראים לחדשות כזב גבוה, בעוד
.שיעור התומכים בימין הרואים בעיתונאים אחראים לחדשות כזב גבוה
,לפי הסקר76%
מהציבור צורך תכני חדשות ברשתות החברתיות לפחות פעם ביום, אולם
פחות מרבע מהציבור
מביע אמון ברשתות החברתיות כמקור לחדשות, לעומת
כ-
58%
מהציבור המביע אימון
.בתקשורת הממוסדת
,לפי חוקרי המכון
נראה ש הציבור
סובר
כי רשתות חברתיות הן מקור פחות
אמין
לחדשות , אולם רבים נוטים לחשוב כי ידעו ל
הבחין
בעצמם.בין חדשות אמת לחדשות כזב
פער באמון בכלי התקשורת לפי עמדה פוליטית, קיי
מת גם בארה"ב, ה אמון בכלי תקשורת
ממוסדים הוא73%
בקרב
דמוקרטי
ם ,
36%
בקרב עצמאים ו-
10%
.בקרב רפובליקאים28
26
,תהילה שוורץ אלטשולר""אמון הציבור בתקשורת וברשתות החברתיות, סקר מיוחד ,, אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה2019
.
27
.שם
28 Gallup ,Media Mass of Distrustful Remain Americans, Brenan Magen, September 30, 2020.
יותר חדשות
אמת ,
58%
יותר חדשות
כזב ,
19%
לא יודעים ,
23%
26%
40%
64%
21%
12%
4%
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
ימין
מרכז
שמאל
גורמים פוליטיים
עיתונאים
76%
66%
61%
42%
29%
26%
0%
20%
40%
60%
80%
רשתות חברתיות
אינטרנט
טלוויזיה
רדיו ארצי
רדיו אזורי
עיתונות
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
9
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
נראה
כי נוצרה מציאות בה אנשים בעלי השקפה פוליטית שונה ניזונים ממקורות חדשותיים
המפיצים לעיתים
תכנים חדשותיים מנוגד
ים
, וכך נוצרת תיבת תהודה ,עמד ה פוליטית מובילה
לצריכת חדשות
מ
מקור
ות מה
תאי
מי
ם ל
עמד
ה,
והפילוג בחברה
עשוי לה.עמיק
אחת הדרכים לתאר כיצד פועלת הכלכלה בעולם האינטרנט הינה באמצעות מודל הזנב
הארוך ,
The Long Tail, מונח סטטיסטי שהשתמש בו כריס אנדרסון, מוביל דעה
.בתחום29
לפי
המודל, חל מעבר מעולם של מעט מוצרים בעלי פופולאריות גבוהה למגוון רחב של מוצרים בעלי
פופולאריות נמוכה של כל אחד מהם. בחלק הצר והארוך של העקומה יש אלפי פריטים שכל
אחד מהם נמכר במספרים קטנים, אבל יחד הם שוק ענק. כך נוצרה תופעה חברתית וכלכלית
המשקפ ת את הרצון במגוון באמצעות טכנולוגיית רשת ופלטפורמות דיגיטליות ליצירת ממשק
בין ההיצע לביקוש. חשוב לציין כי מנגד, יש הטוענים כי הפלטפורמות הדיגיטליות דווקא העצימו
.את ה"כוכבים" המובילים
ע,ל כן בחינת השפעת האינטרנט על שווקי
תוכן
שונים, כמו שוק
י
המוסיקה והקולנוע, מלמדת כי
)חל מעבר מהיר משימוש באמצעים מסורתיים (קלטות, דיסקים וכדומה
ל
אמצעים מקוונים
(יישומוני האזנה וצפייה
ב)תכני מוסיקה וקולנוע
, תוך צמצו
ם
( הגורמים המתווכים כמו חנויות
למכירות קלטות ודיסקים), ויצירת
זנב ארוך של ספקי תוכן קטנים שלכל אחד
מהם מעט
צרכנים,
על חשבון הספקים הגדולים שהיו בעלי נתחי שוק גדולים יחסית. ייתכן כי בעתיד כלי
( בינה מלאכותיתAI), יעצימו תופעה זו גם בכלי התקשורת ,הן בצד ה
היצע
, קרי יצ
י רת חדשות
על ידי כליAI
על חשבון עיתו
נ,אים והן בצד ה
ביקוש
, קרי הצרכנים יוכלו לבחור באופן מ מוקד
ספקי מידע שונים
העדיפים עליהם
'וליצור לעצמם מעין 'עיתון אישי.
2.4.2
ענקיות האינטרנט
בעשור ים
האחרו נים
התפתחו כמה סופר-פלטפורמות ב
תח ום הטכנולוגיה באינטרנט, שהפכו
בהדרגה לתשתיות הפצה של תוכן ושירותים שונים (לרבות מנועי חיפוש ורשתות חברתיות) .
מדובר ב חברות
הגדולות בעולם בתחום הטכנולוגי
, בעיקר גוגל ו פייסבוק. גודלן ועוצמתן
בשווקים בהן הן פועלות מאפשרים לה
ן
להפעיל כוח שוק כלפי לקוחות וספקים, ויכולת עסקית
להשתלט על שווקים נוספים באמצעות רכישות תוך ניצול כוחן בשוקי הליבה. התפתחות זו
מציבה דילמות בפני רגולטורים בר חבי העולם לגבי המדיניות הרצויה, לרבות בתחומי
התחרותיות והתליית שירותים ומוצרים, הפרסום, המסחר המקוון והמיסוי. קיימים גם תחומים
נוספים המעוררים חששות בקרב רגולטורים, לרבות סוגיית הפרטיות, חדשות כזב והטיה של
דעת הקהל והגנה על ענפי התרבות והיצירה המקומיים, בע
יקר במדינות קטנות,
מפני
.השתלטות של ענקיות האינטרנט
29 Chris Anderson, The Long Tail, Wired, January 10, 2004.
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
10
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ענקיות האינטרנט מציעות למעשה
מוצרים חינמיים , כאשר מדובר במעין עסקה בין המשתמש
)לספק: שימוש חינמי בשירות (מנוע חיפוש, רשת חברתית וכדומה תמורת שימוש בנתונים על
מאפייני המשתמש והרגלי הגלישה של המשתמש על-ידי הספק לצרכי פרסום ומסחר.
נתחי השוק של ענקיות האינטרנט בשוק מנועי חיפוש ורשתות חברתיות
מפורט
ים ב
תרשים 7.
תרשים 7: נתח השוק של ענקיות האינטרנט
(מאי2024
)
30
מנועי חיפוש רשתות חברתיות
אפשר לראות:את הדברים הבאים
ב שוק
מנועי חיפוש
הנתח של גוגל הוא90.8%
בעולם ,
91.2%
באירופה ו-
98.4%
בישראל
(
97.1%
באוגוסט2018
).
בשוק
רשתות חברתיות ה נתח של פייסבוק הוא61.2%
,בעולם79.5%
באירופה ו-
50%
בישראל (לעומת83%
באוגוסט2018
.)
כך
, בישראל קיימת בשנים האחרונות
ירידה חדה
בנתח של פייסבוק, לטובת אינסטגרם.
על-כן, בכל אותם מק
רים שגולשים באינטרנט דרך מנוע חיפוש או רשת חברתית , גוגל ופייסבוק
תו פכ וה
למעשה
עבורם לשער
הכניסה
המרכזי לאינטרנט,
ולמאפיין זה יש השלכות כלכליות
.וחברתיות משמעותיות
אתגר מרכזי העומד בפני רגולטורי
ם
ברחבי העולם הוא סוגיית
דיני התחרותיות
הנוגעים
להתנהגות ענקיות האינטרנט. כאשר נדרשים לדון בנושא של התנהגות אנטי-
תחרותית במרחב
הדיגיטלי עולות שאלות רבות כגון: כיצד מגדירים נתח שוק ושליטה בשווקים דיגיטליים כאשר
לרוב המוצר בשוק זה הוא חינמי? כיצד מגדירים מהו השוק הרלוונטי שבו נבחן את דיני
התחרותי ות? האם יש לבחון את השימוש בכוח של מובילת שוק בהשפעה על איכות המוצר, ואם
כן כיצד עושים זאת? ישנן פרקטיקות שונות המקובלות בעולם לבחינת שאלות אלו וכן שאלות
נוספות הנוגעות לדיני התחרות, כאשר ניתן למצוא שוני בין הגישה המקלה
בארה"ב
לבין הגישה
30 StatCounter, Search Engine Market Share, Social Media Stats, accessed: June 19, 2024.
90.8%
91.2%
98.4%
0%
20%
40%
60%
80%
100%GoogleBingYandexYahoo!BaiduDuckDuckGoOthers
עולם
אירופה
ישראל
61.2%
79.5%
50.0%
25.5%
0%
20%
40%
60%
80%
100%FacebookInstagramTwitterPinterestYouTuberedditOther
עולם
אירופה
ישראל
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
11
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
המחמירה יותר באיחו ד האירופי. בישראל
החלו לעסוק
בסוגיות מורכבות אלו
בשנ ת2018
,
כאשר רשות ההגבלים העסקיים פנתה לציבור על מנת להבין מה הן הסוגיות בדיני תחרותיות
ה
מעסיקות את שוק האינטרנט הישראלי, אולם מאז לא ננקט
ו צעד
ים שמ.מעותיים
הדילמות העיקריות עימן מתמודדים רגולטורים בעולם
מפורטים ב לוח4 ל
הלן.
לוח4
:הדילמות העיקריות עימן מתמודדים רגולטורים בעולם
נושא בעיה ודילמה
תיעדוף מוצרים, דחיקת
מתחרים ומיזוג אנכי
.השחקן הדומיננטי מבליט את היישומים תוך דחית המתחרים
האם לכפות הפרדה מבנית בין היישומים השונים ?
התליית מוצרים
השחקן.הדומיננטי מתלה שימוש במוצר מסויים בשימוש במוצר אחר
האם לכפות הפרדה מבנית בין היישומים השונים ?
פרסום מקוון ל שחקן הדומיננטי מאגר מידע עצום ובלעדי על טעמי המשתמשים (כמו חיפושים
ולייקים), המאפשרים פרסום ממוקד באופן בלעדי על חשבון מתחרים בשוק הפרסום
.המקוון
האם לאפשר גישה חופשית למידע הבלעדי ?
הוצאה לפרסום
הסטת הכנסות מכלי התקשורת היוצרים חדשות ותוכן תרבותי לטובת ענקיות
.אינטרנט שאינן יוצרות חדשות ותוכן
האם ליצור דרכים לפיצוי כלי התקשורת המקומיים?
סוגיית המיסוי31
ניתוב הכנסות ורווחים למדינות בעלות שיעורי מס.נמוכים
האם לחסום פרצות מס באמצעים שונים ?
בשנים האחרונות קיים דיון ציבורי בסוגיית
התא
מת
,דיני הגבלים עסקיים לעידן כלכלת הרשת
בה יש מוצרים חינמיים, ו שימת
דגש על הגבלת כוח שוק ו פחות
על מחירי המוצרי
ם או השירותים.
2.5
ההוצאה לפרסום מהתוצר
ב
עשר מדינות בעלות הוצאה לפרסום הגבוהה ביותר
בתרשים8
מוצג משקל
ההוצאה לפרסום מהתוצר בישראל ו
ב
עשר
המדינות בעלות ההוצאה
לפרסום הגבוהה ביותר, בממ
ו
צע עולמי ו
בישראל
בשנת2022
.
תרשים8
:
משקל
ההוצאה לפרסום מהת
וצר ב עשר המדינות בעלות
הוצאה לפרסום הגבוהה ביותר (
22
20
)
32
31
,להרחבה ראו: איל קופמן ועמי צדיק
מיסוי תאגידים בין-לאומיים הפועלים בישראל , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, יוני2013
.
32 GroupM, 2023 Global Advertising Forecast, December 4, 2023. IMF, GDP, current prices, accessed: June 2, 2024.
1.56%
1.27%
1.06%
0.94%
0.91%
0.83%
0.82%
0.81%
0.75%
0.75%
0.45%
0.27%
0.0%
0.2%
0.4%
0.6%
0.8%
1.0%
1.2%
1.4%
1.6%
בריטניה
ארה"ב
יפן
ברזיל
צרפת ממוצע
עולמי
גרמניה
אוסטרליה
קנדה
סין
הודו
ישראל
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
12
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
אפשר לראות כי בשנת2022
משקל ההוצאה לפרסום מהתוצר בישראל היה0.27%
, נמוך
יחסית לעשר המדינות בעלות הוצאה לפרסום הגבוהה ביותר, לרבות מדינות מתפתחות כגון
הודו וסין,
ובהשוואה לממוצע העולמי שהיה0.83%. בתרשים 9
להלן נתונים על התוצר לנפש
ומשקל ההוצאה לפרסום מהתוצר בשנת2022
.בעשר מדינות בעלות הוצאה לפרסום הגבוהה
תרשים 9
( : התוצר לנפש ומשקל ההוצאה לפרסום מהתוצר2022
)
33
אפשר לראות כי קיים
מתאם חיובי בי
ן ה
תוצר לנפש, המבטא את עושר המדינה,
לבין משקל
הוצאה לפרסם מהתוצר. ישראל היא חריגה - ר וצ תה ל נפש גבוה יחסית אולם משקל ההוצאה
לפרסם מהתוצר נמו
ך
בהשוואה למדינות מפותחות בעלות תוצר לנפש דומה וגם בהשוואה
למדינות מ
ת
פתחות בעלות תוצר לנפש נמוך , כמו
הודו, סין וברזיל.
שיעור הוצאה נמוך יחסית לפרסום מה
צות ר בישראל עשוי לנבוע הן מביקוש נמוך לפרסום, קרי
ריכוזיות גבוהה יחסית במשק הישראל
י המובילה להוצאה נמוכה על פרסום,
והן מהיצע
נמוך ,
.קרי ריכוזיות גבוהה יחסית של כלי תקשורת
3
.
השלכות
כלי התקשורת הפרטיים (עיתונות כתובה, טלוויזיה, רדיו ואתרי אינטרנט) הם כלים חשובים
.למימוש זכויות היסוד בקהילה דמוקרטית להוצאה לפרסום גבוהה יחסית אשר תאפשר רמת
תחרות בשוק כלי התקשורת
יש חשיבות רבה במימוש זכויות היסוד
.ומגוון המידע והדיעות
הרגולציה בתחום אינה נובעת ממניעים כלכלי ים בלבד (כמו דיני הגבלים עסקיים בענפי
.הכלכלה), אלא גם מהאינטרס הציבורי שבקיום שוק חדשות, רעיונות ודעות מגוון ופתוח
מספר תהליכי
ם שחלו במשק הישראלי הביאו
במהלך השנים
לשליט
ה
של קבוצות עסקיות
גדולות ברישיונות וזיכיונות להפעלת תשתיות חיוניות של המדינה–
תשתיות אשר אספקתן
,הסדירה חיונית לציבור בישראל
לרבות כלי תקשורת.
,בעבר בקבלת
החלט
ו ת של
רגולטור
ים
33 Ibid. OECD.stat, GDP Per head, current prices, current PPPs, accessed: June 2, 2024.
בריטניה
ארה"ב
יפן
ברזיל
צרפת
ממוצע עולמי
גרמניה
אוסטרליה
קנדה
סין
הודו
ישראל
0.0%
0.2%
0.4%
0.6%
0.8%
1.0%
1.2%
1.4%
1.6%
1.8%
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
משקל הוצאה לפרסום מהתוצר
תוצר לנפש ,
PPP
,אלפי דולר
משקל ה הוצאה
לפרסום בישראל
נמוך בהשוואה
למדינות
בעלות תוצר
לנפש דומה, ואף
בהשוואה למדינות
בעלות תוצר לנפש
.נמוך יחסית
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
13
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
ענפי
ים להקצות לגורמים פרטיים זכויות בנכסי המדינה, הנטייה הי
תה
לשקול בעיקר את המחיר
המתקבל בתמורה להקצאת הנכס או את התועלת הכלכלית המיידית ל
ציבור .לעיתים לא נשק
לו
שיקולי תחרותיות
בתהליך
,הקצאת הזכויות, וגם אם כן
נשקלו
שיקולי תחרות ענפיים בלבד, ללא
בחינה של
ההשפעה על הריכוזיות הכלל-משקית. כלומר,
ההשפעה על המשק עקב הימצאות
.השליטה במספר רב של תשתיות חיוניות בידי מספר מצומצם של חברות עסקיות
לריכוזיות בהחזקת תשתיות
חיוניות עשויות להיות השלכות מגוונות ,. למשל החזקה של כמה
קבוצות עסקיות בחלק גדול מהתשתיות החיוניות של המדינה עשויה לתת לקבוצות אלו
כוח
מיקוח והשפעה עודפ
ים
מול המדינה, הן בנושא התשתית החיונית והן בשווקים אחרים
ש בהם
הקבוצה פועלת. חשש נוסף
הקשור ב ריכוזיות מסוג זה
הוא שקבוצות עסקים גדולות מאוד,
,המחזיקות בנכסים רבים של המדינה יהפכו
לגופים גדולים מכדי להיכש
ל (
Too Big to Fail
)
והמערכת הרגולטורית וה
מערכת ה פיננסית עשויות
ל
קבל
החלטות המושפעות
המ חשש לסיכון
מערכתי
עקב
.נפילת קבוצות עסקים אלו34
עקב כך, בשנת2010
הוקמה הוועדה להגברת התחרותיות במשק (להלן: הוועדה) במטרה
לבחון את רמת הריכוזיות הכלל-
משקית. על בסיס המלצות הוועדה נחקק בדצמבר2013
החוק לקידום התחרות ולצמצום הריכוזיות, התשע"ד–
2013
,. החוק כלל, בין היתר שקילת
שיקולי ריכוזיות כלל-משקית ותחרותיות ענפית בה קצאת זכויות של תשתיות חיוניות ובהפרטת
חברות ממשלתיות . במסגרת זו הוקמה
ועדת הריכוזיות ,, המורכבת ממנכ"ל משרד האוצר
.הממונה על התחרות וראש המועצה הלאומית לכלכלה
לפי סעיף4
בחוק, ועדת הריכוזיות
תפרסם את רשימת הגופים הריכוזיים,
גוף ריכוזי במשק
מוגדר,, בין היתר כ גורם בעל השפעה
בתחום התקשורת או העיתונות הכתובה. נכון ל חודש מאי2026
,
מתוך89
גורמים ריכוזיים
,במשק29
קבוצות
היו
בעל
י השפעה בשידורי תקשורת או בעיתונו
ת הכתובה.
35
בחוות דעת של ועדת הריכוזיות משנת2019
בנושא מתן רישיונות לייצור חשמל לקבוצת עידן
עופר פורטו הה
שפעות של החזקה בכלי תקשורת על הריכוזיות הכלל-
.משקית
לפי חוות
הדעת ,
כלי תקשורת הם אמצעי מרכזי למימוש זכויות כמו חופש הביטוי, חופש המידע
וזכות הציבור
לדעת. החזקה בהיקף ניכר בתחום התקשורת עשויה ליצור כוח מיקוח של הגורמים
המחזיקים
מול קובעי המדיניות, שכן יש לת
קשורת השפעה על קביעת סדר-היום הציבורי בכך
שהיא
בוחרת על אילו נושאים לדווח או שלא לדווח. שליטה בגוף המשדר תוכן
חדשותי מגבירה עוד
יותר את כוחו של גורם ריכוזי מול קובעי המדיניות. כאשר יש לגורם ריכוזי פעילות בענפים רבים
במשק ובתחומי תשתיות חיונית, החזקתו
בכלי תקשורת עשויה להועיל לו מבחינה כלכלית
בעסקים אלו, שכן כלי תקשורת מהווה "מכפיל כוח" אל מול מקבלי החלטות.
34
,משרד האוצר, הוועדה להגברת התחרותיות במשק)טיוטת המלצות הוועדה (דוח ביניים ', עמ209
-
215
, אוקטובר2011
.
35
,משרד האוצר
עד ווה ה לצמצום
הריכוזיות ,רשימת הגורמים הריכוזיים
לשנת2026
,
11
במאי2026
:. להרחבה ,נעם בוטוש תיאור וניתוח
של יישום חוק הריכוזיות והשפעותיו הכלכליות על המשק , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, פברואר2020
.
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
14
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
בעקבות ,כך
נקבע מתווה
של ועדת הריכוזיות אל מול קבוצת עידן עופר, ולפיו כדי שהקבוצה
תוכל להתפתח ולקבל רישיונות
נוספים בתחום ייצור החשמל בישראל, עליה למכור את כלל
אחזקותיה
.בתחום התקשורת
,כך הקבוצה התחייבה שלא לפעול בתחום התקשורת בישראל
ב-
25
השנים הבאות , לרבות שידורי טלוויזיה, עיתונות כתובה וגם חברות רכש מדיה ואתרי
אינטרנט העוסקים בחדשות, אף על פי שחברות רכש מדיה וא תרי אינטרנט
לא נמנ
ות
עם
קבוצה זו בחוק
,הריכוזיות. לפי ועדת הריכוזיות
התועלת הכלל-
משקית של יציאה קבוצת
עידן עופר מתחום כלי
התקשורת עולה על הגידול ברמת הריכוזיות הכלל-
משקית שעשוי
להתרחש בגין התרחבות פעילות הקבוצה בתחום ייצור החשמל.
36
במכרז להקמת הרכבת הקלה בי רושלים נדרשה חוות דעת של ועדת הריכוזיות לגבי
.השתתפות חברת שיכון ובינוי מקבוצת אריסון, המוגדרת כגוף ריכוזי ועדת הריכוזיות קבעה כי
לקבוצת אריסון יש השפעה רגולטורית מול משרד
,התחבורה, משרד האנרגיה ובנק ישראל
בשל פעילויותיה הרבות
במשק
. כמו כן נקבע כי למפרסמים
גדולים בכלי התקשורת יש כוח
להשפיע על הנושאים המסוקרים בתקשורת, ומשום כך יש להם גם כוח להשפיע על סדר-
היום הציבורי ועל מקבלי ההחלטות בישראל ; לכן קבוצת אריסון, שהיא מהמפרסמים
הגדולים במשק, עשויה להיות בעלת השפעה על
.גופי תקשורת,עקב כך
המליצה הוועדה שלא
לאפש
ר לחברת שיכון ובינוי
מקבוצת אריסון.להשתתף במכרז הרכבת הקלה בירושלים37
הירידה המתמשכת בהוצאה לפרסום ביחס לתוצר, בשילוב עם סיבות כלכליות נוספות
שהוזכרו בסעיף1
( לעיל
כמו עמלות מדיה
), עשויות להביא לקשיים כלכליים ו
ל סכנת הישרדות
של כלי תקשורת פרטיים .
,בנוסף
הירידה ב הוצאות פרסום מהתוצר עשויה לעודד תופעות של
ריכוז בעלויות ,בעלויות צולבות
)(בעלות על כמה כלי תקשורת, למשל עיתון וערוץ טלוויזיה
ו
בעלויות אלכסוניות (בעלות על כלי תקשורת וגם בעלות על עסקים כלכליים אח.)רים
בשל קיומן של
בעלו
יו ת כאלו עשויות להתרחש התופעות
המפורטות בל
וח 5
, לעתים באופן סמוי
.מן העין הציבורית
לוח 5
: סכנות עקב ריכוז בעלויות, בעל
ויות צולבות ובעלויות אלכסוניות של כלי התקשורת38
סוג בעלות סכנות אפשריות
ריכוז בעלויות
ובעלויות צולבות
פגיעה בחופש הביטוי בחברה;
צמצום של מגוון הדעות בציבור ופגיעה בשוק הדעות;
צמצום של מידע וידיעות העומדים לרשות הציבור;
יצירת דעת קהל שלילית כלפי גורמים פוליטיים או עסקיים משיקולים של בעל השליטה בכלי התקשורת;
36
,הוועדה לצמצום הריכוזיות
חוות דעת בעניין הענקת רישיון ייצור חשמל לחברת צומת מקבוצת החברה לישראל ,
7
באוגוסט2017
;
חוות
דעת בעניין מתן רישיונות לייצור חשמל לקבוצת עידן עופר כפוף להתחייבותה שלא לפעול בתחום התקשורת בישראל ,
2
בינואר2019
.
37
,הוועדה לצמצום הריכוזיות
חוות דעת נוספת בדבר השתתפות גורמים ריכוזיי ם בהקצאת פרויקט
JNET
,
5
ביוני2018
. יש לציין כי מאוחר
.יותר מכרה קבוצת אריסון את חברת שיכון ובינוי
38
,ירון אזרחי, זוהר גושן ושמואל לשם בעלות צולבת– שליטה ותחרות בשוק התקשורת הישראלי ,, המכון הישראלי לדמוקרטיה2003
; נאווה
,קוורטלר
בעלי הבית ,העין השביעית ,
1
בינואר2002
.
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
15
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
סוג בעלות סכנות אפשריות
צמצום
הביקורת החיצונית, מצד השלטון ונבחרי הציבור, על כלי תקשורת או על בעל השליטה בו–
משום
;שאלה יירתעו מכוחו
צנזורה פנימית של העיתונים וכלי התקשורת על-
פי
האינטרסים של בעל השליטה;
צמצום אפשרי של הביקורת על השלטון בגין חוסר תחרות ובעלויות צולבות;
ריכוז נתח שוק ,שעלול לפגוע בתחרות ב
תחום ההפקות והיצירה
;)(מונופסון
פגיעה בתחרות הכלכלית ב
שוק כלי התקשורת .לדוגמה ,עיתון עשוי להבליט תוכניות בערוץ טלוויזיה שבו
יש לו אחזקות ,על חשבון תוכניות בערוצים אחרים.
בעלויות אלכסוניות
ניסיון לעצב את דעת הקהל לפי אינטרסים כלכליים של בעל השליטה בכלי שידור;
יכולת של בעלי השליטה לה
ציג
;מצגים מוטים לצורכי שיווק של עסקים אחרים
מניעת חשיפה ציבורית של עניינים הנוגעים לבעל השליטה ,לרבות הימנעות
מפרסום כתבות תחקיר
;העלולות לפגוע בעסקים אחרים שלו או בעסקים הקשורים אליו
סיקור חדשותי מוטה של תהליכים כלכליים שבהם יש לבעל השליטה אינטרס
(כגון
התנגדות לרפורמה אשר
תביא להקטנת הרווחיות בענף שבו יש לבעל השליטה עסק;)
קיומו של תמריץ לבעלי השליטה להעביר עבודות הפקה לעסקים קשורים ובכך לפגוע בתחרות ובמגוון
היצירתי בשוק ההפקה המקומי;
קיום ניגוד עניינים לכאורה במקרים שבהם הבעלים של קבוצת עסקים שיש לה הוצאה גבוהה על פרסום
(ומעוניינת
במחירי פרסום נמוכים )ושל כלי תקשורת
(המעוניין
במחירי פרסום גבוהים ,)הוא אותו גורם;
הפחתת התחרות בעסקיו האחרים של בעל השליטה ,למשל על-
ידי
תיאור שלילי של עסקים המתחרים
בעסקים של בעל השליטה ויצירת מנוף הרתעה כלפי מתחרים;
ניצול כוחם של בעלי השליטה לקבל אשראי יתר וליצירת מינוף פיננסי גבוה;
צמצום או אי-
.סיקור של חדשות ואירועים המציגים עסקים של בעל השליטה באור לא חיובי
קיים דיון ציבורי לגבי הדרכים היעילות ל
התמודדות עם תופעות אלו -
באמצעות רגולציה הדוקה
במטרה למנוע בעלויות צולבות או אלכסוניות תוך יצירת חסמי כניסה כנהוג כיום, או באמצעות
דה-
רגולציה אשר
תקטין חסמי כניסה לשוק הת
ר שו ק.ת, כמוצע בהצעת החוק
4
.
כלי סיוע ציבוריים
אפשריים לכלי התקשורת
4.1
סוגי תמיכה
תמיכה ציבורית ל כלי
תקשורת היא סיוע כלכלי שמקורו בתקציב המדינה או במשאבים ציבוריים
)(כמו הטבות מס
, הניתן לגופים, לפעילויות, ולהפקת תכנים תקשורתיים ב כלי
התקשורת . יש
סוגי תמיכה צ
יבורית שונים
הניתנים למטרות מגוונות וממניעים שונים, והם משתנים בהתאם
לסוג כלי התקשורת או לפלטפורמות התקשורת, ולתפיסות הכלכליות-חברתיות-
פוליטיות בכל
מדינה. סיוע זה עשוי להינתן כדי לתמוך ב כלי
התקשורת, לעודד התפתחות
,תרבותית מקומית
לקדם דיון דמוקרטי, או כדי
לענות על צרכים תרבותיים וחברתיים של מיעוטים
לשוניים, אתניים
או דתיים, שאינם מקבלים מענה מספק באמצעות מנגנוני השוק.
39
תמיכה
ממשלתית בכלי תקשורת, שאינה מיועדת לכלי תקשורת ציבוריים, מיועדת בדרך כלל
ל
כלי התקש
ו רת או לחלקה(למשל לעיתונים), אך לא לחברה או ארגון א
חד. מקובל להבחין בין
תמיכה עקיפה לתמיכה ישירה, ובין תמיכה כללית לתמיכה סלקטיבית.
40
39
,להרחבה ראו: שחק מתן
סיוע כלכלי ממשלתי לכלי תקשורת- סקירה משווה , מרכז המחקר והמידע של הכנסת, נובמבר2017
.
40 Murschetz, P. "State aid, subsidies & newspapers economics – First theoretical disputes", In Murschetz, P. (ed.) State
Aid for Newspapers. 2014, pp. 21–46.
סיוע ממשלתי לכלי
תקשורת עשוי
להינתן
כדי לעודד התפתחות
,תרבותית מקומית
ודיק ,ם דיון דמוקרטי
ומענה לצרכים
תרבותיים וחברתיים
של מיעוטים ל ,שוניים
,אתניים או דתיים
שאינם מקבלים מענה
מספק באמצעות
מנגנוני השוק.
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
16
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
4.1.1
תמיכה ישירה
תמיכה ישירה
היא העברת כספים ציבוריים ישירות לכלי תקשורת, בהתאם ל
תבחינים
שנקבעו
לזכאות ולמטרות מוגדרות מראש.
41
אופן התמיכה הישיר הנפוץ הוא סיוע סלקטיבי לעיתונים
בעל,י מאפיינים מסוימים, למשל עיתונים העוסקים בחדשות, עיתונים בשפת מיעוט או
עיתונים
מקומיים. מטרת תמיכה זו היא לסייע לעיתונים אלו בהישרדותם
הכלכלית ובכך לשפר את
המגוון העיתונאי ואת יכולתו לענות על צרכים תרבותיים ו
חברתיים
של כלל הציבור או של
.קבוצות מסוימות
תמיכה ישירה לעיתונות
יכולה להי
ן נת גם למטרות אחרות כגון : תמיכה בהפצה
ו .תמיכה להכשרה של עיתונאים כמה
מדינות ני תנת גם
בהשקעות ב חדשנות
ובמעבר לדיגיטל.
4.1.2
תמיכה עקיפה
תמיכה עקיפה
ניתנת באמצעות הקלות או פטור ממיסים, ומתן תעריפים
מופחתים על צריכת
שירותים וטובין
ממשלתיים, כמו חשמל, מים, ושירותי דואר. תמיכה זו מ
פחיתה
עלויות לכלי
תקשורת מסוג מסוים, ובכך יוצרת סביבה כלכלי ת
נוחה יותר לפעילותם.
42
הקלות רגולטוריות
שפוטרות כלי תקשורת ממחויבויות רגולטוריות שתעשיות אחרות נדרשות לעמוד בה ,ן נחשבות
אף הן לסוג של תמיכה ממשלתית עקיפה.
43
צורה נוספת של תמיכה עקיפה, שלעיתים נסתרת
מן העין, היא
באמצעות חלוקת הוצאות הפרסום של המגזר הציבורי בין
כלי התקשורת,
או
.באמצעות עידוד השקעות חיצוניות בכלי תקשורת דוגמאות לתמיכה עקיפה: שיעורי מע"מ
,מופחתים מחירים
מו
פחתים לעיתונים על שירותי טלקו
ם ,חשמל ודואר (כל עוד הם ציבוריים).
בתרשים
10
.להלן שיעור מע"מ רגיל ושיעור מע"מ על עיתונים במדינות אירופה ובישראל
תרשים
10: שיעור מע"מ רגיל ושיעור מע"מ על עיתונים במדינות אירופה ובישראל (
2024
)
44
41
מימון באמצעות מיסוי ייעודי, למשל בצורת אגרת טלוויזיה או רדיו, או באמצעות תקציב הממשלה. מימון תמיכות לכלי תקשורת או לתכני
.תקשורת באמצעות מיסוי על גופים אחרים בתעשיית התקשורת או הפרסום, עשוי להיחשב כמימון ציבורי
42 Murschetz, Paul (1998) "State Support for the Daily Press in Europe: A Critical Appraisal. Austria, France, Norway and
Sweden Compared", European Journal of Communication, 13 (3):291-313, p. 297.
43 Picard, Robert "Subsidies for the Media", in Donsbach, Wolfgang (ed.) The International Encyclopedia of
Communication, Blackwell Publishing, 2008, pp. 4891-4895.
44 European Union, VAT rates, VAT rates applied in the Member States of the European Union, accessed: June 3 2024.
20.4
17
5.7
0
5
10
15
20
25
30
שיעור מע"מ רגיל
שיעור מע"מ על עיתונים
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
17
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
אפשר לראות כי בשנת2024
שיעור המע"מ על עיתונים בישראל
יה ה
17%
בדומה לשיעור
המע"מ הרגיל , לעומת שיעור המע"מ על עיתונים כ של-
5.7%
.ממוצע המדינות
4.1.3
תמיכה כללית
מיועדת לכלי התקשורת מסוג מסוים(עיתונות, רדיו, או טלוויזיה מקומית),
אינה מונעת ריכוז
בעלויות על מדיה ואינה מאפשרת לתמוך בכלי
תקשורת מסוימים, אינה משפיעה על מבנה
הש וק, ולא מקדמת את התחרותיות שכן
מקנה את אותו יתרון כלכלי לכל השחקנים בתחום.
4.1.4
תמיכה סלקטיבית
תמיכה סלקטיבית מיועדת לסיוע
לפעילויות מסוימות או לכלי תקשורת מסוימים העונים על
תבחי
נים אחידים, שנקבעו באופן
שייטיב עם כלי תקשורת בעלי מאפיינים מסוימים, למשל
עיתונים ב
שפת מיעוט, עיתון שני בשוק ,או משדרי טלוויזיה מקומיים.
4.2
מדיניות באיחוד האירופי בנושא ענקיות האינטרנט
,באיחוד האירופי קיים דיון ער בסוגיות הקשורות לפעילות ענקיות האינטרנט, לרבות דיני תחרות
מיסוי והשפעות על שוק הפרסום ,כלי התקשורת ועולם התרבות . מצד אחד השימוש באינטרנט
מביא ליתרונות כלכליים משמעותיים ועל כן האיחוד יזם אסטרטגיה לתמיכה בשוק דיגיטלי אחיד
( בכל המדינותtrategy
S
arket
M
ingle
S
igital
D
)
45
, ומצד שני נקט בצעדים לתמיכה ולהגנה על
גורמים ה
עשויים להיפגע מ פעילות,ענקיות האינטרנט, כמו כלי תקשורת
.עיתונים ויוצרים
בינואר2013
פורסם בצרפת דוח שמוצעות בו כמה שיטות מיסוי חדשות כדי להתמודד עם
בעיות המיסוי בעידן הדיגיטלי. הדוח עוסק בחברות אשר רוב עסקיהן נעשים בצורה מקוונ
ת, כ גון
אחסון ומכירה של מידע,
שבהן מקום הפעילות העסקית מנותב ממדינות שבהן שיעור המס
בוה ג
למדינות שבהן שיעור המס
נמוך . הוצעו כמה פעולות מיסוי חדשות כדי להתאים את מערכת
המס לפעילות מסוג זה, ובכללן מיסוי נפח השימוש באינטרנט בצרפת והגדרה חדשה של מוסד
קבע לפעילות דיגיטלית
(הגדרה לפיה על החברה הבינלאומית לשם מס במדינה בה היא
פועלת, ולא
במדינה א)חרת . בעקבות הדיון הציבורי חתמה גוגל עם ממשלת צרפת על הסכם
שלפיו היא מעבירה סכום של כ-
10
מיליון יורו לקרן שיפוי
כל
י התקשורת בצרפת.
46
ב
מאי
2019
החל
י ט האיחוד האירופי
על דירקטיבה47
.לשמירה על זכויות יוצרים בשוק הדיגיטלי48
סעיף15
בדירקטיבה", המכונה "מס קישורים (
"Link Tax"
) ,מעניק לעיתונים שליטה
ישירה יותר
45 European Parliament (March 2021), The ubiquitous digital single market, updated: November 2023.
46 Ministere de L'economie et des Finances, Mission d'expertise sur la fiscalite de l'economie numerique, Janvier 2013.
Elysee, Presidence de la Republique, Les actualites, Accord avec Google, February 1, 2013.
47
במשפט האיחוד האירופי דירקטיבה
מחייבת את המדינות לגבי התוצאה, אולם מותירה לכל מדינה לבחור את הדרך והאמצעים להשגת
.התוצאה, בהתאם לנהלים ולחוקים בכל מדינה, למבנה המוסדי ולהעדפות הקיימות בה
48 EUR-Lex, Directive (EU) 2019/790 of the European Parliament and of the Council of 17 April 2019 on copyright and
related rights in the Digital Single Market and amending Directives 96/9/EC and 2001/29/EC, May 17, 2019.
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
18
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
על
שימוש חוזר ב
תכנים שלהם ,דבר ה
עשוי להשפיע על שירותי אינטרנט מסוימים,
כמו צוברי
חדשות.
סעיף17
מטיל על ספקי שירותים המארחים תוכן שנוצר על ידי משתמשים לנקוט
באמצעים "יעילים ומידתיים" כדי למנוע ממשתמשים להפר זכוי.ות יוצרים
הרקע להחלטה
היה
השינוי
י ם החדים העוברים על העיתונות במדינות רבות, ירידה חדה
בהכנסות מפרסום לטובת גידול חד בהכנסות מפרסום של ענקיות האינטרנט.
הירידה בהכנסות
העיתונים הובילה
לסגירת חלקן ,ל
ירידה בכמות ובאיכות ה
נא ו ית ע ים, להעלאת דמי מנוי ובחלק
מהעיתונ .ים לגביית תשלום עבור קריאת כתבות באינטרנט
עקב כך , העיתונים החלו במאבק
בנושא ,ו.פנו לבתי משפט ולמחוקקים במטרה להגן על זכויות היוצרים שלהם
הדירקטיבה
מכירה לראשונה בזכויות של מו
ציאים לאור יאב רופה לדרוש תשלום או
פיצוי ב גין
השימוש שעוש
ים
אתרי
אינטרנט , ובעיקר
ענקיות האינטרנט,
,בתכנים החדשותיים שלהם
ומספקת
אפשר
ו ת לכלי
ה תקשורת לפעול באופן עצמאי או מאוגד מול.ענקיות האינטרנט
המדינה הראשונה אשר חוקקה חוק בעקבות הדירקטיבה היתה
צרפת.
באוקטובר2019
נכנס
לתוקף בצרפת חוק
שנועד ל
ן הג על זכויות היוצרים של כלי התקשורת לפי ה .דירקטיבה החדשה
כחודש לפני כן, הודיעה גוגל כי
במטרה להימנע מ
תשלו
מי
ם אפשרי
ים , היא לא תציג יותר בשני
כל
ים שלה ,
Google Search
ו-
Google News
, תוצאות תכנים
.מכלי תקשורת צרפתיים
לפי
הערכת איגוד המו"לים של העיתונים
בצרפת, או
ב דן ההכנסות הנגרם להם בגין כוחן של גוגל
ופייסבוק בשוק הפרסום הוא250
עד
350
מיליון אירו בשנה.
49
בתגובה פנה איגוד המו"לים של העיתונים בצרפת לרשות התחרות בטענה כי גוגל ניצלה את
ה כוח המונופוליסטי , וכי לפי החוק החדש עליה לקיים עימם משא ומתן למתן
פיצוי, ולא ל
צמ צם
את הגלישה
לאתרים שלה
ם לגולשים העושים שימוש במנוע החיפוש גוגל.
באפריל2020
קיבלה
רשות התחרות בצרפת
את העתירה וקבעה כי מדובר בניצול לרעה, וכי על גוגל לשוב ולהציג את
התוצאות כפי ש
היה
.בעבר באוקטובר2020
,, בעקבות ערעור של גוגל
פסק בית משפט
לערעורים ב צרפת
כי על גוגל ל
קיים משא ומתן
עם
העיתונים בנושא הפיצוי, בהתאם לחוק.
50
מאז רשות
ה תחרות בצרפת הטילה
כמה
.קנסות על גוגל בשווי של מאות מיליוני אירו51
בעקבות ,השיח הציבורי בנושא בעשור האחרון
דירקטיבת ה-
DSM
של האיחוד האירופי במאי
2019
ולחקיקה שבאה בעקבותיה בצרפת:ובמדינות אחרות באירופה, הגיבה גוגל בכמה צעדים
49 Politico.eu, Google refuses to pay publishers in France, September 25, 2019.
50 Maastricht University, The battle between Autorité de la Concurrence and Google to make press publisher’s right a
reality in France, June 22, 2022.
51 Autorité de la Concurrence, Remuneration of related rights for press publishers and agencies: the Autorité fines
Google up to 500 million euros for non-compliance with several injunctions, July 13, 2021. European Commission,
France fines Google for unauthorised use of media content - CJEU Case C-382/21P: PCT priority and community
designs applications, March 22, 2024.
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
19
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
חתימה על הסכמים באופן ישיר עם עיתו.נים למתן פיצוי
באפריל2018
הושקGoogle News Initiative
.במטרה לסייע לכלי תקשורת52
באוקטובר2020
השיקה גוגל (ראשית
בגרמניה) את ה שירותGoogle News Showcase
,
המ ספק תכנים של כלי
תקשורת מרכזיים בגרמ
ניה אשר גוגל חתמה עימם הסכמי רכש.
53
באפריל2022
ייסדה
גוגל קרן ה נקראתEmergency Journalism Global Relief
,
במסגרתה
גוגל
מממנת גופי חדשות ברחבי העולם , בעיקר
קטנים ומקומיים.
54
מדברים אלו
נראה
,כי גובה הפיצויים של גוגל לעיתונות נקבע לפי רמת הלחץ הרגולטורי
במדי
נות בהן קיים לח
ץ רגולטורי גב
ו ה (כמו צרפת) הפיצויים גבוהים יחסית, בעיקר באמצעות
,משא ומתן ישיר עם העיתונים, ובמקומות בהם הלחץ הרגולטורי נמוך, הפיצויים נמוכים יחסית
בעיקר על ידי הקרן וכלים.אחרים
" לפי תשובת גוגל בישראל גוגל עובדת עם גופי תקשורת שונים במגוון אפיקים, מתוך מחויבות
לסייע להם לצמוח ולשגשג, על מנת לשמור על עצמאותה של התקשורת הישראלית".
55
ב-7 במרץ
2024
נכנס לתוקפו
חוק השווקים הדיגיטליים (
DMA
), ה
כולל
רגולציה חדשה ורחבה
על פלטפורמות
ה אינטרנט גדולות ובהן חנויות אפליקציות, מנועי חיפוש, דפדפנים, מערכות
הפעלה ועוד. החוק חל על
עסקי ם בעלי מחזור שנתי של לפחות7.5
מיליארד
רו אי
ו-
45
מיליון משתמשים או יותר באיחוד האירופי
. החוק
,מחייב
בין השאר
, את
חברות
ה טכנולוגיה
להגביל שימושים שהן עושות במידע אישי, להגביל את הבלעדיות על מוצרים או שירותים שהן
,מציעות למשתמשי קצה, לאפשר התקנה של יישומי צד ג' במערכות ההפעלה של החברה
ואוסר.על מתן עדיפות למוצרים של החברה על פני מוצרים מתחרים כמו כן,
החוק מחייב את
החברות לאפש ר למפתחים להכווין משתמשים לרכישה או מבצעים מחוץ לפלטפורמה שלהם
.ללא כל עלות נוספת במקרה של הפרת החוק ניתן לקנוס את החברות בעד10%
מהכנסתן
השנתית העולמית בעבור כל הפרה, ועד20%
.במקרה של הפרות חוזרות56
לאחר פחות מחודש מי
ום כניסת החוק לת
ו
קפו הודיעה נצי
בו
ת האי חוד האירופי כי תפתח
בחקירה
רשמית נגד אפל, גוגל ומטא בחשד שה
ן
לא נקטו באמצעים הנדרשים על מנת לעמוד
בדרישות
חוק ה. ל פי הודעת הנציבות, החקירה נגד גוגל תתמקד בגוגל פליי ובתעדוף של
52 Google News Initiative, Tools and resources to help digital news thrive, accessed: June 20, 2024.
53 Google News Showcase, accessed: June 20, 2024.
54 Google News Initiative, A Global Journalism Emergency Relief Fund for local news, April 15, 2020.
55
,עמרי בן חורין, מנהל ענייני ממשלה ומדיניות ציבורית, חברת גוגל, מייל11
ביולי2024
.
56 European Commission, Shaping Europe’s digital future, The Digital Services Act package, accessed: June 26, 2024.
,ד"ר אסף וינר ועדו אילי, מחלקת רגולציה ומדיניות, איגוד האינטרנט הישראלי
מודל ה-
Digital Markets Act
לרגולציה של תחרות והג נת
צרכן בשירותים מקוונים ,
22
במאי2024
.
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
20
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
שירותים עצמאיים במנוע החיפוש, החקירה נגד אפל באפסטור ובאפשרות להגדיר את דפדפן
בר.ירת המחדל, והחקירה נגד מטא במודל התשלום תמורת פטור מהצגת פרסומות בפייסבוק
נציבות האיחוד
הצהירה כי תש לים את החקירה
תוך שנה
, ובסופ
ה,
,מלבד הקנסות המשמעותיים
יכולה הנציבות גם לכפות על החברות לנקו
ט
.בצעדים מסויימים במטרה לעמוד בדרישות החוק
לאחרונה פורסם כי חברות הטכנולוגיה נמנעות מלהשיק פיתוחים, שירותים ומוצרים חדשנים
.שלהם באירופה בשל חששות ממגבלות רגולטוריות הנובעות מחוק השווקים הדיגיטליים57
כך ניתן לראות כי ה
רגולצי
ה
יכולה לבלום מהלכים שיתכן והיו בעלי נזק
תחרותי
מ , ו
אידך , יכולה
לפגוע בחדשנות בשל דחיית השקת מוצר או
שירות
ובטווח הארוך
ל
ייצר יותר נזק מתועלת.
4.3
כלי סיוע בצרפת
בצרפת קיימת תמיכה רחבה בעיתונות הכתובה באופן ישיר ועקיף במטרה לעודד מגוון רחב של
כלי תקשורת ופלורליזם, לרבות תמיכה בחדשנות, קרנות לסיוע בפיתוח58 וכדומה. בלוח 6
להלן
סיוע ישיר של משרד התרבות ב
צ רפת בשנת2022
.
לוח 6
:
( סיוע ישיר לעיתונים בצרפת2022
,מיליוני אירו)
59
סוג סיוע סכום
פרטים
הובלה והפצה
51
במטרה ל
הפח
י
ת מחיר המכירה הסופי ובכך ל
הרחיב את ה תפוצה
ולהביא למגוון של
זרמי מחשבה
ו המ
פצים לציבור.
השקעות
31
נועד וזיחל
ק המודרניזציה וההשקעות ב
ענף כח ו לנ
אתגרים חדשים של מעבר
ל
דיגיטל ועמידה בתקני סב.יבה
פלורליזם
28
ניתן
ל-
370
כותרים
במטרה להבטיח מגוון תקשורתי המורכב מדעות ורעיונות מגוונים.
סך הכול
110
אפשר לראות כי בשנת2022
שילם משרד התרבות סך של110
מיליון אירו בסיוע ישיר, כולל51
,מיליון אירו סיוע בהובלה והפצה31
מיליון אירו סיוע בהשקעה ו-
28
מיליון אירו
ב הגדלת
ה
פלורליזם . בנוסף קיים סיוע עקיף, לרבות שיעור מע"מ "סופר מופחת" של2.1%
,על עיתונות
הטבת מס המוערכת על ידי משרד האוצר ב-
150
מיליון אירו בשנת2022
והכרה לצרכי תשלום
מס.בהוצאות רכישת מנוי לעיתון60
עם זאת, קיימות טענות כי סיוע ממשלתי לעיתונות עשוי לסכן
.את חופש המידע ולהשפיע לרעה על העיתונות61
5
.
תקציב הרשות החדשה
לפי הצעת החוק
הצעת התקשורת (שידורים), התשפ"ו-
2025
כול לת שינויים רבים ברגולציה על שידורי תקשורת
בישראל, לרבות בסוגיות של בעלויות צולבות, הפקות מקור ועוד. בין היתר מוצע ל
ה" קים רשות
57 The European Union Commission, Commission opens non-compliance investigations against Alphabet, Apple and
Meta under the Digital Markets Act, 25 March 2024.
58 Ministere de la Culture, Presentation of the Strategic Press Development Fund, accessed: June 20, 2024.
59 Ministere de la Culture, Tableaux des titres de presse aidés, accessed: June 20, 2024.
60 The Guardian, France gives tax credits to news subscribers in effort to rescue sector, July 1, 2020.
61 The Spectator, Subsidies have defanged the French media, October 8, 2023. The Washington Post, Opinion - Local
media is struggling. Government subsidies would make it worse, February 21, 2024.
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
21
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לתקשורת משודרת " אשר תחליף את ,הרשות השנייה ואת מועצת הכבלים והלוויין
כך שיהי
ה
.מאסדר אחד ללא קשר לסוג הגופים המפוקחים
לפי סעיף10
ב נוסח המעודכן של ,הצעת החוק תקציב הרשות החדשה ייקבע בדומה לתקצוב
תאגיד
,השידור הציבורי לפי חוק השידור הציבורי הישראלי
"התשע
ד-
2014
, במטרה לשמור על
,עצמאותה. לפי המוצע תקציב הרשות החדשה בשנת2027
יהיה12.5
מיליון ש"ח
ובשנת
2028
25
,מיליון ש"ח
במונחי מדד ינו אר2017
, ויעודכן מדי ינואר לפי השינוי במדד המחירים
לצרכן. בתקופה ינואר2017
עד ינואר2026
מדד המחירים לצרכן
עלה בשיעור של19.3%
, קרי
במ חירי ינואר2026
תקציב של כ-
15
מיליון ש"ח בשנת2017
ושל כ-
30
מיליון ש"ח
בשנת2028
.
לפי הצעת החוק ,
מדי חודש
משרד התחבורה וה בטיחות בדרכים ינכה מתוך סך הכנסות אגרת
ריש
יו רכב את החלק היחסי מסך התקציב ויעב
י
ר לרשות החדשה.
בהצעת החוק אין פירוט של
מספר ופירוט
העובדים ברשות החדשה.
בשנת2024
הכנסות מאגרת רשיון רכב היו כ-
7
.מיליארד ש"ח, וכאמור חלקן מועבר לתאגיד השידור הציבורי,לפי המוצע
חלק מהסכום
), יועבר לרשות החדשה+המועבר לתאגיד השידור הציבורי המיועד למימון ההפצה (עידן.
62
לפי סעיף99
בחוק הר
ש
ות השנייה לטלוויזיה ורדיו, התש"ן–
1990
,
מורשה לשידורים ישלם
לרשות דמי זכיון או דמי רישיון שנתיים, לפי
הנקבע בתקנות
הרשות
השניי
ה לטלוויזי
ה
ורדיו
(כס
פים), תשנ"ב-
1992
,
63
בעבר
הרשות גב
ת
ה דמי הפצה מל+ימון עידן .הרשות ה
ש נייה אינה
מקבלת תקציב מהממשלה ומתבססת על הכנסות עצמיות. בלוח7
תקציב הרשות בשנת2024
.
לוח7
: תקציב הרשות השנייה בשנת2024
)(מיליוני ש"ח64
מקור הכנסה סכום אחוז סעיף הוצאה סכום אחוז
דמי הפצה
40.5
63.1%
הפצת שידורים ומערכות מידע
35.9
56.1%
דמי רישיון טלוויזיה
21.2
33.1%
שכר ונילוות
16.2
25.3%
דמי זיכיון רדיו
2.1
2.4%
מחקרים, מאגרי מידע וייעוץ
9.6
14.9%
שונות
0.3
3.8%
תפעול הוצאות שוטפות
2.4
3.8%
סך הכול הכנסות
64.1
100%
סך הכול
הוצאות
64.1
100%
אפשר לראות כי בשנת2024
סך תקציב הרשות השנייה
היה כ-
64.1
מיליון ש"ח , מתוך
ההכנסות, כ-
64%
היו מדמי הפצה וכ-
33%
היו מדמי רשיון טלוויזיה. מתוך ההוצאות כ-
56%
היו
להפצת שידורים וכ-
25%
.היו לשכר
בשנת2024
עבדו ברשות
השנייה כ-
60
עובדים
, ובנוסף
מקבלת שירותים חיצוניים לרבות ייעוץ
משפטי ,מחשוב, ביקורת פנים ויח"צ ודוברות.
מאז2024
חלה ירידה.במספר העובדים ובתקציב
62
זאת לאור ה לאור הכוונה ל
הביא ל
סגירת מערך עידן פלוס הישן והחלפתו באפליקציה חינמית .
63
,נבו
תקנות הרשות השני
י
ה לטלו
ו
יזיה ורדיו (כספים), תשנ"ב-
1992
,נוסח עדכני :
7
בפברואר2024
.
64
הרשות השנ
י
יה לטלו
ו
יזיה ורדיו ,דוח הנהל ה2024
:, כניסה14
במאי2026
.
הצעת חוק התקשורת (שידורים), תשפ"ו-
2025
– תקציב הרשות החדשה
|
22
הכנסת– מרכז המחקר והמידע
www.knesset.gov.il/mmm
לפי סעיף6
'ו ב
חוק התקשורת (בזק ושידורים), התשמ"ב–
1982
,
הממשלה תתקצב את המועצה
לשידורי כבלים ולשידורי לוויין.
בלוח8
להלן תקציב
המועצה
בשנת2024
.
לוח8: תקציב ה מועצה
לשידורי כבלים ולשידורי לוו
י ין בשנים2024
ו-
2025
)(מיליוני ש"ח65
שנה מקורי מאושר ביצוע אחוז ביצוע מהתקציב המאושר
2024
9.2
19.2
6.4
33%
2025
9.3
21.4
אפשר לראות כי בשנת2024
התקציב המקורי היה כ-
9.2
מיליון ש"ח, התקציב המאושר (כולל
עודפים משנה קודמת) היה כ-
19.2
מיליון ש"ח ותקציב הביצוע היה כ-
6.4
מיליון ש"ח
. שיא כוח
אדם היה10
.עובדים
בשנת2024
תקציב הרשות השנייה ומועצת הכבלים היה כ-
70.5
מיליוני
ש"ח ,
או34.6
מיליון ש"ח ללא דמי הפצה
ופחות מכך נכון לשנת2026
, בדומה לתקציב מוצע
של מעל
30
מיליון ש"ח
לשנת2027
.
65
,משרד האוצר
פיסקאלי-דיגיטלי :, כניסה14
במאי2026
.