חומר רקע
8
ביוני 2026
לכבוד
ח"כ שמחה רוטמן
יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפ
ט
שלום רב,
הנדון:
הערות
מטעם הסניגוריההציבורית
באשרלהצעתחוק היועץ המשפטילממשלה והתובע
הכללי(מינוי, כהונה, תפקידים וסמכויות
), התשפ"ו-
2026
הסניגוריה הציבורית מעלה בזאת
את הערותיה
על הכתב לקראת דיוני הועדה להכנת הצעת החוק
שבנדון לקריאה שנייה ושלישית, וזאת בהמשך להערות שהועלו על ידי נציג הסניגוריה בעל-
פה
בדיוניה
וועדה בהכנהלקריאההראשונה.
הצעת החוק מבקשת לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, ובמסגרת זאת להפקיד את מירב
הסמכויות בתחום הפלילי בידי התובע הכללי (תוך ביטול משרת פרקליט המדינה). הסניגוריה
הציבורית אינה מביעה עמדה מוסדית
באשר לעצם מהלך הפיצול, שיש לו יתרונות וחסרונות, אך
מביעהחששותכבדיםבאשרלפרטיההסדרהמתגבשו
לפוטנציאלההשפעהשלועלזכויותחשודים,
נאשמים
ואסירים.כך,הסניגוריההביעהחשששההסדרבמתכונתוהנוכחיתמביאלתוצאההפוכה
דווקא בתחום הרגיש והפוגעני של המשפט הפלילי, בשל "ריכוז הכוח" בתחום זה בידי גורם אחד
–
התובע הכללי –
שהוא בעל תפיסה וראייה תביעתית צרה (הדברים אמורים במיוחד לעניין שורה
של סמכויות פוגעניות או "מבקרות/מרסנות" שיועברו מידי היועמ"ש לתובע הכללי, ורלוונטיים
ביתר שאת
בהתחשב במגמה ההולכת וגוברת של הרחבת סמכויות האכיפה); שלנוכח חלק
מהסעיפים המוצעים, ההסדר אינו כולל ערובות מספקות להבטחת העצמאות הן של היועמ"ש והן
של התובע הכללי;
ושהצעת החוק אינה נותנת מענה לבעיית השיוך הארגוני
של התביעה
המשטרתית והפיקוח החסר על
יה, ובמובנים מסוימיםההסדרהמתגבש אףעלוללהחריף
בעיה זו.
להלן נרחיב:
1.
הערתנו המרכזית ביחס להסדר במתכונתו הנוכחית מתייחסת ל"ריכוז הכוח" בידי התובע
הכללי:
הרצון לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה במתכונת המוצעת, בין היתר לנוכח
ריכוז הסמכויות הרבות
שבידיו,
מוביל דווקא לתוצאה
בעייתית
בה התובע הכללי הוא זה
שיחזיק ברוב המוחלט של הסמכויות הקשורות להליך הפלילי.
המדובר בסמכויות רגישות
ורבותעוצמהאשר
יופקדואצלגורם
בעלראייהתביעתיתצרה,ומתוקףתפקידויתקשהלשקול
שיקולים
רחבים יותר
הנוגעים
למשל לזכויות חשודים, נאשמים ואסירים. לאור זאת,
הסניגוריההציבורית
הציעה בדיוניהוועדה
שלא
לבטלאתתפקידפרקליטהמדינה,וכן
למנות
"מעליו"
תובע כללי אשר יוכל לשקול
שיקולי רוחב
של האינטרס הציבורי שלא בהכרח ישרתו
את התביעה (בדומה לתפקידו של היועץ המשפטי לממשלה בכובעו כתובע הכללי כיום).
להערכתנו, המבנה המוצע יפגע במנגנוני הריסון, הפיקוח והבקרה הנדרשים לעניין הפעלת
הסמכויות
בתחוםהפלילי והלבר-פלילי.
2.
היבט
נוסף שעליו עמדה הסניגוריה הצ
יבורית הוא
שהצעת החוק לא בהירה די
ה לעניין
השלכות המהלך המוצע על תחום החקיקה הפלילית. הסעיפים שהיו אמורים להסדיר סוגיה
זו הושמטו מנוסחה המעודכן של הצעת החוק. מחד, דברי ההסבר להצעת החוק מציינים כי
הייעוץהמשפטילממשלהיהיהאחראיביןהיתרלסיועבהכנתהצעותחוקממשלתיותוחקיקת
משנה (לא צוין דבר ביחס לחוות דעת על חקיקה פרטית.)
מאידך, הן מלשון החוק והן מדברי
ההסבר, משתמע כי כל סמכות בתחום המשפט הפלילי
תוכפף לתובע הכללי
ובכך החשש
שהעלתההסניגוריהבדבר
"ריכוזהכוח"בידיהתביעההכלליתעלוללהתעורר
גםלענייןתחום
החקיקההפלילית,ולא רקלעניין ניהולההליכיםהספציפיים.
3.
על רקע זה, יש לתת את הדעת לכך שהצעת החוק אינה כוללת ערובות מספקות להבטחת
עצמאותם של בעלי התפקידים הרלוונטיים:
כך למשל, הצעת החוק מעלה חשש (לכל הפחות
ברמהה
מעשית)להתערבותהשרבעבודת
הת
ובעהכללי
באופןהחורגמפיקוחוהתוויתמדיניות
לגיטימיים. בהקשר זה חשוב להדגיש כי על התובע הכללי לזכות לעצמאות מלאה במסגרת
תפקידו לנוכח כוחו הרב ואופי ההחלטות הרגישות הכרוכות בניהול הליכים פליליים, רבות
מהן פוגעות באופן ישיר בזכויות אדם בסיסיות;
הסעיפים הנוגעים
למעמד חוות דעתו ותוקף
החלטותיו של היועץ המשפטי לממשלה משליכים באופן ברור על תפקידו החשוב בשמירה על
האינטרסהציבוריובהגנהעלזכויותהאדם,ובכללזהזכויותחשודיםונאשמים;כןמתעוררים
קשייםבכלהנוגעלחלקמ
הסעיפיםהעוסקיםבדרכיהמינויוהפסקתהכהונהשלנושאימשרה
אלה.
4.
הסדרתמעמדו
ותפקידושל"מגןהאינטרסהציבורי",
שתחתיוירוכזוסמכויותשונותהנתונות
כיום ליועץ המשפטי לממשלה צריכה להיעשות בשים לב לדברים שלעיל.,
בהקשר זה, הצעת
החוק העדכנית אינה קובעת נושא תפקיד בכותרת זו, אלא מפקידה את התפקיד בידי "משנה
בכיר"
ליועמ"ש.
בהינתן שהצעתנו שלעיל בדבר הותרת תפקיד פרקליט המדינה נדחתה, אנו
סבורים כי "מגן האינטרס הציבורי" עשוי להוות גורם בעל חשיבות רבה בהיבטי הריסון,
האיזון,ה
פיקוח
והבקרה
גם בתחוםהפלי
לי.
בהבעת,ישלהדגישכימכאןגוברתהחשיבותשל
מידת העצמ
אות של "מגן האינטרס הציבורי." למרות זאת, הצעת החוק קובעת כי גורם זה
ימונה על ידי הממשלה ובהסכמת היוע
מ"ש. מנגד יש להפנות
בין היתר לדוח ועדת שמגר,
ב
מסגרתו
הובע חשש ממצב בו הפרקליטות תעסוק בעצמה בהשגה וערעורים על החלטותיה
ללאביקורתחיצוניתבמדרגגבוהיותר.כךשלעמדתנו,
נכוןוראויכי"מגןהאינטרסהציבורי"
תהווה דמותנבדלת ומובחנת הןמהממשלה והן מהתביעה.
5.
כידוע,רשימתהסמכויותשנדונהבדיוניהו
ו
עדה,ו
ש
עתידהלהוותאתהתוספתהראשונהלחוק,
טרםגובשהבאופןסופי.עלכן,להלן
יפורטו
בראשיפרקיםסמכויותשונות,הנוגעותאונושקות
להליך הפלילי,
שנכון לשקול להפקידן בידי "מגן האינטרס הציבורי" (
ולו כגורם מאשר/מבקר
נוסףעל
תובעהכללי),וכאמור תוך מתן מענה לצורך
בעצמאותו המקצועית:
א.
סמכויותמאזנותומרסנותמולהאינטרסהציבוריבמובנוהרחב,כגון
אישוריהעמדהלדין
בתחומים רגישים כגון ביטוי; סמכויות מסוימות לעניין רישום פלילי; עיכוב הליכים
וכיו"ב.
ב.
סמכויות פיקוחיות ומבקרות, כגון
השבה לבקשה למשפט חוזר; הארכת תקופת
התיישנות;הארכת
פרקי זמןלניהולחקירה וטיפול התביעה בתיק;חקירת סיבות מוות.
ג.
סמכויות בעלות פוטנציאל לפגיעה חריפה בזכות האדם להליך הוגן
, כגון
סמכויות
מסוימות בתחום
האזנות סתר וחיפושים סמויים; אישור הארכת מעצר,
טרם הגשת כתב
אישום, לתקופות ממושכות וחריגות; מניעת מפגש חשוד
עם עורך דין; תנאי כליאה;
הגבלות על תנועהועיסוקעקבהליך פלילי.
ד.
סמכויות בעלות הקשרים רגישים
,כגון
יחסיחוץ וביטחוןהמדינה.
6.
הסוגיה האחרונה שנבקש להעלות במסמך זה –
שבהחלט אינה אחרונה במידת חשיבותה
המהותית והמעשית –
היא השלכות ההסדר המוצע על מוסד התביעה המשטרתית:
למיטב
הבנתנו,
הצעת ה
חוק לא עוסקת באופן מפורש
בתביעה המשטרתית ובשאלה האם זו תוכפף
מקצועיתלתובעהכללי
אות
פוקחעלידו.
לענייןזה
יוזכרכיהתביעההמשטרתיתמטפלת
כיום
בלמעלה
מ-
90%
מכלל
כתבי האישום
המוגש
ים במדינת ישראל
וכפופה כיום ליועץ המשפטי
לממשלה ולהנחיותיו.
7.
דוח מבקר המדינה דן
במערך התביעה המשטרתית ועצמאותו
בשנת 2019
והתייחס בהרחבה
לצורך בהגברת הפיקוח
של הפרקליטות על התביעה המשטרתית,
זאת כדי למזער את ניגוד
העניינים המובנה הקיים בגוף שמהווה הן גוף חוקר והן גוף תובע. בין היתר, נכתב כי "יחסי
הגומלין בין הפרקליטות לתביעה המשטרתית אינם
מוסדרים ומוגדרים דיים. התביעה
המשטרתית אכן מחויבת להוראות
ולהנחיות של היועץ המשפטי לממשלה ושל פרקליט
1
המדי
נה.עם
זאת,התובעיםהמשטרתייםמחויביםגםלמדיניותהמשטרתיתהכלל-ארגונית."
כחלק מ
המלצות העיקריות של הדוח,
קבע מבקר המדינה כי "
על משרד המשפטים לבחון
הקמת מנגנון שיפקח וינחה מהבחינה המקצועית
את התביעה המשטרתית ולהסדיר את
קשרי העבודה עם התביעה
המשטרתית בנהלי
עבודה ממוסדים שמקיימים גם מימד של
פיקוח".
2
1
מבקר המדינה מערך התביעה המשטרתית - שיוכוהארגוניועצמאותו
דוח שנתי62
ב, 1838
(
2019
.)
2
שם,בעמ' 1820
.
8.
על כן, לעמדת הסניגוריה הציבורית, יש להסדיר באופן מפורש
את כפיפותם
של כלל מייצגי
המדינה בערכאות הפליליות –
ובפרט
התביעה המשטרתית – תחת התובע הכללי.
בהקשר זה,
יש להזכיר
את הסעיף שהושמט
מה"נוסח המתגלגל" של הצעת החוק (
50
ג))( אשר הכפיף את
כלל
מייצגי
הת
ביעה
לרבותכאלהשאינםעובדיהתביעההכללית)(
ל
מרותוולפיקוחושלהתובע
הכללי.
בכבוד רבובברכה,
ענת מיסד כנען,עו"ד
ישי שרון,עו"ד
הסניגורית הציבורית הארצית
מנהל מחלקת חקיקהומדיניות
הסניגוריה הציבוריתהארצית