חומר רקע
כ"ה
בסיוון
התשפ"ו
10
ביוני 2026
אל
:חברי ועדת החוקה
מאת
:הייעוץהמשפטי לוועדה
מסמך הכנה לדיוני
ההכנה לקריאה השנייה והשלישית –
הצעת חוקהיועץ המשפטילממשלה והתובע
הכללי (מינוי, כהונה, תפקידים וסמכויות), התשפ"ו–
2026
תמציתהצעת החוק
הצעתהחוק נועדהלפצל אתסמכויות היועץהמשפטילממשלה בין שני בעלי תפקידיםנפרדים:
יועץמשפטילממשלה שיהיה אחראי עלמערך הייעוץ המשפטילממשלהועל
ייצוג ה
ממשלה
בבתי המשפט
בעניינים שאינם פליליים.
תחתיו יפעלגם המשנה הבכירלענייןההגנה על האינטרס הציבורי.
תובע
כללי שיהיה בעל סמכויות בתחום המשפט הפלילי ובראשן הסמכות להעמיד לדין,
ו
יהיה אחראי
על
ניהולהתביעההכללית.
1
. היועץ המשפטילממשלה
מינוי –
היועץ ימונה בידי הממשלהלפיהמלצת ראש הממשלהושר המשפטים.
סיום כהונה –
o
כהונתו של היועץ תהיה צמודה לכהונת הממשלה
שמינתה אותו, ותיפסק מאליה 100
ימים לאחר
כינונה של ממשלה חדשה.
o
הממשלהתוכללהדיחאתהיועץלפיהמלצתראשהממשלהושרהמשפטיםמהטעמיםהבאים:בשל
חילוקי דעות עם הממשלה המקשים,
לדע
ת הממשלה, על שיתוף פעולה יעיל;
אם נבצר ממנו באופן
קבוע למלא תפקידו; אם עשה מעשה שאינו הולם מעמדו; םא
סירב למלא חובה לפי חוק זה או כל
דין,וכןאםמתנהלת
נגדוחקירהפליליתאוהוגשנגדוכתבאישוםוטרםניתןפסקדיןסופיבעניינו.
חוות הדעת של היועץ –
היועץ
ייתן
עצה ו
חוות דעת משפטית לכלל גופי הרשות המבצעת,
ויוכל לעשות
כן ביוזמתו אם ראה בכך צורך.
ככלל,
חוות דעתו המשפטית של היועץ בדבר הדין הקיים, שניתנה בכתב,
תיחשב כמש
קפת את הדין
הקייםביחסלרשותהמבצעת
למעטהתובעהכלליומישמפעילסמכותשיפוטיתאומעיןשיפוטית)(.
אך
הממשלה תוכל
להחליט, ביחס ל
חוות דעת מסוימת,
שהיא אינה משקפת את
הדין הקיים
"אם ראתה
טעם לכך"
, והיא תוכל
לפטור כל גורם אחר ברשות המבצעת
מהחובה להתייחס לחוות דעת של היועץ
כמשקפת אתהדין.
החלטה כאמור תונח על שולחן ועדת החוקה או ועדת החוץוהביטחון.
ייצוג בערכאות –
היועץ המשפטי יהיה אחראי על ייצוג הרשות המבצעת בערכאות, בהתאם לעקרונות
הבאים:
o
הממשלה
(בעצמה, באמצעות ועדת שרים, שר המשפטים או
ב
כל דרך אחרת שתקבע
) תוכל
לקבוע
את עמדת המדינה בכל הליך משפטי.
כל עוד לא קבעה הממשלה אחרת יראו את עמדת היועץ
המשפטי לממשלה כעמדת הממשלה.
o
אם היועץ
יסבור ש
לא ניתן
לייצג
עמדה שקבעה הממשלה, או אם שר מסוים סבור שהיועץ אינו
מייצג או לא
עתיד לייצג בהליך
כראוי
את עמדת הממשלה –
תהיה הממשלה רשאית בעצמה,(
באמצעות ועדת שרים, שר המשפטים או כל דרך אחרת שתקבע) למנות עורך דין חיצוני לייצ
גה.
o
אםעמדתהמדינהמיוצגתבאמצעותעורךדיןחיצוני
ולאמדוברבהליךהנוגעלתחוםהפלילי,
היועץ
לאיוכללהתייצב בבית
ה
משפטולהציג את עמדת
ובלי
אישור מהממשלה.
1
o
ההסדרים בעניין הייצוג (ובכלל זה קביעת עמדת המדינה, ומינוי עורך דין פרטי) לא יחולו ביחס
להליכיםהמנוהליםעלידיהתובעהכלליועלהליכיםשבהםהוסמךהמשנההבכירלנקוטבהליכים
כמייצג האינטרס הציבורי.
2.שמירה על האינטרס הציבורי
בדין
הישראלי יש מאות סמכויות שהמחוקק העניק במפורש ליועץ המשפטי לממשלה. לפי ההצעה,
הממשלה, לפי המלצת שר המשפטים ובהסכמת היועץ, תמנה אחד מבין המשנים ליועץ המשפטי
לממשלה
כמשנה בכיר
. הוא יהיה אחראי על הפעלת אותן סמכויות סטטוטורי
ות
שהוועדה תכריע שהן
קשורות ב"שמירה על האינטרס הציבורי." באופן טיפוסי, מדובר על מצבים שבהם נדרש גורם שיפקח
אויאזןאתהממשלה,אומצביםשבהםהיועץנדרשלהתערבבסכסוכיםביןצדדיםפרטייםשהממשלה
אינה בהכרח צד להם.
בשל כפיפותו של המשנה הבכיר ליועץ המשפטי לממשלה, היועץ יהיה רשאי להנחותו בכתב ביחס
להפעלת סמכויותיו. ואולם, בכל הנוגע לסמכויות אלה, המשנה הבכיר יהיה רשאי להתייצב בהליכים
המתנהליםבביתהמשפטולהביעאתעמדתו,ללאאישורהממשלהוגםבמצביםשבהםהואעצמומיוצג
עלידיהיועץהמשפטילממשלה או שעמדתהממשלה מיוצגתעל-
ידי עורך דין חיצוני.
3
.התובעהכללי
מינוי–התובעהכלליימונהבידיהממשלה
,לפיהמל
צ
תשרהמשפטים
מתוךרשימתמועמדיםשתמליץ
עליה ועדה ציבורית.
סיוםכהונה–כהונתהתובעיתמשךשששנים.
הממשלה,לפיהמלצתשרהמשפטים ובהסכמתהוועדה
הציבורית, תוכל להעביר אותו מכהונתו אם נבצר ממנו דרך קבע למלא את תפקידו;, אם עשה מעשה
שאינו הולם את מעמדו; אם הוא מסרב למלא חובה המוטלת עליו לפי החוק הנדון; אם מתנהלת נגדו
חקירה פלילית או הוגש נגדו כתב אישום וטרם ניתן פסק דין סופי בעניינו.
עצמאות התובע הכללי –
התובע הכללי יהיה עצמאי בעת הפעלת סמכויותיו
בתחום הפלילי, ולא יהיה
עליו מרות אלא מרותו של הדין. הוא לא יהיה כפוף לפיקוחו או
למרותו של היועץ המשפטי לממשלה,
וגםהממשלה או שרהמשפטיםלא יוכלולהורות לו כיצדלנהוג במקרה מסוים.
עם זאת,
התובע הכללי יהיה נתון לפיקוחו של שר המשפטים, ויידרש למסור לשר מעת לעת, דוח על
פעולותיו ולבוא עמו בדברים אם סבר שהתעוררה שאלה בעלת חשיבות ב
יטחונית, מדינית או ציבורית.
לבקשתשרהמשפטים,התובעהכלליימסורלודוחכלליאועלמקרהמסוים.ואולם,אםהתובעיחשוב
שמסירתהדוח תפגע באינטרס ציבורי חשוב, הוא ימסור
אותו לנציב תלונות הציבור על מייצגי המדינה
בערכאות במקום לשר.
4
. חקירות והעמדהלדין של בכירים
פתיחה בחקירה פלילית נגד ראש ממשלה, שרים, חברי כנסת, שופטים ונושאי משרה בכירים נוספים
תחייב
החלטה של התובעהכללי ו
אישור בית משפט מחוזי.
החלטהעלהגשתכתבאישוםנגדאחדמנושאיהמשרההאמוריםתחייבאישורשל ועדההכוללתשופט
בדימוס שי
י
בחר על-ידי חבר שופטי בית המשפט העליון; עורך דין
בעל ניסיון בתחום הפלילי שימנה
היועץהמשפטי לממשלה; ועורך דיןפלילי נוסף שימנה יו"רהוועדה לביקורתהמדינה
בכנסת.
2
לצד הצעת החוק שתוארה לעיל, מונחת על שולחן הוועדה
הצעת חוק-
יסוד שעורכת תיקונים
בחוק-
יסוד:
הממשלה,
בחוק-יסוד:הכנסתו
ב
חוק-יסוד השפיטה, הנובעים מנוסח חוק הפיצולעצמו.
סוגיות עיקריות
לדיון
במהלך
דיוני הוועדה בהכנה לקריאה הראשונה, הנחנו על שולח
נה
שורה של מסמכי הכנה שבהם עמדנו על
הסוגיות השונות המתעוררות
ביחס להסדר
ים
שהוצעו בהצעות החוק הפרטיות
ובתזכיר של פרופ' פרידמן.
נעמוד להלן
בתמצית
על הסוגיות המרכזיות המתעוררות ביחס
ל
הסדר המוצע
במסגרת הנוסח שאושר
בקריאההראשונה:
1. פיצול תפקיד היועץ המשפטיהלשממל
במסמךההכנההכללימיום16.11.2025
(להלן–
מסמךההכנההכללי),עמדנועלהשיקוליםהשוניםשהועלו
במהלך השנים – בספרות המשפטית, ברבי-
שיח ציבוריים
ובדוח ועדת שמגר –
בעניין פיצול תפקיד היועץ
המשפטי לממשלה.
גם בפני הוועדה נשמעו עמדות שונות בסוגיה זו מפי גורמים המצדדים בפיצול התפקיד
וכן מפי גורמים המתנגדים לכך.
בסופושלדברהחליטההוועדה,ובעקבותיההמליאהבקריאההראשונה,לאמץאתהגישההמצדדתבפיצול
תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לשניים –
ליועץ ולתובע הכללי.
שני הטיעונים המרכזיים שעמדו ביסוד
החלטת הוועדה
היו החשש מריכוז יתר של סמכויות בתפקיד אחד והחשש לניגוד עניינים מובנה בין שני
התפקידים של היועץ, כמפורט בדברי ההסברלהצעתהחוק.
מכלמקום,בהתחשבבהחלטהלפצלאתהתפקיד,תידרשהוועדהלהכריעבאשרלכלאחתמהוראותהחוק
המאזכרות את "היועץ המשפטי לממשלה"
בידי מי מבעלי התפקידים החדשים היא תופקד –
היועץ
המשפטילממשלה,התובעהכללי,אוהמשנההבכיר האחראילהגנהעלהאינטרס הציבורי(זאתבהתאם
לטבלאותהמפורטותשהונחועלשולחןהוועדה).
2
. הפיכת היועץ המשפטי לממשלהלעורך הדין "הפרטי" שלהממשלה
במסמ
כים
קודמים עמדנו על מורכבות תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה, שאמור "למצוא בכל עת איזון
עדיןומורכבביןעצמאות,אי-
תלות,נאמנותלחוקויושרמקצועילביןהשתלבותיעילהומועילהבפעילותשל
הרשויות הפוליטיות... איזון בין סיוע לרשויות למלא את תפקידיהן לבין גישה של פיקוח ובקרה על
פעילותן"1. בכלל זה, התייחסנו לכך שבשיח
הציבורי והאקדמי עד כה, גם מי שסבר כי "הלקוח" של היועץ
הוא הממשלה
ולא הציבור)(, דוגמת פרופ' גביזון, עמד על כך שאין דינה של הממשלה כדין לקוח רגיל, ואין
דינו שלהיועץהמשפטי כדין עורך דיןפרטי.
בהתאם לתפיסה זו,
ולהמלצות ועדת שמגר,
כיום מינויו של היועץ בידי הממשלה נעשה מקרב מועמדים
שנבחרים על-ידי ועד
ה מקצועית-ציבורית
, העברתו מתפקיד מותנית בהיוועצות
בוועדה האמורה, על בסיס
עילות
מסוימות ותקופת כהונתו היא בת שש שנים ואינה "צמודה", לתקופת כהונת
ה של ממשלה מסוימת.
מעבר לכך, ובהתאם להלכות המושרשות בפסיקה, חוות דעתו של היועץ משקפת את הדין הקיים כלפי
הרשות המבצעת, ועל כן מחייבת אותה אלא אם קבע בית המשפט אחרת, ובזיקה לכך, הוא גם האחראי
הבלעדילייצוג הממשלה בערכאות,ואישורונדרש לשם מתן ייצוג נפרדלשר אולממשלה.
רות גביזון "היועץ המשפטי לממשלה: בחינה ביקורתית של מגמות חדשות"
פלילים
27
,
54
(
1996
;) ר'
גם: הוועדה הציבורית
1
לבחינתדרכי המינוי שלהיועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשוריםלכהונתו(1998
()
להלן: דוח
ועדת שמגר,)בעמ'54
ו-
59
.
3
כנגד זאת, הצעת החוק מבקשת לערוך שינוי מהותי בדמותו ובאופי תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה.
שינויזהבא לידיביטויבשילובשלמספרהסדרים:
אופן המינויוהפיטורים
שלהיועץ(החלטתממשלהלפי
הצעת ראש הממשלה ושר המשפטים), שהופך את היועץ להיות תלוי בממשלה בלבד למינויו ולהמשך
כהונתו;העובדהשהיועץיכוללהיותחברמפלגה,ובאופןכללי
דמותבעלתזיהויפוליטי
(כלעודאינומכהן
בתפקידים מוגדרים); והגדרת
תקופת כהונתו כתקופת כהונתה של הממשלה.
בנוסף, על-
פי המוצע,
לממשלהתהיהסמכותלפטוראתעצמה
,אוכלגורםאחרברשותהמבצעת,מחוותהדעתשלהיועץ,ולקבוע
כי הן לא משקפות עבור הממשלה את הדין
המצוי כמו כן,.
בתחום הייצוג, הממשלה (או אחד האורגנים
שלה)
יוכלו לקבל ייצוג
בידי עורך דין פרטי לפי שיקול דעתה, ובמצב כזה היועץ לא יוכל להתייצב בבית
משפט אלא באישורה.,
שילוב ההסדרים האמורים הופך את היועץ המשפטי לממשלה לסוג של "משרת אמון" –
מעין עורך דין
"פרטי"שלהממשלה
.זאת,
תוךביטולהתפיסההקיימתהרואה
אתהיועץהמשפטילממשלהכגורםעצמאי
ובלתי תלוי, אשר לצד תפקידו כמי שאמור לסייע לממשלה להגשים את מדיניותה במסגרת הדין, אמון גם
על השמירה על שלטון החוק והאינטרס הציבורי.
מדובר בשינוי מהותי באופי התפקיד אל מול המודל
הקיים, וחריגה מה
אתוס העומד בבסיס תפקידו של היועץ מזה עשרות שנים,
ושקיבל ביטוי בדוח ועדת
שמגר משנת1998
(ראו
במסמךההכנההכללי בעמ'4-3
.)
אנו סבורים כי השינויים המוצעים באופי תפקידו של היועץ המשפטי לממשלה
יפגע
ו
משמעותית באפשרות
שלו להוות גורם שמקיים
ביקורת משפטית פנים-מוסדית על גורמי הרשות המבצעת. כפועל יוצא,
עלולה
להיגרם פגיעה משמעותית במערך האיזונים והבלמים המשטרי שהתפתח במדינת ישראל בעשרות השנים
האחרונות, ושקיבל ביטוי בהתנהלות הרשות המבצעת, וכן במאות חיקוקים
ופסיקות של בתי המשפט,
המבוססים על התפיסה הקיימת ביחס לאופי
ה
תפקיד. על הקשיים שמתעוררים בהקשר זה ועל המגבלות
המבניות שמונעות מבית המשפט להוות גורם מאזן חלופי הרחבנו במסמך ההכנה הכללי (
בעמ' 13-12
)
, וכן
במסמכי
הכנה מאוחריםיותר.
באופן כללי ניתן לומר כי למרות שאין סיבה להניח
שרשויות השלטון יפעלו שלא כדין, בחוסר שוויון או
בניגוד עניינים, כל הזמן, או אפילו רובהזמן, עצםהאפשרות שלה
ן
לעשות כן, היא שעומדת ביסודהתפיסה
המחייבתעיצובמנגנוניםהיכוליםלאזןולבלוםאתהכוחהרבהמרוכזבידירשויותאלה.ביטולהמעמדשל
היועץ המשפטי לממשלה כגורם המסייע באכיפת הדין ברשות הציבורית –
כאשר הכוח המרסן היחיד
לכוח השלטוני יהיה בידי בית המשפט –
עלולה להוביל לפגיעה מוגברת בזכויות הפרטים במדינה ולפגוע
בעקרוןשלטוןהחוק ובאמון הציבור בו. מוצע כי הוועדהתיתן דעתהלכך.
3
.הגנה
על האינטרסהציבורי– סמכויות סטטוטוריותשלהיועץהמשפטי לממשלה
ליועץ המשפטי לממשלה מוקנות במפורש סמכויות במאות הוראות חוק שנוגעות לתפקידו כמי שאמור
להגןעלהאינטרסהציבוריועלזכויותהאדם,במנותקמעמדהשלממשלה
מסוימת
ולעתיםאףכגורםמאזן
לה. תסנכה, התקיקחב, התנקה סמכויות אלה ליועץ המשפטי לממשלה ססבתהב
על תפיסת התפקיד
שהתפתחה במשך השנים
ולפיה היועץ אמור לפעול
כגורם משפטי מקצועי ועצמאי ששוקל שיקולים רחבים
הנוגעים לאינטרס הציבורי ומהווה תוביסנב תומיוסמ
גורם מאזן ובקרה
ל
ממשלה, דחוימב
בעת שהיא
מפעילה סמכויותפוגעניות
כלפי האזרח.
אנו סבורים כי על רקע השינוי המוצע באופיו של תפקיד היועץ המשפטי לממשלה, הפקדת האחריות על
הסמכויותהכרוכותבהגנתהאינטרסהציבורי
בידי
המשנההבכירליועץ,הכפוףלו,אינהתואמתאתתפיסת
התפקיד
האמורה.
4
אכן,לע-יפרדסההעצומה,
הממשלהאינהיכולה"להתגבר"עלחוותדעתו
שלהמשנההבכיר
בצורהישירה,
ואינה יכולה לקבוע עבורו את העמדה שיציג בבית המשפט או להחליפו
בייצוג
כשהחוק מעניק לו סמכות
לנקוט בהליך משפטי מסוים
כמו שהיא תוסמך לעשות ביחס ליועץ)(. ואולם,
האפשרות הנתונה ליועץ
המשפטילממשלהלהנחות
בכתב
אתהמשנההבכיר
כיצדלפעול,
וכפיפותוהארגוניתליועץ–
שנתוןלפיקוח
הדוק של הממשלה ושר המשפטים ושניתן לפטרו בהליך פשוט יחסית –
תקשה עליו
לשמש כגורם עצמאי
מהממשלה,
לשםהגנה
עלהאינטרסהציבורי,
וזאתבמקרים
שבהםהמחוקקעצמוסברשישמקוםלהפקיד
אתהסמכות בידיגורם עצמאי שכזה.
הדבריםאמוריםבמיוחדכשמדוברבסמכויותסטטוטוריותשבהןהיועץאמור
ל
שמשכגורם
המב
קרו
מפקח
עלהפעלתסמכויותרגישותשל
הממשלה
המערבותפגיעהקשהבזכויות,דוגמתהאזנותסתרלמטרתבטחון
המדינה(סעיף4(ד)לחוקהאזנתסתר,התשל"ט–
1979
)אומתןהיתריםלבצעחיפושיםסמויים(סעיף10
ד)(
לחוק שירות הבטחון הכללי, התשס"ב–
2002
,)
או כשמעורבותו נובעת ממעורבותן של
שאלות של שוויון
ב
הקצאת משאבים לציבור הכללי,
דוגמת קביעת מבחנים שוויוניים
בהקצאת תקציבי תמיכות (לפי סעיף
3א(ה) לחוק יסודות התקציב
, התשמ"ה–
1985
,
הממונה על סעיף התקציב יקבע בהתייעצות עם היועץ
מבחנים שוויוניים לחלוקת סכומי תמיכה במוסדות ציבור באותו סעיף תקציב.)
הפעלת סמכויות אלה בידי גורם הכפוף ליועץ המשפטי לממשלה שהוא למעשה עורך דינה "הפרטי"
של
ממשלה מסוימת, עלול להוביל לפגיעה קשה באיזונים העדינים שקבע המחוקק
באותם מאות דברי
חקיקה.
מוצע כי הוועדה תחזור ותבחן האם נוכח השינוי המהותי באופי תפקידו של היועץ המשפטי
לממשלה, אין מקום להקנות את הסמכויות החקוקות הקשורות בתפקידו כמגן האינטרס הציבורי לגורם
הנהנה מעצמאות רבה יותר מהממשלה (דוגמת התובע הכללי)
, או ליצור בעל תפקיד חדש שיהיה בעל
עצמאות כאמור.
4
.הייצוג –
משמעותהשינויים
בתחום הייצוג
ייצוגהממשלהבערכאותהואההמשךהטבעישלמתןייעוץמשפטילממשלה.מדוברבשניהיבטיםשלובים:
מתן חוות דעת משפטית לממשלה בסוגיה מסוימת לצורך יישום מדיניותה, ולצד זאת, הגנה על עמדה
משפטית זו של
הממשלה במסגרת ייצוגה בערכאות, אם זו נתקפת בפני בית המשפט. בהתאם להלכה
הפסוקה, חוות הדעת של היועץ בשאלות משפטיות משקפת מבחינת הממשלה את הדין הקיים, וכנגזרת
מכך, לדעת בית המשפט, חוות דעתו של היועץ מחייבת את הממשלה
, אלא אם בית המשפט פסק אחרת.
במקביל,וכהמשךלכך,ייצוגהממשלהבביתהמשפטמופקדבידיהיועץהמשפטילממשלה,שיכול,במקרים
נדיריםוחריגים"להתיר לממשלה ייצוג נפרד."
כאמור, ההסדר המוצע משנה את המצב הקיים בנוגע לייצוג בשלושה היבטים מרכזיים:
הממשלה תהיה
רשאית לקבוע עבור היועץ את העמדה שהוא יידרש להציג מטעמה בבית המשפט;
הממשלה תהיה רשאית
להחליטכיהיא
שוכרתע
ורךדין
פרטישיציגאתהעמדהשהיאמעוניינתבה,במצביםשבהםהיועץאינויכול
לייצג את עמדת הממשלה, או במקרים בהם
לדעת
השר העמדה "אינה מוצגת או לא תוצג כראוי באמצעות
היועץ המשפטי לממשלה;" לבסוף, במצבים שבהם הממשלה או שר ייקחו ייצוג פרטי, ניתן יהיה למנוע
מהיועץ
המשפטי לממשלה מלהציג אתעמדתו בפני בית המשפט.
השילוב בין השינויים המוצעים מוביל לכך שבפועל,
הממשלה באמצעות השר או ועדת שרים,,
תוכל
להתעלם לחלוטין מהעמדה המשפטית שהיועץ סבור שהיא משקפת את הדין הקיים ועל כן
יש להציג
ה
בפניביתהמשפט–אותה
עמדהממש
שלפיהצעתהחוקהזוה
רשותהמבצעת
מחויבתלראותבהכמשקפת
את הדין הקיים
כל עוד
מליאת הממשלה לא קבעהאחרת
(ראו: סעיפים11
ו-
12
להצעתהחוק.)
5
משעה שהממשלה והשרים יודעים כי
בשלב הייצוג
הם יוכלולהציג כלעמדה שיחפצו בה בביתהמשפט, אף
במקריםשבהםהיועץיכולומוכןלייצגא
םתו,מתעוררחשששהממשלהוהשרים
יתעלמומחוותדעתושל
היועץ כבר
בשלב הייעוץ, במקרה שבו הם חולקים על עמדת היועץ המשפטי. זאת, מתוך הנחה שגם אם
מעשיהם
ייחשפו לציבור ויותקפו
בביתהמשפט, הם יוכלו להכתיב אתעמדתםליועץ אולקחת ייצוג חיצוני
ולמנוע מןהיועץ
לה
ציגאת עמדתו
בבית המשפט.
ודוק,"התגברות"מסוגזהעלחוותדעתושלהיועץיוצרתחוסרקוהרנטיותאלמולההליךשנקבעבסעיפים
11
ו-
12
להצעת חוקלענייןזה,המחייביםאתהממשלההמבקשת"להתגבר"עלחוותדעתושלהיועץ,לקבל
החלטה במליאתה ולהניחה על שולחן ועדת החוקה (או
ועדת ה
חוץ ו
הביטחון) ביחד עם חוות הדעת שעליה
"מתגברים". על-
פי המוצע, החלפת היועץ בתחום הייצוג בעורך דין חיצוני
אינה צריכה להתקבל בהחלטת
ממשלה דווקא (אלא בכל דרך שהממשלה תחליט על
יה,)
ואינה מחייבת בחשיפת פרטי המחלוקת
בפני
הכנסת והציבור.
בנוסף, כאמור, לפי ההסדר המוצע, לא זו בלבד שהממשלה תהיה מוסמכת לקבוע את העמדה שתוצג בפני
בית המשפט או להחליט על ייצוג פרטי, היא גם תוכל למנוע מהיועץ מלהציג את עמדתו בפני בית המשפט
ללא אישורה.
יש בכך כדי לפגוע
בשקיפות פעילותה של הממשלה כלפי הציבור וביכולת הציבור לבקר
ה.
מעבר לכך, היכולת למנוע התייצבות של היועץ עלולה למנוע מבית המשפט להיחשף למלוא התמונה
העובדתיתוהמשפטיתתעגונהןיינעל.יצויןכיבתזכירהחוקשלפרופ'פרידמן,
הוצע
לאפשרלממשלהלקחת
ייצוג נפרד
במקרים שבהם היועץ הודיע כי הוא אינו יכול ל
הגן על פעולתה, אך ללא פגיעה בסמכות
הסטטוטורית שלהיועץ המשפטילממשלה להתייצב בהלי
כים אלה.
לבסוף, הסדר הייצוג מעורר גם שאלות מעשיות ביחס
ןפואל תריחב המייצג
םי החיצוני
םי, כפיפות
ם
לדיני
המשמעת של שירות המדינה, מחויבות
ם
לאתוס
הממלכתי של השירות הציבורי,
שמירה על אחידות בין
המייצגיםהחיצוניים השונים
וכיוצא באלה.
מוצעכיהוועדהתיתןדעתהלהיבטיםהאמוריםבעיצובתפקידושלהיועץכמייצג,
ותשקוללערוךשינויים
בהסדר המוצע שיאפשר
ו
להגשים את התכלית המוצהרת של ההסדר –
קידום
"ייצוג אותנטי" של
הממשלה – תוך מתן
מענה לקשיים שפורטולעיל.
5. עצמאות התובע הכללי
עקרון עצמאות שיקול הדעת של התובע הכללי הוא אחת מהמסקנות המרכזיות של ועדת אגרנט, והוא
מקובל מאז ועד היום
כעקרון יסוד שאינו שנוי במחלוקת
. על-
פי עקרון זה, לתובע הכללי צריכה להיות
עצמאותמלאהבהפעלתסמכויותיולפיהדיןהפליליוהואחייבלהפעילאותןמבלילהיותכפוףלהוראותאו
למדיניות של שר המשפטים או של הממשלה. ביסוד עקרון זה עומדת ההבנה כי לרשויות השלטון אינטרס
מובנהלהשפיעעלשיקולדעתושלהתובעבשנימובנים:
ראשית,מתוךרצוןשהואיהיה'נוח'כלפיהןויימנע
מלפתוחבהליכיםפלילייםנגדןונגדתומכיהן;שנית,החששלשימוששלהשלטוןבתובעהכללי לשםרדיפה
של מתנגדיםפוליטיים (ועדתאגרנט, עמ'428
.)
מקובל כי אחד מהביטויים המרכזיים שלעצמאות זוהוא
אופן המ
ינוי והפיטוריםשל התובע הכללי.נראה
כי קיימת הסכמה רחבה לפיה כדי לייצר הליכי מינוי ופיטורים שמבטיחים את עצמאות התובע הכללי, יש
צורך
במעורבותשל גורם מקצועי, עצמאי ובלתי תלוי.
6
ואכן, במהלך דיוני הוועדה נעשה שינוי משמעותי
ביחס לנוסח של
הצעת החוק
הפרטית
של בשויה שאר
בהקשר זה, ועל-
פי הנוסח שאושר
בקריאה
הראשונה, התובע הכללי ימונה בידי הממשלה, לפי המלצת שר
המשפטים,מתוךרשימתמועמדיםשתמליץעליהועדה ציבורית.כמוכן,מוצעכי
העברתהתובעמתפקיד
ו
בידי הממשלה יכולה להיעשות רק בשל מספר עילות תחומות,
המצומצמות מאלה שנקבעו לגבי היועץ, ורק
בהסכמת הוועדההציבורית (מסקנת
ועדת שמגר
שאומ
צה
בהחלטת הממשלה
ו
עסק
ה
בתפקידהמאוחד של
יועץותובע כללי, קבעה
כי די
בהיוועצות בוועדה ציבורית לשםהעברה מתפקיד.)
בנוסף, מוצע לקבוע במפורש בחוק כי בעת הפעלת סמכויותיו התובע הכללי יהיה עצמאי בשיקוליו
ובהחלטותיו
ולאתהיהעליו מרותזולת מרותהדין,
וכישוםגורםברשותהמבצעתלאיוכללהורותלוכיצד
לפעול במקרה מסוים.
כל ההיבטים שהוזכרו תורמים לעצמאותו של התובע הכללי במילוי תפקידו. מצד שני,
ישנם
מרכיבים
שונים בהצעה
העלולים
לפגוע ב
ע
צמאות התובע הכללי והתביעה הכללית.
ראשית,
הדברים אמורים בהסדר הפיקוח על התובע הכללי שמוצע לקבוע בסעיף 46
ל
הצעת החוק. ההסדר
כולל הוראה בסעיף קטן א)(
ולפיה התובעהכללי "נושא באחריותלמילוי תפקידו בפניהממשלה,והוא נתון
לפיקוחושלהשרמטעמה"
ולצדההוראהבסעיףקטן(ג),מכוחהיכולהשרלבקשמהתובעהכללידיןוחשבון
על פעולותיו דרך כלל או
ב
מקרה מסוים,
ברוח האמור בדוח ועדת אגרנט משנת 1962
שהדגיש את חשיבות
הפיקוחכאמור(ראומסמךההכנההכללי,בעמ'2
.)
הוראותאלהיוצרותמתחמובנהביןהכפיפותההיררכית
והאחריות שלהתובעה
כללי כלפי הממשלה, והפיקוח של השרעליו,לביןעצמאותו
בשימוש בסמכויותיו.
אכן, מוקנית לתובע עצמאות
בהכרעותיו ב
מקרה מסוים,
ואם הוא סבור כי בקשת דוח של השר במקרה
מסוים תפגע באינטרס ציבורי חשוב, למשל תעמידו בניגודעניינים,הוא רשאילמסרו לנציב תלונותהציבור
על
מייצגי המדינה בערכאות
(סעיף 46
ג()(3) המוצע)
ואולם,. למרות הוראה זו, ברי כי סמכות "הפיקוח",
קביעת האחריות של התובע כלפי הממשלה, וכן הבקשה לדוחות כלליים ועל
מקרה מסוים
(כולל כשמדובר
בחקירות תלויות ועומדות),
עשויים
להקנות בידי ה
שר ו
הממשלה כלים לנסות
ולהשפיע על תהליך קבלת
ההחלטותשלהתובעהכלליבנושאיםרגישים,למשל,באמצעותבקשותתכופותלדיווחיםאועדכוניםביחס
לנושאיםרגישים,
דוגמת
העמדהלדין של מי שהפגין שלא כדין.
שנית,
גבולותהגזרהשנקבעובדיוניהוועדהביחסלסמכויותיושלהתובעהכללי,מותירותחלקגדולמ"עולם
המשפט הפלילי" תחת אחריותו של היועץ המשפטי לממשלה.
כך, על-
פי המוצע, המשטרה לא תונחה
בפעולות החקירה שלה
על-ידי התובע הכללי אלא על-
ידי היועץ המשפטי לממשלה.
לכך יש משמעות
כפולה–
קודםכל,ישבכךכדילפגועבעצמאותשלמרכיבמשמעותי
מתוךמערכתאכיפתהחוקשיהי
ה
כפוף
מקצועית לגורם שבמוצהר אינו עצמאי מן הממשלה. מעבר לכך, ההפרדה האמורה עלולה להוביל לקשיים
משמעותיים במישור היישומי,
שינבעו מכך שגופים שאמורים לפעול באופן מתואם והרמוני
יונח
ו
בידי
גורמיםשונים.כךלמשל,מצבשבוהתובעהכללימורה
על
השלמתחקירהבתיקמסוים,ואולם,היועץמורה
למשטרהלהימנע מנקיטה בדרכיחקירה שיאפשרו את השלמתהחקירה.
יתירה מזאת,
בנוסח המוצע קיימת אי בהירות באשר לגורם המנחה מקצועית את
התביעה המשטרתית,
אשר בהיותה גוף שהוא חלק מהמשטרה, תונחה לכאורה בידי היועץ המשפטי לממשלה ולא בידי התובע
הכללי.
זאת למרות שאותם טעמים העומדים ביסוד הענקת עצמאות לתובע הכללי חלים גם על התביעה
המשטרתית
, כמי שמנהלת מעל ל-
90%
מהתיקים הפליליים
במדינה.
מעבר לשאלה המהותית של עצמאות,
הדבר עלול לעורר
גם קשיים יישומיים,
חוסר אחידות וחוסר שוויון, בשל אימוץ מדיניות תביעה שונה
בתביעההמשטרתית(אםתונחהעל-ידיהיועץ)
ביחס
לפרקליטותתילילפה(המונחיתעל-ידיהתובע
הכללי).
7
שלישית, יש לתת את הדעת לכך שלפי המוצע, ההכרעות בעניין "גבולות הגזרה" בין התובע הכללי ליועץ
המשפטילממשלהאמורותלהיותמופקדותבידישרהמשפטים.ככלשמדוברבהוראהשבחיקוק,השררשאי
לשנותה בצו, באישור ועדת החוקה, וככל שמדובר במחלוקת בשאלת סמכות שאינה מעוגנת בחיקוק,
ההכרעה נתונה לשר לבדו. גם סמכות
זו במבט צופה פני עתיד,,
עלולה
להוות בסיס לפגיעה בעצמאותו של
התובע הכללי.
מוצע כי הוועדה תבחןהאם ניתןלתתמענהלקשיים האמורים בהסדר המוצע ביחס לתובע הכללי.
6. הסדר מיוחדל
חקירות ו
העמדה לדיןשל בכירים
כאמור,מוצעלקבועהסדרחדשומיוחדלענייןחקירותוהעמדהלדיןשלנבחרי ציבור
(ראשממשלה,שרים,
סגני שרים וחברי כנסת), נושאי משרה שיפוטית
שופטים, דיינים וכו)'(
ונושאי משרות מסוימים (מבקר
המדינה,נציב תלונות הציבורעל שופטים, וכד)'
. לפי המוצע, פתיחה בחקירה נגד
גורמים אלה תחייב קבלת
אישור
מביתמשפטמחוזי,והגשתכתבאישוםתחייבאישורשלועדתשלושהמיוחדת.
בדבריההסברמובהר
כיביסודהסדרזהעומדותההשלכותהציבוריותשעשויותלהיותלהעמדתםלדיןשלגורמיםאלה,
והרגישות
הנובעת מכך שאלה גורמים שתפקידם עשוי לחייבם לבקר את פעולת התובע הכללי או לפקח עליה. הסדר
זה מעוררקשיים במישור העקרוני ובמישורהמעשי.
במישור העקרוני,
הוספת
שתי משוכות משמעותיות בעת פתיחה בחקירה,
ולאחר מכן בעת ההחלטה על
העמדהלדיןשלבכירים,
מעוררתחששמשמעותי
לפגיעהבשוויוןבפני
החוק.ודוק,בשונהמהמצבהמשפטי
כיום שבו העמדה לדין (ובמקרים מסוימים גם פתיחה בחקירה) מחייבים אישור של הגורם הבכיר ביותר
במערכת אכיפת החוק –
היועץ המשפטי לממשלה, ההסדר המוצע אינו מסתפק בקביעת הסמכות בידי
הגורם הבכיר במערכת אכיפת החוק –
התובע הכללי
. הוא מבקש להו
סיף שני גורמים חיצוניים לרשות
המבצעת –
בשלב ראשון בית משפט מחוזי ובשלב שני ועדת השלושה –
שאישורם יידרש כדי להתקדם
בחקירה ובהעמדה לדין של האישים הבכירים האמורים.
זאת במצב שבו, לפחות כשמדובר בנבחרי הציבור
חברי הכנסת והשרים)(, לאחר אישור
התובע הכללי, בית ה
משפט המחוזי וועדת השלושה, הם
גם רשאים
לבקשחסינות דיונית מהכנסתלפניהעמדתםלדין.
הרף הגבוה לפתיחה בחקירה והעמדה לדין של דמויות בכירות אלה עלול ליצור "אפקט מצנן" משמעותי
על פעולותאכיפה כנגדם, שאינו קיים כשמדובר ב"אדם מן הישוב",
ומוצעלשקול מחדשאת הצורך בו.
במישורהמעשי
,ההסדרהמוצעמעוררגםתרוש
שאלותשישלתתעליהןאתהדעת,ובכללזה,
ביחסלפנייה
לביתהמשפטהמחוזי–
מההסטנדרטשיידרשלהוכחתהצורךבפתיחהבחקירה?איזהסוגראיותישלהביא
בפניו?
וביחסלוועדתהשלושה–
מהו
אופיההליךבפניהוועדה?
;
באילו מצביםהתובעהכללייידרשלקבלת
אישור הוועדה;גוסתוליעה הדעווהשתכמסומלוקשל
ועוד.
מוצע כי הוועדה תיתן דעתהלכך.
7
.תחילה ותחולה
במסגרת דיוניה
בהכנה לקריאה
ה
שניי
ה והשלישית אמורה הוועדה לדון בשאלת מועד התחילה של הצעת
החוק הנדונה והתחולה של החוק. ןוידב הדעווה םוימ
10.6.2026
הודיע יו"ר הוועדה כי כוונתו לקבוע את
יום
1.1.2027
דעומכתליחתלקוחה.עצומיכבמסגרתדיוניהבהקשרזהתידרשהוועדהלתתאתדעתה,בין
היתר, םג
להשלכות
של הצעת החוק על מי שממלא כיום תפקידים של יועץ משפטי לממשלה ופרקליט
המדינה, ו
לצורך במתן זמן מספק להיערכות אופרטיבית של מערך הייעוץ המשפטי לממשלה, הפרקליטות,
המשטרהושאר היועצים המשפטיים ברשותהמבצעת לכניסת החוק לתוקף.
8