חומר רקע
)האגודה לזכויות האזרח בישראל (ע"ר
جمعية حقوق المواطن في اسرائيل
(ACRI)
The Association for Civil Rights in Israel
נחלת בנימין75
תל אביב6515417
شارع نحالت بينيامين
٥٧
تل ابيب
75 Nahalat Binyamin St. Tel Aviv
טלפון
هاتف :
03-5608185
Phone:
פקס فاكس :
03-5608165
Fax:
www.acri.org.il
[email protected]
11
בדצמבר2022
לכבוד
עו"ד גלי בהרב מיארה
היועצת המשפטית לממשלה
:הנדון הצעת חוק פקודת המשטרה (תיקון– סמכויות), התשפ"ג-
2022
1.
הרינו לפנות אליך בעניין הצעת החוק שבנדון של השר לביטחון פנים המיועד, ח"כ בן גביר. ההצעה
נועדה לפגוע באופן דרמטי בעצמאותה של משטרת ישראל
ו
היא צפויה לערער את אחד מ
ה יסודות
של
מבנ ה
הדמוקרטיה ה
ישראל
ית .
זאת ניתן ללמוד הן מנוסח הצעת החוק והן מהצהרותיו
.הפומביות המפורשות של ח"כ בן גביר כל זאת בהצעת חוק חפוזה שהצורך בה
לא קי
ים .
א.
פגיעה בדמוקרטיה ובשלטון החוק
2.
מדברי ההסבר הדלים להצעת החוק עולה, כי
מטרת
הצעת החוק היא לחזק את כפיפות המשטרה
לדרג הפוליטי, בדומה לצבא, ו
זאת כדי ליצור "מארג חקיקתי קוהרנטי" ולממש את הע
י קרון לפיו
"הדרג המדיני–
קרי נבחרי הציבור–
"מתווה מדיניות ומנחה, והדרג הביצועי מיישם מדיניות זו
.)(דברי ההסבר להצעה
3.
,ראשית
ה הקבלה שמבצעת הצעת החוק בין
הצבא לבין המשטרה היא שגויה לחלוטין.
קיים שוני
.מהותי בין שני הגופים הצבא הוא גורם מדינתי להפעלת כוח נגד אויבי המדינה וברור שהוא אמור
לפעול לפי המד יניות הממשלתית. המשטרה, לעומת זאת, פועלת לאכיפת החוק והסדר הפנימיים
והיא אחראית לאכיפת החוק כלפי .כלל האזרחים, ובכלל זה כלפי שרי הממשלה ויתר חברי הכנסת
בנוסף, המשטרה עוסקת בתחומים רגישים של הבטחת זכות המחאה נגד השלטון ומימוש זכותן
של קבוצות המיעוט להפגין ו .לקיים פעילות מחאה מכאן שכל התערבות פוליטית בפעילות
המשטרה פסולה מיסודה,
והחשש מפוליטיזציה והכנסת שיקולים זרים לעבודת המשטרה הוא
.עצום ואינו ניתן להשוואה
4.
די בהתבטאויותיו של ח"כ איתמר בן גביר, המיועד להיות שר הבט"פ, ויוזם הצעת החוק, כדי
להבין את גודל הסכנה
.בהתערבות פוליטית של השר בעבודת המשטרה,כך, לדוגמה
השר המיועד
הצהיר כי הוא ידרוש לשנות את נהלי הפתיחה באש, כך שניתן יהיה לפגוע בחשודים ואף להרגם
מבלי שנשקפת סכנת חיים מידית לשוטר
. בנוסף, מבקש ח"כ בן גביר
לקבוע חסינות לשוטרים
מחקירה, באופן סלקטיבי, רק לשוט
רים באירועים על רקע לאומני של ערבים . עוד הצהיר השר
המיועד
על
תמיכה בביטול עבירת הפרת האמונים
,וככל שצעד זה לא יצלח עשוי השר לנצל את
כפיפות המפכ"ל אליו כדי להנחות אותו שלא לחקור עבירות אלו
או לא לתעדף אותן. כך יוכל השר
לייצר לשלטון סביבה נוחה לפעילות.מושחתת
5.
הצעת החוק
מערערת את
האיזון העדין
שקיים כיום בפקודת המשטרה [נוסח חדש], התשל"א-
1971
(להלן–
""החוק" או "פקודת המשטרה )בין השר והמפכ"ל
ומכרסמת בעצמאות המשטרה
2
ובאי התלות שלה .
לא בכדי העקרון לפיו המשטרה והעומד בראשה עצמאיים בניהול המשטרה
עובר כחוט השני
לאורך פקודת המשטרה והוא מבוסס על
תפיסה תיאורטית ומעשית שמייחסת
למשטרה תפקיד משמעותי בשמירה על הדמוקרטיה ושלטון החוק .
6.
הצעת החוק, לעומת זאת, מתייחסת למשטרה כזרוע ביצועית של
הדרג הפוליטי . מדובר בתפיסה
מעוותת של תפקיד המשטרה במדינה דמוקרטית
, תפיס
ה שמסכנת את ז כויות הפרט ועלולה להפוך
את המשטרה
ל.כלי בידי השלטון לדיכוי קבוצות מיעוט
7.
היכולת של המשטרה למלא את
תפקיד
יה ו להפעיל את סמכויותיה בשמירה על שלטון החוק
באמצעות אכיפת החוק באופן שוויוני כלפי כלל הציבור, ובכלל זה ראשי ממשלה ושרים , תלויה
בעצמאותה וב ה אי תלות שלה .בשר לבטחון פנים או בממשלה שוטרי משטרת ישראל שואבים את
.סמכויותיהם מהחוק ואין לדרג הפוליטי סמכות להתערב בשיקולים המקצועיים המנחים אותם
8.
המשטרה, כמי שמחזיקה במונופול על הפעלת הכח כלפי אזרחים ואחראית על אכיפת החוק, חייבת
לפעול באופן נייטרלי ומקצועי לחלוטין
ב כפוף לחוק .ובמנותק משיקולים פולטיים או הטיות
הניתוק בין המשטרה לדרג הפוליטי חייב להישמר על מנת שהמשטרה תוכל לפעול ללא משוא פנים
.כלפי כל הקבוצות באוכלוסייה
כך, המשטרה אמורה להבטיח את זכותם של מפגינים ל חופש
מחאה אף אם הם מביעים ביקורת חריפה כלפי הממשלה או ה
שר לביטחון פנים ו כן להשתמש בכח
שבידה באופן .מידתי וסביר וללא הטיות ופרופיילינג כלפי אוכלוסיות מיעוט
9.
,החשש מפני פוליטיזציה של אכיפת החוק אינו בעלמא. נזכיר
,לדוגמה
כי ביולי2020
הפעיל השר
לביטחון פנים, אמיר אוחנה, לחץ פסול על המשטרה למנוע את המשך ההפגנות מו ל מעון ראש
הממשלה
"("השר אוחנה לחץ, מפקד המחוז הודה: דו"חות בהפגנה זה לא שכיחYNET
(
26.7.2020
.))
התיקון המוצע יהפוך מקרים דומים של לחצים פסולים להוראות מבצעיות
.המונחתות על המפכ"ל מלשכת השר חדשות לבקרים
10
. בית המשפט העליון הדגיש במספר הזדמנויות את התפקיד הייח ודי שממלאת המשטרה בחברה
:ובדמוקרטיה הישראלית ואת הצורך בהבטחת עצמאותה
"מטבע הדברים, ישנה חשיבות מיוחדת שהפעלת הסמכויות בתחומים אלו תיעשה
על בסיס מקצועי ובהתחשב באינטרס הציבורי בלבד, באופן שוויוני וללא משוא
...פנים
מכאן החשיבות הרבה בהבטחת עצמאותו ואי תלותו
,של מפכ"ל המשטרה
העומד בראשה ואמון על הפעלתה לביצוע תפקידיה " (בג"ץ911/21
התנועה למען
איכות השלטון נ' ממשלת ישראל (
12.12.2021
)
11
.
הצעת החוק אמנם מסייגת וקובעת כי כפיפות המפכ"ל לשר ולממשלה לא יחולו לעניין סמכויות
החקירה של שוטרים בתיקים פרטניים. אלא שסייג זה רחוק מלספק
שכן
החשש מפני מעורבות
שיקולים פוליטיים זרים בעבודת המשטרה קיים לאורך כל שלבי ההליך הפלילי ואכיפת החוק , הן
ברמה הפרטני
ת והן ברמת המדיניות :
;החלטה על ביצוע מעצר; סוג והיקף הכוח שיש להפעיל אופן
;החקירה או שיטות חקירה החלטות על רישיון להפגנות ועוד ועוד .
"
השמירה על גבולות הכח השלטוני המופעל על הפרט בהליך הפלילי על כל שלביו
מחייבת עוד כי הפעלתו תהא
מנותקת כליל מכל חשש לניגוד עניינים מכל סוג שהוא .
עירובו של שיקול זר ובלתי ענייני בהפעלת כח-
המרות השלטוני בהליך הפלילי יוצר
פוטנציאל סיכון ממשי לעיוות האיזון הנדרש בין צורכי השימוש בכח להשגת תכלית
3
שבאינטרס ציבורי, לבין ההגנה על זכויות היסוד של הפרט"
(בג"ץ2605/05
המרכז
האקדמי למשפט ולעסקים נ' שר האוצר (
19.11.2009
).
ב.
פקודת המשטרה מאזנת בין השר למפכ"ל
12
.
אין
ל חו ק כי רשות אכיפת חוק בעלת סמכויות נרחבות כל כך כמו המשטרה ופוטנציאל פגיעה גדול
בזכויות הפרט, חייבת להיות כפופה לפיקוח וביקורת אפקטיביים מצד השר הממונה, הממשלה
.והכנסת עמדתנו היא כי יש בידי השר כבר כיום די סמכויות שמאפשרות לו לכוון את עבודת
המשטרה ולפקח עליה והוא מעורב באופן משמעותי בהתוויית מדיניות המשטרה. משכך, השינוי
.המוצע אינו נדרש
13
.
המפכ"ל אמנם אחראי מכוח החוק לניהול משטרת ישראל אולם הוא פועל בהתאם למדיניות
הנקבעת
על ידי השר לביטחון פנים והממשלה , ומכוח חוקי הכנסת, המוסמכת לתקנם ככל שהיא
.מזהה צורך
14
.
,בנוסף
בידי השר נתון כוח רב ביותר
במינוי מה פכ"ל (סעיף8
א לפקודת המשטרה קובע כי המפכ"ל
.)ממונה בידי הממשלה לפי המלצת השר לבט"פ,כמו כן
סעיף7
לפקודת המשטרה מסמיך את השר
למנ
ות קציני משטרה בכירים (בד
רגת סגן ניצב ומעלה)
וסעיף21
קובע כי השר רשאי להרחיק כל
."שוטר "בכל עת שירצה "בהקשר זה, ראוי להזכיר, כי "הוועדה הציבורית לחוק משטרה חדש
(המכונה ועדת צדוק) המליצה בשנת1999
על חיזוק עצמאות המשטרה באמצעות שינוי סמכויות
המינוי הקבועות כיום בפקודת המשטרה לגבי קצינים בכירים, כך ש סמכות המינוי של קצינים
.בדרגת סגן ניצב ומעלה תועבר מהשר לידי המפכ"ל
15
.
כמו כן, לפי סעיף9
.א לפקודת המשטרה, פקודות המשטרה מוצאות על ידי המפכ"ל באישור השר
לעניין תקציב המשטרה, חוק יסודות התקציב קובע כי השר לביטחון פנ ,ים, בדומה לכל שר אחר
אחראי לתקציב המשרד עליו הוא מופקד וכך גם לתקציב המשטרה ושב"ס. בפועל, המשרד
.לביטחון פנים מופקד על גיבוש התקציב בשיתוף אגפי המשטרה
16
.
מכאן שכבר בפקודה בנוסחה הקיים מתבצע איזון בין הצורך של נבחרי הציבור לקבוע מדיניות
ולפקח על המפכ"ל, וזאת מבלי לפגוע בעצמאותו של המפכ"ל ובעצמאות המשטרה . הטיה כה
דרמטית של נקודת האיזון כפי שמתבטאת בהצעת החוק אינה נדרשת, נזקה כבד ביותר ויש
.להתנגד לה
ג.
פרסום פקודות המשטרה
17
.
סעיף9
ב להצעת החוק קובע כי פקודות משטרת ישראל יפורסמו ברשומות ובאתר האינטרנט של
המשטרה אלא
" אם המפכ"ל
סבר... כי אין לפרסמה ." באישור היועץ המשפטי לממשלה משמעות
הדבר, כי פקוד
ו
ת משטרה שמעמדן,, על פי החוק
כ"דינים" בעלות מעמד נורמטיבי כשל חקיקת
.משנה, יכול שלא יהיו גלויות לציבור כלל
18
.
ראשית, סעיף זה מרע את המצב הנורמטיבי הקיים ולפיו
כלל פקודות המשטרה
מפורסמות
לציבור
, לכל הפחות באתר האינטרנט של המשטרה .
אמנם הסעיף המוצע הופך את ברירת המחדל
הקבועה היום וקובע כי הפקודות יפורסמו, ככלל,
גם ברשומות אולם בניגוד למצב היום, הצעת
החוק תאפשר למשטרה שלא לפרסם כלל, לא ברשומות ולא באתר האינטרנט, פקודות מסוימות
וזאת אף אם יש
ב .הן נגיעה או חשיבות לציבור
4
19
.
,שנית
ס עיף
זה מ תנגש עם הוראות חוק חופש המידע והוא פוגע בזכות הציבור לדעת ובחופש
הביטוי . סעיף6 לחוק חופש המידע קובע,
כי רשות ציבורית תעמיד לעיון הציבור את כל ההנחיות
המינהליות שלפיהן היא פועלת ושיש להן נגיעה או חשיבות לציבור. זאת בכפוף לסייגים שנקבעו
.בחוק הצעת החוק שבנדון מוסיפה סייג נוסף לחובת הפרסום ולפיו פקודות המשטרה לא יפורסמו
.כשהמפכ"ל סבור שאין לעשות זאת
20
.
משמעות הדבר, כי המשטרה תוכל לגבש הנחיות מנהליות סודיות בתחומים רגישים
מעין כמו
הם
בנוגע לשימוש בכוח, רישוי הפגנות או .מעקבים אחר אזרחים
.לאור כל האמור לעיל, האגודה לזכויות האזרח מתנגדת נחרצות להצעת החוק המסוכנת שבנדון
,בכבוד רב ובברכה
אן סוצ'יו, עו"ד
העתק:
נצ"מ אלעזר כהנא, יועמ"ש המשטרה