חומר רקע
ניירעמדה
על
הצע
תהחוק "לפיצול"
תפקיד
היועץ המשפטי לממשלה
התנועה למען איכות השלטון
יוני
2026
תשפ",ו
נוכח דיו
ני ועדתחוק
ה חוק ומשפט (להלן:,"
הוועדה")לקראת קריאה
שנייה-שלישית
על הצעת חוק היועץ
המשפטי
לממשלה והתובע הכללי (מינוי, כהונה, תפקידים וסמכויות), התשפ"ו-
2026
,
1
אנו מתכבדים
להעביר אתעמדתההמעודכנת של התנועהלמען איכות השלטון בישראל, ע"ר (להלן:"
התנועה)"
בנושא.
לאור השינויים שנעשו בנוסח הצעת החוק במהלך דיוני הוועדה לקראת הקריאה הראשונה,
מתכבדתהתנועה להגיש את עמדתה המעודכנת בענייןההצעה.
יודגש כי חרף השינויים,הקשיים
המהותיים שמעוררתההצעה נותרו בעינם, ואףהחריפו.
בנייר עמדה מעודכן זה אנו מבקשים
להביע התנגדות נחרצת להצעה, המבקשת לרוקן את מוסד
הייעוץהמשפטימתוכן
ולהפוךאת תפקידהיועץלמשרתאמוןפוליטית, נעדרת עצמאותמקצועית
ויכולת אפקטיבית להבטיח כי פעולותהממשלה ייעשו בהתאם לדין ובכפוף
לעיקרון
שלטוןהחוק.
לצד זאת,
ההצעה פוגעת גם
בעצמאות התביעה
ה
כללית ובשוויון בפני החוק, בין היתר,
באמצעות
הכפפת התובע
הכללי
לפיקוח שר המשפטים הוקשחת
התנאים לפתיח
ה ב
חקירה פלילית
והגשת
כתב אישום כנגד
נושאימשרה בכירים
, ובראשם נבחרי ציבור.
ההצע
ה
מקודמ
ת בעיתוי ובנסיבות המעוררים
חשד כי
היא
מהווה
חלק ממהלך כללי שמטרתו
פגיעהביועצתהמשפטיתהמכהנתובמוסדהייעוץהמשפטיבכלל.
ההצע
הנוגדת
אתמסקנותועדת
שמגר,ועדהמקצועית-ציבורית,
שעלפיהעוצבההסדרהמשטריהקיים,
ומהווה
צעדנוסףומרכזי
במהלך שיטתי לצמצום מנגנוני הביקורת עלהממשלה ולהחלשת עצמאות שומריהסף בישראל.
ב.1. חשיבות מיוחדת למוסד הייעוץ המשפטי בתקופת בחירות
................................
.......
5
ד.1.
הפיכת תפקידהיועץ המשפטילממשלה משומר סף עצמאילמשרת אמון פוליטית
........
8
ד.2. רידודתנאי הכשירות
................................
................................
......................
9
ד.3.
ביטולמעמדה המחייבשל חוות דעתהיועץהמשפטי
................................
..............
9
ד.4. פגיעהבייצוגהאינטרס הציבורי................................
................................
.......
10
ה1..
הליךמינוישאינו מנותק משיקולים פוליטיים
................................
.....................
10
ה2..
פגיעה בעצמאות התובע והותרת סמכויות מתחום העולם הפלילי תחת אחריות היועץ
המשפטילממשלה..........
................................
................................
.........................
10
1
להצעות החוק הממוזגות להצעת החוק הזו ראו: (פ/278525
(פ/)3198/25
(פ/)3825/25
(פ/)3825/25
(פ/)5262/25
)
פ/(4625/25
(פ/)5262/25
(פ/)5287/25
(פ/)5289/25
(פ/)5808/25
(פ/)5782/25
); כן ראו את הצעות חוק-
יסוד:
סמכות
חקירהוהעמדה לדין (תיקוני חקיקה),אשר
מעגנ
תותיקוני חקיקהמשלימים
להצעת החוק העיקרית.
2
ה.3.פגיעהבשוויון בפני החוק ובאמוןהציבור
................................
............................
11
ו1..
שינוי ההסדר החוקי בצל משפטו של ראש הממשלה ושורה של הליכים פליליים נגד חברי
קואליציה ושריםמכהנים
................................
................................
..........................
11
ו.2.
מהלך רחבשתכליתוהחלשתמערך הייעוץהמשפטי
................................
............
12
מבוא
1.
היועץהמשפטילממשלה
מהווה
אחדמשומריהסףהחשוביםביותרבמשטרהדמוקרטי
ב
מדינתישראל.
אין עוררין כי תפקיד כה מרכזי, המשמש חוליה חיונית
בין הרשות המבצעת לבין שלטון החוק,
ראוי
שיהיה מעוגן במפורשבחקיקה ראשית –
על שללסמכויותיו, תפקידיו וסדרי כהונתו.
2.
ואולם, הצעת החוק המונחת
בפני
הוועדה, אינה
מבקשת לעגןאת סמכויות היועץ המשפטילממשלה,
או "לפצל" את תפקיד
ו,
אלא
לרוקן א
ת התפקיד מתוכן.
תחת הסדרת הדין הקיים, והבטחת
עצמאותו
המקצועית של מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה ומעמדו של היועץ כשומר סף ממלכתי, מבקשת הצעת
החוק להפוך את התפקיד למשרת אמון פוליטית המחויבת
אך ורק
לממשלה, גם על חשבון קיום הדין
ושמירה על עקרונות שלטון החוק.
בכך ההצעה
שוללת את עצמאות היועץ, פוגעת אנושות בסמכויותיו
ומערערת אתיכולתו להבטיחאת שלטוןהחוק על כלל רשויות המדינה.
3.
עוד מבקשת ההצעה לקבוע פיקוח של שר המשפטים על פעילותו של התובע הכללי, באופן שיפגע
בעצמאותו ויחזק את ההשפעה הפוליטית על התובע. זאת, נוסף על הקמת
מנגנון אישור חדש לפתיחת
חקירהוהעמדהלדיןשלנושאימשרהבכירים,באופן
שיפגעב
עצמאותשיקולהדעתשלהתובעובשוויון
בפניהחוק ואף עלול להפוךאת הכנסת ל"עיר מקלטלעבריינים".
4.
ההצעה מבקשת לחולל שינוי משטרי מהותי באחד מעמודי התווך של המשטר הדמוקרטי בישראל
–
וזאת בלא בחינה מקצועית מספקת ומבלי שהוקמה ועדה מקצועית-
ציבורית
מתאימה.
הדבר נעשה אף
בניגוד למסקנותיה של ועדת שמגר, שקבעה כי אין לפצל את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה. על
עיגון הסדר משפטי כזה
להיעשות בכובד ראש, ובהתבסס על מסקנות ועדה מקצועית-ציבורית
שתוקם
לעניין זה.
5.
יודגש,
השינויים שבהצעת החוק כרוכים בתיקון של מאות הוראות חוק, שבהן מוקנות כיום סמכויות
רבות ומשמעותיות ליועץ המשפטי לממשלה, ביניהם חוקים המקנים לו סמכויות משמעותיות הנוגעות
לבחירותולשמירה על טוהר הבחירותוהאמון הציבורי בהן.
6.
אף על פי כן, הדיון בהצעה ובהשלכותיה הנרחבות, כמו גם
חלוקת הסמכויות
בין התפקידים השונים
שנק
בעים בהצעה,התקיים
ללא שנשמעו
עמדות גורמיהמקצועהרלוונטיים ממשרדי הממשלה השונים
ומבלי שהונחה בפני חברי הכנסת תשתית מספקת להבנת מלוא משמעותה שלחלוקת סמכויות זו.
3
7.
ההצעה מקודמת
כחלק ממהלך רחב להחלשת מוסד הייעוץ המשפטי ולפגיעה ביועצת המשפטית
המכהנת.
היאמצטרפתלשורהארוכהופסולהשלניסיונותהקואליציהלהעביראתהיועצתהמשפטית
לממשלה מתפקידה, שעה
שמתנהלים
הליכים פליליים כנגד חברי כנסת מכהנים, ובראשם נגד ראש
הממשלה. בנסיבות אלו קיים חשש כבד כי ההצעה מגלמת ניסיון להתערב במהלך התקין של אכיפת
החוק, להסיר מגבלות משפטיות מעל נבחרי ציבור ולפגוע בעצמאותה של מערכת אכיפת החוק במדינת
ישראל.
8.
המהלךהנוכחי אינועומד
לבדו–
הוא מהווה חוליהמרכזית נוספת בשרשרת מהלכים רחבה שמובילה
הקואליציה
במסגרת"המהפכההמשפטית,"
שמטרתה צמצוםמנגנוניהביקורתוהפיקוחעלהממשלה,
החלשת מערכתהמשפט, וערעור מעמדם ותפקידם
שלשומרי הסף במדינת ישראל.
9.
עלאףהשינוייםשנעשובהצעתהחוקבמהלךדיוניהוועדהלקראתהקריאההראשונה,מהותההצעה
נותרה בעינה. הקשיים המשמעותיים שהעלתה התנועה בנייר עמדתה עודם רלוונטיים, ואף החריפו
והתחדדו נוכח ההצעה העדכנית.
10
.
לאורהאמור,בניירעמדהמעודכןזהנבקשלהביעהתנגדותנחרצתלהצעתהחוק,ונקראלחבריהכנסת
לדחות את ההצע
ה מכל וכל, ולהסיר
ה
לאלתר מסדר היום, מתוך מחויבות לשמירה על עצמאות מוסד
הייעוץ המשפטי, עלשלטון החוק ועל יסודות המשטר הדמוקרטי בישראל.
מוסדהי
י
עוץהמשפטילממשלה כשומר סףמרכזי במדינת ישראל
11
.
מוסד היועץ המשפטי לממשלה ניצב בליבת מערך האיזונים והבלמים של המשטר הדמוקרטי בישראל.
תפקידו כולל אתהובלת התביעה הכללית, ייעוץ לרשויות השלטון על חוקיותפעולותיהן, ייצוג המדינה
בערכאות, וסמכות שיורית לייצוג האינטרס הציבורי.2
בשל
תפקידים
אלה,
עוצב מוסד הי
יעוץהמשפטי
לממשלה כגורם מקצועי ובלתי תלוי, שנאמנות
ו נתונה בראש ובראשונה
לשלטון החוק, והוא נועד
להבטיח כיפעולותהממשלה יתבצעו בהתאםלדין ובכפוףלעקרונות היסוד שלהדמוקרטיה.
12
.
במבנההמשטרבישראל,המאופייןבריכוזכוחניכרבידיהממשלהובהיעדרמנגנוניפיקוחפרלמנטריים
חזקים, משמש היועץ המשפטי לממשלה בלם פנימי חיוני במערכת האיזונים והבלמים, המשלים את
הפיקוח שנעשה על ידי הכנסת ובתי המשפט.3 מתפקיד זה נובעת חשיבותה המיוחדת של עצמאותו ואי-
תלותו המקצועית ברשותהמבצעת, כדי שיוכללפעול משיקולים מקצועיים בלבד.
13
. חשיבות זו עוגנה גם במסקנות ועדת שמגר (
1998
,) ו
עדה ציבורית שהוקמה
על מנת לבחון באופן מקיף
את מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה ואת דרכי מינויו ופיטוריו. הוועדה קבעה כי שליטה ממשלתית
בלעדית במינוי ובפיטורים של היועץ אינה מתיישבת עם אופיו העצמאי של התפקיד, וכי יש להבטיח
מנגנון מינוי מקצועי
, שקוף
ובלתי תלוי
באמצעות חובת היוועצות בוועדה ציבורית הכוללת נציגים
משפטיים, ציבוריים ואקדמיים.
4 בעקבות זאת, נקבע בהחלטת ממשלה
הליך מינוי מסודר, וכן עילות
2
תפקידי היועץהמשפטי לממשלה""
הנחיותהיועץהמשפטי לממשלה 1.0000
(
16.2.2003
.)
3
יצחקזמיר"היועץהמשפטילממשלהבשעתמשבר:פרשתשרותהבטחוןהכללי(השב"כ")ספראוריידין–
מאמרים
לזכרו47
,
55
תש"ן)(.
4
דו"חועדתשמגר, עמ'60
-
61
.
4
מוגדרות להפסקתכהונתו שלהיועץ,לאחרהתייעצותעם אותה ועדה מקצועית-ציבורית.
5
14
.
כמו כן, ועדת שמגר בחנה את שאלת הפיצול
בין תפקיד היועץ המשפטי לממשלה לבין תפקיד התובע
הכללי–
ודחתה
אפשרותזובאופןחד-
משמעי.לאחרששקלהטענותבדברריכוזסמכויות,עומסעבודה
וניגודיעניינים,קבעההוועדהכי
פיצולהתפקידעלוללפגועבתפקודהתקיןשלמוסדהייעוץהמשפטי,
להחליש את עצמאות היועץ והתביעה הכללית, ולפגוע בתוקף המעשי של הנחיות היועץ המשפטי
לממשלה.6
ובמילותהדו"ח:
"הגענו לכלל מסקנה כי לא רצוי לפצל את תפקידיו של היועץ המשפטי בין
נושאי משרה שונים ולהפרידם לחלקיהם. יתרה מזאת, סברנו כי הפיצול
האמור יכול לפגוע בקיום הנכון והמלא של הפונקציות המהותיות אותן
ממלא היועץ המשפטי, כאשר הוא פועל לפי המתכונת הקיימת, ובעיקר
ביעילות
הפיקוח המשפטי ובתוקףהמעשישל הנחיותיו המשפטיות".
15
. לא
זואףזו,
הוועדההזהירהמפניפוליטיזציהשלהמוסד
והדגישהכיריכוזסמכויותבידיגורםמקצועי
עצמאי הואתנאי יסודלשמירה עלשלטוןהחוק:
7
היועץ המשפטי מסייעלרשויות השלטון כאשר הוא כפוףלהוראותהחוק."
בעשותו כן מודרך היועץ המשפטי על ידי הוראות הדין ומקום בו מתנגדת
המדיניות,הרצויהלרשויות,עםהוראותהחוק,לרבותעםקיוםערכיהיסוד
החוקתיים, יש לחוק בעיניו עדיפות חד-
משמעית. היועץ מגן על שלטון
החוקומתפקידולהנחותאתרשויותהשלטוןמהאסורומהמותר,מהחוקי
ומה בלתי-
חוקי במקרהשל הליכים משפטיים צפויים".
16
.
מסקנות ועדת שמגר – שעומדות בבסיס ההסדרים הנהוגים בישראל עד היום –
קבעו מסמרות באשר
לאופיו של מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה. הוועדה קבעה כי היועץ המשפטי מסייע לרשויות השלטון
ובראשן הממשלה,
אך כפוף בראש ובראשונה לחוק, וכי כאשר מדיניות הממשלה מתנגשת עם הדין –
החוק גובר. בכך עוצב תפקידו של
היועץ
המשפטי לממשלה
כפרשן המוסמך של הדין וכשומר הסף
המרכזישל שלטוןהחוק
במדינתישראל.
ב.1. חשיבות מיוחדת למוסד הי
י
עוץ המשפטי בתקופת בחירות
17
.
חשיבותה של עצמאות מוסד הייעוץ המשפטי לממשלה מתחדדת
ביתר שאת בתקופת הבחירות, שבה
היועץהמשפטי
משמש כשומרסף מרכזי
האמון על הגנת טוהרהבחירותוהאינטרסהציבורי.
18
.
לשם
מילוי תפקיד זה, מוקנות
ליועץ המשפטי לממשלה
סמכויות סטטוטוריות משמעותיות
בתחום
הבחירות,
בהן
הוא פועל בכובעו כמייצגהאינטרס הציבורילשמיר
ה של תקינות
ן וטוהרן של הבחירות.
19
. אחת הסמכויות המשמעותיות ביותר של היועץ המשפטי לממשלה
בכל הקשור לבחירות היא סמכותו
לערערעל תוצאותהבחירות לכנסתבמקרים שונים,לפי סעיף86
לחוקהבחירותלכנסת[נוסחמשולב,]
תשכ"ט-
1969
.
יודגש כי סמכותו של היועץ המשפטי לממשלה לערער על תוצאות הבחירות החליפה
5
החלטת ממשלה 2274
קביעת הדרכים והתנאים למינוי יועץ משפטי לממשלה"" (
20.08.2000
);
הודעה בדבר קביעת
הדרכים והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה, י"פ התש"ס 4894
;
החלטת ממשלה 1773
"
קביעת הדרכים
והתנאים למינויו של היועץ המשפטי לממשלה" (
10.6.2007
.)
6
דו"חועדתשמגר, עמ'53
.
7
דו"חועדתשמגר, עמ'43
.
5
הוראת חוק לפיה כל בעל זכות הצבעה יכול היה לערער על התוצאות.8
בכך, ממלא היועץ המשפטי את
תפקידו כמייצג האינטרס הציבורי האמון על שמירה על טוהר הבחירותואמון הציבור בהן.9
20
.
בדומה לכך, ליועץ
סמכות מקבילה לערער על תוצאות הבחירות גם בבחירות לרשויות המקומיות,
בהתאםלסעיף72(ב) לחוקהרשויות המקומיות (בחירות), תשכ"ה-
1965
.
10
21
.
בשונה משאר הגורמים שבסמכותם לערער על תוצאות הבחירות מכוח
סעיפים אלו, שהינם ברובם
המוחלט גורמים פוליטיים או גורמים בעלי אינטרס פוליטי מובהק, היועץ מהווה
גורם עצמאי ולא
פוליטי שתפקידו לייצג אתהאינטרס הציבוריולקיים את תפקידו כשומר סף.
22
. בנוסף,
היוע
ץ אמון על
פרסום הנחיות רבות הנוגעות להתנהלות תקינה בתקופת בחירות, ובכלל זה
הנחיות בעניין
מינויים בתקופתבחירות
, כלכלתבחירות
והנחיות בעניין תעמולת בחירות אסורה.11
23
. לצדזאת,סעיף5
להוראותהבחירות(דרכיתעמולה)(סדריהדיןבבקשותועררים)קובעכיהיוע
ץ
מוסמך
להצטרף כמשיב אולהגיש בקשות במסגרת
כלהליך מתנהל
נגד תעמולתבחירות אסורה.
24
.
פגיעה במוסד היועץ המשפטי, ריקונו מתוכן ופוליטיזציה של התפקיד, עשויים
לפגוע פגיעה משמעותית
בקיומן של בחירות חופשיות ודמוקרטיות, ולכל הפחות באמון הציבורי בקיומן של בחירות כאלו.
הדברים מקבלים משנה תוקף
בענייננו, שעה שהצעת החוק מקודמת חודשים ספורים לפני הבחירות
לכנסת,ובשעה שבמקבילנערכים דיונים בוועדתהכנסת בהצעתהחוקלפיזור הכנסת.
25
.
אףאםהצעתהחוקלאתחולעלמערכתהבחירותהקרובה,איןבכךכדילגרועמעוצמתהפגיעההגלומה
בה.הפגיעהבעצמאותושלמוסדהייעוץהמשפטילממשלהובסמכויותיובתחוםהבחירותאינהמתמצה
במערכתבחירות מסוימת, אלא משליכה על כלל מערכות הבחירותהעתידיות –
הןלכנסתוהן לרשויות
המקומיות.
משכך, גם קביעת תחולה נדחית להצעת החוק לא יהיה בה כדי לרפא את הפגיעה החמורה
בטוהרהבחירות, באמון הציבורבהן ובאפשרותלקיים בחירות שוויוניות ודמוקרטיות.
עיקריהצעות החוק
26
. בפני חברי הוועדה
מונחת הצעת
חוק המבקשת לשנות מן היסוד את מבנהו,
תפקידו ותכליתו
של מוסד
הייעוץ המשפטי לממשלה. תכלית ההצעה פוליטיזציה של מוסד הייעוץ המשפטי ופגיעה בתפקידו
כשומר סף ובעקרוןשלטוןהחוק.
8
ראוסעיף86(א) לחוק הבחירותלכנסת [נוסחמשולב], התשכ"ט-
1969
.
9
ראו
פרוטוקול
הדיוןבוועדתהחוקה,חוקומשפטבענייןחוקהבחירותלכנסת(תיקוןמס'19),התשמ"ט-
1989
מיום
30.05.1989
.
10
מכוח סעיף זה הגיש למשל היועץ המשפטי לשעבר ערעור על תוצאות הבחירות המקומית בבית שמש בשנת 2013
–
עמ"נ 52997-11-13
בטענה לזיופיםרחביםבבחירות.
11
ראולמשלהנחיותהיועץהמשפטימספר1.1906
בענייןהעברתחומרהמוסרט
בווידאו
מלשכתהעתונותהממשלתית
למפלגות לצורך תעמולת בחירות; הנחיה מספר 1.1903
בעניין טיפול בתלונות בנוגע לתעמולה אסורה; הנחיה מספר
1.1905
בעניין שימוש ראש הממשלה במסוקים צבאיים למטרות מפלגתיות פוליטיות; הנחיה מספר 1.1910
בעניין
טוהרהבחירות; הנחיהמספר1.1908
בענ
יין עריכתאירועיםעל-
ידימשרדי הממשלהבתקופתבחירות; הנחיהמספר
1.1900
בעניין איסור עלתעמולת בחירות במימון כספי גוף והנחיה מספר 1.1901
בעניין עריכת סקרים על-
ידי משרדי
הממשלהבתקופת הבחירות.
6
27
.
הצעתהחוקמבקשת לפצל את
תפקיד
היועץ המשפטי לממשלהלשני תפקידים:
תובע
כללי–
אשר יהא
אחראילעתחוםהמשפטהפלילי;ו
יועץמשפטילממשלה–
אשר
לויהיונתונות
יתרהסמכויותהנתונות
כיוםליועץהמשפטילממשלה,
ואשר
ישמש כעורך דינה הפרטי וזרועההארוכה של הממשלה.
28
.
בתוךכך,ההצעהמשנהמןהיסודאתהליךהמינוי
והפיטורי
םשלהיועץהמשפטילממ
שלה,ומחליפה
את המנגנון המאוזן הקיים –
המשלב גורמים מקצועיים –
בהליך פוליטי לחלוטין.
היועץ המשפטי
לממשלהיתמנה
עלידיהממשלה,
לפי המלצת ראשהממשלהושרהמשפטים. בסמכותהממשלהלפטר
את היועץ המשפטי לממשלה, על פי עילות רחבות וכלליות מאוד וללא צורך בהתייעצות עם ועדה
ציבורית-
מקצועית.
היועץ יכהן
תקופת כהונה מקבילה לכהונת הממשלה, מה שייצור זיקה פוליטית
מלאה בינו לביןהממשלה שמינתה אותו.
29
. ההצעה מעצבת מחדש את מעמד חוות הדעת המשפטיות ואת אופן עבודתו של היועץ
ופוגעת במעמדו.
ההצעהמאפשרתלממשלהלהתעלםמחוות דעתהיועץהמשפטילממשלהואףלפטוראתגורמיהרשות
המבצעת ביניהם משרדיהממשלה השוניםוגופיםנוספים,,
מהחובהלהישמעלחוות דעת
היועץ.
עודעל
פיההצעה,התובעהכלליוגורמיםאשרמפעיליםסמכות שיפוטיתאומעיןשיפוטית,לאחייביםלראות
את חוות דעת
היועץ כמשקפת את הדין הקיים, מה שעשוי ליצור מצב של חוסר אחידות וחוסר ודאות
בפרשנות החוק.
30
. ההצעהמבטלתהלכהלמעשהאתתפקידושלהיוע
ץכמייצגהאינטרסהציבוריופוגעתבאמוןהציבור.
סמכויות היועץ המשפטי כמייצג האינטרס הציבורי יועברו על פי הצעת החוק למשנה בכיר ליועץ
המשפטילממשלה
,שימונהבמינויפוליטיעלידיהממשלהבהסכמתהיועץ
,לוהואכפוףמקצועית.
מצב
זה מאיין
את אפשרותו
של המשנה
לשמש כגורם עצמאי ומנותק מהיועץ המשפטי לממשלה או
משיקוליםפוליטיים. בכך,הצעתהחוק פוגעתפגיעה אנושה בתפקידהיועץהמשפטי כמגןעל האינטרס
הציבורי.
31
.
ההצעה משנה לחלוטין את הנחת היסוד החלה כיום לפיה היועץ המשפטי לממשלה הוא מייצג
המדינה בכל ההליכים המשפטיים וכי ייצוג נפרד לממשלה יתאפשר רק במקרים חריגים.
12
על פי
הצעת החוק, הסמכות לקבוע את עמדת המדינה בבית המשפט תינתן לממשלה ולא ליועץ המשפטי
לממשלה. עוד, לממשלה סמכות רחבה לקבוע כי היא תיוצג בייצוג נפרד בכל הליך בו תבחר. במקרה
כזה,לאיתייצב היועץהמשפטילממשלהבהליך ללא אישורהממשלה.
32
.
ההצעה
פוגעת בעצמאות התביעה הכללית.
התובע הכללי, אשרימונהעל ידי הממשלהלפי המלצת שר
המשפטים על בסיס מועמדים שתציע ועדה ציבורית, יהיה נתון לפיקוח של שר המשפטים, מה שיפגע
בעצמאות התביעה ובאי התלות שלה בגורמים פוליטיים.
כפי שנפרט בהמשך, על אף שבוועדה רוב
מקצועי,לדרגהפוליטי השפעה רבה על הליךהבחירה.
33
.
ההצעה פוגעת בשוויון בפניהחוק
ועלולהלהפוך
אתהכנסת ל"עירמקלט"
לעבריינים.
בהצעההגבלה
משמעותיתעלפתיחתחקירהוהעמדהלדיןשלבכירים,ביניהםראשהממשלה,שרים,סגנישריםוחברי
כנסת. פתיחהבחקירהכנגדנושאימשרהאלותהיהטעונהבאישורשלביתהמשפטהמחוזי,לפיבקשת
התובע הכללי.
אם לא די בכך,
העמד
ה לדין של נושאי משרה תהיה טעונה אישור של ועדת בכירים, לה
12
ראולמשלבג"ץ24
-
09
-
31238
השרלביטחוןלאומי נ'היועצתהמשפטית לממשלה(
09.03.2025
.)
7
רובפוליטי הוראותאלויפגעומשמעותיתבשוויוןבפניהחוק,.
במניעתשחיתותשלטונית
ובאמוןהציבור
בנושאי המשרה הבכירים.
34
.
עוד, הצורך בקבלת אישור של בית המשפט המחוזי לפני פתיחה בחקירה יוצר למעשה רף נפרד, גבוה
יותררקבענייןפתיחהבחקירהנגדנושאימשרהבכירים,
ש
עשוילהביאלאפקטמצנן
שישפיעעלרשויות
החוק
יורתיע אותן מפתיחה בחקירה.
ההצעות יובילו לפוליטיזציה של מוסד היועץהמשפטי לממשלה
35
. הצעת החוק
מבקשת לשנות מהיסוד את מערך הייעוץ המשפטי
בצורה שתה
פוך אותו ממוסד מקצועי
המונע משיקולים ענייניי
ם ואשר מחויב ל
שלטון החוק ולשמירה על האינטרס הציבורי, למוסד מוחלש
הכפוף לגורמיםפוליטיים.
36
. כפישנפרטלהלן,השינוייםהמוצעים
יובילולפוליטיזציהויפגעופגיעהקשהבמעמדםשלהיועץהמשפטי
לממשלה ושל מוסדהייעוץ המשפטי
לממשלה
בכלל.
ד.1.
הפיכת תפקיד
היועץ המשפטי לממשלה משומר סף עצמאי למשרת אמון פוליטית
37
.
השינויהמוצעבהליכיהמינויודרךסיוםתפקידושלהיוע
ץהמשפטילממשלה
הופךאת
היוע
ץ
ל"משרת
אמון". סמכות המינוי מופקדת באופן בלעדי לידי הממשלה ושר המשפטים, ומבטלת את החלטת
הממשלה המחייבת היוועצותעםועדת איתור מקצועית-ציבורית.
38
. לצד הליך המינוי, גם הליך הפיטורים המוצע
, מסיר את חובת ההיוועצות בוועדה מקצועית-
ציבורית
ו
מעניקשיקולדעתרחבוכמעטבלתימוגבללממשלה.
מנגנוןזהיוצראפקטמצנן–
היועץיפעלבזהירות
ובהתאםלרצון הממשלה מחשש מפיטורים.
39
.
עוד,תקופתכהונתושלהיועץ
הוצמדהלתקופתכהונתהממשלה,באופןשיוצרזיקהמוחלטתביןהיועץ
ל
בין הממשלה שמינתה אותו. כך, נוצר ניגוד עניינים אישי מובנה ליועץ שיתמנה, אשר יודע שכהונתו
תלויה כל כולה בגורם שממנה אותו, וממילא תסתיים ביחד עם סיום כהונת הממשלה. זיקה ישירה זו
עלולה ליצ
ור אפקט מצנן ו
תפגע
ביכולתו של היועץ לשמש גורם חיצוני אשר מתריע על חריגה של
הממשלהמ
הוראותהדין או עלפעולתה בניגודלהוראות חוק.
40
. הסדרים אלו
עומדים
בסתירה מהותית
למסקנות
ועדת שמגר,
אשר עוגנו בהחלטת ממשלה מס' 2274
מיום20.08.2000
,שהדגישהאתהצורך
במעורבותשלגורמימקצוע
בהליכיהמינויוהפיטוריםשלהיועץ
המשפטי לממשלה, על כלל תפקידיו:
13
"השליטההממשלתיתהבלעדיתבמינויובפיטורין...
אינהמתיישבתעםאופיו
המתואר של תפקיד היועץ המשפטי, היינו עם דרכי המינוי של גורם שחייב
להפעילשיקולדעתמקצועיעצמאילחלוטין...
חיונילטעמנוכיהבחירהתעבור
בחינה מוקדמת של גורמים שאינם רואים לנגד עיניהם אך ורק את האינטרס
הממשלתי...
מן הנכון שהכשירות והסגולות של מי שעומד להתמנות ייבחנו
בראש ובראשונה על ידי גורם מקצועי חיצוני, כדי שהממשלה והציבור הרחב
יוכלולרכוש לואמון."
13
דו"חועדתשמגר, עמ'60
-
61
.
8
41
.
ונדגישכימסקנותהוועדה,אףמתיישבותעםהלכת
ביתהמשפטהעליון,אשרעמדלאפעםעלכךשמינוי
לתפקיד שומר סף על ידי גורמים פוליטיים, יוצר ניגוד עניינים מובנה
בין הצרכים הפוליטיים של השר
הממנה לבין הצרכים הממלכתיים של התפקיד.14
ד.2.
רידוד תנאי הכשירות
42
.
הצעת החוק קובעת תנאי כשירות
עמומים ומפ
ו
רטים פחות
משהומלצו בדוח ועדת שמגר ואשר אומצו
בהחלטת הממשלה משנת 2000
.
15
כך,
לפי הצעת החוק,
יועץ משפטי לממשלה נדרש להיות מי שכשיר
לכהן כשופט בית משפט עליון ואשר הינו "משפטן בעל שיעור קומה". זאת, תוך רידוד משמעותי של
העקרונות שנקבעו בדוח ועדת שמגר,
ואשר
עוגנו בהחלטת הממשלה,
ביניהם בקיאות בתחום דיני
העונשין
ובתחומי המשפט החוקתי המינהלי. עוד, הודגש בדוח ועדת שמגר כי היועץ המשפטי צריך
להיות בעל "תכונות אישיות של מנהיגות משפטית, יכולת ארגון של המערכת עליה הוא מופקד ויכולת
להכוון ולהוליך את התובעים והיועצים ולתאם עבודת צוות. נדרשים ממנו היכולת לעמידה איתנה על
עקרונות ערכיים של משטר דמוקרטי, מחשבה סדורה וכשירות למאמץ מינהלי וניהולי."16
43
. שינוי תנאי הכשירות והסתפקות בהגדרה כללית
ועמומה ל-
שיעור קומה""
–
מונח שאינו מעוגן כיום
בדין הישראלי ואשר תוכנו וגבולותיו טרם הובהרו –
צפויים לפגוע ברף המקצועי הנדרש ממי שמכהן
כיועץ המשפטילממשלה,וממילא גם
באמון הציבורי במוסדהיי
עוץ בכללותו.
ד.3. ביטול מעמדה המחייב של חוות דעת היועץ המשפטי
44
.
כאמור, על פי הצעת החוק, בסמכות הממשלה להחליט שלא לראות את חוות דעתו של היועץ המשפטי
לממשלה כמחייבת או כמשקפת את הדין הקיים. עוד, רשאית היא לפטור בהחלטתה את גורמי הרשות
המבצעת
, ביניהם משרדיהממשלהוגופים שוניםנוספים
מחוות דעת כזו.
45
.
שינוי זה
משמעותו פגיעה בעצמאות היועץ המשפטי
לממשלה והייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה
השונים
ומהווההלכהלמעשהביטול
מעמדהיועץ כפרשן המוסמךשלהחוק עבור הרשותהמבצעת.
46
.
מעמדההמחייבשלחוותדעתהיועץהמשפטילממשלהוה
אעיקרוןחשובבהיותושומרסף,
אשרמהווה
חלק ממנגנוןהאיזונים והבלמיםהחיונילשמירהעלהמשטרהדמוקרטי ושלטון החוק.
47
.
על פי הצעת החוק, הממשלה תוכל להתעלם מחוות דעת של היועץ המשפטי בכל מקום בו תרצה לקדם
מדיניות אשר חורגת, לעמדת היועץ המשפטי, מהוראות החוק.
זאת, באופן שעשוי לפגוע בזכויות אדם
ובמינהלהתקיןואף לערער עלחזקת תקינותהחלטותהרשותהמבצעת.
14
בג"ץ 24
-
08
-
37830
מכון לואיס ברנדייס לחברה, לכלכלה ולדמוקרטיה נ' ממשלת ישראל פס', 88
לפסק
הדין(
12.5.2025
.)
15
ראוהודעהבדברקביעתהדרכיםוהתנאיםלמינויושלהיועץהמשפטילממשלה,י"פהתש"ס4894
בסעיף12
:"כדי
להיכללביןהמועמדיםשתציעהועדהלממשלה,צריךהמועמדלהיותכשירלהתמנותלשופטשלביתהמשפטהעליון...
ועליו להיות מתאים וראוי להתמנות על פי העקרונות שהותוו בדוח הועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ
המשפטי לממשלה ונוש
אים הק
שורים לכהונתו"...
16
דוחועדתשמגר, עמ'61
.
9
48
. בנוסף,ההצעהתפגע
גםבייעוץהמשפטילמשרדיהממשלההשונים,באופןבושריהממשלהיוכלולקדם
מדיניות, אף אם היא חורגת מהוראות
הדין. פגיעה כזו תביא להחלשה משמעותית של מעמד הייעוץ
המשפטי למשרדיהממשלה ולפגיעה באמון הציבורי והתנהלותהתקינה של גופי הרשותהמבצעת.
ד.4. פגיעה בייצוג האינטרס הציבורי
49
.
תפקידושלהיועץהמשפטילממשלהבכובעוכמייצגהאינטרסהציבורי,יועברעלפיהצעתהחוקלמשנה
בכיר ליוע
ץ
, אשר תמנה הממשלה בהסכמת היועץ המשפטי לממשלה.
בדומה למינוי היועץ עצמו, גם
המשנה ימונה
במינויפוליטי ומשכךתהיהלו זיקהישירה לממשלה
שמינתה
אותו.
50
.
יודגש כי הסמכויות הנתונות למשנה
הבכיר ייקבעו על פי ההצעה
בתוספת לחוק, שתוכנה טרם נקבע
נכוןלמועדפרסוםניירעמדהזה.
סמכויותאלוייקבעועלפיחלוקת
הסמכויות אשרנתונותכיוםליועץ
המשפטי לממשלה במאות הוראות חוק, בין בעלי התפקידים השונים שנקבעו
בהצעת החוק.
51
. המשנה ליועץ, אשר לו יועברו הסמכויות שעניינן ייצוג האינטרס הציבורי,
ממונה במינוי פוליטי על ידי
הממשלה ו
כפוף היררכית ליועץ המשפטי לממשלה. ברור כי במצב עניינים זה המשנה
אינו מנותק
מהשפעה פוליטית ולא יכול להיחשב כשומר סף עצמאי שבראש מעייניו ייצוג ושמירה על האינטרס
הציבורי כתוצאהמכך,.השמירהעלהאינטרסהציבורי,ואיתהגםאמוןהציבורבמוסדהייעוץהמשפטי
כמייצג אובייקטיבי של הציבור שאינונתון ללחציםפוליטיים,י
יפגע
ו.
פגיעה בעצמאות
התביעההכללית ובשוויון בפני החוק
ה.1.
הליך מינוי
שאינו מנותקמשיקולים פוליטיים
52
. כאמור, התובע הכללי ימונה בידי הממשלה, לפי המלצת שר המשפטים בהתבסס על מועמדים עליהם
תמל
ץיועדהציבורית.
החלטתהוועדההציבוריתלהמליץעלמועמדטעונההסכמהשלארבעהמחבריה
לפחות. אם תחליט הממשלה שלא למנות אף אחד מהמועמדים
ש
הוועדה הציבורית המליצה
עליהם,
יוחזר הדיוןלוועדה, שתוכל להמליץעל מועמד אף בהסכמה של שלושה מחבריהלפחות.
53
. משמעות הליך זה כי לשני הנציגים הפוליטיים בוועדה זכות וטו בבחירת המועמדים שיומלצו על ידי
ה
"בסיבוב הראשון". זאת, נוסף על האפשרות של הממשלה שלא למנות אף אחד מהמועמדים שהציעה
הוועדה, לפני השבת הדיון לוועדה. כך, הוועדה הציבורית אינה מנותקת מהשפעה פוליטית וייתכן
שייגרם אפקט מצנן שיביא את
חברי
הוועדה להעדיף המלצה על גורמים המקובלים על הנציגים
הפוליטיים.
ה.2. פגיעה בעצמאות התובע והותרת סמכויות מתחום העולם הפלילי תחת אחריות היועץ
המשפטי לממשלה
54
.
בהצעה שמונחת בפני הוועדה נקבע הסדר פיקוח על התובע הכללי, לפיו התובע יהיה נתון לפיקוח שר
המשפטים, אשר יוכל לבקש ממנו דין וחשבון על פעולותיו. הוראה זו מקימה חשש לפגיעה בעצמאות
התביעההכללית ומעגנת את ההשפעההפוליטית על מוסדהתביעה.
10
55
.
בנוסף,הצעתהחוקכפישהיאמנוסחתכיוםמותירהחלקמהסמכויותאשרכיוםמוקנותליועץהמשפטי
לממשלה, תחת אחריותו גם אחרי"פיצול" התפקיד. חוסרבהירותואחידות זו תסרבלאתעבודתם של
שני בעליהתפקידים
ותפגע גםהיא
בעצמאותהתובע.
ה.3. פגיעה בשוויון בפני החוקובאמון הציבור
56
.
הצעת החוק מייצרת מנגנון חדש, לפיו פתיחה בחקירה פלילית נגד נושאי משרה בכירים דוגמת ראש
הממשלה,שרים,חבריכנסתועוד,תחייבהחלטהשלהתובעואישורביתמשפטמחוזי.עוד,החלטהעל
הגשתכתבאישוםתחייבאישורשלועדהבעלתרובפוליטיבה.
זאת,באופןשיוצררףגבוהובלתימידתי
אשר יהיה קי
ים רק ביחס לנושאי משרה בכירים,
ואש
ר אינו קיים ביחס לכל אזרח אחר בישראל, מה
שיפגע פגיעהמהותית בשוויון בפניהחוק.
57
. מנגנון זה פוגע בעצמאות שיקול הדעת של התביעה הכללית ובשוויון בפני החוק ואף מייצר למעשה
חסינותנוספת לנושאי משרה בכירים באופן אשרעשוילהפוך את הכנסתל"עיר מקלטלעבריינים."
58
.
בנוסף,הרףהגבוהשי
יווצרלפתיחהבחקירהיהווה"אפקטמצנן"עלגורמיאכיפתהחוקשעשוילהביא
אותם שלא לפתוח בחקירה כנגד אישים בכירים. זאת, בשונה מהמצב הקיים היום ובאופן הפוגע
משמעותית באמון הציבור בנושאי המשרה הבכירים ובשלטון החוק.
הצע
תהחוק
היאחלקממהלךרחבלהחלשתמערךהייעוץהמשפטילממשלה
ולפגיעה ביועצת המשפטית המכהנת
59
. הצעת
החוק מקודמת
בעיתוי ובנסיבות המעוררים חשש כבד לתכלית פסולה. מחד גיסא,
קיים חשש
כי היא נועד
ה
להיטיב עם ראש הממשלה ועם נבחרי ציבור נוספים הנמצאים תחת
חקירות ו
הליכים
פליליים;
ומאידך גיסא
, היא
מצטרפ
ת לשורה ארוכה ופסולה של ניסיונות הקואליציה להביא לסיום
כהונת
היועצת המשפטית לממשלה המכהנת –
העומדת בראש התביעה הפלילית ואמונה על ניהול
ההליכים
הפליליים ולפגוע במערךהייעוץהמשפטי בכלל.
ו.1.
שינוי ההסדר החוקי בצל משפטו של ראש הממשלה ושורה של הליכים פליליים נגד חברי
קואליציה
ושרים
מכהנים
60
.
הצעתהחוקמקודמת
בשעהשנגדראשהממשלההמכהןמתנהלהליךפלילי
חמורבגין
עבירותשלשוחד,
מרמה והפרת אמונים. ל
צידו, למעלה מ
תריסר שרים וחברי קואליציה מכהנים מצויים
בחקירות
ובהליכים פליליים
מתנהלים.
בשעה זו, הצעת
החוק מבקשת לשנות מןהיסוד את מבנה מערכת אכיפת
החוק
, ואתזהותו ותפקידו של מי שעומד בראשהתביעההכללית.
61
.
עודיודגשכיראשהממשלהכפוףלהסדרניגודענייניםהאוסרעליולעסוקבעניינימערכתאכיפתהחוק,
ובכללזהבמינוייםובסמכויותבעליתפקידיםבה.אףשאיןהואנמנהעםיוזמיההצעות,קידוםחקיקה
זו תוך תמיכת הממשלה, מנוגדת להסדר ניגוד העניינים,
ולכל הפחות יוצרת מראית עין חמורה של
התערבות הממשלה בהליךהפליליהמתנהל נגד ראש הממשלה.
17
17
בג"ץ3056/20
התנועהלמעןאיכותהשלטוןבישראלנ'היועץהמשפטילממשלה פס',9
לפסקדינהשלכב'הנשיאה
חיות (25.3.2021
.)
11
62
. אף
שסוגייה זו עלתה במהלך דיוני הוועדה, ואף הועלתה האפשרות לפיה לא ימונה תובע כללי חדש עד
לסיום כהונתה של היועצת המשפטית לממשלה המכהנת, עניין זה לא עוגן בנוסח הצעת החוק המתוקן
שהונח על שולחן הוועדה. במצב דברים זה, לפי הצעת החוק ייתכן שימונה תובע כללי חדש, שעה
שמתנהליםהליכיםפליליים כנגד ראשהממשלה וכנגד שריםוחברי קואליציהנוספים.
63
. על
כן,
ההצעה נושאת אופי פרסונלי מובהק, המעלה חשש לשימוש בהליכי חקיקה לשם קידום
אינטרסים אישיים ופוליטיים של נבחרי ציבור המעורבים בעצמם בהליכים פליליים, ובראשם ראש
הממשלה המכהן. מדובר במהלך הפוגע בליבת עקרון שלטון החוק, מערער את עצמאותה של מערכת
האכיפה, ומכרסם באמוןהציבור במוסדות המשפט והצדקשל מדינתישראל.
ו.2.
מ
הלך רחב שתכליתו החלשת מערך הייעוץ המשפטי
64
. הצעת החוק אינ
ה
מקודמת בחלל ריק, ומשתלבת בשורת צעדים
פסולים
מצד הקואליציה
שמטרתם
להביא לסיום כהונתה של היועצת המשפטית לממשלה המכהנת –
המשמשת כראש התביעה הכללית
של מדינת ישראל וכשומרת הסףהעליונהעל שלטוןהחוק.
65
. ביןהיתר,נעשוניסיונותגלוייםלהדיחאתהיועצתמתפקידה–
תחילהבאמצעותהמנגנוןהחוקי
הקיים,
ולאחר
מכן אף
באמצעות שינויו בהחלטת ממשלה חדשה ופיטורי היועצת מכוחו.
66
. עוד
במסגרת הצעדים שמטרתם לערער את מעמדה של היועצת המשפטית המכהנת,
נציין כי במהלך
דיוניהוועדהכונתההיועצתהמשפטית
המכהנתעלידייו"רהוועדה–"
היועצת
המשפטיתהמודחת".
18
67
.
בנסיבות אלה, מתגבש חשש ממשי כי ההצע
ה אינה
נובעת מצורך מוסדי כן או מדיון מקצועי, אלא
מבקשותלהתערבבמהלךהתקיןשלאכיפתהחוק,להסירמגבלותמשפטיותמעלנבחריציבור,ולפגוע
בעצמאותם ובאמינותםשל שומרי הסףבמדינת ישראל.
הימנעות מהקמת ועדה
מקצועית-
ציבורית
לקיום הליך סדור ויסודי
68
.
השינויים
שבהצעת החוק
הם חסרי תקדים בהיקפם, ומהווים הלכה למעשה רפורמה מבנית בשיטת
המשפט ובמערך האיזונים והבלמים שבין רשויות השלטון.
לדברים חומרה יתרה, נוכח העובדה
שהשינויים המוצעים
סותריםחזיתית את מסקנות ועדת שמגר–
שעוגנובהחלטת ממשלהומהוויםעד
היום את ההסדר הנורמטיבי המסדיר את מעמד ותפקידיו שלהיועץהמשפטילממשלה.
69
. כלשינוימהותיבהסדרהחוקי
שנקבעבעקבותועדתשמגר
ראוישייעשהבמסגרת
הליךסדור
ומקצועי,
המתבסס על המלצות ועדה מקצועית-ציבורית שתוקם במיוחד לעניין זה, ותבחן
בראי חלוף הזמן
ולאור מסקנות
ועדת שמגר,
את תפקיד היועץ המשפטי לממשלה ואת דרכי טיוב עבודתו, בטרם יינקטו
צעדיםחקיקתיים מרחיקילכת.
70
. נ
בהיר,
כי דרך המלך לשינויי עומק משטריים היא באמצעות
חקיקה ממשלתית,
הנ
שענת על מחקר
מעמיק,תשתיתעובדתיתרלוונטית
והיוועצותסדורהעםגורמיהמקצוע,המתקבלתבהסכמהפוליטית
18
ראולמשלפרוטוקולדיוןועדתהחוקה, חוקומשפטמיום .05.2026
9
.1
12
רחבה
, ותוך ייצוג הולם לכלל הציבורים בחברה הישראלית, ולא באמצעות חקיקה שנויה במחלוקת
שמקודמתחודשיםלפני בחירות
כחלק ממהלך כללילהחלשת שומרי הסף.
71
. אנו קוראים לחברי הכנסת
להימנע משינויים שורשיים ויסודיים
בתפקידי הייעוץ המשפטי לממשלה
בתקופה רגישה זו
וב
אופן חד-
צדדי, וחלף זאת להקים
ועד
ת
בדיקה מקצועית-ציבורית, שתבחן באופן
מעמיקויסודיאתהשינוייםהנדרשים,ככלשנדרשיםכאלה,בתפקידימוסדהי
יעוץהמשפטילממשלה.
סיכום
72
.
הצעתהחוקמבקשתלשנותמןהיסודאתמעמדוותפקידושלמוסדהייעוץהמשפטילממשלה,ולהפוך
את תפקיד היועץ למשרת אמון פוליטית. הצע
ה זו
נוגדת את עקרונות היסוד של השיטה הדמוקרטית
ואת ההסדרים החוקתיים הנהוגים בישראל זה עשרות שנים. אף כי עיגון סמכויות היועץ המשפטי
בחקיקה ראשית הוא צעד נכון ומתחייב, כל שינוי מהותי במבנה התפקיד מחייב הליך סדור, מקצועי
ושקוף – המחויבלערכי היסודשלהדמוקרטיההישראלית ולשמירה על עצמאות שומרי הסף.
73
.
על כן, התנועה קוראתלחבריהכנסתלהימנע מקידום הצעתהחוק.
בכבוד רב,
_____________________
_____________________
סתיולבנהלהב, עו"ד
עידואורנשטיין, עו"ד
מנהלת מחלקת מדיניות וחקיקה
מחלקת מדיניותוחקיקה
13