חומר רקע
30
יוני 2026
ט"ו תמוז תשפ"ו
לכבוד
חבריוחברות ועדת הכנסת
שלום רב,
הנדון:
הצעת חוק מימון מפלגות(הוראתשעה -
מימון הבחירותלכנסת העשרים
ושש), התשפ"ו-
2026
הצעת החוק שבנדון כוללת המלצות לתיקוני חקיקה בהוראת שעה בעניין מימון מפלגות
לכנסת ה-
26, שגיבשה
הוועדה הציבורית לעניין מימון מפלגות.
זאת, במקביל להחלטת
הוועדה הציבורית על הגדלת יחידת המימון לכנסת ה-
26
, בהתאם לסמכותה. בחוות
הדעתנתייחס בקצרה להליך
גיבוש הצעתהחוק ובפרט לתפקידה שלהוועדה הציבורית;
וכן נעיר לגבי הצעת החוק שבנדון –
ובכלל זה לגבי קבלת התיקונים בהוראת שעה זמן
קצר יחסית לפני הבחירות, במקום בהליך מסודר במהלך הקדנציה,
ולגבי הצורך
בתיקונים קבועים ומקיפים בדיני מימון מפלגות.
נציין שלגבי החלטת הוועדה הציבורית על הגדלת יחידת המימון לא נעיר:
הן משום
שהדבר נמצא בסמכותה לפי חוק; הן משום שמדובר בהחלטה מקצועית המתבססת על
שיקוליםוחישוביםשוניםשאינםבפנינ
ו והןמשוםשכפישציינההוועדההציבורית,;כבר
זמן רב לא בוצעה הערכה של
צרכי ה
סיעות
ועלויות הקמפיינים, ולכן העלאה של 12%
בגובה יחידת המימון לאנראיתלנועלפניו קיצונית.
1.
תפקיד הוועדההציבורית
והליךהחקיקה
יש לברך על העבודה המקצועית שביצעה הוועדה הציבורית
לעניין מימון מפלגות,
שכללה,לפימכתבה
מיום24.6
ליו"רהכנסת,קבלתפנייהממפלגותופגישותעמן,לרבות
עם מפלגות
שאינן מיוצגות בכנסת, וקבלת נתונים והתייעצות עם גורמים רלוונטיים
בכנסתובמשרד מבקרהמדינה.
ישגםלברךעלכךשעבודתהוועדהלאהתמצתהרקבהחלטהלגביגובהיחידתהמימון,
אלאגם
הובילהלגיבושהמלצהלהצעתחוקבנוגעלמימוןמפלגותלכנסתה-
26
.
הוועדה
הציבורית היא
גורם מקצועי ועצמאי, שביכולתו לאזן בין האינטרסים והצרכים של
המפלגות מצד אחד לבין אינטרסים ציבוריים רחבים כמו "שמירת הקופה הציבורית"
ותמרוץ המפלגות להתנהלות כלכלית מחושבת מצד שני (וכן היבטים נוספים שהוועדה
הזכירה, כמו המלחמה המתמשכת, מצב המשק, והעובדה שבניגוד לעבר
הבחירות
הנוכחיותאינןסמוכותלבחירותקודמותלכנסת).
אכן,המעורבותהאקטיביתשלהוועדה
הציבורית"בהחלטותשישבהןכדילהשפיעעלגובהמימוןהמפלגותותנאיואףבלאשיש
בכך שינוי פורמלי של יחידת המימון"1תואמת גם
אתעמדתה שליו"ר הוועדה הקודמת,
השופטת בדימוס איילה פרוקצ'יה, ואת הנוהג שהתקבע במערכות הבחירות האחרונות,
2
וחודד במסגרת מספרהליכים שנדונו בשניםהאחרונות בביתהמשפט העליון.
תפקיד הוועדה הציבורית חשוב במיוחד בעת הנוכחית. עמדתנו, המתבססת גם על הנוהג
שהתגבשבכנסת,היאשישלגלותזהירותמיוחדתבתיקוןדיניהבחירותבמיוחדבתקופה
הסמוכהלבחירות
,שאנוכברנמצ
איםבתוכה(בפרטלאחרשאושרחוקהתפזרותהכנסת
בקריאה ראשונה). כדי שתיקונים כאלה יהיו מוצדקים יש צורך בכמה תנאים או
קריטריונים. קריטריון חשוב אחד הוא
הסכמה רחבה של סיעות הכנסת; קריטריון
חשוב נוסף
הוא
הצורך ב
תמיכה של הגורמים המקצועיים הרלוונטיים (
כגון הוועדה
3
הציבוריתלעניין מימון מפלגות
או
גורמי המקצוע
בו
ועדת הבחירותהמרכזי
ת.)
תמיכתהגורמיםהמקצועיים,כלומרהוועדההציבורית,חשובהבמיוחדכדילמנועמצב
של "כנסת מחוקקת לעצמה". בהקשר של מימון מפלגות הכוונה היא למניעת
מצב שבו
השחקנים הפוליטיים הקיימים (במיוחד, אך לא רק,
בקואליציה) מבקשים להטיב את
מצבם על חשבונם של שחקנים פוליטיים אחרים. במקרה שלפנינו, נראה שהוועדה
הציבורית אכן השקיעה מחשבה בניסיון לגבש תיקונים שישמרו על עיקרון השוויון
בבחירות,
הן בין סיעותשמכהנות בכנסת ו
סיעות חדשות
, הן בין סיעות גדולות וקטנות.
2.
הערות עלהצעתהחוק
כאמור, גיבוש ההצעה נעשה בידי הוועדה הציבורית, שהביאה בחשבון את מכלול
השיקוליםהרלוונטיים,וגם בשל כךהערותינועלההצעה יהיו מצומצמותוכלליות.
ניכוי
הלוואות שטרםהוחזרו
ההקלה העיקרית שניתנה למפלגות בהמלצות הוועדה היא שיתרת ההלוואה שנותרה
לחלקן,
לא תנוכה במלואה מהמקדמה שהן יקבלו לפני הבחירות; במקום זה, רק 50%
מיתרת ההלוואה תנוכה. הקלה נוספת היא "הקפאה" זמנית של ניכוי ההלוואות מכספי
מימון ההוצאות השוטפות שמפלגות המכהנות בכנסת מקבלות.
ככלל, יש לבקר את העובדה שמפלגות נזקקות שוב, כמו במערכות הבחירות הקודמות,
להסדרהבעייתישבמסגרתויתרתההלוואהשלהןלאמנוכה
במלואהמכספיהמקדמה.
הוועדה הציבורית פירטה במכתבה את ההשלכות השליליות של הסדר זה, במיוחד על
אודות
הסכנה שמפלגה כזו לא תיבחר לכנסת ה-
26
ואז ההלוואה עלולה להפוך ל"חוב
1
מתוך מכתבה של הוועדה ליו"ר הכנסת מתאריך 24.6.2026
.
2
בג"ץ 429/20
ישראל שדה נ'כנסת ישראל
(נבו 4.2.2020
);בג"ץ 5374/22
התנועה למען איכות השלטון
בישראל נ' הכנסת
(נבו 29.9.2022
.)
3 על הנורמה שהתגבשה בכנסת בנוגע לתיקון דיני בחירות לקראת בחירות, ראו: מורן קנדלשטיין-
היינה,
גיאלוריא, אסף שפירא ואסף הימן,
מגבלות על שינוייםבחוקיהבחירות לקראתבחירות, הצעה לסדר
65
טיוטה,המכון הישראלי לדמוקרטיה,, 2026
.
אבוד"; או הפגיעה הצפויה בהתנהלות השוטפת של מפלגות שיצטרכו בעתיד לנכות את
כספי ההלוואה מתוך המימון השוטף שהן יקבלו במהלך הכנסת ה-
26
. יש גם לתמוה על
כך שמפלגות לא הספיקו להחזיר את יתרת ההלוואות שלהן בתקופה כהונ
ת
ה הארוכה-
יחסית שלהכנסתהנוכחית.
עם זאת, גם כן כפי שציינה הוועדה, המציאות היא שיש מפלגות שנותרה להן יתרת
הלוואה משמעותית, ואם היא תנוכה
במלואה מהמקדמה –
הדבר עלול לפגוע ביכולתן
לנהל קמפיין בחירו
ת.
ייתכן אפוא
שהמלצת הוועדה לגבש הסדר מתון יותר מאשר זה
שגובש במערכות הבחירות הקודמות –
שבמסגרתו תנוכה מהמקדמה 50%
מיתרת
ההלוואה(במערכההבחירותהקודמותהיתרהלאנוכתהכלל),בנוסףלהקפאהזמניתשל
ניכוי ההלוואות מהמימון השוטף
–
היא סבירה לצד זה,.
כפי שציינה הוועדה, חשוב
לאחרהבחירותלגבשולאמץתיקוניםשיבטיחושמציאותזולאתחזורעלעצמהבעתיד.
הגדלתמקדמתהבחירות
לפי הצעת החוק, המקדמה שכל הסיעות, מכהנות (גדולות וקטנות) וחדשות יוכלו לקבל
לפניהבחירות–
תוגדל(
ההגדלהתהיהמשמעותיתבמיוחדעבורסיעותחדשות,אךייתכן
שהדבר מוצדק כדי לצמצם את אי-
השוויון ה
כללי
שממנו הן סובלות בנוגע למימון)
. כך
יוכלו המפלגות להתארגן ולנהל את מסע הבחירות שלהן בצורה טובה יותר, תוך שסך
המימון שלהם לא ישתנה. הסכנה העיקרית היא
שמפלגה שקיבלה מקדמה (ללא ערבות
אועםערבותחלקית) לא תיבחרלכנסת הבאה –
ואז החובהאבוד" שלהיגדל."
איננושולליםבהכרחאתההסדרהמוצע,אםאכןצרכיהמפלגותמצדיקיםמקדמהגדולה
יותר, וב
כפוף לכך שעניין החובות האבודים יטופל
במסגרת התיקונים שיקודמו לאחר
הבחירות. אך
אפשר לבקר את העובדה שהדבר נעשה בהוראת שעה,
זמן קצר לפני
הבחירות; הצורך במקדמה גדולה יותר הרי אינו חדש ואינו נובע מנסיבות ספציפיות
הרלוונטיות דווקא לבחירות הקרובות, כך שאם באמת יש צורך בתיקון הנ"ל –
אפשר
וצריךהיהלקדמו זמן רבלפניהבחירות,וכןלא כהוראת שעה.
הקדמת המועדלקבלתמקדמהלסיעה חדשה
לפיההצעה,סיעהחדשהתוכללקבל,בכפוףלערבות,מקדמהבגובה2
יחידותמימוןכבר
ביום הקובע –
בניגוד למצב הנוכחי, שבו היא יכולה לקבל מקדמה
רק עם הגשת רשימת
המועמדים.
גם כאן, איננו שוללים בהכרח את ההסדר המוצע, וההסבר שלפיו רשימת מועמדים
זקוקהלמקדמהמטעםהמדינהעודלפניהגשתרשימתהמועמדים(שכןקמפייןהבחירות
מתחילבפועלזמןרבלפניכן
,וקבלתהלוואותמבנקיםהיאלאתמידפשוטה)–
נראהעל
פניו סביר.
עם זאת, גם לגבי תיקון זה איננו מוצאים הצדקה לכך שה
וא
נעשה בהוראת
שעה
וזמן קצר לפני הבחירות. לאחר הבחירות, כשיגובש ההסדר הקובע, יש להביא
בחשבון גם סכנות שעלולות להיווצר אם בסופו של דבר רשימת המועמדים
שקיבלה
מקדמה
לא תוגש באופן רשמי.
יחידת המימון המתווספת למימון הבחירות
לפי ההצעה, כל סיעה הנבחרת לכנסת תקבל, נוסף על מימון הבחירות הנובע מהישגיה
בבחירות(ובמקרהשלסיעהותיקה–
מהממוצעעםתוצאותהבחירותהקודמות),
תוספת
של1.4
יחידותמימון–
במקוםשליחידתמימוןאחתלפיהחוקהנוכחי.
הרציונלהעיקרי
הוא צמצום אי-
השוויון המובנה בין מפלגות
גדולות וקטנות –
שכן בניגוד למימון הנקבע
לפי תוצאות הבחירות,
שהוא גדול יותר עבור סיעות גדולות,
התוספת הזו אחידה לכל
ה
סיעות
(ואכן,ישהוצאות מסוימות שהן אחידות או דומותלכולן.)
גם במקרה זה, איננו שוללים בהכרח את ההסדר המוצע, ובהחלט יש מקום לשקול
שיקוליםהנוגעים לצמצום אי-
השוויון בין סיעות
גדולות וקטנות.
עם זאת, גם כאן,
עדיף
היה שהדבר היהנעשה שלא בהוראת שעהשולא סמוך לתקופתהבחירות.
3.
על הצורך ברפורמה בדיני מימון מפלגות
אנו מברכים עלעמדת הוועדה הציבורית שלפיה"לאחר הבחירותועם כינוןהכנסתה-
26
תשוב הוועדה ותתכנס, בשיתוף פעולה עם הסיעות, לבחינה עקרונית ומקיפה של האופן
הראוי למימון המפלגות, לשם עיגונו המסודר בחקיקה"
. לדעתנו יש אף צורך בהקמת
ועדה ציבורית-מקצועית
בנוסח "ועדת לוין"(,
שהגישה את מסקנותיה בשנת 2000
,)
בהשתתפות חברי הוועדה הציבורית לעניין מימון מפלגות
וכן נציגי המפלגות ונציגים
ממבקר המדינה, ועדת הבחירות המרכזית, הגורמים המקצועיים בכנסת, האקדמיה
והחברההאזרחית.ועדהזוצריכהלדוןבסוגיותרבותהנוגעותלחוקימימוןבחירות,ובהן
עידוד התנהלות כלכלית מחושבת של המפלגות, הגברת השוויון בין מפלגות וכן בין
מועמדי
ם בבחירות פנים-
מפלגתיות, חיזוק היכולת של המפלגות לקיים פעילות מפלגות
שוטפת,חיזוק הקשר ביןהמפלגות לציבור, סנקציות מימוניותעלפיצול סיעות ועוד.
בכבוד רב,
ד"ראסף שפירא
המכון הישראלילדמוקרטיה