חומר רקע

מגבלותעלשינויים בחוקיהבחירותלקראת הבחירות מורןקנדלשטיין־היינה|גיאלוריא| אסףשפירא|אסףהימן מאי 2026 הצעה טיוטה לסדר 65 מגבלותעלשינוייםבחוקיהבחירות לקראתהבחירות מורןקנדלשטיין-היינה| גיאלוריא| אסףשפירא| אסףהימן הצעהלסדר65 טיוטה מאי2026 תוכן ה עניינים תקציר 5 חלקא. מבוא 8 חלק ב. הגבלות כלליותעל הכנסתוהממשלה בתקופת בחירות 13 חלק ג. על העיקרון שאין מתקניםאת דיניהבחירות לקראתבחירות אלא בהסכמה רחבה 17 חלק ד. המעמדהמשפטי של העיקרון שאיןמתקנים את חוקי הבחירותלקראת בחירות אלאבהסכמהרחבה 29 חלק ה. המנהג החוקתי והדיןהמצוי 37 חלק ו. המנהגהחוקתיוהדין הראוי 42 חלק ז. מתווה להסדרת חוקתית 44 תקציר מחקר זה בוחן את ה תנאים הקיימ ים בדין לצורך שינוי חוקי הבחירות ערב בחירות, וכן משרטט את הדין הרצוי בסוגיה זו. המחקר בוחן פרקי זמן שונים: שנת בחירות, ובעיקר התקופה שלקראת ה בחירות, אשר כוללת הן את תקופת הבחירות והן את התקופה הסמוכה לה (שבה ידוע ש הבחירות יוקדמו.) נקודת המוצא העומדת ביסוד המחקר היא ששינויים בחוקי הבחירות הנערכים לקראת בחירות – ככל שיוחלו בתחולה מיידית – עשויים להטיל צל כבד על ההגינות וה לגיטימיות של הליך הבחירות ולעורר קשיים משפטיים. זאת, הן בשל החשש מפני פגיעה בעקרון השוויון בבחירות ובזכות לבחור ולהיבחרוהן בשל הפר ה של דרישתהכלליות שלהחוק ושל האיסורעל חקיקהפרסונלית. החששות הללו מצאו ביטוי במשפט ההשוואתי. ועדת ונציה ( גוף של מומחים הממליץ למועצת אירופה)המליצה להימנעמשינוייםמהותיים בדיניהבחירותשנהלפניהבחירות.עקרוןהריסוןבשנת בחירות שנקבע על ידי ועדת ונציה הוכר בפסיקת ם של בתי המשפט החוקתיים במדינות אחדות וכן בפסיקת בית המשפט האירופי לזכויות אדם. נוסף על כך, יש מדינות שבהן עוגנו מגבלות מפורשות עלהאפשרותלשנות את דיני הבחירות בסמוךלמועדן – ביןבחוקה ובין בחקיקהרגילה. ומה בישראל? עליסודניתוחאמפירישלחקיקהבענייניבחירותשהתקבלהבשנתבחירותאולקראתבחירותמשנת 1992 ועד היום, אנו מראים כי במרוצת השנים התבסס בכנסת נוהג ש אין מקבלים שינויים בחוקי הבחירותלקראת בחירות אלא בהסכמהרחבה. לקיומושל נוהגזה יש תוקף משפטימשני טעמים: ראשית, לנוכח הוראת סעיף 19 לחוק- יסוד: הכנסת, הקובעת כי במקרה שסדרי עבודתה של הכנסת לא עוגנו במפורש בהסדר סטטוטורי – על הכנסת לפעול על פי הנוהג והנוהל המקובלים בה. מכאן שבמקרים מסוימים נוהג פרלמנטריזה עשוי לכבולאת הכנסת מבחינת סדרי עבודתה המחייבים. שנית, מאחר שנוהג זה התגבש לכדי מ נהג חוקת י. אומנם בית המשפט העליון טרם קבע מסמרות בדבר תוקפו המחייב של המנהג החוקתי. מכל מקום, אנו מראים כי כל שלושת היסודות הנדרשים להוכחתקיומושל מנהג חוקתישנקבעו בפסיקה מתקיימים בענייננו: (1) פרקטיקה מושרשת היטב – הניתוח האמפירי מלמד כי רוב התיקונים לדיני הבחירות שהתקבלובתקופתהבחירותהיופריהסכמהרחבה.במשךלמעלהמשלושיםשנה,מתוך60 תיקונים שמצאנו – רק בחמישה מקרים הכנסת סטתה מן הנוהג האמור, וברקע של חלק מהם עמדו נסיבות ייחודיותלמדי.הדבקותבפרקטיקהזוהתחדדהעםהשנים,כך שבעשריםהשניםהאחרונות,הנוהג שאיןמתקניםאתדיניהבחירותבתקופתבחירותאובסמוךלכךאלאבהסכמהרחבההופררקפעם אחת, וגם בהפרה זו ההתנגדות לחקיקה נבעה מההתנגדות לעצם פיזור הכנסת ולא מהסתייגות מהתיקונים בדיני הבחירות. (2) קי ומה של תודעת חיוב ברורה – עיון בפרוטוקולים של דיוני הכנסת מוכיח כי אין זה מקרי שתיקונים שהתקבלו ערב בחירות זכו להסכמה רחבה. חברי הכנסת היו מודעים היטב לקיומה של הפרקטיקה שתוארהלעיל וראו עצמםמחויבים לפעול על פיה. 5 (3) קיומושלרציונלכבדמשקלהמבססאתהפרקטיקה– ביסודהשלהפרקטיקההנטענתניצבת השאיפה להבטיח את מימושם של העקרונות העומדים ביסוד הליך הבחירות, ובראשם עקרון השוויון בבחירות והזכות לבחור ולהיבחר . פרקטיקה זו אף מתיישבת היטב עם הע יקרון שהוכר בפסיקת בית המשפט העליון (במיוחד לאחרונה במסגרת בג"ץ חוק טבריה) שאין לשנות את כללי המשחק תוך כדיהמשחק. יהנה כי כן, שלושת היסודות הנדרשים להוכחת קיומו של מנהג חוקתי מתקיימים במקרה זה. אשר עלכן,לעיקרון ש איןמקבליםתיקוניםבדיניהבחירותבתקופתבחירותישתוקףמשפטי,הןעלבסיס סעיף 19 לחוק- יסוד: הכנסת והן על בסיס מעמדו כמנהג חוקתי (אף שכאמור בית המשפט העליון טרם הכיר בדוקטרינה זו בישראל,)והוא מטיל מגבלה על הכנסת בכל הנוגע לתיקון חוקי בחירות לקראתבחירות. למסקנהזויש חשיבותרבה לנוכחיוזמותחקיקהשונותלתיקוניםבדיניהבחירותשקודמולאחרונה ויש חשש ש ייעשה ניסיון להשלימן עוד לפני הבחירות הקרבות לכנסת ה- 26 . מעבר לקושי שחלקן מעוררות לגופן מן ההיבט של טוהר הבחירות ושוויונן, קידומן בעת הזו יהיה משום שחיקה של הנורמה שחקיקה בתקופת בחירות מתקבלת בהסכמה רחבה. חשש זה גובר לנוכח הנסיגה הדמוקרטית שישראל חווה בשניםהאחרונות. אםכן,המנהגהחוקתימחייבלקדםתיקוניםבחוקיהבחירותלקראתבחירותבהסכמהרחבה.ואולם הדיןהמצוימחייבל עיתיםל הסתייגגםמתיקוניםהמתקבליםבהסכמהרחבה.תנאיזהאינומספק ערובהלהבטחתעקרונותהיסודהעומדיםביסודהליךהבחירות.זאת,בצלהחששמפניקידוםחקיקה שתפגעבמפלגותחדשות אובמועמדיםחדשים,אולכלהפחות תשרת רקאובעיקרמפלגותומועמדים שמכהנים בכנסת לעומת שחקנים חדשים; דוגמה מובהקת לכך היא חקיקה ערב בחירות בענייני מימון מפלגות. חקיקה מעין זו עשויה לפגוע בעקרון השוויון בבחירות ובזכות לבחור ולהיבחר ללא תלות במועד קידומה. ואולם קבלתה ערב בחירות מחריפה את הפגיעה בשחקנים החדשים, לנוכח אינטרס ההסתמכות של הם, וכן את החשש לחקיקה פרסונלית. בנוסף, לעיתים הכנסת עשויה לקדם חקיקה הפוגעת בקבוצת מיעוט מובחנת, וזו עשויה להתקבל בהסכמהחוצתמחנות פוליטיים,משום ששארהמפלגות בכנסת – לרבות מן האופוזיציה – יתמכו בה, אךהבעייתיות שבה ברורה. ל נוכח האמור לעיל, תיקונים בדיני הבחירות המתקבלים בשנת בחירות, ובעיקר לקראת בחירות, צריכיםלהיבחן באופן קפדני יותר מעברלרכיבההסכמההרחבה,. ישנםפרמטרים נוספים שעשויים להקרין על ההצדקה העומדת ביסוד התיקונים הללו – ולפיכך גם על הלגיטימיות שלהם, כגון עיתוי קבלת התיקון, השלב בהליך החקיקה שבו הי יתה מצויה יוזמת החקיקה לפני תחילת תקופת הבחירות, סוג התיקון (טכני או מהותי), ועמדתם של גורמי המקצוע האובייקטיביים האמונים על ניהולהבחירות, ובראשם גורמיהמקצוע בוועדת הבחירותהמרכזית. בחלקו האחרון של המחקר אנו מציגים את עמדתנו באשר לדין הרצוי ביחס לשינוי חוקי בחירות בשנתבחירות.לדעתנו,המנהגהחוקתיאינומספקמענהמיטבילחששותהעולים מחקיקההמשנה את דיני הבחירות ערבבחירות. ראשית לא תמיד ביסוד תיקונים המתקבלים ערב בחירות ניצב טעם ראוי., אומנם הצדקה ראויה אינה בהכרח מבטיחה שהתיקון הוא רצוי או חוקתי, אך יש בה כדי להקרין על הלגיטימיות שלו. יש בדרישהזוגםכדי להדגישאתחשיבותאינטרסהיציבותשלדיניהבחירות,שבאלידיביטויבהמלצות 6 ועדתונציה,כמוגםאתחשיבותההגנהעלציפיותיהםשלהאזרחיםועלזכויותיהם שלמישאולילא יהיוחלק מההסכמההרחבה. שנית, השחקנים הפוליטיים מתחילים להיערך לבחירות הרבה לפני תקופת הבחירות. משכך, החששותלניצול לרעהשלהכוח הפוליטיכשמדוברב שינוי דיני הבחירותצפיםועוליםגםבשלב שלפני תקופת הבחירות. ל נוכח האמור לעיל, אנו סבורים כי הדין הראוי מצריך לנקוט ריסון בתקופה מוקדמתיותר – עד כשנה לפני הבחירות, וכןלספק הצדקה ראויהלתיקון המתקבל בתקופה זו. לבסוף,אנוממליציםלעגן מגבלהחוקתיתעלהאפשרותלתקןאתחוקיהבחירותערבבחירות. עיגון זהנדרשכדי"להגןעלהקיים,"בעיקרעלרקעהנסיגההדמוקרטית, שבמסגרתההיינועדיםלאאחת לרמיסהשלנהגיםופרקטיקותמקובלים, ובשיםלבלעובדה שטרםהוכרבפסיקה תוקפוהמחייבשל המנהג החוקתי. בנוסף, ההסדרהמוצע כולל הוספת רכיבים מהדין הרצוי. על פי המוצע, בחוק- יסוד: הכנסת תעוגן הוראה ש לפיה תיקו ן בדיני הבחירות שהתקבל לקראת בחירות או בשנת בחירות לא יחול באופן מ יידי, אלא אם התקבל ברוב גדול (שייקבע בסעיף זה), ובהינתןכי הואנדרש לצורך הבטחתהניהול התקיןשל הבחירות. 7 חלקא. מבוא בחירות חופשיות ושוות הן יסוד חיוני לקיומה של דמוקרטיה, באשר הן מבטאות את ריבונות העם.1 לכן, דומה כי לא ניתן להפריז בחשיבות של הבטחת טוהר הבחירות והגינותן במדינה דמוקרטית. ערכיםבסיסיים אלההםתנאיהכרחי גםאםלאמספיק)ללגיטימיותשלההסדרהחוקתי.(2 בטבורם של דיני הדמוקרטיה ניצבים דיני הבחירות – מכלול הנורמות המעצבות את ההשתתפות הפוליטית בהליך הבחיר ה של נציגי הציבור. כללים אלה מסדירים את אופן מימוש הזכות לבחור ולהיבחר, והקפדהעליהםמבטיחהכי רשויותהשלטוןייהנומהלגיטימציההדרושהלשםהפעלתסמכויותיהן.3 מחקר זה עוסק ב תנאים הקבועים בדין הקיים לשינוי ב חוקי הבחירות ערב בחירות, מתוך הצגת עמדתנו ביחס לדין הרצוי בנושא זה. המחקר מתמקד בשנת בחירות ובעיקר בתקופה שהגדרנו "לקראת בחירות" –הכוללת הן את תקופת הבחירות, המתחילה מרגע היווצרות עילה להקדמת הבחירות (או כשלושה חודשים לפני הבחירות אם הבחירות נערכות במועדן), והן את התקופה הסמוכה לתקופתהבחירות. אחדמביטויוהיסודייםשלעקרוןשלטוןהחוק, שהוא גםנקודת המוצא ל מחקרזה,הוא שאיןמשנים את כללי המשחק תוך כדי משחק. ע יקרון זה, שהוכר בפסיקתו של בית המשפט העליון, מקבל משנה תוקףבתחוםהרגיששלדיניהבחירות. בנסיבות מסוימות,שינוייםב חוקי הבחירותשנערכיםבסמוך לבחירות–אםהםמוחלים בתחולהמיידית– עשוייםלעוררקשייםמשפטיים,הןבשלפגיעהבשוויון בבחירות ובזכות לבחור ולהיבחר והן בשל הפר ה של דרישת הכלליות של החוק לצד האיסור על חקיקה פרסונלית.4 נדגיש: שינויים ב חוקי הבחירות לקראת בחירות אינם נעשים בהכרח ממניעים פסולים, והם אף עשוייםלהיותנחוצים.משכך,איננוטועניםשהםפסוליםאפריורית.עםזאת,לאאחתשינוייםבדיני הבחירות שנעשים שעה שהבחירות בפתח עשויים להטיל צל כבד על ה הגינות וה לגיטימיות של הליך הבחירות כולו ולכן גם לפגוע באמון הציבור בהליך הבחירות ובמוסדות השלטון. 5 תובנה זו מצאה ביטוי בנוהג שהתבסס במרוצת השנים בכנסת ש אין מקבלים שינויים ב חוקי הבחירות לקראת 6 בחירותאלא בהסכמה רחבה. * אנו מבקשים להודות (בסדר א״ב) לדנה בלאנדר, נעה גשן, ענת טהון אשכנזי, גאיה משיח סיגאוי, סוזי נבות ואביטל פרידמן, עלהערותיהן המועילות למחקר זה. 1 השוו: א"ב 11280/02 ועדת הבחירות המרכזית לכנסת ה- 16 נ' טיבי פ"ד נז(,4) 1 פס', 14 לפסק דינו של הנשיא ברק ( 2003 .) 2 השוו: דפנה ברק- ארז "לקראת דינידמוקרטיהבישראל" עיונימשפט לג527 , 529 ( 2011 .) 3 שם. 4ראועלכך:יניברוזנאיוגילגן- ILBlog - S - ICON (30.11.2025) מור" האיסורעלשינוידיניהבחירותבשנתבחירות" . 5 עלהחשיבותבוודאותשלכלליהבחירותוהחששכישינוייםבכלליהבחירותברגעהאחרוןיפגעובהגינותאובלגיטימיות Richard H. Pildes של הבחירות או יאפשרו מניפולציה (נכתב על רקע הקורונה) ראו: of Age an in Law Election , 100 (2022) O R L S 74 Distrust NLINE EVIEW AW TANFORD 6 לעמדהברוח זוראו במכתבה של האגודה לזכויות האזרחליועץ המשפטילכנסת בנושא " חקיקה בפגרתבחירות" מיום 20.11.2019 . 8 ב מחקרנבקש לבסס את קיומו שלנוהג זהונטען כי ישלו משמעות משפטית משני טעמים. ראשית, הואיל ונוהג פרלמנטרי עשוי לכבול את הכנסת בהתאם להוראת סעיף 19 לחוק- יסוד: הכנסת; שנית, מאחר שנוהג זה, כפי שנראה,התגבשלכדי מנהגחוקתי. אשר עלכן–לעיקרון ש איןמקבליםתיקוניםבדיניהבחירותבתקופתבחירותישתוקףמשפטי, והוא מטיל מגבלה על הכנסת בכל הנוגעלתיקון חוקי בחירותלקראתבחירותאו בסמוךלכך. בנוסף,נציגאתעמדתנו שהדיןהמצוימחייבלע יתיםלהסתייגגםמתיקוניםבדיניהבחירותלקראת בחירותהמתקבליםבהתאםלמנהגשהתבסס,היינו–בהסכמהרחבה זאת,. כאשרמדוברבחקיקה המי טיבה עם חברי הכנסת המכהנים על חשבונם של שחקנים פוליטיים חדשים, תוך פגיעה בעקרון השוויון בבחירות ובזכות לבחור ולהיבחר. ההיסטוריה מלמדת כי חשש זה מקבל משנה תוקף בכל הנוגע לענייני מימון מפלגות. חקיקה מעין זו, שעל פי הפסיקה ניתן לראות בה מקרה פרטי של דוקטרינת ה"כנסת מחוקקת לעצמה," אומנם עשויה לעורר קושי גם אם תתקבל שלא לקראת בחירות. ואולם קבלתה ערב בחירות מחריפה את הפגיעה בערכים האמורים לנוכח אינטרס ההסתמכות של השחקנים החדשים. כמוכן,נציגאתעמדתנו ביחסלדיןהרצוי ,שהואמגביליותרמהמנהגהחוקתי, משניטעמים: ראשית, מאחר שיש מקום להתנות תיקונים בדיני הבחירות ערב בחירות בקיומה של הצדקה ראויה. שנית, הואילוהוא מצדיק ריסון בתיקון דיניהבחירות בתקופה מוקדמת יותר, עד כשנהלפני הבחירות. לנוכח האמור לעיל, בחלקו האחרון של המחקר נציע לעגן הוראה חוקתית המגבילה את האפשרות לתקן את דיני הבחירות בשנת בחירות, על ידי הדרישה ש התיקון יתקבל בתמיכת רוב גדול של חברי כנסת, ורק אם הוא נדרש לצורך ניהול תקין של הבחירות. הוראה זו תעגן בחוק יסוד את המנהג החוקתי הקיים ואף תרחיב אותו. הסדר זה גם מבקש למתן את החשש מפני פגיעה בשחקנים פוליטיים חדשים. המחקר מתמקד במגבלות החלות על הכנסת ביחס לתיקונים בחוקי בחירות שהתקבלו לקראת בחירות הנובעות מן העיתוי שבו מתבצע התיקון. לכן, אין הוא עוסק בתיקונים המתקבלים בעיתוי אחר .כמו כן, מחקרזה אינועוסקבכללהמגבלות העשויותלחולעלתיקוןדיניבחירות,למשלכאלה הנובעותמעקרונותכללייםאחריםשלחקיקה או מןהדוקטרינהשלשימושלרעהבסמכותהמכוננת. ה מניע לכתיבת מחקר זה הוא יוזמות חקיקה לתיקונים בדיני הבחירות שקודמו לאחרונה בכנסת ה- 25 ,וישחששכיייעשהניסיוןלהשלימןבשנתבחירותואףבסמוךלבחירותלכנסתה- 26 . 7 מעברלקושי ש כמה מהן מעוררות לגופן, מן ההיבט של טוהר הבחירות – קידומן בעת הזו יהיה משום שחיקה של הנורמה שלפיה חקיקה בתקופת בחירות מתקבלת רק בהסכמה רחבה. החשש שתואר לעיל גובר 7 כמו למשל "חוק בנט" – הצעת החוק שביקשה להטיל בנסיבות מסוימות על מפלגות אחריות לחובות מפלגות שחדלו מלהתקיים (אם בראש המפלגה עומד מי שעמד בראש המפלגה שחדלה להתקיים). על הצעת החוק הזו, ראו אסף שפירא ועמיר פוקס, "הצעת חוק מימון מפלגות ('חוק בנט)', חוות דעת אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה ( 26.10.2025 ) . הצעות חוק אחרות שיש חשש שיקודמו בעת הנוכחית נוגעות לפסילת רשימות ומועמדים, תיקונים בשיטת הבחירות או גיל ההצבעהועוד,ראו:אסףשפיראוגיאלוריא שמירהעלטוהרהבחירותלכנסתה- 26 – מיפויהסכנותודרכיההתמודדות עימן 24-25 (המכון הישראלי לדמוקרטיה 2026 .) 9 לנוכח הנסיגה הדמוקרטית שישראל חווה בשנים האחרונות.8 הניסיון ההשוואתי מלמד כי במדינות שבהןחלהנסיגהדמוקרטית,אחדמןהמהלכיםהנפוציםשננקטוהואקידוםחקיקההפוגעתבשוויון בבחירות ואשרנועדהלהיטיבעם מפלגות השלטון. 9 הגדרותומינוחים במחקר זה התמקדנו בחקיקה בענייני בחירות לכנסת, אשר מסדירה את הליך הבחירות, שיטת הבחירות,הזכותלבחורולהיבחר,תעמולתבחירות,מימוןמפלגות,וכיוצאבאלה.באשרלהגדרהשל תקופת בחירות"" – אין הגדרהאחידהלמונחזה, חוקים שונים מציינים תקופות שונות.10 כךלמשל, הגבלות שונות לפי חוק הבחירות (דרכי תעמולה), התשי"ט- 1959 , חלות ב- 90 הימים שלפני הבחירות לכנסת;חוקמימוןמפלגות,התשל"ג- 1973 ,מגדיראת"היוםהקובע"כ- 101 יוםלפניהבחירות, או3 ימים לאחר היווצרות העילה להקדמת הבחירות; בחוק הבחירות לכנסת, התשכ"ט- 1959 , מצוינים מועדים שונים – ובהם 100 יום לצו רכי תקופת צינון של בעלי תפקידים שונים, ו- 150 יום לפני הבחירות כ"יום הקובע" לעניין תוכן המידע מפנקס הבוחרים שעובר בפעם הראשונה למפלגות ולסיעות. המועד של 150 ימים רלוונטי במיוחד, שכן לפי פסיקת בית המשפט העליון בנוגע לבחירות המקומיות, גם בבחירות אלו זהו "היום הקובע" לעניין שליפת מידע מפנקס הבוחרים – תחילתה של תקופת הבחירות.11 בחוקים אחרים יש אף מועדים ארוכים יותר, למשל הדחת חבר כנסת לפי חוק- יסוד: הכנסת לא יכולה להתבצע בתקופה של 180 יום לפני הבחירות לכנסת (או לחלופין – מיום היווצרותהעילהלהקדמת בחירות.) לצורךביסוסהמנהגהחוקתיאיננורואיםצורךלאמץהגדרהאחתמדויקתשלתקופת הבחירות,אף שלצורך הנוחות והבדיקה נתייחס לתקופת בחירות הנערכות במועדן כתקופה של כשלושה חודשים לפני יום הבחירות, ואם מדובר בבחירות מוקדמות, תקופת הבחירות מתחילה עם היווצרות העילה (לצורךהעניין– קבלתחוקהתפזרותהכנסת,אופיזורהכנסתוהקדמתהבחירותבשלאי- קבלתחוק התקציבבמועד,פיזורהכנסתבצועלידיראשהממשלהובהסכמתהנשיאאומיצויהליכיםלהרכבת ממשלה.) לצד זה, נתייחס גם לתקופות מוקדמות יותר לפני הבחירות: החל בתקופה שנכנה "בסמוך לתקופת הבחירות," עבור ב- 150 ימים לפני הבחירות, ו כלה בתקופה של שנת בחירות. הסיבה לכך היא שמבחינת הדין הרצוי יש הצדקה להסתייג אף מתיקון ללא הסכמה רחבה של דיני בחירות בתקופה 8 ענת טהון אשכנזי ודפני בנבניסטי סיכום שנת 2025 : סקירת המהלכים להחלשת הדמוקרטיה הישראלית (המכון הישראלי לדמוקרטיהדצמבר 2025 .) 9 R J H 16 , the Case of Hungary – Courts and Populist Electoral Politics János Mécs, ראו על כך: ULE AGUE Law 263(2024);ANDREAKENDALL-TAYLOR,NATASHALINDSTAEDT&ERICAFRANTZ,DEMOCRACIESAND AUTHORITARIANREGIMES 111 (2019) 10 תחת חוק- יסוד: הממשלה השני (בחירה ישירה) בנסיבות מסוימות ניתן היה לקיים בחירות מיוחדות רק לראשות הממשלה,כפישאכןקרהבשנת2001 .תקופתבחירותלצרכיחוותהדעתהיאגםכאשרנערכולבחירותלראשותהממשלה גםאם לא לכנסת. 11 ראו להלן בדיון בבג"ץ 5119/23 התנועה לטוהר המידות נ' הכנסת (אר"ש ניתן ביום 26.10.23 , תוקן ביום 9.11.23 ) (להלן: פרשת חוק טבריה.) 10 של שנה לפני מועד הבחירות הקבוע בחוק-יסוד: הכנסת (כלומר, המועד שבו אמורות להתקיים בחירות אם הן לא הוקדמו). בהמשך נרחיב על המועדים השונים שבהם השתמשנו לצורך הבדיקה האמפירית של תיקונים שנעשו בפועלבחוקי הבחירות. באשר להגדרת המונח "הסכמה רחבה", קשה להציע אמת מידה מספרית מדויקת בעניין. נקודת ייחוס טבעית ומתבקשת לכאורה היא שאלת הרוב הנדרש לצורך קבלתו של חוק בכנסת. ואולם בישראל דברי חקיקה שונים דורשים רק במקרים מיוחדים רוב מיוחס. כך למשל, רוב של 80 ח"כים דרושלצורךהארכתתקופתכהונתהשלהכנסת(לפיחוק- יסוד:הכנסת)אוכדילהימנעמקיוםמשאל עםבמקריםרלוונטיים(לפיחוק- יסוד:משאלעם);רוב של90 ח"כיםדרושלצורךהדחתחברכנסת, ונדרשתתמיכתםשללפחות10 ח"כיםמסיעותהאופוזיציהבבקשהלהדחה(לפיחוק- יסוד:הכנסת.) רוב זהה (90 ח"כים) נדרש גם לשם הדחת נשיא המדינה (לפי חוק- יסוד: נשיא המדינה.) אשר על כן, לצורכימחקרזהנבקששלאלהציבקריטריוןמספרי.במקומונגדיר"הסכמהרחבה"כהסכמהחוצת מחנות פוליטיים. משמעות הדבר היא שהחוק התקבל גם על יסוד הסכמתם של חברי כנסת מן האופוזיציה. לע יתים הסכמה זו תמצא ביטוי מפורש בכך שחברי כנסת מטעם האופוזיציה הצביעו בעדהחוק,אךייתכן שהיאתבואלידיביטויבכךשלאיהיומתנגדיםלחוק,היינו– הסכמהשבשתיקה אלא אםהיעדרההתנגדותנובעמחרם שהטילו סיעות האופוזיציה עלההצבעה.)( לצורכי מחקר זה, במונח "אופוזיציה" הכוונה היא לחברי כנסת מסיעות אשר ככלל ובאופן עקרוני מתנגדות לקואליציה ולממשלה (גם אם הם יכולים לתמוך אד- הוק בהצעה ספציפית שלהן); אין הכוונהלחבריכנסתמסיעותאשראףאםהןיכולותאולילהיחשבלחלקמהאופוזיציהבאופןפורמלי, בהתאם להגדרה בחוק הכנסת,12 בפועל הן משתפות פעולה עם הממשלה במסגרת הסכמים של ממש או כחלק מ"תמיכה מבחוץ" לא פורמלית.13 כדי לבחון אם התגבשה הסכמה רחבה, יש להביא בחשבון כמה משתנים העשויים להעיד על הסכמה כזו כגון: מספר זעום של מתנגדים לחוק;, מספר גבוה של תומכים בחוק; מספר ניכר של תומכים בחוק מצד חברי כנסת מן האופוזיציה; מספר משמעותי של סיעות מן האופוזיציה שחברי כנסת מטעמן הצביעו בעדהחוק; תמיכה מקרב מיעוטים וקבוצות מובחנות. 14 ככל שיותר א ינ דיקציות מתקיימות ובאופן מובהק יותר, כך יהא קל יותר לסווג את החוק ככזה שהתקבלב"הסכמהרחבה".כמו כן,נראה שקיימת"מקביליתכוחות" בענייןזה.כךלמשל,ככלשאין מתנגדים לחוק, כך פוחת הצורך במספר גבוה של תומכים כדי לסווג את החוק כחוק שהתקבל ב"הסכמהרחבה"– במיוחדלאורהנוהגבכנסתשל"קיזוזים"אושלהיעדרותחבריכנסתמההצבעה במקרהשבוהתוצאהידועהמראש.לכןלדוגמה,חוקשהתקבלברובשל20 חבריכנסתללאמתנגדים יכוללהיחשבלחוקשהתקבלבהסכמהרחבה(כאמורלעיל,להוציאתרחיששלחרםמצדהאופוזיציה, 12 סעיף 11(ג) לחוק הכנסת, התשנ"ד- 1994 מגדיר סיעות אופוזיציה לצרכי חוק זה באופן הבא: "הסיעות בכנסת שאינן צדדים להסכמים המחייביםתמיכהבממשלה,ושהודיעו על כך ליושבראש הכנסת." 13 אכן, ההבחנה בין אופוזיציה וקואליציה אינה תמיד דיכוטומית: "יש להעמיד את דפוסי התמיכה בממשלה על רצף שהתנגדות מלאה ותמיכה מלאה הן רק שתי נקודות הקצה עליו": אור טוטנאור עזר כנגדה: האופוזיציה בכנסת ישראל עמ'22-21 (המכון הישראלי לדמוקרטיה 2013 .) 14 יוער כי במקרים בהם נרשמה התנגדות בהצבעה על תיקוני חקיקה בהצבעה שאינה שמית, קיים קושי להתחקות אחר ההשתייכות הסיעתית שלחברי הכנסת על סמך סיכוםתוצאות ההצבעה בלבד. 11 או אזה יעדר מתנגדים אינויכוללהעיד עלהסכמה רחבה).מכאן שלעיתיםהסכמה רחבה תבוא לידי ביטוי בהיעדרהתנגדות ממשית. נבקשכברכעתלהציב"תמרוראזהרה"ולהעירכי קיומהשלהסכמהרחבהאינהערובהללגיטימיות או לחוקתיות של התיקון. ראשית, כאמור, לא עסקנו בכלל המגבלות העשויות לחול על תיקון דיני בחירות לקראת בחירות. שנית, כפי שנראה בפרק ה – הסכמה פה אחד היא לעולם הסכמה של חברי הכנסת הקיימת, ומשכךייתכן ש החוקפוגעבאינטרסיםובזכויותשלשחקניםפוליטייםחדשים.כמו כן,ייתכן ש מספרזעוםבלבד שלחבריכנסתיתנגדולחקיקה,אולםכאשראלו שייכיםכולםלקבוצת מיעוט אולקבוצה חברתית מובהקת אחרתמקרב האופוזיציה, עשוילהתעוררקושי משפטי. 12 חלקב. הגבלותכלליותעלהכנסתוהממשלהבתקופתבחירות תקופתהבחירותהיאתקופהרגישהבמיוחד,שבהישחשיבותיתרהלהקפדהעלטוהרותקינותהליך הבחירות. בין היתר, מתעורר החשש שהשחקנים הפוליטיים ינצלו את סמכויותיהם לצורך קידום אינטרסיםמפלגתייםצרים,לרבותעלידיפגיעהבשוויוןההזדמנויותוסיכוייהבחירהשליריביהם.15 על רקע חששות אלהנקבעו מגבלות שונות,הן סטטוטוריותוהן פריההלכה הפסוקה,הנוגעות לכוחן שלהממשלה והכנסתלפעול בתקופת הבחירות וביחס אליהן. לצורכי פרק זה, במונח "תקופת בחירות" הכוונה לתקופה המתחילה, ככלל, ברגע היווצרות עילה להקדמת הבחירות. 16 באשרלממשלה,בפסיקהנקבעומגבלותעלחופשהפעולהשלממשלתמעבר:ממשלההפועלתלאחר הבחירות בטרם הורכבה ממשלה חדשה או ממשלה הפועלת לאחר שהוחלט על הקדמת הבחירות.17 בית המשפט העליון פסק כי הגם שסמכויותיה של ממשלת מעבר זהות לסמכויות של ממשלה רגילה (בהתאם לעקרון הרציפות שבסעיף 30 לחוק- יסוד: הממשלה), מתחם הסבירות שבמסגרתו היא פועלת הואמצומצםיותר.עליה לפעול באיפוק ובריסון בכפוףלצורךציבורי חיוניבעשייה.18 כןנקבע כי ככל שמתקרבים לתקופת הבחירות כך מתחם הסבירות מצטמצם, וכי לאחר הבחירות (עד כינון ממשלה חדשה) הוא מצטמצם עוד יותר.19 ביסודהלכה זוניצבים מספר טעמים. ראשית, אם מדובר בממשלה הפועלת לאחר שהתקבלה החלטה על הליכה לבחירות מוקדמות, זו נתפסת כבעלת לגיטימציה מוגבלת, משום שהיא אינה מכהנת מכוח אמון הכנסת.20 שנית,ממשלתמעברנמצאתבניגודענייניםמובנה.החששהואמפניקבלתהחלטותשנועדולקדםאת האינטרסים הפוליטיים הצרים של מפלגות השלטון, בניגוד לאינטרס הציבורי ("כלכלת בחירות" למשל), וכן מפני ניסיונות לקבוע עובדות בשטח רגע לפני חילופי שלטון ובכך "לכבול" את ידיה של הממשלה הבאה.21 בהקשר זה נציין כי אף שחוק- יסוד: הממשלה מגדיר "ממשלה יוצאת" כממשלה הפועלתלאחרהבחירותאוממשלההמכהנתלאחרהתפטרותהממשלה,בפסיקהובהנחיותהיועמ"ש נקבעכיישלהשקיףגםעלממשלההפועלתלאחרהתפזרותהכנסתבעקבותקבלתחוקלפיזורהכנסת 15 ראו במכתבה של האגודה לזכויות האזרח, לעיל ה"ש 6 בעמ', 3-2 ; לעקרון שוויון ההזדמנויות בסיכויי הבחירה, ראו לדוגמה: בג"ץ 98/69 ברגמן נ' שר האוצר פ"ד כג(,1 ) 693 ( 1969 ) (להלן: פרשת ברגמן); בג"ץ 869/92 זוילי נ' יו"ר ועדת הבחירות פ"ממו(,2 ) 692 ( 1992 .) 16 במקרה שמדובר בבחירות שנערכותבמועדן, אזי כאמור תקופת הבחירות מתחילה כשלושהחודשים לפני הבחירות. 17 ראו על כך: עמיר פוקס ועופר קניג סמכויות ממשלת מעבר אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה ( 7.7.2022 ); עוד על – ממשלות מעבר ראו: יצחק ה' קלינגהופר "על ממשלות מעבר בישראל" מבחר רשימות בנושאי דיומא 1970 1979 , 69 תשל"ט;)( שמעון שטרית"מגבלותיה שלממשלת מעבר" ספר יצחק זמירע לע למשפט, ממשלוחברה 737 ( 2005 );רבקה וייל "תקופתבין השמשות: על סמכויותיה שלממשלת- מעבר" משפטוממשל יג 167 תשע"ה.)( 18 בג"ץ 5167/00 וייס נ' ראש הממשלה פ"ד נה(,2 ) 455 ( 2001 ) (להלן: פרשת וייס); בג"ץ 6654/22 פורום קהלת נ' ראש הממשלה פס', 7 לפסקדינה של הנשיאה חיות(נבו 13.12.2022 .) 19 פרשת וייס, לעיל ה"ש18 . 20 בג"ץ7510/19 אור- הכהןנ'ראשהממשלה פס',10 לפסקדינהשלהנשיאהחיות(נבו9.1.2020 )פוקסוקניג,לעילה"ש17 . 21 בג"ץ 8815/05 לנדשטיין נ' שפיגלר (נבו 26.12.2005 ) ראו גם: הנחיית היועצת המשפטית לממשלה 1.1501 " מינויים בתקופתבחירות" (ינואר2021 .) 13 או בעקבות אי קבלת התקציב – כממשלת מעבר ולהחיל עליה את המגבלות שנקבעו בדין.22 מגבלות אלה חלות גם ביחס לממשלה הפועלת בסמוך לבחירות המתקיימות במועדן.23 באשר לפעילות הכנסת, בולטת הרגישות היתרה המתעוררת בתקופת בחירות, ואכן במהלך השנים התפתחוהגבלותעלפעילותה בתקופה זו. ראוי לציין שניהסדרים חוקתיים מרכזיים בעניין: הראשון הואסעיף9 אלחוק- יסוד: הכנסתהקובעכיניתןלהאריךאת תקופתכהונתה שלהכנסתרק אםקיימותנסיבות מיוחדותהמונעותאתעריכתהבחירותבמועדןוכיתקופתההארכהלאתעלהעל הזמן המתחייב מהנסיבות הללו. בנוסף, הכנסת נדרשת לעשות זאת באמצעות חוק מיוחד שנתקבל ברוב של 80 חברי הכנסת. מגבלה זו מבטאת את ההכרה בניגוד העניינים הנובע מכך הששלטון עלול לפעול כדי להנציח" את כהונתו."24 בהקשר זה של חשש מהנצחת כהונה ראוי להזכיר את הניסיון להאריךבאופןמלאכותיאתחייהשלהכנסתבמסגרתהאירועיםשהובילולפסקהדיןבעניין שפיר. 25 בפרשהזונדונהחוקתיותושלחוק- יסוד: הכנסת(תיקון מס'50),שהאריךאתפרקהזמןהמ קסימלי להעברת חוק התקציב השנתי (ובכך מנע את פיזור הכנסת, בחקיקה שנעשתה זמן קצר לפני המועד שבו היא הייתה אמורה להתפזר בשל אי- העברת חוק התקציב) ובמקביל שינה את ההסדרים בחוק- יסוד: משקהמדינה בנוגע לניהול התקציב ההמשכי. עיקר פסק הדין התמקד בתיקון שבוצע לחוק-יסוד: משק המדינה ולא בתיקון לחוק- יסוד: הכנסת, משום שבסופו של דבר הכנסת לא הצליחה להעביר את התקציב גם במועד החדש, ולכן התפזרה. בנסיבותאלה,ביתהמשפטסברכיהעתירותבהיבטזההפכולתיאורטיות.עםזאת,ביתהמשפטמתח ביקורתעלהתיקון,מתוךהדגשתהסכנהשביצירת"מעקפים"שמאפשריםלהאריךאתכהונתהכנסת. הנשיאה דאז חיות העירה כי דחיית המועד לאישור התקציב "עושה פלסתר את 'היום הקובע'" (היום שבו הכנסת מתפזרת בשל אי- אישור תקציב המדינה במועד הקבוע בחוק.)26 השופט הנדל הדגיש כי "ישנוקונפליקטאינהרנטיביןההוראהללכתלבחירות,וביןממשלהשמעוניינתלהמשיךולכהן."27 הגבלה שני יהעל כוחה שלהכנסת באה לידי ביטוי במנגנוןלהדחתחבר כנסת על רקע הסתהלגזענות או תמיכה במאבק מזוין (המחייב כאמור הסכמה רחבה לשם הפעלתו). בהתאם לסעיף 42 א(ג()5 ) לחוק- יסוד: הכנסת, לא ניתן להדיח חבר כנסת בתקופת בחירות (שלפי סעיף 8 א(ח()1 ) לחוק הכנסת אורכהלעניין זההוא180 יום).ביתהמשפטהעליוןהבהירכיסעיףזהנועדלמנועשימושלרעהבהליך ההדחה ממניעים פוליטיים , במיוחד בעת הזו. 28 22 להנחיותהיועמ"ש לגביממשלה הפועלת לאחר פיזורהכנסת בעקבותאי קבלתחוקהתקציבראו:קובץהנחייתהיועץ המשפטי לממשלה " לקראת הבחירות לכנסת ה- 24 " 2 (ינואר 2021 ); להכרה בממשלה הפועלת לאחר קבלת חוק לפיזור הכנסת כממשלתמעברראולמשל: בג"ץ 5403/22 לביא זכויות אזרח,מינהלתקיןועידוד ההתיישבות נ'ראשהממשלה (נבו 22.9.2022 .) 23 שמעון שטרית הממשלה: הרשות המבצעת – פירוש לחוק יסוד: הממשלה כרךב 538 - 536 ( 2018 .) 24 (2018) השוו: אדםשנער"חופשהביטוי, חופשהמימוןועקרוןאי־ההנצחה"משפטיםעלאתר יב 29 . 25 בג"ץ 5969/20 שפיר נ'הכנסת (נבו 23.5.2021 .) 26 שם,פס' 22 לפסק דינה של הנשיאה חיות. ההבהרה שלנו. 27 שם,פס' 2 לפסק דינו של השופט הנדל. 28 בג"ץ 5744/16 בן מאיר נ' הכנסת פס', 31 לפסק דינה של הנשיאה חיות. יוער כי שיקול נוסף היה העובדה כי ממילא בתקופה זו קייםהמנגנון שלסעיף 7 א. 14 במרוצת השנים התפתחו בכנסת גם נוהגים ופרקטיקות שנועדו להפיג את החששות שתוארו לעיל. דוגמ ה מובהקת לכך הם הדינים המיוחדים שהתגבשו בנוגע לפעילות הכנסת בעת פגרת בחירות. ראשיתנצייןכיחוקהכנסתותקנוןהכנסתקובעיםהוראותכלליותביחסלפעילותהכנסתבזמןפגרה – לאודווקאפגרתבחירות. כך,ככללמליאתהכנסתאינהמתכנסתבפגרה,אלאעלפידרישהשל25 ח"כים או של הממשלה,29 וב ית המשפט העליון הבהיר כי ההסדר המאפשר לכנס את המליאה על פי 30 בקשת 25 ח"כים לדיון אינו כולל דיון בהצעות חוק. הוועדות מתכנסות בפגרה לפי אישור ועדת הכנסת או יו"ר הכנסת (לפי סעיף 112 לתקנון הכנסת), אך אפשר לציין כי בכנסת הנוכחית, הכנסת ה- 25 , ניכרת הרחבה בפעילותהוועדות בפגרה. ביחס לפגרת בחירות התגבש בפועל נוהג מחמיר יותר,31 ופעילותה של הכנסת בעת פגרת בחירות מצומצמת יותר באופן משמעותי בהשוואה לפגרות אחרות.32 כך, בעת פגרת בחירות (בניגוד לפגרות אחרות) נהוג להקים ועדת הסכמות,"" שבה חברים נציגי אופוזיציה וקואליציה (יו"ר הקואליציה ונציג מסיעת יו"ר האופוזיציה.)33 ועדה זו מאשרת באופן פרטני כל ישיבת ועדה, להוציא חריגים שנקבעים על ידי ועדת הכנסת. ועדת ההסכמות מאפשרת השלמה של חקיקה חיונית שכבר הי יתה בהליכיחקיקה, כאמור בהסכמה חוצת מחנות פוליטיים.34 הטעם לריסון המוגבר הנדרש בפגרת בחירות נעוץ הן בהכרה בכך שחברי הכנסת עסוקים בעת הזו בהכנותלבחירותובתעמולתבחירותוהןבחששמ"חקיקתבחירות".כפישעולהמחוותדעתשלהיועץ המשפטי לכנסת, המטרה היא: מניעתהפיכתםשלדיוניהכנסתלזירהלתעמולתבחירות ,והרצוןלהימנעמ"חקיקתבחירות" ומניצולהכליםהפרלמנטרייםלצורךקידוםאינטרסיםפוליטייםצריםאולצורךשימורכוחן של המפלגות בכנסת היוצאת ההדגשה שלנו.)(35 29 חוק הכנסת קובע בסעיף 9 ב)( כי יו"ר הכנסת יכנס את הכנסת שלא בתקופת הכנסים של הכנסת על פי דרישה של 25 חברי הכנסת או על פי דרישת הממשלה. על פי תקנון הכנסת, 25 חברי הכנסת הדורשים לכנס את הכנסת בעת פגרה – רשאים לפרט בדרישתם נושא או שניים,ויו"ר הכנסת יעמיד את הנושאים על סדר יומה של הכנסת כהצעות לסדר היום. הכנסת תתכנס בפגרה גםאם לפחות 61 ח"כים הגישו בקשה להביע אי- אמון בממשלה (סעיף 44 ה)לתקנון הכנסת.)( 30 ראו:בג"ץ 706/19 ח"כ פריג' נ' יו"ר הכנסת (נבו 28.3.201 .) 31 שם.ראו בתגובת המשיבים המובאת בפסק הדין,פס'3 ו- 10 לפסק דינה של הנשיאהחיות. 32 " היקף שיקול הדעת של יו"ר הכנסת בנוגע לכינוס הוועדה המסדרת ומליאת הכנסת בפגרת בחירות" (חוות דעת של היועץ המשפטי לכנסת 5.1.2020 .) 33 בג"ץ 2337/21 התנועה למען איכותהשלטוןבישראל נ' היועמ"ש (נבו 22.2.2022 .) 34 ראו במכתבה שלהאגודה לזכויות האזרח, לעיל ה"ש6 עמ',4. 35 "דיונים בבקשות לקביעת חסינות בפגרת בחירות" (חוות דעת של היועץ המשפטי לכנסת 5.1.2020 ). ראו גם את דבריו של יו"ר הכנסת (כתוארו אז) ריבלין: "אם אנחנו נפרוץ את סכר העמידה בפני חקיקה בזמן בחירות, שבדרך כלל יכולה להיות חקיקה פופוליסטית או מחטפית – יותר מכך, למרות האמור בתקנון הכנסת ובחוק הכנסת, ביקשתי מראש הממשלה שלא לקדם איזו הצעת חוק ממשלתית אשר יכולה להיות בבחינת הצעת חוק שבמחלוקת, ויותר מכך – הצעת חוק שמחייבת דיון ציבורי מעמיק. ואכן, קיבלתי את הסכמתו של ראש הממשלה שלא תקודם חקיקה, לא פרטית ולא ממשלתית, בכנסתבזמןהפגרה,למעטבענייןשהואצורךמיידיודחוףבמדינתישראל.."(פרוטוקולדיון–הישיבהה- 113 של הכנסת ה- 19 , 10.2.2014 ); כן ראו את העתירה בבג"ץ 2337/21 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' היועמ"ש ( 6.4.2021 ) – המציפהאתהחששמפניחקיקהחפוזההמתקבלתפרקזמןקצרלפניהבחירותבמקריםשבהםמדוברבמתן הטבות כלכליות, כאשר חברי הכנסת יתקשו להתנגד לה. 15 באופן ספציפי ביחס לוועדת ההסכמות, בהנחיית היועצת המשפטית לכנסת בעניין עבודת ועד ות הכנסת בזמןפגרה נכתב ש היא– מבטאת את התפיסה כי בתקופת הבחירות נכון שהכנסת תנהג בריסון, ברוח הכללים שחלים עלהממשלה, כדי להימנע מקידום ענייניםשיכוליםלהיחשב "חקיקת בחירות" או שיש בהם כדי לכבול את שיקול דעתה של הכנסת הבאה (ההדגשה שלנו.)"36 מבחינה אמפירית, מאז אמצע העשור הראשון של שנות ה- 2000 , ניתן להצביע על מגמה של ירידה בנפח החקיקה בתקופת בחירות. בכנסות האחרונות מרבית חקיקה זו עסקה בסוגיות דחופות שהיה אינטרס ציבורי דוחק לקדם באופן מ יידי (למשל: התמודדות עם הקורונה). בשנים עברו, החקיקה הייתהנרחבתיותרועסקהב מגווןנושאיםאחריםובהם סוגיותסוציאליותאוכלכליות.עםזאת,גם בעבר רוב החקיקה בתקופת בחירות (אך לא כולה) התקבלה בהסכמה רחבה. נראה להלן שהמגמה בכלהנוגע לתיקון דיני בחירות דומה מאוד (ואף מובהקת יותר.) מגבלהפוטנציאליתנוספתשראוילהזכירבהקשרזהנוגעתלדוקטרינהשל"כנסתמחוקקתלעצמה," שמצאה ביטוי בפסיקתו של בית המשפט העליון. 37 המדובר בקשת רחבה של מקרים שבהם הכנסת וחבריה נמצאים בניגוד עניינים מוסדי. במצבים אלה, יש מי שטען כי קיימת הצדקה לביקורת שיפוטית הדוקה יותר.38 אחד המקרים הטיפוסיים בהקשר זה הם של חקיקה הנוגעת לבחירות, ובייחוד שינויים בענייני מימון מפלגות, כאשר השחקנים הפוליטיים הקיימים מבקשים להיטיב את מצבם על חשבונם של שחקנים פוליטיים חדשים. 39 חקיקה מעין זו עשויה א ומנם לעורר קושי ללא קשר לעיתוי קבלתה, אך הקושי מוחרף שעה שהיא מתקבלת ערב בחירות ומעצימה את הפגיעה בעקרון השוויון ובזכות לבחור ולהיבחר: הן ל נוכח אינטרס ההסתמכות של השחקנים החדשים, והן משוםשערבבחירותכלהשחקניםהרלוונטייםוצ ורכיהםהכלכלייםידועיםהיטב– כךשברורלגמרי מי ירוויחו במיוחד מתיקונים ספציפיים בכללי המימון (למשל מהגדלת יחידת המימון, מפרי שת חובות של המפלגות או מהקלות בנוגע למקדמות שמפלגות מקבלות מהמדינה לפני הבחירות), וכל שרידלמסךהבערות נעלם. 36 הנחיית היועצת המשפטית לכנסת " עבודת ועדות הכנסת בפגרה"; וראו עמדת המשיבים בבג"ץ פריג', לעיל ה"ש 30 , שםהמשיביםמדגישיםכיישהצדקהלהגבלתחקיקהפרטיתבעתפגרהוביתרשאתבעתפגרתבחירותוכיביחסליוזמות הממשלה קיימים מנגנוני בקרה פנימיים ובהם הצורך באישור ועדת ההסכמות – ראו פסקה 10 לפסק דינה של הנשיאה חיות. 37 בג"ץ971/99 התנועהלמעןאיכותהשלטוןבישראלנ'ועדתהכנסת פ"דנו(,6 ,) 117 פסקאות42 - 41 לפסקדינושלהשופט חשין (2002 .) 38 שם. עוד ראו על כך: סוזי נבות "קביעת שכרם של חברי הכנסת: 'המחליטים הם גם הזוכים"' המשפט ט ,253 283 ( 2004 יגאלמרזל"ניגודענייניםשלחבריכנסת:);ביןהנאמנותלמפלגהלנאמנותלציבור? "ניגודענייניםבמרחבהציבורי 389 ( 2009 ) – המעירכיבתחומיםמסוימים,בכללזהמימוןמפלגות,ישהצדקהמיוחדתלביקורתשיפוטית,שםעמ'426 . 39 וראו על כך: בג"ץ 7111/94 מרכז השלטון המקומי נ' הכנסת פ"ד נ(,3 ) 485 פס',20 לפסק דינו של השופט חשין (1996 .) 16 חלקג. עלהע י קרון ש איןמתקניםאתדיניהבחירותלקראת בחירותאלאבהסכמהרחבה כפי שנראה, במ רוצת השנים התגבש הנוהג שאין מקבלים שינויים בדיני הבחירות לקראת בחירות אלאבהסכמהרחבה.לטענתנו,לנוהגזהישתוקףמשפטימחייב.ראשית,בעקבות ההכרההחוקתית בתוקפו של נוהג בכל הנוגע לעבודת הכנסת, בהתאם לסעיף 19 לחוק- יסוד: הכנסת. שנית, לטענתנו נוהג זה התגבש לכדי מנהג חוקתי. ל נוכח האמור לעיל, קיימת מגבלה על הכנסת בכל הנוגע לתיקון חוקי בחירותלקראת בחירות. 1 . ביסוסהנוהג כדילהוכיחכיהתגבשנוהגכאמור,בדקנואתהתיקוניםבדיניהבחירותשהתקבלובחוקיםהבולטים העוסקים בכך ובמרכזם: חוק- יסוד: הכנסת, חוק- יסוד: הממשלה, חוק הבחירות לכנסת [נוסח משולב],התשכ"ט- 1969,חוקהבחירות(דרכיתעמולה),התשי"ט- 1959,חוקמימוןמפלגות,התשל"ג- 1993, חוק המפלגות, התשנ"ב- 1992 , וחוקי הבחירות לכנסת ולראש הממשלה. כן בחנו שורה של חוקים ספציפיים שנגעו למערכות בחירות ספציפיות. למען הזהירות יודגש כי ייתכן שלא איתרנו תיקוניםספורים, בעיקרכאלוה" מסתתרים" בתיקונים לחוקיםאחרים. טווח התאריכים שנבדק: החל בתקופה שלפני בחירות 1992 לכנסת ועד היום. הבחירה בנקודת ציון זו מבוססת על טעמים אחדים. ראשית, היא מספקת פרק זמן ארוך דיו כדי לזהות מגמות וכדי להצביע על פרקטיקה מושרשת – הדרושהלשם הוכחת קיומו שלנוהגומנהג חוקתי. שנית, תחילת שנות ה- 90 היא נקודת ציון מתאימה, מאחר שהיא מסמנת נקודת מפנה חוקתית. שנה זומסמלתעידןחוקתיחדש–תחילתהשלהמהפכההחוקתית בכנסתוהתרחבותהביקורתהשיפוטית על חקיקה של הכנסת. החל בתקופה זו דיני הבחירות פעלו אפוא תחת משטר זכויות אדם מפותח יותר וביקורת שיפוטית מהותית. שלישית, מתקופה זו גברה מאוד התדירות של תיקונים משמעותיים בדיני בחירות. דוגמאות מובהקות הן אימוץ הבחירה הישירה לראשות הממשלה – ולאחר מכן ביטולה – וכן העלאת אחוז החסימה פעמים מספר (לפני בחירות 1992 אחוז החסימה הועלה לראשונה מאז הבחירות לכנסת השנייה.)40 40 בין התיקונים הבולטים לדיני בחירות שהתקבלו בשנת בחירות בתקופות מוקדמות יותר, אפשר לציין את חוק מימון מפלגות המקורי משנת 1969 . החוק, שהתקבל בפברואר 1969 בשנת בחירות (הבחירות התקיימו בחודשאוקטובר), נפסל בפרשת ברגמן,לעילה"ש15 ,משוםשנקבעשהואסותראתעיקרוןהשוויוןשבסעיף4לחוק- יסודהכנסת(בכךשלפיהחוק רק רשימות שכיהנו בכנסת היוצאת ויכלו לקבל מימון מפלגות, ולא רשימות חדשות), ולכן דורש קבלה ברוב של לפחות 61 ח"כים – דבר שלאנעשה.תיקוןמס' 4 לחוקהבחירותלכנסת,הידועבכינויו"חוקבאדרעופר",התקבלבאפריל1973 – ואילו הבחירות היו אמורות להתקיים באוקטובר של אותה שנה (אך נדחו בשל מלחמת יום הכיפורים). התיקון שינה את שיטת חלוקת המנדטים העודפיםבבחירות לכנסת. 17 הסקירה מתייחסת לתיקונים שהתקבלו בתקופות זמן שונות, שחילקנו לשתי קטגוריות: "לקראת בחירות ו"" שנתבחירות" (ראולוח1 להלן). א. לקראתבחירות – מונחהמייחסלשתי תקופות: (1) תקופת ה בחירות – מתחילה ימיד לאחר היווצרותה של עילה להקדמת הבחירות, ובמקרה שהבחירות מתקיימות במועדן ( דבר שלא קרה בכל תקופת הבדיקה) – כשלושה חודשים לפני הבחירות.41 (2) בסמוך לתקופת הבחירות – ה מועד שבו היה ברור לח"כים ולציבור כי הבחירות יוקדמו בקרוב. הגם שההגדרה הזו עשויה להיתפס כסובייקטיבית ועמומה במקצת, במרבית המקרים ניתן לזהותמועדזהבקלותרבהלמדי–כךלמשל,כאשרראשהממשלההכריזשהואיקדיםאתהבחירות או כאשר היה רוב מובהק בקריאה טרומית לחוק הפיזור, אף אם הליך חקיקתו של חוק הפיזור הושלם מאוחר יותר. חיזוק לעמדה שלפיה יש נפקות כבר לשלב ההכרזה על הליכה לבחירות ניתן למצוא בהנחיות היועצת המשפטית לממשלה – ש לפיהן הממשלה הפכה לממשלת מעבר כבר ברגע ההכרזה על הקדמת הבחירות, גם אם חוק הפיזור טרם התקבל. הסיבה לכך היא שהחל ממועד זה כבר מתקיימים התנאים המהותיים המצדיקים להביא בחשבון את הדינים שנקבעו ביחס לממשלת מעבר. 42תיקונים שנעשו ממש במקביל לפיזור, באותו היום,נכללים גםהם בתקופהזו. חשוב לציין שבפועל, ההבחנה בין שני מועדים אלה – תקופת בחירות והמועד הסמוך לפני היווצרות העילה להקדמת הבחירות – לא הייתה תמיד חדה: בחלק מן המקרים היה הבדל של יום אחד בלבד ביןתיקוןלדיניבחירותשהתקבלבמקביללפיזורהכנסתלביןתיקוןשהתקבליוםלאחרמכן,וייתכן שהדבר אף נבע מענייני לוח זמנים יותר מאשר מסיבה מהותית.43 ב. שנתבחירות – משנה קלנדריתלפני המועד שבו אמורות להיערך הבחירות במועדןלפיחוק- יסוד: הכנסת (בחודש חשוון בשנה שבה תמה כהונת הכנסת היוצאת, לפי ארבע שנות כהונה) ועד לתקופה שכינינו "לקראת בחירות". במקרים שבהם הבחירות הוקדמו, לא נכללו תיקונים לדיני הבחירותשרקבדיעבד ניתן היהלומר כיהתקבלו כשנה לפני הבחירות. 41 וראוכאן את לוח הזמנים לפעולותועדתהבחירות המרכזית לכנסת ה- 25 : אתר ועדת בחירות המרכזיתלכנסת. 42 ראו: קובץ הנחיות היועצת המשפטית לממשלה לקראת הבחירות לכנסת ה- 25 , 2 (יולי 2022 ); וכן את חוות הדעת של היועצת המשפטית לממשלה לגבי "מינויראשהמטה הכללי של צה"ל בתקופת בחירות" ( 14.7.2022 ); לגישה דומה ראו בהודעת נציב שירות המדינה בעניין " מינויים בתקופת בחירות" ( 30.12.2018 ); עוד ראו את עמדת המשיבים בבג"ץ 6197/22 איגודרבניהקהילותבישראל נ'שרת החינוך( 8.12.2022)שעסקבמינוייםשלחבריהמועצה לחינוךהממלכתי- דתיבידיממשלתמעבר.עלפיההליךהקבועבחוק,שרתהחינוךאמונהעלהמינוישמובאהלאחרמכןלאישורהממשלה. המשיבים הדגישו כי שרת החינוך השלימה את הליך המינוי של חברי המועצה לחינוך הממלכתי- דתי לפני ההכרזה על התפזרות הכנסת,ראו פסקה6. 43 לדוגמה, הכנסת ה- 19 פוזרה בחוק ב- 8.12.2014 באותו יום התקבל בקריאה שלישית, חוק מימון מפלגות (תיקון מס'. 33 והוראת שעה),התשע"ה- 2014.יום למחרת התקבלבקריאה שלישיתחוק הבחירות(תיקוני חקיקה),התשע"ה- 2014 . 18 לוח1 : הגדרות של פרקי הזמן בהקשרלבחירות שםהתקופה נסיבות זמן לקראת תקופת בחירות במועדן 3 חודשיםלפניהבחירות בחירות בחירות בחירות יום היווצרותהעילה ( קבלת חוקהתפזרות מוקדמות הכנסת,אופיזורהכנסת והקדמתהבחירות בשלאי-קבלתחוקהתקציב במועד,פיזור הכנסת בצו או מיצוי הליכים להרכבת ממשלה) בסמוך בחירות במועדן לא רלוונטילמחקרהנוכחי, אךהגדרה לתקופות מתאימה היא 150 יוםלפני הבחירות הבחירות בחירות המועד שבוהיה ברור שהבחירות יוקדמו מוקדמות בקרוב (למשל:הכרזתרה"מ עלהקדמת הבחירות, רוב מובהק לחוק התפזרות בקריאה טרומית) שנת בחירות בחירות במועדן שנה לפני הבחירות בחירות שנהלפני מו עד הבחירותלונערכו במועדן מוקדמות הממצאים בסך הכול זיהינו 60 תיקונים לדיני בחירות שהתקבלו בתקופות אלה על פי הפילוח שלהלן:,44 57 תיקונים התקבלו לקראת בחירות – רובם (46) תיקונים בתקופת בחירות, והיתר (11 ) בסמוך (לפני) לתקופת בחירות; ושלושה תיקונים נוספים בתקופה שהגדרנו "שנת בחירות" ( ראו לוח 2 להלן). 45 שלושתהתיקוניםהללוהתקבלוחודשיםרביםלפניהבחירותובהסכמהרחבה.46 עלכןניתןלטעוןכי הם מחזקים את הנוהג, באשר הם מצביעים על מחויבות לקבלת תיקונים בדיני הבחירות בהסכמה רחבה – גם פרק זמן משמעותי יותר עובר לבחירות. מכל מקום – בהמשך נתמקד בתיקונים שנעשו לקראתבחירות. 44 יוער כי "צמצמנו" תיקונים מסוימים – למשל, לתיקון שנכללו בו כמה תיקונים עקיפים התייחסנו כתיקון אחד; וכמו כן לא הבאנו שבחשבון את תיקון מס' 3 לחוק- יסוד: הממשלה ותיקון מס' 19 לחוק- יסוד: הכנסת, מטעמים שיפורטו בה"ש52 להלן. 45 המדוברבחוקהבחירותלכנסת(תיקוןמס'24),התשנ"ב- 1991 ,ס"ח1371 , 10 – התיקוןהתקבלכשנהלפניהמועדשבו אמורות היו להיערך הבחירות; חוק הבחירות לכנסת (תיקון מס' 29), התשנ"ו- 1996 , ס"ח 1555 , 30 – התיקון התקבל כמעטעשרהחודשיםלפניהמועדשבואמורותהיולהיערךהבחירות.חוקהמפלגות(תיקוןמס'5והוראתשעה),התשנ"ו- 1996 ,ס"ח1558 , 48 – התיקון התקבל כתשעה חודשים לפני המועד שבו אמורותהיולהיערך הבחירות. 46 לכן, המועדים של 150 או 180 יום לפני הבחירות, שהיו גם הם יכולים להיות רלוונטיים להגדרה של תקופת הבחירות, כללאינםרלוונטיים לעניין הממצאים. 19 התיקוניםמלמדים שהתופעה ש עמדנועליהלעיל– ריסוןחקיקתיבתקופתבחירותבשניםהאחרונות – באה לידי ביטוי באופן קונקרטי ומובהק לגבי תיקונים לדיני הבחירות. כך, בתקופה שלקראת בחירות 1992 מצאנו שישה תיקונים לדיני הבחירות (ועוד אחד מוקדם יותר בשנת הבחירות); לפני בחירות 1996 – 10 ועוד שניים בשנת הבחירות)(; ולפני בחירות 1999 – 10 . בבחירות המיוחדות לראשות הממשלה ב- 2001 מצאנו 12 תיקונים, ולפני בחירות 2003 – שישה. מאז אכן ניכר ריסון חקיקתי: לפני בחירות 2006 מצאנו רק שלושה תיקונים, והחל מבחירות 2009 – רק תיקון אחד או שנייםלפניכלמערכתבחירות.אתריבויהתיקוניםלפניבחירות1996 , 2001 ו- 2003 ניתןלהסבירבכך שמדובר בבחירות "תקדימיות" מבחינת שיטת הבחירות וההליכים הכרוכים בה : ב- 1996 יושמה לראשונההבחירההישירה, ב- 2001 נערכולראשונהבחירותמיוחדותרקלראשותהממשלהוב- 2003 בוטלה הבחירההישירה. מכל מקום – גם בניכוי בחירות אלה, בולטהפערלעומת השניםהאחרונות. לוח2: תיקוניםלדיני בחירות לכנסת ולראשות הממשלה בשנת בחירות מהבחירות לכנסת ה- 13 ( 1992) ועד הבחירותלכנסת ה- 25 ( 2022 ) שנת בחירות (אלא אם צוין לקראתבחירות בשנת בחירות אחרת – בחירותלכנסת) בתקופת בסמוך בחירות לתקופת בחירות 1992 6 1 1996 לכנסת ולרה"מ)( 9 1 2 1999 לכנסת ולרה"מ)( 9 1 2001 לרה"מ)( 12 2003 4 2 2006 3 2009 1 2013 1 2015 1 1 2019 א 1 2019 ב 1 2020 1 2021 1 2022 2 *מקור נתוני החקיקה: מאגר החקיקה הלאומי , אתר הכנסת. 20 2 . תיאורהנוהג על פי בדיקתנו, ברוב המכריע של המקרים שבהם התקבלו תיקונים בדיני הבחירות לקראת הבחירות, הםהתקבלו בהסכמה רחבה.לע יתים היה מדובר בהסכמה גורפתוהתיקוניםהתקבלופה אחד. דוגמאותלכך הן: חוק המפלגות, התשנ"ב- 1992, שהתקבל ב- 1992 בקריאה שלישית כבר בתוך תקופת הבחירות (אך בתחולהנדחיתשלשנהולכןלאחלעלבחירותאלה),בתמיכה של59 ח"כיםוללאמתנגדיםאונמנעים (אף שמדובר בפחות מ- 61 ח"כים, מהפרוטוקולים עולה שהחוק גובש ונחקק בתמיכת סיעות אופוזיציה וקואליציה, לרבות סיעת חד"ש הערבית ברובה). זהו חוק משמעותי, שבין היתר קבע כי רק מפלגה רשאית להגיש רשימת מועמדים. תיקון מס' 21 לחוק- יסוד: הכנסת, שהתקבל ב- 1996 , עיגן בחוק היסוד את הדרישה להגשת רשימת מועמדיםרקבידימפלגה וגםהוסיףשוטריםוסוהריםלהסדרהצינוןביןסיוםתפקידםלביןהכללתם 47 ברשימת מועמדים לכנסת. תיקון זה ה תקבל ברוב של 73 תומכים, ללא מתנגדים או נמנעים. ברוב זהה התקבל גם תיקון מס' 22 לחוק- יסוד: הכנסת, ששינה את הדין ביחס למועמדות של מי שיש לו אזרחות כפולה.48 לפני בחירות 2022 התקבל בקריאה שלישית חוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע ומימון מפלגות, התשפ"ב- 2022 ,שמלבדפיזורהכנסתגם קבעכלליםמקיליםבכלהנוגעלמימוןמפלגות,בתמיכהשל 92 ח"כים,ללא מתנגדיםונמנעים. במקרים אחרים, נרשמה התנגדות אבל מינורית. כך היה, למשל, תיקון מס' 9 לחוק המפלגות (התשנ"ט- 1999 ,) שתיקן הוראות הנוגעות להוצאות ולהכנסות של מועמדים בבחירות מקדימות במקרה שבו יש פחות מתשעה חודשים לפני הבחירות, ו התקבל בכנסת ה- 14 בתמיכה של 21 חברי כנסתוהתנגדות של חבר כנסת אחד. 49 ישנם מקרים שבהם נרשמה התנגדות גדולה יותר , אך עדיין מספר המתנגדים היה קטן יחסי ת, והתומכים כללו גם נציגים מהאופוזיציה. משכך, ניתן לראות בתיקונים הללו ככאלה שהתקבלו בהסכמה רחבה. דוגמה לכך היא חוק הבחירות לכנסת העשרים ושלוש (הוראות מיוחדות,) התש"ף– 2019 , שהתקבל לפי בחירות 2020 במקביל לפיזור הכנסת בשל מיצוי ההליכים להרכבת ממשלה. 47 המקרהשלהחוקהזהמדגיםשגםתמיכהמצומצמת,אבלפהאחד,בחקיקה– יכולהלשקףהסכמהרחבה.תיקוןמס' 19 לחוק-יסוד: הכנסת התקבל ב- 26.2.1996 בתמיכה של 13 ח"כים, ללא מתנגדים ונמנעים. אך בהמשך, ב- 28.2 , קיבלו את התיקון פעם נוספת (וביטלו את התיקון הקודם),בשל ספקות לגבי הרוב הנדרשנוכח הוראת השריון, ובתיקון הנוסף תיקוןמס'( 21 )תמכו73 חברי כנסת, ללאמתנגדים ונמנעים.מקרה דומה קרה באותםתאריכים גםבנוגעלתיקונים מס' 3ו-4לחוק- יסוד:הממשלה.כאמור,בספירתהתיקוניםלצורךכתיבתמסמךזהלאהבאנובחשבוןאתתיקוןמ'19 לח וק- יסוד הכנסת ואת תיקון מס' 3לחוק- יסוד: הממשלה. 48 תיקון מקביל הוכנס גם לחוק- יסוד: הממשלה – תיקון מס' 6 לחוק- יסוד: הממשלה (השני). הוא התקבל ברוב כמעט זהה (74 בעד, ללא מתנגדים וללא נמנעים.) 49 תיקונים שהתקבלו בהתנגדות של שני חברי כנסת: חוק המפלגות (תיקון מס' 5 והוראת שעה), התשנ"ו- 1996 , בכנסת ה- 13 חוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה (תיקון מס', 39), התשס"א- 2000 , לפני הבחירות המיוחדות לראשות הממשלה, חוק הבחירות לכנסת (דרכי תעמולה) (תיקון מס' 22), התשס"ג- 2002 , בכנסת ה- 15 , וחוק המפלגות (בחירות מקדימותלכנסת השבע-עשרה) (הוראת שעה), התשס"ו- 2005 , בכנסת ה- 16 . 21 החוק, שקבע הוראות מיוחדות לבחירות אלה בשל הקרבה לבחירות הקודמות בספטמבר 2019 , התקבל בתמיכה של 96 ח"כיםוהתנגדותשל שבעה. כל המתנגדים הגיעו מסיעת ישראל ביתנו,ואילו שארסיעותהכנסת,מהרשימההמשותפת,דרךכחול-לבןוהליכודועדהביתהיהודי, האיחודהלאומי והסיעות החרדיות,תמכובהצעה. ואולם היו מקרים חריגים של סטייה מן הנוהג. מצאנו שישה תיקונים בדיני הבחירות בתקופת הבחירות שהתקבלו על רקע התנגדות רחבה, אם כי אחד מהם הוא "חריג מדומה." המדובר בחוק- יסוד: הממשלה (השני), שהתקבל ב- 1992 על ידי הכנסת ה- 12 , שבמסגרתו אומצה הבחירה הישירה לראשות הממשלה. אומנם הוא התקבל בתוך תקופת הבחירות, אך נכלל בו הסדר מפורש ש לפיו הוראותיויחולועלבחירותראשהממשלהועלכינוןהממשלהרקהחלמהבחירותהבאות,לכנסתה- 14 . כפי שהודגש קודם לכן, המחקר עוסק בתיקונים בחוקי הבחירות בתקופת בחירות שחלים באופן מי ידי. מאחר שחוק היסוד במקרה זה לא חל על הבחירות שנערכו מי יד לאחר קבלתו, אין מקום להכלילו במניין החריגים.50 נותרו אם כן, חמישה תיקונים שלא התקבלו בהסכמה רחבה, ו למעט אחד ש נעשה לפני בחירות 2020 , כל היתר התקבלו עד בחירות 2003 , נתון המתיישב עם המגמה ש עליה עמדנו קודם לכן – של ריסוןחקיקתי הגוברלאורך השנים.נפרט כעת על חמשת התיקונים. הדוגמה הקיצונית ביותר לסטייה מן הנוהג לנוכח מכלול הנסיבות היא תיקון מס' 10 לחוק- יסוד: הממשלה(השני),הידועכ"חוקנתניהו".תיקוןזהאפשרהתמודדותלראשותהממשלהגםלמישאינו חבר כנסת, בניגוד להסדר שהיה קבוע קודם לכן. תיקון זה התקבל בשנת 2000 , חודשיים בלבד לפני הבחירות,בהליךבזקשל שבוע.הביקורתהחריפהשלחבריהכנסתביחסליוזמתחקיקהזו– שתובא בהמשך בהרחבה – באה לידי ביטוי גם בשלב ההצבעה, כאשר 65 חברי הכנסת תמכו בתיקון אל מול 45 חברי כנסת שהתנגדו לו,ו-4 שנמנעו. דוגמ הנוספתלתיקוןשהתקבלשלאבהסכמהרחבההיאחוקהסדריםבמשקהמדינה( תיקוניחקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנת הכספים ), התשנ"ט- 1999 . המדובר היה ביוזמה ממשלתית שבמסגרתה נקבע כי יחידת המימון של המפלגות תשתנה לפי שינוי המדד בין שנה לשנה. חוק זה התקבל ברוב של 48 תומכים אל מול 34 מתנגדים. התנגדות משמעותית נרשמה גם במקרה של חוק התפזרות הכנסת העשרים ואחת, התשע"ט- 2019 , שבמסגרתו גם תוקן חוק מימון המפלגות באופן שהגדיל את מימון המפלגות והקל על המפלגות בהיבטים אחרים הנוגעים למימון. תיקון זה התקבל ברוב של 74 חברי כנסת, אל מול 45 מתנגדים. מכל מקום, עיון בפרוטוקול הדיון של מליאת הכנסת בקריאה שנ י יה ושלישית מלמד כי ההתנגדות במקרהזהלאה ייתהביחסלתיקוניםבדינימימוןהבחירותאלאמהמהלךהתקדימישלפיזורהכנסת 50 בהקשר זה יצוין כי ישנם שני חוקים נוספים שנחקקו בתחולה נדחית. חוק המפלגות, התשנ"ב- 1992 , התקבל כאמור לעיל בתחולה נדחית של שנה מיום פרסומו – ולכן, אף שהתקבל עמוק בתוך תקופת הבחירות של 1992 , הוא לא חל על בחירות אלה. כמו חוק-יסוד: הממשלה מ- 1992 , גם חוק המפלגות הנ"ל קבע תיקונים משמעותיים ביותר, ובראשם הקביעה שרק מפלגה יכולה להגיש רשימת מועמדים – הגבלה שאם הייתה נכנסת לתוקפה כבר בבחירות 1992 הייתה עלולה לפגוע קשות בשחקנים חדשים (ואולי גם ותיקים, וייתכן אף שמבחינה מעשית אי- אפשר היה להחיל אותה באופן מיידי בשל כך) ש רצו להתמודד בבחירות אלה. חוק שירותי תשלום, התשע"ט- 2019 , התקבל אף הוא בתחולה נדחית ולא חל עלבחירות אפריל2019 . 22 לאחר בחירות, מבלי שהורכבה ממשלה ולאחר שהנשיא הספיק להטיל את הרכבת הממשלה רק על חבר כנסת אחד.51 שני המקרים האחרונים המשקפים גם הם סטייה מן הנוהג אם כי בצורה מובהקת פחות, הם ח וק מימון מפלגות (תיקון מס' 22 ) (הוראות שעה,) התשס" א- 2000 , שהתקבל בתקופת הבחירות שלפני הבחירות המיוחדות לראשות הממשלה ב- 2001 , קבע הסדרי מימון מיוחדים לבחירות אלה, וזכה לתמיכה של 63 ח"כים ולהתנגדות של 17 ; וחוק הבחירות לכנסת (תיקון מס' 47 ,) התשס"ג- 2002 , שהתקבל בסמוך לפיזור הכנסת לפני בחירות 2003 , עסק בין השאר בהרחבת סמכויות יו"ר ועדת הבחירותהמרכזיתלהוציא צווי מניעה,וזכהלתמיכה של40 ח"כים מול15 מתנגדים. הי נה כי כן, לאורך שני העשורים האחרונים מצאנו חריג אחד בלבד לנוהג שלפיו אין מתקנים את חוקי הבחירות לקראת הבחירות אלא בהסכמה רחבה – וגם במקרה זה ההתנגדות ה ייתה למהלך של הפיזור ולאלתיקוניםלחוקי הבחירות(הסדרי המימון)ששולבו במסגרתו. 3 . מאחוריהמספרים:הרקע לתיקוניםב חוקי הבחירות לעיל הראינו כי באופן כללי קיים ריסון בכל הנוגע לחקיקה של הכנסת לקראת בחירות. נשאלת השאלה כיצד ניתן להסביר את אותם מקרים שבהם הכנסת, באופן חוצה מחנות פוליטיים ואידיאולוגיים, בכל זאת קידמהחקיקה בתקופת בחירות – ועוד כזו שנוגעתלדיני הבחירות. בחינת הרקע לקבלת התיקונים השונים מלמדת על כמה סיבות נפוצות לקידום רבים מהם ערב בחירות.בחלקמהמקרים,ביסודהתיקוניםעמדהצורךלהבטיחאתהניהולהתקיןשלהבחירותבצל אירוע משברי. במקרים אחרים, התיקון שקודם נשא אופי טכני בלבד, ומשכך לא התעורר חשש לפגיעה בעקרונות משטריים או בזכויות של שחקנים פוליטיים אחרים. עוד נראה כי לצד תיקונים שהיו הכרחיים בראי הניהול התקין של הבחירות, תיקונים אחרים היו קריטיים פחות אך הם סייעו ב שיפור ניהול מערכת הבחירות. במקרים אלה, הסיבה לקידומם ערב בחירות – חרף הקושי הנעוץ בכך – היא הנטייה של חברי הכנסת לעסוק באופן מעמיק בבחירות רק משעה שהן עומדות בפתח. בנוסף,בחלק מןהמקריםהתיקון קודם בעקבות יוזמה של גורמי ה מקצועהאמונים עלהבחירות או 51 חברי הכנסת מן האופוזיציה שבו ותקפו את עניין הפיזור. בנוסף, ראו את הציטוטים הבאים מהם ניתן להסיק כי אין הםמתנגדיםלתיקוניםבתחוםמימוןהמפלגות:דבריושלח"כמאירכהן:"חברים, אנימבקששקט. אגב, תקשיבולסעיף הזה, הואמאודחשוב. זהמימוןהמפלגות, שחשובלכלאחדמכם, במיוחדלמפלגותהקטנות"– פרוטוקולישיבהמס'12 של הכנסת ה- 21 , 32 ( 29.5.2019 כן ראו דבריו של ח"כ עופר שלח:), " ואנחנו מוצאים את עצמנו חודש אחרי מה שנחשב לניצחון המכריע של בנימין נתניהו בבחירות במקום ההזוי הזה, במקום שאף אזרח בישראל לא מבין אותו. מדברים על העלות הישירה של הבחירות. אתמול העבירו פה כל מיני שינויים לחוקי מימון מפלגות כחלק מהחוק הזה שאנחנו רואים, כי באמת יש פה מפלגות שלא יוכלו לעמוד בבחירות אחרי בחירות, פשוט לא יוכלו לגשת אליהן, אני מבין את זה. אבלזאתהעלותהכיקטנהשלהבחירות. חברים, אנחנובשנהשאומנםנקבעלהתקציב, אבלהגירעוןהתקציביבורח לנו מבין הידיים, הוא הולך ומתקרב ל- 4% בחירות עכשיו פירושן – נגיד בספטמבר, במועד שנקבע – שלא תהיה ממשלה עדנובמבר, ולאיהיהתקציבלשנת2020 זאתאומרת,, אנחנונתחילאתהשנההזאת, שהיאשנהאחרי שנתתקציבשכבר ברחהלנומהידיים,' בליתקציב. העלותשלזה – אנילאיודעכמהמיליארדים; מיליארדיםשאפשרהיהלקחתלבריאות, לביטחון, לרווחה ולחקלאותולכל מקום שחשובלנו, הישראלים, ובגללו שלחו אותנו" שם,עמ'(166 – 178 .) 23 לכלהפחותעל דעתם,ומשכךנחלשהחשש מפניחקיקההמקדמת אינטרסים של צד מסוים במערכת הפוליטית. נפרטכעתעלכללהמצביםהטיפוסייםשתוארולעיל.נקדיםונצייןכיהקטגוריותהללואינןמוציאות זואתזו.כךלמשל,תיקוןשהתקבלעלרקעמשברייכולואףסבירשיהאבתמיכהשלועדתהבחירות המרכזית; תיקון שהתקבל ברגע האחרון לאחר שהתברר כי נדרש לקראת ההיערכות לבחירות יכול שיהא טכני, וכך הלאה. כמו כן, נדגיש כי לא כל התיקונים שהתקבלו בשלושים השנים האחרונות נופליםלגדר אחת מןהקטגוריותהללו. א)( מצבימשבר קטגוריהאחתשבהמתעוררהצורךבתיקוןדיניהבחירותלקראתבחירותהיא כאשרהמדינהנקלע ת למשבר או ל אירוע בלתי צפוי המקשה על ניהול הבחירות. דוגמאות מובהקות לכך הן מלחמות ועימותים צבאייםומגפות, אךישגם סוגי משברים אחרים (ראולהלן.) במקריםקיצוניים,משברכזהיכוללהצדיקגםאתדחייתהבחירות.כך,בעקבותאירועי7באוקטובר ומלחמת חרבות ברזל, הכנסת נאלצה לדחות את המועד לקיומן של הבחירות לרשויות המקומיות.52 גם אז נעשה ניסיון ממשי להחיל מינימום של שינויים בדיני הבחירות – רק אותם תיקונים שהם הכרחיים כדי להבטיח את הלגיטימיות של הליך הבחירות, ובלשונו של היועמ"ש לוועדת הפנים של הכנסת: אנחנומודעיםלכךשאנחנובמצבשלאילוץשבונכפהעלהמדינהלדחותאתהבחירות. אנחנו מבקשים לשמורככלהניתןעלכלליהמשחק כפישנקבעו בדיניהבחירותולאלשנותם ]...[ לכן ניסינולהביאאתהשינוייםהמינימליים הנדרשיםכדילהבטיחמערכתבחירותשעקרונותדיני הבחירות בה לא ישתנו, אלא באותםעניינים שהתרשמה הוועדהוהתרשםיושב- ראש הוועדה והגורמיםהמקצועיים,שישחיוניותבשינויההוראותשנקבעובחקיקההקיימתכדי להתאים אותםלמועד הנדחה ]...[ אנחנו מנסים לתת פתרונות שפוגעים או משנים את כללי המשחק במידההמינימליתהחיוניתהנדרשת[. ].. ברורלנושחלקמההוראותשמונחותבפניכםישבהן שינוי מסוים של כללי המשחק. והעיקרון שנקבע וגם מקובל על הכנסת וגם על בתי המשפט הוא שלא משנים את כללי המשחק של דיני הבחירות.אבל במקרה הזה אין מנוס משינויים מינימליים כדי לא ליצור מצב שבו נהיה עם בחירות שמקיימות את אותם כללי משחק אבל מאבדות את העקרונות היסודיים שעומדים בבסיסם שהם אפשרות הבחירה הדמוקרטית, אפשרות הצגת המועמדות הדמוקרטית ומתן הזדמנות להתמודדות שווה והוגנתלכל המועמ דים ההדגשה שלנו.)(53 52 נצייןשהליךדחייתהבחירותהמקומיותפשוטהרבהיותרמאשרדחייתהבחירותלכנסת,ודורשהחלטהשלשרהפנים או לכל היותר חוק רגיל של הכנסת. על כך, ראו אסף שפירא ואריאל פינקלשטיין "דחיית מועד הבחירות לרשויות המקומיותבשל מצב מלחמה" אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה ( 24.10.2023 .) 53 פרוטוקול ישיבהמס' 130 שלועדת הפניםוהגנת הסביבה, הכנסת ה- 25 , 16 ( 29.10.2023 .) 24 בעבר,הכנסתנדרשהלדחותאתהבחירותהכלליותבשלפרוץמלחמתיוםהכיפורים.מאחרשהמנגנון שלהארכתתקופתכהונתהשלהכנסתלאהיהקייםבאותההעת,הכנסתנדרשהלחוקקהוראתשעה שהאריכה את כהונתה ודחתה את הבחירות בחודשיים.54 באירועים משבריים אחרים – נדרשו לע יתים תיקונים והתאמות, ללא דחיית מועד הבחירות. כך למשל, בשנות ה- 90 , בעקבות עיצומים במשרד הפנים, הממשלה התקינה תקנות שעת חירום שנועדו לתקן את חוק הבחירות כדי לאפשר הצבעה באמצעות דרכון או רישיון נהיגה וכן ללא תעודת זהות עם ספח.החששהיה שללא תיקון זה, מאות אלפי בוחרים לא יוכלו לממש את זכות ההצבעה.55 משבר הקורונה וסבבי הבחירות התכופים שנערכו בשנים הללו עוררו אף הם צורך לביצוע תיקונים בדיני הבחירות בתוך תקופת הבחירות – בתחומים כמו סידורי ההצבעה לאור המגפה, הצרכים הכלכליים של המפלגות לאור מערכות הבחירות הסמוכות ועוד. כך למשל, חוק הבחירות לכנסת העשרים וארבע (הוראות מיוחדות ותיקוני חקיקה,) התשפ"א- 2020 , שהוא פרי הצעת חוק מטעם ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, התקבל על רקע מערכות בחירות שהתקיימו בסמיכות בתוך פחות משנתיים ועל רקע משברהקורונה. החוק כלל תיקונים שלחוקיםאחדים:חוק המפלגות, חוק מימוןמפלגות,חוקדרכיתעמולהוחוקהבחירותלכנסת.ביןהשינוייםשהוכנסובחוק: קיצורהמועד לרישוםמפלגות;קביעהכירשויותציבוריותלאתוכלנהלמנועמעובדיהןמלעבודבוועדתהבחירות; הקמת קלפיות מיוחדות לחולי קורונה מבודדים, קלפיות בבתי אבות ובמוסדות למוגבלים בניידות; גמישות בנושא המכרזים ל וועדת הבחירות המרכזית, על מנת שתוכל להיערך במהירות לקראת הבחירות. בנוסף, החוק תיקן באופן זמני את הסדרי ההלוואות למפלגות כדי להתאימ ם לסמיכות מערכות הבחירות והקל על יכולתן לקבל הלוואות נוספות תוך הקפאה של החזרת החובות על מנת שיוכלולממןאתקמפייןה בחירות, וזאתכהוראתשעה.חוקזה,שעברבהליךבזקשליומיים,התקבל בתמיכה של 68 חבריהכנסת, ללא מתנגדים ונמנעים. גם לקראת בחירות 2022 עברה – במקביל לפיזור הכנסת – חקיקה דומה: חוק הבחירות לכנסת העשרים וחמש (הוראות מיוחדות ותיקוני חקיקה,) התשפ"ב– 2022 , שעסק בין היתר בהתאמות שנדרשות לבחירות בתקופת קורונה, כמו הצבת קלפיות בבתי דיור מוגן; וחוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע ומימון מפלגות, התשפ"ב- 2022 , שהקל על מפלגות בסוגיות שונות של מימון. שני החוקים האלה עברו בתמיכה רחבה (97 ו- 92 ח"כים, בהתאמה, ללא מתנגדים ונמנעים), ו בתוך כמה ימיםלכלהיותר. בהקשר זה יש לציין את ה"חזרתיות" של הוראות השעה במערכות בחירות סמוכות שהתנהלו בצילו שלאותומשבר.כך,הבחירותלכנסותה- 24 וה- 25 התקיימובצילהשלמגפתהקורונה,וכללוהוראות שעה דומות, למשל לגבי הצבת קלפיות מיוחדות. ואילו הבחירות לכנסות ה- 25-22 התנהלו כולן בצל הנסיבות המיוחדות של מערכות בחירות סמוכות, וכולן כללו הוראות הקשורות לקיצור והתאמת מועדים ולהקלות שונות על המפלגות בכל הנוגע למימון מפלגות. חזרתיות כזו יכולה לחזק את ההשערה שהתיקונים בדיני הבחירותלקראת בחירותנבעו מהמצב המשברי. 54 חוק הבחירות לכנסת השמינית ולרשויות המקומיות (הוראת שעה), התשל"ד- 1973 . החוק התקבל בקריאה שלישית בתמיכה של 67 ח"כים ובהתנגדות של ח"כ אחד. ראו גם: דנה בלאנדר " בחירות בצל מלחמה" אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה ( 18.11.2012 .) 55 ראו עלעובדות המקרה בבג"ץ 6971/98 פריצקי נ'ממשלת ישראל פ"דנג(,1 ) 763 ( 1999 .) 25 ולבסוף,לע יתים בחסות משברהמצריך תיקון של דיניהבחירותהכנסתמקדמת תיקוניםנוספים של דיניהבחירותשא ינם נובעיםמןהמצבהמשברי.במקריםאלה,לאתמידניתןיהיהלזהותבנקלאילו תיקוניםנדרשיםבאופןישירכתוצאהמןהמשברואילואינםאלאניצולשלהמצבלצרכיםפוליטיים. למשל, אין להוציא מכלל אפשרות שלפחות חלק מההקלות שניתנו למפלגות במסגרת התיקונים שפורטו לעיל, בפרט בתחום של מימון מפלגות, לא היו הכרחיים (אם כי חלקם זכו לתמיכת גורמי מקצוע – ראולהלן.) ב)( תיקוניםטכניים במקרים אחרים ניתן להסביר את הקונצנזוס הרחב בעובדה שהתיקונים שהתקבלו היו טכניים ביסודם, היינו – לא השפיעו על מערך הזכויות והחובות של השחקנים הפוליטיים או של הבוחרים, ומשכך לא עוררו את החששות שבגינם ננקט ככלל ריסון בתקופה זו.56 כמובן, קו הגבול בין תיקון טכנילביןתיקוןמהותיאינותמידברורמובהק, ובמקריםמסוימיםייתכן שתהאמחלוקתלגביסיווג מסויםכתיקון טכני.עםזאת,דומה שברובהמקריםתשרורהסכמהבענייןזה.דוגמאותלכךהןחוק הבחירות לכנסת ולראש הממשלה ( תיקון מס' 42 ,) התשס"א- 2000 (הסדרת הצבעה לנשים השוהות במקלט לנשים מוכות;) חוק הבחירות לכנסת תיקון מס'( 55), התשס"ו- 2006 ( הצגת פנקס הבוחרים באינטרנט והסדרת ההצבעה של תושבי גוש קטיף שפונו בהוראת שעה); חוק הבחירות (תיקוני חקיקה), התשע"ה- 2014 (הסדרת מעמדם של עובדי ועדת הבחירות המרכזית לכנסת, החלה של חוק חופש המידע על הוועדה והוראות שונות בניהול מערכת הבחירות;) חוק שירותי תשלום, התשע"ט- 2019, ש התקבל פה אחד וללא מתנגדים בתחולה נדחית)( וקבע אסדרה אחידה של שירותי התשלום שיתאימו להתפתחות הטכנולוגית ( במסגרת זו בוצעו שני תיקונים עקיפים לחוק המפלגות ולחוק מימון המפלגות, לצד שורה ארוכה מאוד של תיקונים לחוקים אחרים). ג)( צורךבשינוייםוהתאמותשעלהרקלקראתהבחירות לעיתים תיקונים בדיניבחירותנדרשים בעקבות אימוץ רפורמות בשיטת הבחירות – בדרך כלל כאלו שאומצומבעודמועדולאערבבחירות,אךרקבעתההיערכותלבחירותהקרבות,ברגעהאחרון,צצות ועולותסוגיותשלאחשבועליהןקודםלכןואשראכןמצדיקותתיקוניםבדיניהבחירות.פעמיםרבות, מדוברלמעשהבתיקוניםטכנייםלמיניהם.כךניתןלהסביר,למשל, אתריבויהתיקוניםבשנים1996 (הבחירות הראשונות שנערכו גם לראשות הממשלה, בנוסף לבחירות לכנסת) ו- 2001 (הבחירות הראשונות והיחידות שהיו בחירות מיוחדות רק לראשות הממשלה). בעידן הנוכחי, לא מן הנמנע כי יידרשו לע יתים תיקונים בעקבותהתפתחויות טכנולוגיותמהירות שיתרחשולקראת הבחירות. 56 בפרשת חוק טבריה, לעיל ה"ש 11 ,הנשיאה בדימ' (כתוארהאז) חיות העירה כי גםאם במצביםחריגיםיתאפשר שינוי "שולי או זניח" בכללי הבחירות בתוך תקופת הבחירות, הרי שנקודת המוצא היא כי אין לאפשר שינויים כאלה "כל עוד קיים חשש להתממשות הסיכונים שצוינו לעיל", פס' 3 לפסק דינה. 26 ד)( תיקוניםבעקבותיוזמהשלגורמיהמקצועהאמוניםעלניהולהבחירותאובתמיכתם לעיתים יוזמת החקיקה עצמה הגיעה בעקבות יוזמה או פנייה של גורמי המקצוע האובייקטיבים המופקדים על הניהול התקין של הבחירות. הואיל ומדובר בגורמים אובייקטיביים וניטרליים, אין חשש כי ביסוד פנייתם ניצב אינטרס פוליטי צר, מה שיכול להסביר את הנכונות לסטות מן הריסון המקובל עקבבחירות. הדוגמה המובהקת היא מעורבות של גורמי המקצוע בוועדת הבחירות המרכזית (יו"ר הוועדה או הייעוץהמשפטילגוףזה.)57כךלמשל,חוקהבחירותלכנסת(תיקוןמס 54),התשס"ו- 2005 ,כללשורה של תיקונים – חלקם נדרשו בעקבות ביטול הבחירה הישירה והוראות נוספות שהומלצו על ידי ועדת הבחירותהמרכזית – כמו שינוי במועד שלי פת פנקס הבוחרים, קביעת הרכב סיעתי של ועדות הקלפי לאיאוחר מה יום ה- 40 לפני הבחירותולא בכל שנה, ועוד עדכוניםלגבי דרכי ההזדהות בקלפי. הוועדה הייתה מרכזית במיוחד בגיבוש ההוראות שנדרשו לצורך התמודדות עם האתגר של ריבוי מערכות בחירות בתוך זמן קצר בשנים 2022-2019 . כך קרה בעת חקיקת חוק הבחירות לכנסת העשרים ושלוש (הוראות מיוחדות,) התש"ף– 2019 שקבע הוראות בין היתר בעניין קיצור מועדים,, העסקתעובדים והתקשרות במכרזיםעל ידי ועדת הבחירותהמרכזית. דוגמה נוספת היא חוק הבחירות לכנסת העשרים וחמש (הוראות מיוחדות ותיקוני חקיקה,) התשפ"ב– 2022 .החוק קודם כהצעתחוק מטעםועדתהחוקה,חוקומשפט שלהכנסת בעקבותפנייה שליו"ר ועדת הבחירות המרכזית, שהצביע על שור ת תיקונים בחוקי הבחירות שנדרשים כדי לאפשר לוועדת הבחירות המרכזית לנהל את הבחירות כסדרן, בין היתר לאור מגפת הקורונה.58 גורם אובייקטיבי ומקצועי נוסף בסוגיות ספציפיות הוא הוועדה הציבורית לעניין מימון מפלגות. 59 לצד תפקידיה הסטטוטוריים של הוועדה (כמו קביעת גובה יחידת המימון, המשמשת לצורך קביעת גובה המימון שהמפלגות מקבלות מהמדינה, וכן אישור הלוואות למפלגות בסמוך לבחירות), בשנים האחרונות נהוג להתייעץ איתה במסגרת הליכי חקיקה הנוגעים לסוגיות של מימון מפלגות. בשנים 57 ועדת הבחירות המרכזית יזמה תיקוני חקיקה הנוגעים לבחירות גם מחוץ לשנת הבחירות. דוגמה מובהקת היא תיקון מס' 69 לחוקהבחירות לכנסת משנת 2018 שקובע כללים לגבי החלפתנציגי סיעות בוועדות הקלפי., 58 ראו דבריו של היועץ המשפטי של ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת, ד"ר גור בליי, מתוך פרוטוקול מס' 319 של ועדת חוקה, חוק ומשפט, הכנסת ה- 24 , ( 3 28.6.2022 ): "במקרה הזה, הצעת החוק מבוססת על פנייה שקיבלה הוועדה מיו"ר ועדת הבחירות המרכזית, כבוד השופט יצחק עמית, שמפרטת שורה של תיקונים בחוקי הבחירות המבוקשים על ידי ועדת הבחירות, כדי לאפשר לה לנהלכסדרן אתהבחירות הקרובות." 59 יוער כי עמדתנו בדבר חשיבות עמדתם של גורמי המקצוע בכלל ועמדתה של הוועדה הציבורית למימון מפלגות בפרט, נשענת על ההנחה בדבר עצמאותם ומקצועיותם של גורמים אלה. בעידן של נסיגה דמוקרטית וניסיונות לפוליטיזציה של גורמיהמקצוע, קייםתמידחששכיגםגופיםאלה" ייכבשו".אואזתיחלשההצדקהלייחסחשיבותלפנייהמטעמםבדבר צורך בתיקון חקיקה. חשש זה הביא לאחרונה להגשת עתירה נגד המינויים לוועדה הציבורית למימון מפלגות – בג"ץ 50152-08-25 האקדמיה למען ישראל דמוקרטית ואח' נ' יו"ר הכנסת ואח' העתירה בידנו) (ההליכים טרם הסתיימו;)( לחוותדעתבעניין,ראו:אסףשפיראומורןקנדלשטיין- היינה"כנסתיקרה:עלפוליטיזציהבוועדההציבוריתלענייןמימון מפלגות",חוות דעת אתר המכון הישראלילדמוקרטיה ( 17.7.2025 .) 27 האחרונותנוהגזהחודד,הןבמסגרתפסקידיןשלביתהמשפטהעליון,60 והןבהנחיותשליו"רהכנסת לזמן את הוועדה לדיונים בנושאי מימון ולאפשר לנציגיה להשמיע את עמדתם.61 דוגמה הממחישה היטב את תפקידה המרכזי של הוועדה בהליך חקיקה הנוגע לבחירות ניתן למצוא ב דיונים על חוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע ומימון מפלגות, התשפ"ב- 2022, אז ביקשו חברי הכנסת בוועדת הכנסת להגדיל בחקיקה את גובה יחידת המימון (שממנה נגזר מימון המפלגות לבחירות), כאמור בשל הסמ יכות לבחירות הקודמות. בזכות התעקשות הייעוץ המשפטי של ועדת הכנסת,הועברה ההחלטה על גובה יחידתהמימוןלידיהוועדה הציבורית לעניין מימון מפלגות, אשר החליטהלהגדילאתהיחידהלסכוםמסוים–והכנסתאימצהאתהחלטתהועיגנהזאתבחקיקה.כך שבמקרהזהלאהוועדההציבוריתיזמהאתהתיקון– אבלבהמשך היאח יוותהאת דעתהלגביתוכן התיקון, והכנסת קיבלה את עמדתה. דברי יו"ר הוועדה הציבורית דאז, השופטת בדימוס אילה פרוקצ'יה, מלמדים על חשיבות הוועדה, במיוחד בכל הנוגע למאמציה לאזן בין הצרכים האובייקטיבייםשלהסיעותלביןשיקוליםשלשמירהעלהקופההציבוריתואמוןהציבור. 62 עםזאת, ראוי לציין שגם בתיקון זה, חבריהכנסת"עקפו" אתהוועדה הציבורית בהיבט אחר, וקבעו במסגרת החוק שסיעות יהיו רשאיות לקבל הלוואות לקראת הבחירות ללא אישור יו"ר הכנסת והוועדה הציבורית, הנדרש לפי החוק. חברי הכנסת גם קבעו כללים הנוגעים לפרי שת החזר ההלוואות של הסיעות, סוגיה שבההוועדה הציבוריתלא עוסקת. נשוב ונדגיש כי לא כל התיקונים שאיתרנו לצורך מחקר זה נופלים לגדר אחת מן הקטגוריות שלעיל. המיפוי נועד רק להציג מצבים טיפוסיים ושכיחים יחסית שבהם התגבשה בכנסת הסכמה רחבה לתיקון דיני הבחירותלקראתבחירות. 60 בג"ץ 429/20 ישראל שדה נ' כנסת ישראל (נבו 4.2.2020 ); בג"ץ 5374/22 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת (נבו 29.9.2022 .) 61 ראו פסקה28 בתגובה המקדמית מטעםהכנסת במסגרת בג"ץ 5374/22 . 62 "הוועדה לקחה בחשבון את צורכי הסיעות בניהול מערכת בחירות שתאפשר למפלגות פעילות ראויה כפי שנדרש ממימוש חופש ביטוי פוליטי במשטר דמוקרטי. זאת נקודת המוצא. כמו כן, במקביל לכך, היא שקלה את הצורך בשיטת ניהול תקציבית של מפלגות שמתחשבת בדרישות של חסכון ובדרישות של צניעות בניהול מערכות בחירות, כאשר מתבססים באופןכמעט מלא עלכספי ציבור", פרוטוקול מס' 120 שלועדת הכנסת, הכנסת ה- 24 , ( 3 29.6.2022 .) 28 חלקד. המעמדהמשפטישלהע י קרון ש איןמתקניםאתחוקי הבחירותלקראתבחירותאלאבהסכמהרחבה לקיומו של נוהג פרלמנטרי שלפיו אין עורכים שינויים בחוקי הבחירות לקראת הבחירות אלא בהסכמה רחבהעשוילהיות משמעות משפטית,על בסיס שני מקורות נורמטיביים: ראשית,לאורהוראת סעיף19 לחוק- יסוד:הכנסת .הוראהזו קובעתכי"הכנסתתקבעסדריעבודתה; במידה שסדרי העבודה לא נקבעו בחוק תקבעם הכנסת בתקנון; כל עוד לא נקבעו סדרי העבודה כאמור, תנהג הכנסת לפי הנוהג והנוהל המקובלים בה." בפרשת התנועה למען איכות השלטון בישראל נדרש בית המשפט העליון לדון בטענה שקיים מנהג חוקתי מחייב שלפיו על הכנסת לבחור לוועדה לבחירת שופטים לפחות נציג אחד המשתייך לסיעות האופוזיציה. מההתייחסויות לסעיף זה בפסיקה, דומה שעולה כי נוהג פרלמנטרי עשוי במקרים מסוימים לכבול את הכנסת, מבחינת סדרי עבודתה המחייבים. 63 שנית, לטענתנו, הנוהג הפרלמנטרי שתיארנו לעיל התגבש לכדי מנהג חוקת י. משכך, נראה שמדובר בכללמשפטיבעלמעמדעצמאימחייב(למנהגיםחוקתייםמעמדמחייבבשיטותמשפטאחדות,בפרט במדינות ממסורת המשפט המקובל.)64 הפסיקה בישראל טרם הכריעה בדבר תוקפו המחייב של המנהגהחוקתי,ואםהואמחייב– מהמשמעותהחיובהזה.65 עםזאת,ביתהמשפטשרטטאתשלושת היסודותהנדרשיםלהוכחת קיומו של מנהגחוקתי. המבחן הראשון הוא מבחן אמפירי בעל יסוד אובייקטיבי ועניינו בהוכחת קיומה של פרקטיקה מושרשת. המבחן השני הוא מבחן סובייקטיבי הבוחן את קיומה של תודעת חיוב, היינו אם הצדדים 63 וראו בבג"ץ 4956/20 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' כנסת ישראל (אר"ש 20.8.2020 ) (להלן: פרשת התנועה למען איכות השלטון בישראל "ודוק: ברי כי לפרקטיקה המקובלת ולנוהג יש משקל של ממש גם בחייה של הכנסת,): וסעיף 19 לחוק- יסוד: הכנסת קובע כי ' הכנסת תקבע סדרי עבודתה; במידה שסדרי העבודה לא נקבעו בחוק תקבעם הכנסת בתקנון; כל עוד לא נקבעו סדרי העבודה כאמור, תנהג הכנסת לפי הנוהג והנוהל המקובלים בה' "; כן ראו את דבריהנשיאהחיותבפסקהדיןבעניןפריג,'לעילה"ש30 :"מסורתהעבודהשלהכנסתעלפיהנהוגוהמקובלבה,בהחלט נושאת משקל. על פי סעיף 19 לחוק- יסוד: הכנסת, היא קובעת את האופן שבו על הכנסת לנהוג מקום שבו סדרי העבודה לא נקבעו בחוק או בתקנון. מקל וחומר שיש לייחס משקל לאופן התנהלותה של הכנסת מקום שבו היא פועלת לאורך שניםליישום הוראהבתקנון בדרך המקובלת עליה לפרשה". 64 Attila Vincze, & David Kosař ראו: their and Europe Central in Conventions Constitutional Exploring Relevance to the Comparative Debate, 74THEAMERICANJOURNALOFCOMPARATIVELAW (2026) 65 פרשת וייס, לעיל ה"ש 18 , בעמ' 468 ( 2001 ); בג"ץ 849/00 שץ נ' שר המשפטים פ"ד נו(,5 ) 571 , 576 ( 2002 ); דנג"ץ 219/09 שרהמשפטיםנ'נירזוהר פ"דסד(,2 ) 421 ( 2010 );בג"ץ9026/16 אבירםנ'שרתהמשפטים (נבו1.2.2017 );פרשת התנועה למען איכות השלטון, לעיל ה"ש 63 . יוער כי מדברי השופט (כתוארו אז) עמית עולה כי יש קושי מוגבר באכיפת מנהגחוקתיביחסלכנסת,להבדילמאכיפתוביחסלממשלה:"אךלאדומהאכיפתמוסכמהחוקתיתכנורמהמחייבתעל הרשות המבצעת, כאכיפתה כנורמה מחייבת עד כדי ביטול של החלטה שקיבלה הכנסת בהצבעה חשאית של רוב חברי הכנסת, כפישמבקשיםהעותרים",שם, בפסקה20 לפסקדינו;לדיוןבספרותבנושאראו:שמעוןשטרית"המנהגבמשפט הציבורי" ספרקלינגהופרעלהמשפטהציבורי 386 – 391 (יצחקזמירעורך1993 );סוזינבות"שיטתהסניוריטיכמוסכמה ILBlog - S - ICON חוקתית" ( 16.1.2017 );שחרבןמאיר המנהגהחוקתיבדיןהישראלי:האםראוילאכיפהמשפטית"?" ICON-S-IL Blog ( 4.11.2020); להתנגדות להכרה במנהג חוקתי כבעל מעמד מחייב, ראו: אהרן גרבר ושי- ניצן כהן המנהג החוקתי – האומנם חוקתי? פורום קהלת,נייר מדיניות מס'( 67 , נובמבר2020 .) 29 התכוונו להעניק לפרקטיקה שהתגבשה משמעת מחייבת. המבחן השלישי הוא מבחן נורמטיבי, ובעטיויש לבחוןאם קיים רציונל שמבססאת הפרקטיקה. כעת, נבקש להראות כי שלושת היסודות הללו מתקיימים בענייננו, ולכן על הכנסת מוטלת מגבלה באשרלתיקון חוקי בחירות לקראתבחירותאו בסמוךלכך. 1 . קיומהשלפרקטיקהמושרשת כפישראינו,רובהתיקוניםלדיניהבחירותשהתקבלובתקופתהבחירותהיופריהסכמהרחבה.באשר לתיקוניםשלאהתקבלובהסכמהרחבה–ראשיתועיקר ,מדוברבמקריםחריגיםו ספורים.כך,מתוך 60 תיקוניםשמצאנו,רקחמישהחוקקושלאבהסכמהרחבה(נוסףלתיקוןאחדבתחולהנדחית).כפי שנראה,מןהדיוןהפרלמנטריעולהבבירורכיתיקוניםאלה הםמשום סטייהמןהנהוג.מדובראפוא בחריגים אשר אינם מעידים עלהכלל. שנית, ארבעה מתוך חמשת התיקונים התקבלו עד בחירות 2003 . מכאן שהריסון החקיקתי ביחס לתיקוןדיניהבחירותהפךבמרוצתהשניםלמובהקבמיוחד.אםנתמקדבעשריםהשניםהאחרונות, המנהג החוקתי שאין מתקנים את דיני הבחירות בתקופת בחירות או בסמוך לכך אלא בהסכמה רחבה – הופר רק פעם אחת, וגם בה, כפי שהדגשנו, ההתנגדות נבעה בעיקר מהחוק לפיזור הכנסת שבו נכרך התיקון בחוק מימון מפלגות, ולא מהתנגדות לתיקונים בדיני הבחירות.66 שלישית , ברקע של חלק מתיקונים אלו עמדו נסיבות ייחודיות למדי: אחד מהם נחקק בנסיבות המיוחדותשלריבויבחירות בתוךפרקזמןקצר,ושנייםלפניהבחירותהמיוחדותלראשותהממשלה ב- 2001 . אף שלא בטוח שיש בכך כדי להצדיק את התיקונים לקראת הבחירות (בוודאי במקרה של החוק שאפשר גם למי שאינו ח"כ להתמודד על תפקיד רה"מ), מדובר בכל זאת בהסבר מסוים. כך למשל,בהקשרשל חוקמימוןמפלגות(תיקון מס' 22 )(הוראותשעה,) התשס"א- 2000 ,שעסקבהענקת מימון ממלכתי למועמדים בבחירות המיוחדות לראשות הממשלה, נטען שמדובר בלקונה שהמחוקק לא צפה מראש: "מחוקקי החוק לבחירה ישירה כנראה לא נתנו את דעתם לסוגיית המימון כאשר מדובר בבחירות מיוחדות." 67 לגבי חוק נוסף, חוק הבחירות לכנסת (תיקון מס' 47 ,) התשס"ג- 2002 , הדיון עליו בכנסת החל בטרם היה ידוע שהבחירות קרובות: הוא התקבל בקריאה ראשונה במליאה ביולי 2022 ואילוהבחירות הוקדמו רק בנובמבר., 2 . תודעתחיוב עיון בפרוטוקולים של הכנסת לאורך השנים מלמד כי חברי הכנסת היו מודעים היטב לקיומה של הפרקטיקה שתוארה לעיל וראו עצמם מחויבים לפעול על פיה. קיימות דוגמאות רבות לכך לאורך השנים ואתחלקן נציגלהלן. 66 עלניסיון לסטות מן הנוהג שלא צלחבסופו של יוםראו לעילבעניין חוק המצלמות. 67 פרוטוקול מס' 199 שלועדתהכספים,הכנסת ה- 15 , ( 3 11.12.2000 .) 30 בשנת1996 במסגרתהצבעהעלתיקוןמס',6לחוק- יסוד:הממשלה(תיקוןשהתקבלברובמשמעותי,) חברהכנסתמיכאלאיתןמתח ביקורתעלניסיונותשלהקואליציהלקדםתיקוניחקיקהאחריםערב הבחירות (שלושהחודשיםלפני הבחירות:) אנירוצהלנצלאתרשותהדיבורבדיוןהמשולבהזהעלמנתלפנותפעםנוספתבתחינה,בבקשה לקואליציה: אל תשנו חוקי בחירות ערב הבחירות ללא הסכמה; אל תעשו את זה.. התקדים הזה, שאפשר לשנות את כללי המשחק ערב הבחירות, הוא תקדים שאי- אפשר לעשות אותו, הוא תקדים הרסני. [...] אל תלכו לשינויים חד- צדדיים בחוקי הבחירות ערב הבחירות. בואו נגיעלהסכמהמלאה.[ ... ] היום,כיווןשאתםרוציםלעשותלנואיזהתרגילולעודדפרישהכזאת או אחרת, אתם רוצים לשנות את החוק הזה ערב הבחירות תוך שימוש ברוב ללא הסכמה.? אי- אפשרשרוביכפהעלמיעוטדבריםשנוגעיםבעצםלכלליהמשחקההוגנים,ואנחנומבקשים למצותהסכמה. עדהיוםלאהיהמצבשלשינויחוקיבחירותבדקההתשעים,כאשרמפלגות 68 האופוזיציה אומרות:השינוי הזה פוגעבנו בצורהשרירותית ההדגשה שלנו)(. בשנת2022,לאחרשהוחלטללכתלבחירות,דנההכנסתה- 24 בהצעתחוקהתפזרותהכנסתהעשרים- וארבע ומימוןמפלגות. במסגרת זו הוצעו הסדרים בתחום מימון המפלגות שנבעו מן הקושי שניצב לפתחן של המפלגות לאחר קיום מערכות בחירות תכופות, בזו אחר זו ובפרק זמן קצר של פחות מארבע שנים. חברהכנסת שמחה רוטמןהעיר כדלקמן: בסופו של דבר, שינוי כללי בחירות בתקופת בחירות זה נושא מאוד מאוד רגיש, וראוי שהוא יתנהל כפי שהוא התנהל בגדול עד עכשיו; אני רק אומר שיש עוד כמה הסכמות ואי- הסכמות של הסיעות, ואני מאוד מאוד מקווה שבין הראשונה לשנייה והשלישית נוכל להגיע לנוסח מוסכם, ושלא נצטרך לנהל קרב הסתייגויות או חפירות, או סתם הורדה של חלקיםגדוליםוחשובים מהחוק ב גלל שלא הגיעו להסכמותלגביהם ההדגשה שלנו)(. 69 על תודעת החיוב העמוקה ניתן ללמוד גם מהמקרים החריגים שבהם הכנסת סטתה מן הנוהג. כך, במסגרתהדיוניםעל"חוקנתניהו",מתחוחבריהכנסתביקורתחריפהעלהמהלךלתיקוןחוק- יסוד: הממשלה שנועד לאפשר לבנימין נתניהו להתמודד בבחירותלראשות הממשלה אף שאינו חבר כנסת. חברתהכנסתנעמיחזן ציינה כך: 68 פרוטוקולישיבהמס'428 שלועדתהכנסתה- 13 ( 28.2.1996 ).ח"כאיתןהתייחסלהצעותלתיקון שנוגעלהצבעתעובדי אלעל(שלאקודם);וכןלתיקוןהנוגעלפרישהמסיעה.תיקוניםבענייןפרישהמסיעהאכןהתקבלובמהלךתקופהבחירות זו – תיקון מס' 18 לחוק מימון מפלגות ותיקון מס' 31 לחוק הבחירות לכנסת ולראשות הממשלה (שאליו ככל הנראה התכוון ח"כ איתן) – אך בהסכמה רחבה (הראשון – 5 תומכים,0נמנעיםו-0 מתנגדים; השני – 67 תומכיםו-2 נמנעים.) 69 פרוטוקול ישיבהמס' 149 שלהכנסת ה- 24 , 68 ( 29.6.2022 .) 31 אנחנו כולנו יודעים שאנחנו ערב בחירות, ואני לא מכירה משטר דמוקרטי שמשנה את כללי המשחק ערב בחירות. .[ ..] בעברי חקרתי גם משטרים לא- דמוקרטיים. אם נעשה זאת, נידמה להם יותר מדי. אסור לשנות כללי משחק כדי להתאים אותם לנסיבות מסוימות או לאדם מסוים ההדגשה שלנו)(. 70 חברהכנסת יוסי כץ גרס: אני גם שוקל אפשרות ללכת לבית- המשפט העליון, כי דעתי אינה נוחה מזה ששינו את כללי המשחק במרוצת 60 יום. המקום האחרון שעשו את זה היה סוריה של בשאר אסד, שבכמה דקות שינו את החוקה הסורית כדי להכשיר אותו להתמודד בגיל פחות מ- 40 לנשיא המדינה ההדגשה שלנו)(. 71 עד כמה קבלת תיקוני ם בדיני הבחירות רגע לפני בחירות ללא הסכמה רחבה היא דבר חריג, ניתן ללמודגםמהניסיוןשלהממשלהבשנת2019 לקדםאת"חוקהמצלמות".הצעתחוקהבחירותלכנסת ( תיקון מס' 73 ) (תיעוד חזותי או קולי בקלפיות), התשע"ט- 2019 , התקבלה ברוב של 58 ח"כים בקריאהראשונה.הצעהזולאקודמהמשוםשלאזכתהלתמיכהשל61 ח"כיםלפחות,כנדרשבהתאם לסעיף4לחוק-יסוד:הכנסת,במקרהשלפגיעהבעקרונותהמעוגניםבו,ובמקרהז ה– עקרוןהשוויון בבחירות (באותה עת, מבחינה מעשית, רק מפלגה אחת הייתה ערוכה לצילום בקלפיות וחוק זה היה מעניקלהיתרוןעלפניהמפלגותהאחרות)ועקרוןחשאיותהבחירות.72 עלהצעתחוקזוהתריעהיועץ המשפטי של הכנסת, טרם ההצבעה בקריאה ראשונה, כי "הליך חקיקה כשבוע לפני הבחירות, שלא נעשה בהסכמה רחבה בין סיעות הבית, ושעוסק בדיני בחירות, הינו חסר תקדים ומעורר כשלעצמו קשיים משמעותיים."73 3 . ה יסודהנורמטיבי פרשת אבירם עסקה בשאלת מעמדו של הנוהג לבחור חבר הכנסת מן האופוזיציה לוועדה לבחירת שופטים.ביתהמשפטצייןכימטרתו של היסוד הנורמטיביהיאלבדוקאתהתאמתהרציונלשבבסיס המנהג החוקתי לעיקרי המשטר החוקתי.74 כפי שנראה כעת, ביסודה של הפרקטיקה הנטענת ניצבת 70 פרוטוקול ישיבהמס' 167 שלהכנסת ה- 15 ( 18.12.2000 .) 71 שם. יוער כי חלק מחברי הכנסת בדיון הדגישו את הקושי המיוחד והספציפי בקידום חוק נתניהו ערב בחירות על רקע העובדהכי מדוברבתיקון לחוק יסוד,ראו את דבריהם שלחברי הכנסת בנימין אלון, יוסף לפיד ואברהם פורז. 72 היועץהמשפטילכנסת,חוותדעתעלהצ"חהבחירותלכנסת(תיקוןמס'73)(תיעודחזותיאוקוליבקלפיות),התשע"ט- 2019 מ/(1290 ( ) 8.9.2019 .) 73 שם. 74 בג"ץ אבירם, לעיל ה"ש65 פס', 10 לפסק הדין של השופט הנדל. 32 השאיפה להבטיח מימוש של ערכי יסוד וזכויות יסוד, והיא אף מתיישבת היטב עם פסיקת בית המשפטהעליון. שינויים בדיני הבחירות ערב בחירות מעוררים חשש מפני ניסיונות לקדם חקיקה שתיטיב עם הרוב הקואליציוניהנוכחי. 75 עלרקעחששזה, ביתהמשפטהעליוןהכיר זהמכברבעי קרוןש אין לשנות את כלליהמשחקתוךכדי המשחק. בפרשת חוק טבריה נדרש בית המשפט העליון לבחון את חוקתיותו של תיקון לחוק הרשויות המקומיות(בחירות,)התשכ"ה- 1965 . 76 תיקוןזהביטלאת האיסור עלחבראויו"ר ועדהממונה (ועדה קרואה) להתמודד בבחירות המקומיות הראשונות הנערכות בה לאחר מינויו. ברקע התיקון עמדה השאיפה לאפשר את התמודדותו של בועז יוסף, מקורבו של שר הפנים אריה דרעי שמונה על ידו לתפקיד יו"ר הוועד ה הממונה בעיר טבריה. התיקון, ש"נתפר" למידותיו של יוסף, התקבל לאחר שכבר החלה תקופת הבחירות – לאחר "שליפת" פנקס הבוחרים הראשונה, 150 יום לפני הבחירות (בהתאם לפסיקת העבר, תקופת הבחירות המקומיות מתחילה עם השליפה הראשונה של פנקס 77 הבוחרים, 150 ימים לפני מועד הבחירות.) בית המשפט העליון פסק, פה אחד, כי יש לפרש את התיקון כך שלא יחול על הבחירות הקרובות. 78 ביסוד פרשנות זו עומדת התפיסה ש התיקון הוא משום שינוי מהותי של דיני הבחירות לרשויות המקומיות לאחר שהחלה תקופת הבחירות, באופן הפוגע בזכויות של מועמדים בבחירות שקיבלו החלטותבהסתמךעלהמצב המשפטיעוברלבחירות – כלומר בשוויון בבחירות. ביתהמשפטעמדעל הקשר ההדוק שבין הקפדה ש כללי המשחק יהיו יציבים, ודאיים ועקביים לבין הבטחת הלגיטימציה של הליך הבחירות. בית המשפט גם ציין כי הדחיפות בעריכת דיוני החקיקה לימדה על התכלית הפרסונלית של החקיקה, אבל היא גם יכולה ללמד על עמדתו העקרונית של המחוקק כי אין לשנות את כללי הבחירות לרשויות המקומיות בתוך תקופת הבחירות – משום שחברי הכנסת סברו, מטעמיהם, שתקופת הבחירות לא החלה. 79 נקבע כי שינוי כללי הבחירות בתקופת הבחירות פוגע בדיעבד בציפיות השחקנים הפוליטיים ובהתבססותם על הוראות הדין. עוד הובהר כי תחולה למפרע פוגעת באמוןהציבורבמוסדותהשלטון. רוב השופטיםסברו כיהתיקון מעוררקושי לארקבשלשינוי כלליהמשחקתוךכדיהמשחק,אלאגםמןההיבטשלשלטוןהחוק–ל נוכחהעובדה ש מדוברבתיקון פרסונלי. פסק הדין בעניין חוק טבריה מלמד כי חקיקה שנעשית שלא תחת "מסך של בערות" עשויה להיות נגועה בקשיים משפטיים המזינים ומשלימים זה את זה: סתירה לע יקרון שאין משנים את חוקי המשחק תוך כדי המשחק, כרסום בע יקרון שעל החקיקה להיות כללית ולא "תפורה" למידותיו של גורם ספציפי וכן פגיעה בעקרון השוויון בבחירות ובזכות לבחור ולהיבחר. הנוהג שאין מקבלים 75 ואולי אף עם כלל השחקנים הפוליטיים הקיימים, על חשבון שחקנים חדשיםהמבקשיםלהיכנס לזירה הפוליטית. 76 חוק הרשויות המקומיות (בחירות) (תיקון מס'53),התשפ"ג- 2023 . 77 בג"ץ 7181/08 לוינטל נ'שרהפנים ( 10.11.2008 .) 78 פרשת חוק טבריה, לעיל ה"ש 11 ; ראו גם אסף שפירא, אריאל פינקלשטיין ואביטל פרידמן "התיקון לחוק הרשויות המקומיותעלוללגרוםלפוליטיזציהשלהוועדההממונהולשמשאתשרהפניםלהצנחתמועמדים",חוותדעתאתרהמכון הישראלי לדמוקרטיה ( 28.5.2023 ). 79 פרשת חוק טבריה, לעיל ה"ש11 פס',42 - 43 לפסקדינו שלממלא מקוםהנשיא פוגלמן. 33 תיקוניםבדיניהבחירותערבבחירות,אלא אםהדברנעשהבהסכמהרחבה– ישב ו כדילמתןלפחות חלק מן החששות שתוארולעיל. אם כן, הממצאים האמפיריים שהצגנו מלמדים כי הנוהג הפרלמנטרי שהכנסת אינה מקבלת תיקונים בדיני הבחירות לקראת בחירות אלא בהסכמה רחבה התגבש לכדי מנהג חוקתי. מדובר בפרקטיקהמושרשתהיטב – בעשריםהשניםהאחרונותהמנהגהופררקפעםאחת, וגםבהפרהזו ההתנגדות לחקיקה לא היי תה ביחס לתוכן התיקונים בדיני הבחירות, אלא לעצם פיזור הכנסת. נתוניםאלהאינםמקריים.עיוןבפרוטוקוליםמלמדכיהחתירהלהשגתהסכמותרחבותבעתתיקון דיני הבחירות לקראת בחירות נבעה מתוך מחויבות ברורה לפעול בהתאם לנוהג שהשתרש. ביסודו של נוהג זה עומדת השאיפה להבטיח מימוש של עיקרי המשפט החוקתי, ובראשם עקרון השוויון בבחירות והזכות לבחור ולהיבחר. כפי שנראה, התפיסה בדבר נחיצותו של ריסון בתיקון דיני הבחירותכאשר הבחירות בפתח מקובלת גםבמשפט ההשוואתי. שינוייםבחוקיהבחירותבשנתבחירות– מבטהשוואתי החששותמפניפגיעהביציבותדיניהבחירותומפניניסיונותלמניפולציותערבבחירותמצאוביטויגם במשפט ההשוואתי. ועדת ונציה80 המליצה להימנע משינויים מהותיים בדיני הבחירות שנה לפני הבחירות להלן:( עקרון הריסון בשנת הבחירות). שינוים מעין אלה, על פי המלצת הוועדה, ניתן להכשיר רק אםהםנעשיםבמסגרת תיקוןלחוקה. 81 מובןכינקודתהמוצאהעומדתביסודמתןחלופה זו היא שבניגוד למקובל בישראל, הליכי תיקון חוקה הם ככלל נוקשים יותר מתיקון של חקיקה רגילה.82 ועדתונציההבהירהכיעקרוןהריסוןבשנתבחירותאינו מונעתיקוניםהנדרשיםכדילהבטיחעמידה בסטנדרטים בינלאומיים של בחירות, המבוססים על קונצנזוס בין הממשלה לבין האופוזיציה ועל התייעצויות ציבוריות רחבות, ואף אין בו כדי למנוע יישום של החלטות של בתי משפט (לאומיים 80 גוף של מומחים במשפט ציבורי הממליץ מזה מספר עשורים למועצת אירופה בעניינים חוקתיים, בפרט לשם סיוע למדינות שמבקשות להביא לכך שהמוסדות המשפטיים שלהן יעמדו בקנה אחד עם אמות מידה בינלאומיות בתחומי הדמוקרטיה,זכויות אדם ושלטון החוק. להרחבה,ראו באתרועדת ונציה. 81 Code of Good Practice in European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), , Opinion No. 190/2002, guideline II.2.b Electoral Matters: Guidelines and Explanatory Report (Strasbourg, 25 October 2018) 190/2002 (להלן: החלטה מס' של ועדת ונציה), להלן הנוסח המלא: "The fundamental elements of electoral law, in particular the electoral system proper, membership of electoral commissions and the drawing of constituency boundaries, should not be open to amendment less than one yearbeforeanelection,orshouldbewrittenintheconstitutionoratalevelhigherthanordinarylaw" ;והשוו : "AmendmentoftheElectoral גםלסעיף4 לפרוטוקולשלRegionLakesGreattheonConferenceInternational Law No substantial reform of the electoral law should occur during the six (6) months preceding the elections without the agreement of a large majority of socialand political actors" ההדגשה שלנו.)( 82 צבי ענבר, שלמה גוברמן ואבישי בניש "הליכי קבלת החוקה ותיקונה" הליכי קבלת החוקה ותיקונה והדרכים לעיצוב בית נוסף לידהכנסת338 המועצה הציבורית: הכינוס השביעי,(2002 .) 34 ובינלאומיים) או המלצות של ארגונים בינלאומיים.83 הגם שעקרון הריסון בשנת בחירות חל ביחס לשינויםמהותייםבחוקיהבחירות,84 הודגשכישינוייםאחריםיכול שיהיוכפופיםלעקרוןזהאםהם משפיעים לרעה על הוודאות המשפטית עבור הבוחרים, המועמדים או על מינהל הבחירות.85 נוסףעלכך,ועדתונציההחילהסטנדרטמחמיר בתקופתבחירות .הומלץ כימ רגעשהוכרזעלבחירות – אין לערוך שינויים בדיני הבחירות פרט לתיקונים הכרחיים (necessary strictly ) לשם קיום החלטותמחייבותשל בתיהמשפט(הערכאותהמקומיותאוהבינלאומיות).הודגשכי רפורמהבחוקי הבחירות צריכהלהתבצע במועד שיאפשרלכללהגורמים הרלוונטיים (בוחרים, מועמדיםוגופיניהול הבחירות) להבין את השינויים, להיערך ליישומם וליישמם בפועל.86 ולבסוף, הומלץ לעגן בחוקה את הרכיבים החשופים ביותר למניפולציה (כגון שיטת הבחירות עצמה) או לחלופין לעגן הסדר דחיית תחולה.87 עקרון הריסון בשנת בחירות שנקבע על ידי ועדת ונציה הוכר בפסיקתו של בית המשפט החוקתי בגרמניה88 וכן בפסיקת בית המשפט החוקתי ברומניה. 89 יעקרון דומה הוכר גם בפסיקתו של בית המשפט האירופי לזכויות אדם – כך למשל נקבע ביחס לבחירות בבולגריה.90 שינויים של הרגע האחרון נתפסו כעומדים בסתירה לסעיף 3 לפרוטוקול מספר 1 של האמנההאירופית לזכויות אדם – הקובע אתעקרוןהבחירות החופשיות ואשרנקבע כי נובעת ממנוגםהזכותלבחור ולהיבחר. 91 83 Revised interpretative European Commission for Democracy through Law (Venice Commission), , Opinion No. 1172/2024, 3 (Strasbourg,24 June 2024) declaration on the Stability ofelectoral law 84 בפרטהודגשוכיעקרונותהבאיםנחשביםלכלליםיסודיים: for stand andvote torightthedeterminethat "rules election, including voter and candidate registration; - the drawing of constituency boundaries and rules relating to the distribution of seats between the constituencies; - the electoral system proper, i.e. rules relating to the transformation of votes into seats; - essential elements of the voting process; - rules relating to the membership, independence and impartiality of electoral commissions or another body which organises the ballot or can decide on electoral rights; - rules guaranteeing the effectiveness of election dispute resolution; - electoralcontestants’access to publicmedia" שם., 85 שם. 86 שם. 87 ההמלצההיא לעגן הסדר לפיו ככל שיתוקנו דיני הבחירות – על הבחירות הקרובות תחולה השיטה הישנה, לפחות ככל שהן עתידות להתקיים בתוך שנה, כאשר השיטה החדשה תיכנס לתוקף רק מאוחר יותר, ראו: החלטה מס' 190/2002 שלועדתונציהCommission Venice , לעיל ה"ש81 בעמ', 24 . 88 R P C C : G , B L על פסק הדין בגרמניה ראו: EJECTS ARTIALLY OURT ONSTITUTIONAL ERMANY LECKMANN ENA (August 16,2024) C L L R L E ONGRESS IBRARYOF AW EFORM AW LECTORAL 89 לפסקהדיןראו: 2020 martie 12 din nr.150:DECIZIA 90 requête no. 30386/05) ( B C. E A – S Q לפסק הדיןראו: ULGARIE KOGLASNOST FFAIRE ECTION UATRIÈME 91 The , Lara Trucco ראו: Electoral Fundamental The Of Part as Elections In Participation Of Conditions (7.2.2013) C D , Rules OMPARATI IRITTI 35 ישנן מדינות שבהן עוגנו מגבלות מפורשות על האפשרות לשנות את דיני הבחירות בסמוך למועדן. ב כמה מהן, כמו ברזיל92 ויוון, 93 המגבלות נקבעו בחוקה, בעוד באחרות, אלבניה למשל,94 ההגבלות נקבעו בחקיקה רגילה. במדינות אחרות הגבלות על שינויים בדיני הבחירות אינ ן מעוגנות בספר החוקים אלא הן פרי ההלכה הפסוקה.95 כך למשל, בית המשפט החוקתי בפולין הכיר בכלל ששינוי מהותיבדיניהבחירותייעשהלאיאוחרמשישהחודשיםלפניתחילתהליכי הארגוןשל הבחירות.בית המשפט ראה בכך נגזרת של סעיף 2 לחוקה המעגן את עקרון שלטון החוק. נפסק כי עשויים להיות חריגים לכלל זה בנסיבות חריגות בעלות אופי אובייקטיבי.96 92 סעיף 16 לחוקה קובע: its of date the on force into come shall procedure electoral the alters that law "The publication, and shall not apply to the elections that take place within oneyear of it being in force" 93 סעיף54 (1 )לחוקהמאפשרלהחילשינוייםבשיטתהבחירותאובמחוזותהבחירהרקבתחולהנדחיתאלאאםהשינויים "The electoral system and constituencies are specified by statute which shall be התקבלו ברובמיוחד של 2/3 : applicable as of the elections after the immediately following ones, unless an explicit provision, adopted by a majority of two thirds of the total number of Members of Parliament, provides for its immediate application as of the immediately following elections" 94 " סעיף 27 (6 ) לחוק הבחירות של אלבניה קובע כך: may CEC the date, election the before months 5 than later change the boundaries of an EAZ, in accordance with the requirements of this Article, only if there is a change in the criteria for theirestablishment according to points 2 and 3 of thisArticle" 95 יש לציין שככל הידוע לנו, בדמוקרטיות שבהן יש מנהגים או מוסכמות חוקתיות (לדוגמה, בריטניה, אוסטרליה, ניו זילנד,ארצותהברית,קנדה,נורווגיה,אוצרפת)איןמנהגחוקתיהנוגעלדיניהבחירות.ראוConstitutional Elster, Jon Conventions,Chapter19.,InTHECAMBRIDGEHANDBOOKOFCONSTITUTIONALTHEORY,316–32(Richard Bellamy & Jeff King eds., Cambridge University Press, 2025) 96 Paweł על פסק דין זה ועל הכלל האוסר על שינוי מהותי בדיני הבחירות בששת החודשים שלפני הבחירות, ראו: O J , Undermining the Principle of Legislative Silence Daroszewski, PINIONS ON THE OURNAL OF 2023) CONSTITUTIONALCRISISINPOLAND ) 36 חלקה. המנהגהחוקתיוהדיןהמצוי כפי שראינו לעיל , בכנסת השתרש הנוהג שהכנסת אינה מקבלת תיקונים בדיני הבחירות לקראת בחירות אלא בהסכמה רחבה. נוהג זה מבקש להפיג את החשש מפני שינוי חוקי הבחירות מתוך אינטרסיםפוליטייםצריםשלהקואליציהאושלחבריהכנסתהמכהנת.תיקוניםשל"הרגעהאחרון" עשויים אפוא לעורר קשיים, מן ההיבט ים של שלטון החוק, עקרון השוויון בבחירות ומימוש הזכות לבחורולהיבחר.עקרונותאלהקיבלומשנהתוקף בעקבותההכרהבפסיקהבעיקרון שאיןמשניםאת חוקי המשחק תוך כדי המשחק. לשיטתנו,לקיומושל נוהג זה יש משמעות משפטית. ראשית, מאחר שבהתאם לסעיף 19 לחוק- יסוד: הכנסת, נוהג פרלמנטרי עשוי במקרים מסוימים לכבול את הכנסת מבחינת סדרי עבודתה המחייבים. שנית, מאחר שלדעתנו נוהג זה התגבש לכדי מנהגחוקתי,באשרהואמקייםאתשלושהדרישותהנחוצות:פרקטיקהמושרשתהיטב,תודעתחיוב ברורה ורציונלים כבדי משקל העומדים ביסוד הפרקטיקה. אשר על כן, יש תוקף משפטי לעיקרון שנדרשת הסכמה רחבה לתיקון חוקי הבחירותלקראת הבחירות. אםכן,המנהגהחוקתימחייבלקדםתיקוניםבחוקיהבחירותלקראתבחירותבהסכמהרחבה. ואולם לעי תיםהדין המצוי מחייב להסתייג גםמתיקונים המתקבלים בהסכמה רחבה. הסכמה רחבה מטבע הדברים עניינה הסכמה בין חברי וסיעות הכנסת המכהנת. אחד החששות המרכזייםשעולים כאשרמבקשיםלתקן אתדיניהבחירותערבבחירותהואמפגיעה במפלגותחדשות או במועמדים חדשים, אולכלהפחותמחקיקה שמשרתת רק או בעיקר מפלגותומועמדים שמכהנים בכנסתלעומתשחקניםחדשים. חקיקהמעיןזועשויהלפגועבעקרון השוויוןבבחירותובזכותלבחור ולהיבחר. חקיקה המיטיבה עם חברי הכנסת המכהנים על חשבונם של שחקנים פוליטיים חדשים היא למעשה ביטוי אחד של תופעה רחבה יותר ש עליה עמדנו קודם –"חקיקה שלהכנסתלעצמה" .במקריםאלה, הסכמה רחבה אינה מספקת מזור לקושי שצוין לעיל, שכן היא יכולה כאמור לשקף אינטרסים של השחקניםהמכהנים נגדחדשים. אכן, חקיקה הפוגעת בשחקנים פוליטיים חדשים עשויה לעורר קושי משפטי גם אם תתקבל שלא בשנת בחירות. ואולם קבלתה ערב בחירות עשויה להחריף קושי זה בשל פגיעה באינטרס ההסתמכותשלשחקניםחדשיםאלו,ומשוםשחקיקההנעשיתזמןקצרלפניבחירותבהכרחאינה נעשית מאחורי מסך של בערות ולע י תים קרובות ברור לגמרי מי ירוויח ומי יפסיד ממנה. בנסיבות אלה, הפגיעה בעקרון השוויון בבחירות ובזכות לבחור ולהיבחר מתעצמת, ומשכך, מתחדדת שאלת חוקתיותה שלחקיקה מעין זו בראי סעיף4 לחוק- יסוד: הכנסת.97 97 שאלה היא כיצד צריכה להיבחן חוקתיותו של חוק הפוגע בסעיף 4 . בפסיקה עלתה האפשרות להחיל במקרים אלה פסקת הגבלה שיפוטית, אולם קיימת אי בהירות הן ביחס לעצם החלתה של פסקת ההגבלה השיפוטיתוהן ביחס לשאלה האם די בעמידה בתנאיה או שמא יש צורך לעמוד גם בדרישת הרוב המיוחס (61 ח"כ), לדיון בשאלות אלו ראו: בג"ץ 3166/14 גוטמן נ'היועץ המשפטי לממשלה ואח' (נבו 12.3.2015 ); וכןאהרןברק מידתיות במשפט 182 – 186 ( 2010 .) 37 דוגמהבולטתבמיוחדלחקיקהכזוהתרחשהבמערכותהבחירותהאחרונות,בתיקוניםשנגעולמימון מפלגות.במסגרתתיקוניםאלהניתנולמפלגותהקלותשונותבתחוםהמימון– הגדלתיחידתהמימון ומספריחידותהמימוןשניתנותלמפלגות,והקלותהנוגעותלמקדמותוהלוואות.ההצדקהלכךהייתה כאמורקשורהלרצףמערכותהבחירותהסמוכות,דברשיצרקשייםכלכלייםלמפלגות.עםזאת,ואף שכמה מההקלות היו רלוונטיות הן למפלגות שכיהנו בכנסת והן למפלגות חדשות, כמה מהן היו רלוונטיות רקלמפלגות שכבר כיהנו בכנסת. כך לדוגמה, במסגרת חוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע ומימון מפלגות, התשפ"ב- 2022 , נקבע שבניגוד לאמור בחוק מימון מפלגות, הלוואות שמפלגות שמכהנות בכנסת קיבלו וטרם הוחזרו – לא ינוכו מהמקדמה שהמפלגות יקבלו לקראת הבחירות. זוהי "הטבה" משמעותית ביותר, שאפשרה לחלק מהמפלגות שכיהנו באותה עת בכנסת לקבל מקדמות של מיליוני ש"ח לכל מפלגה לקראת הבחירות. במסגרת חקיקה זו גם נקבע שמפלגות שמכהנות בכנסת יוכלו בתנאים מסוימים לקבל הלוואות מהכנסת בסמוך לבחירות ללא אישור יו"ר הכנסת והמלצת הוועדה הציבורית – הנדרשים לפיחוק מימון מפלגות.העובדה שהחקיקההתקבלה ברובגדולוללא מתנגדים בכלאחת מהקריאות ( 92 תומכים בקריאה שלישית) א ינה משנה לעניין זה – משום שברור שהחוק שירת את המפלגות שמכהנות בכנסת. נדגיש כי במקרה זה, ובחוקים דומים שהתקבלו במערכות הבחירות הקודמות ב"סבב י"הבחירותשל2022-2019 ,חבריהכנסתהיומודעיםלהשפעההשונהשלהחקיקהעלמפלגות ותיקות וחדשות (ואף, בקרב הוותיקות, לכך שהיא משרתת יותר את הגדולות בהשוואה לקטנות). הדברנלמד,ביןהיתר, מכךשהיועציםהמשפטייםשלהוועדותבכנסתשעסקובכךציינוזאתלפניהם, ומשום ש חוקים אלה כללו גם הוראות שמטרתן לצמצם את חוסר השוויון – אך בסופו של דבר, היה ברורלכולכימדוברבחוקיםשמשרתיםבעיקראתהמפלגותהוותיקות.98 עודנזכירכיאומנםהוועדה הציבורית לעניין מימון מפלגות הייתה מעורבת ישירות בחלק מהתיקונים, אך היא לא עסקה כלל בתיקוניםהנוגעיםלמקדמותוהלוואות, שבהם בלט במיוחדהיתרון שניתןלמפלגות הוותיקות. דוגמהנוספתלחקיקהשהקשתהעלמועמדיםחדשיםשרצולהיבחרלכנסת(ולכןעשויההייתהלשרת את חברי הכנסת המכהנים) היא חוק-יסוד הכנסת (תיקון מס' 19 ) , שהתקבל במקביל לפיזור הכנסת בחוקלקראתבחירות 1996 והוסיף חובות צינון לשוטרים וסוהרים.,99 98 בדיון בווע דת הכנסת על הצעת חוק התפזרות הכנסת העשרים וארבע ומימון מפלגות, התשפ"ב- 2022 , ציינה היועצת המשפטיתשלהוועדהעו"דארבלאסטרחןכי:"בשביללאזןאתהשוויוןלאורההטבהשנותניםלסיעותהוותיקותבסעיפי ההלוואה. על מנת ליצור איזשהו סוג של שוויון מול מפלגות חדשות, נותנים להן הטבה מסוימת במקדמות". פרוטוקול מס'120 מישיבתועדתהכנסת,29.6.2022 .בעתהדיוןעלחוקהתפזרותהכנסתהעשריםואחת,התשע"ט- 2019 אמרהיועץ המשפטישלועדתהחוקה,חוקומשפטעו"דגורבליי: ברורלגמרישהחוקהזהנותןצ'ופרמשמעותילרשימותהמיוצגות," כי ההלוואה שהיתה אמורה להיות למשך חיי הכנסת ולהיות מוחזרת מהמקדמה, הן יכולות לקבל אותה ולהשתמש בה בקמפיין הבחירות שלהן ולא צריכות להחזיר את זה [...] איזון מסוים זה להגדיל את שיעור המקדמה שיכולות לקבל מפלגות חדשות, אבל זה עדיין יתרון שנותנים למפלגות הקיימות על פני המפלגות שבחוץ". פרוטוקול מס' 6-7 מישיבת הוועדה המיוחדת לדיון בהצ"ח התפזרות הכנסת העשרים-ואחת, התשע"ט- 2019 , 28.5.2019 . 99 יוער כי היו גם מקרים שבהם הכנסת נמנעה מחקיקה שפוגעת בשחקנים חדשים לקראת בחירות, ואף הקלה עליהם. כך למשל,חוק המפלגות מ- 1992 היה יכול לפגוע במיוחד בשחקנים חדשים,משום שהוא קבע שרק מפלגהרשומה יכולה להגיש רשימת מועמדים (סביר להניח ששחקנים חדשים לגמרי היו מתקשים לעמוד בדרישות החוק ולהירשם באופן פורמלי כמפלגה יותר מאשר מפלגות ותיקות וממוסדות, אם כי גם לגבי האחרונות היה מדובר בדרישה בעייתית בשל לוחותהזמניםהקצרים)– אבלהואכאמורנחקקבתחולהנדחית,ולאחלעלבחירות1992 דוגמהאחרתהיאתיקוןמס'. 38 בהקשרזה,נשובונזהירמחקיקההמתקבלתבתמיכהחוצתמחנותפוליטיים(היינו– כוללנציגיםמן האופוזיציה) כאשר זו פוגעת במפלגה אחת ספציפית בכנסת או בקבוצת מיעוט מובחנת. כך למשל, חקיקה המק ילה על פסילתה של רשימה ספציפית המיוצגת בכנסת. בנסיבות אלה, מספר זעום של מתנגדים עשוי לעורר קושי מיוחד אם המתנגדים כולם שייכים לאותה קבוצת מיעוט או קבוצה חברתית מובהקת אחרת מקרבהאופוזיציה,למשל – הסיעות הערביות.100 חקיקה זו עשויה לעורר קושי גם אם תתקבל בתחילת הקדנציה של הכנסת, אך קבלתה ערב בחירות עשויה לעורר קושי מיוחד מן ההיבט של ההיערכות לבחירות. משכך, הפגיעה בעקרון השוויון בבחירות, המעוגן בסעיף 4לחוק- יסוד:הכנסת,היאחריפהיותר. כאמור לעיל, יש הטוענים כי במקרים שבהם מדובר ב"חקיקה של הכנסת לעצמה", יש הצדקה לביקורת שיפוטית הדוקה יותר. אנו סבורים כי גישה זו ראויה במיוחד ביחס לתיקונים בדיני הבחירותהנעשים לקראת בחירות. בהקשר זה, נראה כי מעבר לרכיב ההסכמה, ישנם פרמטרים נוספים שעשויים להקרין על ההצדקה העומדת ביסוד תיקונים אלה – ולפיכךגם על הלגיטימיות שלהם. ראשית,עיתויקבלתהתיקון.ראינוכימתחםהסבירותשלממשלתמעברמצטמצםככלשמתקרבים לבחירות (וביתר שאת לאחר הבחירות). גישה זו – בשינויים המחויבים – יפה גם בעניין תיקון דיני הבחירותעל ידי הכנסת. כך למשל, אין דין תיקון המתקבל חודשים מספר לפני הבחירות כדין תיקון המתקבל שבועיים לפני הבחירות. ניתן לומר כי קיימת למעשה מקבילית כוחות: ככל שהתיקון מתקבל פרק זמן קצר יותר לפניהבחירות,כךהרףשיידרשכדילהצדיק ו בטענהשהדברנדרשלצורךהניהולהתקיןשלהבחירות – עולה. שנית, שלב ההליך החקיקתי. האם מדובר בתיקון שיזמו אותו שעה שהבחירות בפתח, שאז גובר החשש מפני "חקיקת בחירות", או שמא מדובר בהצעה שכבר יהיתה בשלבים מתקדמים של חקיקה (התקבלה בקריאה ראשונה) זמן רבלפני הבחירות? 101 יוער כיהדברמקריןגם על איכותו שלההליך, הואילוחקיקה שיוזמים ערב בחירות מתקבלת פעמים רבות בהליך מזורז ובעייתי.102 22 לחוק- יסוד הכנסת. החוק, שנחקק כבר בתוך תקופת הבחירות של 1996 , דווקא הקל על מועמדים חדשים: הוא קבע שהם יידרשו לוותר על אזרחות נוספת רק אם וכאשר ייבחרו לכנסת, ולא כבר לקראת הגשת המועמדות כפי שהיה קבוע קודם לכן. 100 להגדרה ולחשיבות של השתייכות לקבוצה חברתית מובהקת לעניין ההגנה על הזכות לשוויון במשפט החוקתי, ראו: ברק מדינה "הזכות החוקתית לשוויון בפסיקת בית המשפט העליון: כבוד האדם, האינטרס הציבורי וצדק חלוקתי" משפטוממשל יז 63 תשע"ו.)( 101 השוו: בג"ץ 4065/09 כהן' נ' שר הפנים פורסם בנבו,( 20.7.2010 :) "העובדה שהמינוי אושר על ידי הממשלה היוצאת לאחר הבחירות, היינו שעה שזו כבר לא נהנית מאמון הציבור גורמת אף היא לבעייתיות מסוימת, וזאת כאשר המועמד שנבחרלמינוי של קבע הוא שמילא את תפקיד ממלא המקום ולא ניתן כל נימוק המניחאת הדעת ל"זירוז"ההליכים". 102 השוו:עלהליךחקיקהמזורזכאינדיקציהלפגםשלשימושלרעהבסמכותהמכוננת(בשלהפרתדרישתהכלליות)ראו: בג"ץ 2412/23 התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' הכנסת פס', 54 , 71 , 73 ו- 81 לפסק דינו של ה"מ הנשיא פוגלמן. (נבו 3.1.2024 .) 39 שלישית, אופי התיקון. אין דין תיקון מהותי כדין תיקון טכני בלבד, שאין לו השלכות על מערך הזכויותוהחובות של השחקניםהפוליטיים. רביעית, עמדתם של גורמי המקצוע האובייקטיבים האמונים על ניהול הבחירות, ובראשם גורמי המקצוע בוועדת הבחירות המרכזית. גורמים אלה יכולים להצביע על צורך ממשי בקידום תיקוני חקיקהערבבחירות,תוךשהםמעמידיםלנגדעיניהםאתהצורךלהבטיחהליךבחירותתקיןולשמור עלעקרונותהיסודובראשם עקרון השוויון. כפי שראינו, סוגיה ספציפית (אך בהחלט לא היחידה) שבה אפשר להצביע על חשיבות עמדתם של גורמי המקצוע היא מימון מפלגות. תיקונים בכללי המימון הנעשים לקראת בחירות ומקילים על מפלגות בהיבטים שונים (גובה המימון, קבלת מקדמות, החזר הלוואות לכנסת) עשויים מצד אחד להיותהכרחייםלצורךיכולתןשלהמפלגותלנהלמסעבחירות;אךמצד שני,בהיותםמשרתיםבעיקר את המפלגות המכהנות בכנסת (לעומת המפלגות החדשות) ובמיוחד את המפלגות הגדולות שבכנסת (לעומת אלו הקטנות), הם נמצאים בסיכון מוגבר ליפול תחת הדוקטרינה של "כנסת מחוקקת לעצמה" ואף לפגוע בשוויון בבחירות. תיקונים כאלה גם הפכו לנפוצים ביותר בשנים האחרונות, והתקבלולפניכלאחתממערכותהבחירותהאחרונות.אףשהדברנבעבאופןספציפי מריבוימערכות בחירות בתוךזמןקצר,איןלשלולשהדבריהפוךלנורמהגםבמקריםשבהםהבחירותנערכותבמועדן או לכל הפחות לאחר תקופת כהונה משמעותית של הכנסת, במיוחד לאור העובדה שחלק מהמפלגות המכהנותבכנסתעדייןנתונותבגירעונותולכןסבירשישאפולקבלהקלותשונותלקראתהבחירות.103 לפיכך, לחוות דעתם של גורמי המקצוע, בראשות הוועדה הציבורית לעניין מימון מפלגות, חשיבות עצומה באשר לשאלה אם יש הצדקה ראויה לחקיקה שתקל על מפלגות בתחום זה לקראת בחירות עתידיות. דברים אלה נכתבים תחתההנחה כי אכן יהיה מדובר בגורמים מקצועיים ועצמאיים.104 עם זאת, חשוב להדגיש כי במצב הקיים הוועדה הציבורית מחווה דעתה או מחליטה רק לגבי חלק מההיבטיםהנוגעיםלכלליהמימון:בעיקרגובהיחידתהמימון(וכןמתןהלוואותלמפלגותהמכהנות בכנסתבסמוךלבחירות,אםכיבהיבטזהחבריהכנסתנוטים"לעקוף"אותהולאשרהלוואותכאלה בחקיקה), אך לא סוגיות שונות הנוגעות למקדמות והלוואות (בהיבטים אלה מי שמעירים על חוסר השוויון היו לאחרונה היועצים המשפטיים של הוועדות בכנסת). במחקר קודם שפרסם המכון הישראלי לדמוקרטיה הוצע לחזק את תפקידה של הוועדה הציבורית, כך שחוות דעתה תצורף לכל הצעה הנוגעת למימון מפלגות הנידונה בוועדה של הכנסת.105 באופןדומה,חקיקהשמתקבלתבעקבותפסקדיןאוהחלטהשלביתהמשפטהעליוןאושליו"רועדת הבחירות המרכזית – המצביעים על צורך בתיקון האמור – יכולה אף היא לספק הצדקה ראויה 103 נכון לנובמבר 2025, סך ההלוואות של המפלגות עמד על יותר מ- 87 מיליון ש"ח; שתי המפלגות עם יתרת ההלוואה הגדולה ביותר היו הליכוד, כ- 22 מיליון ש"ח , ויש עתיד, כ-7 מיליון ש"ח. התנועה לחופש המידע " יותר מ- 87 מיליון שקל – חשפנואת חובות המפלגות" ( 19.12.2025 .) 104 להצעה להסדיר באופן ממצה יותר את תנאי הכשירות של חברי הוועדה הציבורית למימון מפלגות, ראו: שפירא וקנדלשטיין- היינה, לעיל ה"ש59 . 105 אסף שפירא שוויוןבמימוןבחירות (המכון הישראלילדמוקרטיה 2021 .) 40 לקבלתתיקוןבדיניהבחירותערבבחירות.ההתחשבותבעמדתגורמיהמקצועמתיישבתעםההמלצה שבמקרה שמדובר בחקיקה של הכנסת לעצמה, יש לערב גוף חיצוני מקצועי.106 יובהרכיאיןהמדוברברשימהסגורהשלפרמטרים,וניתןלהביאבחשבוןשיקוליםנוספיםשישבהם כדילהשפיע עלהלגיטימיות של תיקונים בדיניהבחירות. 106 ראו על כך בדבריה של היועצת המשפטית לכנסת: פרוטוקול ישיבה מס' 34 של ועדת הכנסת, הכנסת ה- 25 26.3.2023 ( כןראואתדבריו שליגאלמרזלבמאמרו,); שלפיהםאחד הפתרונות להתמודדות עםניגוד הענייניםהמובנה של ח"כהוא לייצרמנגנונים המקטינים את המעורבות שלחברי הכנסתבהליךקבלת ההחלטה,למשל עלידיעירוב גורם חיצוניבהליךאובמקריםקיצוניים–להתנותאתההכרעהשלחבריהכנסתבאישורשלהגורםהחיצוניואוליאףלהפקיע כלילאת ההחלטה מחבריהכנסת ולהעבירו לאותו גורם,ראו מרזל, לעילה"ש38 עמ', 419 – 423 . 41 חלקו. המנהגהחוקתיוהדיןהראוי הממצאים מעידים בבירור על התגבשותו של מנהג חוקתי שאין מקבלים תיקונים בדיני הבחירות לקראתבחירות. ואולם נראה כי מנהג זה אינו מספק מענה מיטבילחששותהעולים מחקיקה כזאת. ראשית, לא תמיד ביסוד תיקונים המתקבלים ערב בחירת ניצב טעם ראוי לקבלתו של התיקון בעת הזו . א ומנם הצדקה ראויה לא בהכרח מבטיחה כי התיקון הוא רצוי או כי הוא עומד, במאזן הכולל, בדרישות החוקתיות. ואולם לכל הפחות יש בה כדי להקרין על הלגיטימיות שלו. יש בדרישה זו גם כדי להדגישאתחשיבותאינטרסהיציבותשלדיניהבחירות,שבאלביטויבהמלצותועדתונציה,כמו גם את חשיבות ההגנה על ציפיותיהם של האזרחים ועל זכויותיהם של מי שאולי לא יהיו חלק מההסכמה הרחבה. שנית, השחקנים הפוליטיים מתחילים להיערך לבחירות הרבה לפני תקופת הבחירות. לפיכך קיימת הצדקהבהרחבהשלהמועדהרלוונטילשנתבחירות, ויש אףממצאיםאמפירייםמסוימיםהתומכים בכך. למעשה, יש אינדיקציה להכרה פוליטית בנוהג לנסות להגיע להסכמה רחבה בכל תיקון שנעשה בדיני בחירות, ללא תלות בשאלת העיתוי. לעניין זה בולטים במיוחד דבריו של יו"ר ועדת חוקה, חוק ומשפט דאז, ח"כ דדי צוקר: הצעת החוק הזאת נידונה בועדת משנה ואושרה במליאת הועדה לקראת קריאה ראשונה בהסכמה של כל סיעות הבית. כלומר הצעה שלפנינו היא פרי הסכמה בין הסיעות השונות, או פשרות ביןהסיעות. כשאנחנומכינים אתההצעה לקריאהשניהולקריאה שלישיתחשוב לזכור שמה שאישרנו בקריאה הראשונה הוא פרי של הסכמות בין הסיעות, וכנהוג בבית בחוקי בחירות עושים מאמץ גדול להגיע להסכמה בין הסיעות, לא לעשות מחטפים, לא לעשות סחיבות קטנות מהצד אלא לנסות להיות הוגנים זה עם זה. אני מבקש שתזכרו שאם מישהו יבקשלעשותכאןשינוימפליגזהיחייבהסכמהשלשארהסיעות,אלאאםכןהואיביאהסכמה ולא נצטרך לפנות ולשאול את הסיעות (ההדגשה שלנו.)"107 כלומר,מדבריועולהכיישנונוהגכלליביחסלשינוייםבחוקיבחירות– ללאתלותבמועד שמקדמים בו אתהחקיקה עלרקעדבריםאלה,. לא מפתיעכיגםשלושתהתיקוניםשהתקבלובשנתבחירותאך זמן רבלפני המועדהמקורי שלהבחירות – היו פרי הסכמה רחבה.108 107 הישיבה ה- 408 של ועדת החוקה, חוק ומשפט של הכנסת ה- 13 , ( 2 20.11.1995 (דיון בתיקון מס') 29 לחוק הבחירות לכנסת); כן ראו את דבריו של ח"כ אוריאל לין, יו"ר ועדת החוקה, חוק ומשפט דאז, במסגרת ההצבעה על תיקון מס' 24 לחוקהבחירותלכנסתבקריאהשנ י יהושלישיתבמליאתהכנסת:"אדוניהיושב ראש,אנחנוהחזרנואתהחוקהזהלוועדה במגמהלהגיעלהסכמהרחבה,ואכןהגענולהסכמהרחבהככלהאפשר". ראו הישיבהה- 340 שלהכנסתה- 12 ( 4.11.1991 .) 108 ראו גםאת דבריו של ח"כ צוקרבדיון במליאת הכנסת שהתקייםבתיקון מס' 29 הנ"ל,כמעט 10 חודשים לפניהמועד המשוערשלהבחירות(אםכילאחררצחרבין):"והפעםנעשתהעבודה,בתיאוםביןסיעותהבית,ולכןהצעתהחוקהזאת מובאת ללא התנגדויות. זה סוג חקיקה שבו צריך לעשות מאמץ גדול להגיע להסכמה בין הסיעות, או לפחות בין הסיעות הגדולות, חלק גדול מן הבית. וכך זהמובא לפניכם, על דעת הבית כולו" [הישיבה ה- 413 של הכנסת ה- 12 ( 2.1.1996 )].כן ראו את דבריו של ח"כ ביילין שם: "אני מצטער שאנשים רציניים נתפסים לתעמולה כזאת. אולי זה בגלל שנת הבחירות שהחלה עכשיו." 42 אכן, היו תיקונים משמעותיים בדיני הבחירות שקודמו שלא בשנת בחירות – אשר לא התקבלו בהסכמה רחבה. ואולם דומה כי לכל הפחות יש הצדקה להרחיב את התקופה שכינינו "לקראת בחירות" לתקופה ארוכה יותר, המשתרעת על פני עד כשנה לפני הבחירות, כפי שהמליצו הן ועדת ונציה והן מרכז רובינשטיין. מצאנו אף תימוכין מסוימים לקיומו של נוהג זה גם בפרק הזמן שבתוך שנתהבחירות,אךלפניהתקופהשכינינו"לקראתבחירות".א ומנםמדוברכאמורבתיקונים ספורים, כך שיש קושי להסיק על בסיסם מסקנות חותכות, אך לא ניתן להתעלם מכך שבכל שלושת המקרים הללו – התיקונים התקבלו בהסכמה רחבה.109 לכך יש להוסיף כי תיקונים בולטים רבים בדיני הבחירות, כמו למשל, העלאות אחוז החסימה (1992 , 2004 ו- 2014) וכן אימוץ הבחירה הישירה וביטולה ( 1992 , 2001 ) – התקבלויותר משנהלפני הבחירות או לחלופין בתחולה נדחית. כאמור, ההצדקה הכללית להרחבת מסגרת הזמנים שבמהלכה יש להימנע מתיקונים בדיני הבחירותשלאבהסכמהרחבההיאשבפועל ההיערכות שלהמפלגותוהמועמדיםלבחירותמתחילה הרבה לפני תקופת הבחירות הרשמית. לפיכך החששות לניצול לרעה של הכוח הפוליטי כשמדובר 110 ב שינוי דיני הבחירות צפים ועוליםגםבשלבשלפני תקופתהבחירות. ליציבותם של דיני הבחירות והמוסכמות הפוליטיות באשר לכך יש חשיבות בין השאר על רקע חשיבותם (ושבריריותם) של נהגים ומוסכמות פוליטיות שהם חלק מהמשטר החוקתי הבלתי פורמלי של כל דמוקרטיה. 111 תיקונים מעין אלה עשויים לפגוע בציפיות של שחקנים פוליטיים, בלגיטימיות של הליך הבחירות ובאמון הציבור. באופן ספציפי לגבי ישראל, אפשר לבסס טענה שהתקופה שהגדרנו "לקראת בחירות" נפתחת כבר 150 יום לפני בחירות שנערכות במועדן – המועד הקובע הראשון לעניין שליפת פנקס הבוחרים. כאמור, בבג"ץ טבריה אף הכיר בכך בית המשפט במפורשביחסלבחירותהמקומיות. יתרעלכן,בפועל,בשלושיםהשניםהאחרונותהבחירותבישראל תמיד הוקדמו – הבחירות האחרונות לכנסת שהתקיימו במועדן נערכו בשנת 1988 . גם כתוצאה מהציפייה המתמדת שהבחירות יוקדמו, ההיערכות של המפלגות והמועמדים לבחירות מתחילה הרבה לפני תקופת הבחירות, ואף לפני 150 הימים שלפני מועד הבחירות הקבוע. בשל כל זאת, אנו טועניםכיהעמדההנורמטיביתשלועדתונציהשישלגלותזהירותמיוחדתבכלהנוגעלתיקוניםלדיני הבחירות בשנת בחירות רלוונטית במיוחדלגבי הבחירות לכנסת. 109 חוקהבחירותלכנסת(תיקוןמס'24 )התקבלברובשל24 תומכים,ללאמתנגדיםועם4 נמנעים;חוקהבחירותלכנסת תיקון מס'( 29 ), התקבל ברוב של 9 תומכים ללא מתנגדים וללא נמנעים; חוק המפלגות (תיקון מס' 5 והוראת שעה,) התשנ"ו- 1996 – התקבלברוב של 12 תומכים אלמול2 מתנגדיםוללאנמנעים. 110 וראו למשל את דבריו של ח"כ עמנואל זיסמן במסגרת דיון בהצעת חוק- יסוד: הכנסת (תיקון – דינו של חבר הכנסת הפורש מסיעתו): "התנגדותי היא לא למציע, חבר הכנסת רפאל איתן, גם לא לסיעה שלו. אבל אנחנו צריכים לזכור, שאנחנודניםבהצעה הזאת פחות מעשרה חודשיםמהבחירות, ויכול להיות שהבחירות אפילו תוקדמנה,וההצעה הזאת באה למעשה לעשות חשבון עם אלה שעזבו את סיעת צומת. אבל אני אומר, שלא צריך לראות את הדברבראייה כיתתית צרה,אלאבראייהכוללת.".... 111 . R L. . C ,108 ConstitutionbyConvention SamuelIssacharoff&TreforMorrison, השוו:(2020)1913 EV AL 43 חלקז. מתווה להסדרתחוקתית אין חולק על חשיבותו של המנהג החוקתי הקיים. ואולם, כפי שהראינו, הוא אינו מספק הגנה מלאה על אינטרסים ועקרונות חשובים. על רקע האמור לעיל, אנו סבורים כי יש מקום להסדרה חוקתית שלהאפשרותלתקןאת דיני הבחירותלקראתבחירות. הסדרה זו נדרשת קודם כ ול כדי "להגן על הקיים", כלומר לעגן בחקיקה את המנהג החוקתי. הגנה כזו נדרשת ביתר שאת על רקע הנסיגה הדמוקרטית המתרחשת בשנים האחרונות בישראל שבמסגרתה לא אחת היינו עדים לרמיסתנהגים ופרקטיקות מקובלות ארוכות שנים.112 במציאות זו,החשש משינוי דיניהבחירותלקראתבחירות שלא בהסכמה רחבה גובר. חששזהמקבל משנהתוקףבמקריםשבהםמדוברבחקיקההפוגעתבשוויוןבבחירותובזכותלבחורולהיבחר,ודומה כי הניסיון לקדם את "חוק המצלמות" – שכאמור לבסוף לא צלח – הוא עדות מובהקת לחשש זה. לנוכח האמור, ומאחר שבית המשפט העליון טרם הכיר במפורש בתוקפו המחייב של מנהג חוקתי, מוצע לעגן מגבלה חוקתית מפורשת ביחס לאפשרות לתקן את דיני הבחירות בשנת בחירות. הסדר חוקתימעיןזהקייםב מדינותאחדות אףאםאינונפוץבמשפטההשוואתי.,עיגוןחוקתיזהיאמץאת הדין הראוי ביחסל טווח הזמנים שבמהלכ ו ישלהבטיח ריסון בתיקון של דיניהבחירות. בד בבד, הוא יעגן את רכיב ההסכמה הרחבה הקיים כיום כחלק מהמנהג החוקתי בתקופה שלקראת הבחירות. ולבסוף, הסדר זה, המצריך הצדקה ראויה לתיקון דיני הבחירות בשנת בחירות, עשוי להפחית את החשש מפני קבלת חקיקה המיטיבה עם הגורמים המכהנים בכנסת על חשבונם של שחקניםפוליטייםחדשים. אנו מציעים לעגן בחוק- יסוד: הכנסת הוראה הקובעת ש תיקו ן בדיני הבחירות שהתקבל לקראת בחירות או בשנת בחירות לא יחול באופן מ יידי, אלא אם התקבל ברוב גדול (שייקבע בסעיף זה), ובהינתןכי הואנדרש לצורך הבטחתהניהול התקיןשל הבחירות. הוראה כזו עולה בקנה אחד עם עמדת ועדת ונציה בנוגע לחקיקה בשנת בחירות, תוך שהיא רואה בתחולה נדחית אמצעי מתאים להתמודד ות עם בעיות של ניגוד עניינים וחקיקה פרסונלית. 113 הסדר מעיןזה מספק למערכתהפוליטית מרחבתמרוןמסויםהדרושלע יתיםלצורךהתמודדותעםאירועים בלתי צפויים, אך בד בבד מציב רף מחמיר בדומה להוראת סעיף 9א לחוק היסוד – הן פרוצדורלי 112 ראו למשל, את התנהלותו של שר המשפטים יריב לוין בכל הנוגע לכינוס הוועדה לבחירת שופטים – במסגרת זו הוא, ביןהיתר,פרסםברשומות אתשמות כלהשופטיםשלביתהמשפטהעלוןכמועמדיםלתפקידהנשיאוזאתבניגודלעקרון הסניוריטי וכן זימן מומחיםלוועדהבניגוד לנוהג ארוך ש נים. ראו: ענת טהון אשכנזי ודפני בנבניסטי סיכוםשנת 2024 : סקירתהמהלכיםלהחלשתהדמוקרטיהישראלית 10 (המכוןהישראלילדמוקרטיהינואר2025 );כןראולגבימינויושל שופט שאינו מקרב בית המשפט העליון לתפקיד של נציב תלונות הציבור על שופטים – וזאת על רקע חוק חדש שנחקק בעניין – וכן לגבי החלטתו של יו"ר הכנסת למנות כחברי הוועדה הציבורית לעניין מימון מפלגות שני פעילים במפלגת הליכוד: ענת טהון אשכנזי ודפני בנבניסטי סיכום שנת 2025 : סקירת המהלכים להחלשת הדמוקרטיה הישראלית 16 , 27 (המכון הישראלי לדמוקרטיה, דצמבר 2025 ראו גם:). Judicial of Safeguards Invisible The Lurie, Guy Independence in the Israeli Judiciary, 24(8) GERMANL.J. 1449 (2024) 113 אחד הפתרונות שהציע יגאל מרזל במאמרו להתמודדות עם ניגוד עניינים של חברי כנסת (בין האינטרס הפוליטי- מפלגתי לבין האינטרס הציבורי) – הוא יצירתמסך בערות,ביןהיתר באמצעות תחולהנדחית. ראואצל מרזל, לעיל ה"ש 38 , עמוד421 . 44 בדמות רוב מיוחס) והן מהותי (בדמות הצדקה ראויה)( זאת,. כאמור, במטרה למנוע ניצול לרעה של כוחהחקיקה בידיהרוב הפוליטי. יש לקוות כי הוראה חוקתית זכאת תצמצם את התופעה של קבלת תיקונים שאינם הכרחיים שעה שהבחירותבפתח,ובכללזהתצמצםאתהסכנהשל"כנסתמחוקקתלעצמה".כפישציינו,ישחשיבות מכרעת ליציבות של דיני הבחירות, ושינויים ב דיני הבחירות ערב בחירות עשויים לפגוע בלגיטימציה של הליך הבחירות ובאמון הציבור. קבלת התיקונים בהסכמה רחבה, ורק בהינתן הצדקה ראויה, עשויה כמובן להקהות אתהקשייםהללו – אךהיאלא מאיינת אותם. מובן שביחס לכל תיקון חוקתי נקודתי עולה החשש שבעקבות הקלות היתרה שבה ניתן לשנות את חוקי היסוד – הוא יבוטל בידי הכנסת ללא קושי. אשר על כן, מוטב לקבע הוראה מעין זו במסגרת רפורמהחוקתיתמקיפה,שתכלול,ביןהיתר,גםאתקידומושלחוק- יסוד: החקיקה,שיבטיחהליך נוקשהלקבלה ותיקוןשל חוקי יסוד. 114 עד להסדרה חוקתית מיוחלת זו, יש לקוות כי השחקנים במערכת הפוליטית יגלו ריסון רב וזהירות יתרה בכל הנוגע לתיקון דיני הבחירות בשנת בחירות, לא כל שכן לקראת בחירות, ויקפידו לפעול בהתאם לנוהג ולמנהג החוקתי שהתגבש, שלפיהם יש לחתור לגיבוש הסכמות רחבות בכל פעם שמבקשיםלתקן את דיני הבחירות כאשרהבחירות בפתח. 115 ולסיוםנדגיששובכי מחקרזה מתמקדבתיקוניםבדיניהבחירותשהתקבלולקראתבחירותובתחולה מי ידית. פשיטא כי תיקונים מסוימים, אף אם יתקבלו בהסכמה רחבה לפני שנת בחירות ובתחולה נדחית – יהיו בלתי חוקיים בשל הפגיעה בשוויון בבחירות או בשל פגמים משפטיים אחרים. 114 ראולדוגמה:גיאלוריא,עמירפוקסוחןפרידברגמסדיריםבהסכמה:כנסת-ממשלה-רשותשופטת (המכוןהישראלי לדמוקרטיה 2019 .) 115 לפירוטהסכנותלפגיעהבטוהרהבחירותהקרובותלכנסת,לרבותבאמצעותתיקוןדיניהבחירות,ראו:שפיראולוריא, לעיל ה"ש7. 45 ד״ר מורן קנדלשטיין־היינה היא חוקרת בתוכנית להגנה על ערכים ומוסדות דמוקרטיים במכון הישראלי לדמוקרטיה ומרצה בתחומי המשפט הציבורי. תחום המומחיות העיקרי שלה הוא משפט חוקתי מוסדי, בדגש על דיני הכנסת והממשלה,לרבותמעמדםותפקידםשלראשהממשלהוהשרים. ד"רגיאלוריאהואעמיתמחקרבמכוןהישראלילדמוקרטיה.תחומיהמומחיות שלו הם הרשות השופטת, היועץ המשפטי לממשלה ורשויות התביעה, דיני תעמולת בחירות וצנזורה, היסטוריה של המשפט הציבורי והיסטוריה של המחשבההמדיניתוהאזרחות. ד"ראסףשפיראהואעמיתמחקרבמכוןהישראלילדמוקרטיהוראשהתוכנית לרפורמות פוליטיות. מומחה לייצוגיות פוליטית, מפלגות פוליטיות, הקשרים שביןכסףלפוליטיקה ורפורמותבשירותהמדינהבישראל. אסף הימן הוא עוזר מחקר בתוכנית לרפורמות פוליטיות במכון הישראלי לדמוקרטיה. www.idi.org.il