חומר רקע
25
מאי2026
ט'סיוןתשפ"ו
לכבוד
חברי
וחברות
הכנסת
שלוםרב,
הנדון:
הצעת
חוק
היועץהמשפטילממשלהוהתובעהכללי
)
הפרדתסמכויות,מינוי,
כהונהוהוראות
שונות
(,
התשפ"ו
26–
20
עיקרי
דברים
d
• הצעת
החוק
אינה הצעה ל
"
פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה
."
המדובר בשינוי
משטרי רחב היקף בעל השלכות מרחיקות לכת
על הדמוקרטיה הישראלית ועל היכולת
להגןבהעלשלטוןהחוקועלזכויותהאדם.
• בשלהליכימינויופיטוריןפוליטייםלחלוטין
,ההצעהגורמתלכךשהיועץהמשפטייהיה
בפועל"
חותמת גומי
"שלהממשלהולאשומרסף המופקד על השמירה עלשלטון החוק
בממשלהומסייעלהלמלאאתתפקידהבמסגרתהדין
.
•
ההצעה גם שוללת מהיועץ המשפטי לממשלה את שני הכלים העיקריים שאיתם הוא
ממלאאתתפקיד
ו
זה:
o
חוותדעתוהמשפטית,
ה
משקפתהיוםעבורהממשלהאתהדין
כלעודלאקבע
בית המשפט
אחרת,
לא תחייב עוד.
ההצעה מבקשת להסמיך את
הממשלה
להתעלם מ
מנה
, ואף לפטור כך גם את יתר משרדי הממשלה, מקום שראתה
הממשלהטעםלכך
;
o בלעדיותו בייצוג המדינה בערכאות
–
לא תהא קיימת עוד.
ההצעה מבקשת
לאפשר לממשל
ה
לקבל ייצוג נפרד
לפי שיקול דעתה,
ו
אם
יי
קבע ייצוג נפרד
–
לאיתייצבהיועץהמשפטילהליךאלאבאישורהממשלה
.
•
ההצעהתפגעכךבשלטוןהחוקבממשלהובגופיםרביםברשותהמ
ב
צעת,לרבותרשויות
אכיפתחוק;
•
הצעתהחוקתפגעבאחידותאכיפתהחוק,באפקטיביותובוודאותהמשפטיתשלעבודת
הרשות המבצעת, ותיצור
בוקה ומבולקה
ממשלתית בשל הפגיעה בתפקיד הייעוץ
המשפטי;
•
החלפתהאתוסהמקצועישלהיועץהמשפטיוהפיכתולמעין"משרתאמון"תפגעפגיעה
רב-
מערכתית
בתחומים
,
במוסדות
ובחקיקה
שהפקידו בידי היועץ המשפטי תפקידים
וסמכויותמתוך
הנח
ה
שהוא
גורםמקצועבלתי-תלויבממשלה
,לדוגמה
בייצוגהאינטרס
הציבורי בערכאות,
בתחום ההגנה על השוויון בבחירות ועלטוהרן,
בהגנה על אי-תלות
ן
שלרשויות
שונותובתיפקודןשלועדותחקירהממלכתיות.
•
בתחום התביעה הפלילית, הצעת החוק
מייצרת
דרכים להשפעה פוליטית על הליכי
תביעה,הןבהגדרהבעייתיתשלההפרדהביןסמכויותהתובעהכלליליועץהמשפטי,הן
בשל סמכויות פיקוח ודיווח בעייתיות על עבודת התובע הכללי, והן בשל מנגנון פוליטי
לאישור הגשת כתבי אישום נגד ראש הממשלה שריו
וחברי הכנסת
.
ההגדרה הבעייתית
באשרלחלוקה
ביןסמכויותהתובעליועץהמשפטיגם
תפגע
בפיקוחעלרשויותהתביעה
והאכיפה,ועלול
ה
להביאלהשפעותפוליטיותנוספותעלכך.
•
ההצעה פוגעת בשוויון בפני החוק
ו
במניעת שחיתות בשלטון,
על ידי יצירת הליך קשה
יותרועםהשפעותפוליטיותלשםפתיחהבהליכיםפלילייםנגדפוליטיקאים.
תוכןעניינים
עיקרי
דברים
מבוא
א.תיאורכללישלהצעתהחוק
ב.סוגייתפיצולתפקידהיועץהמשפטילממשלה
ג.איןמדוברבפיצולהתפקידאלאהלכהלמעשה
–
בביטולו
ד.חשיבותוהמשטריתשלתפקידהיועץהמשפטילממשלה
ה.דרכימינויווסיוםתפקידוהמוצעיםשלהיועץהמשפטילממשלה
–
ממקצועיותועצמאות
למעין"משרתאמון"שלהממשלה
ו.ביטולמעמדההמחייבשלחוותדעתהיועץהמשפטילממשלה
ז.פגיעהבפיקוחשלהיועץהמשפטילממשלהעלכךשרשויותהשלטוןוגופיהביטחוןשומרים
עלשלטוןהחוק.
ח.פגיעהבייצוגהמדינהבבתיהמשפט
ט.פגיעהרב-
מערכתיתבאינטרסהציבורי,במוסדותמדינתיים,בטוהרהבחירות,בשלטוןהחוק
ובהגנהעלזכויותחוקתיות
י.פגמיםמהותייםבעיצובתפקידושלהתובעהכללי
י"א.הוראותבאשרלאישורהליךחקירהוהעמדהלדיןשלאישיםבכירים:יצירתחסינות
נוספת
י"ב.ניגודענייניםשלראשהממשלהנתניהווממשלתובעצםקידוםהצעתהחוקבעתהזו
י"ג.חלקמתמונהכוללתשלפגיעהבבלמיםעלכוחהשלהממשלה
סיכום
מבוא
שאלת פיצול תפקיד היועץ
המשפטי לממשלה היא
שאלה
מורכבת
וראויה לבחינה, כפי
שאף נבחנה בעבר, למשל על ידי ועדת שמגר.
אולם
,
למרות כותרת
ה
של
הצעת החוק
שבנדון
,
ההצעה אשר לפנינו
עוסקת במשהו אחר לגמרי ו
למעשה סוגיית
הפיצול שולית
בה.
בפועל
הצעת
ה
חוקנועדהלפגועבתפקידיםהמשטרייםשממלאמוסדהיועץהמשפטי
לממשלהבשמירהעלשלטוןהחוק.
הלכהלמעשה,
הצעתהחוק
מבקשת
למחות
בהינףיד
את
מערך הייעוץ המשפטי לממשלה כמוסד מקצועי שמסייע לממשלה למלא את
תפקידיהבמסגרתהדין
ולהפוךאותולמוסדפוליטי
ו
נטולכליםלמלאתכליתזו
.
זוהי הצעה מסוכנת
ביותר
, שאם תתקבל, תפגע פגיעה קשה בשלטון החוק
,
במינהל
התקין, ובזכויות האדם בישראל.
הדמוקרטיה הישראלית תיפגע פגיעה דרמטית שלא
ניתןלהפריזבחומרתה.
להלןחוותדעתנו.
זה יהיה מבנה חוות דעתנו: נתחיל את חוות הדעת בתיאור כללי של הצעת החוק )חלק
א'(.אחר-
כךנתמקדבסוגייתפיצולתפקידהיועץהמשפטילממשלה)חלקב'(,נבהירמדוע
זוסוגייהשניתןלדוןבה,אולםהמהלךשנעשהבהצעתהחוקהואפגוםמיסודו
–
גםאם
זו הייתה הסוגייה העיקרית שבה היא עסקה. בחלק ג' נבהיר שהסוגייה העיקרית שבה
עוסקת הצעת החוק אינה פיצול התפקיד, אלא ביטולו הלכה למעשה.
בחלק ד'
נפרט על
חשיבותוהמשטריתשלתפקידהיועץהמשפטילממשלה.
בהמשךלכך,בחלקיםה'עדט'
נתאר את הפגיעה בתפקידו המשטרי של היועץ המשפטי לממשלה. בחלק י' נתאר את
הפגמיםבעיצובתפקידושלהתובעהכלליופגיעתםבעצמאותהתביעה,ובחלקי"אנפרט
עלההוראותבאשר לאישור הליך חקירהוהעמדה לדין שלאישים בכירים,אשרפוגעות
בשוויון בפני החוק. בחלק י"ב נזכיר את ניגוד העניינים הגלום בעובדה שהצעת החוק
מקודמת על ידי הממשלה כאשר העומד בראשה עומד לדין פלילי. בחלק י"ג נציב את
הצעתהחוקבהקשרהכללישלניסיונות
הממשלהלפגועבבלמיםעלכוחה.
א.
תיאורכללישלהצעתהחוק
1.
הצעת החוק
מפצלת את
תפקיד היועץ המשפטי לממשלה
לשני בעלי תפקידים
נפרדים: תובע כללי לתחום הפלילי, ויועץ משפטי
לממשלה
שיקבל את יתר
סמכויות
יוכיוםשל
היועץהמשפטילממשלה.
2.
אולם, מעבר לפיצול הסמכויות,
הצעת החוק
כוללת
שורה של הצעות מרחיקות
לכת לשינוי
מעמד היועץ המשפטי לממשלה
, אופי תפקידו
וסמכויותיו.
החוט
המקשר בין כל
השינויים
הוא
תפיסה של היועץ המשפטי
לממשלה
כ
אורגן
פוליטי,שהוא
עורךהדיןשלהממשלהותולא,ולאכשומרסףהאמוןעלשלטון
החוקוהאינטרסהציבורי
.להלןהשינויים
:
א.
מינוי פוליטי מובהק של היועץ המשפטי,
ולא על פי החלטת
ועדה
ציבורית
-
מקצועית
ש
עלפי
המלצתה
מתמנהיועץמשפטיכיום
;
ב.
פיטורי היועץ המשפטי יהיו לפי עילות בעלות רף נמוך מאד, ללא צורך
בהמלצתועדהכלשהי;
ג.
הגבלת משך כהונת היועץ המשפטי לתקופת
כהונתה של
הממשלה
שמינתה אותו
ובכך כריכה פוליטית מלאה בין הממשלה לבין הייעוץ
המשפטי
;
ד.
הסמכת הממשלה להתעלם מחוות דעת של היועץ המשפטי לממשלה,
ואף לפטור כך גם את יתר משרדי הממשלה, מקום שראתה הממשלה
טעםלכך;
ה.
שלילת בלעדיות היועץ המשפטי לממשלה בהצגת עמדת המדינה בבתי
המשפט במספר מובנים: ראשית, הסמכות לקבוע את עמדת המדינה
בבית משפט תינתן לממשלה
ולא ליועץ המשפטי לממשלה
; שנית,
הממשלה )או, במקרים מסויימים,
ה
שר הנוגע בדבר בלבד(
תוכל
להחליטלפישיקולדעתהעלייצוגנפרד
ש
לאבאמצעותהיועץהמשפטי;
ושלישית,אםנקבעייצוגנפרד
–
לאיתייצבהיועץהמשפטילהליך
להציג
אתעמדתו,
אלאבאישורהממשלה.
3.
גם באשר לתובע הכללי )שיקבל את הסמכויות הפליליות שנתונות כיום בידי
ה
יועץ המשפטי לממשלה(
מוצעים
שינויים מרחיקי לכת
גם כן בכיוון חיזוק
השלטההפוליטיתבסמכויותיו.כךלמשל,מוצע
פיקוחהדוקשלשרהמשפטים
עלפעולתו,כוללבמהלךחקירהואישוםבתיקיםספציפיים.ההצעהגםמסדירה
את תחומי האחריות בין היועץ המשפטי לממשלה במובנו הפוליטי החדש ובין
התובעהכללי,
כאשר
במקריםמסויימים
ההצעה
מאפשרתליועץהמשפטילקבל
את ההחלטות המחייבות, לדוגמה בהנחיות למשטרה, בחוות דעת לגבי עבירות
שחיתותו
עוד
,עלאףהעובדהכיעלפיאופיוהמוצעהואגורםפוליטי
.
4. מיסוד מנגנון של אישור בית המשפט לחקירת אישום בכירים )ר
אש
המ
משלה
,
שרים, ח
ברי כנסת
, שופטים ועוד( ואישור ועדה בשליטה פוליטית להגשת כתבי
אישום
נגדם
.
ב.
סוגייתפיצולתפקידהיועץהמשפטילממשלה
5.
למוסדהיועץהמשפטי
לממשלה
בישראלכמה
תפקידיםעיקריים:עמידהבראש
התביעה, ייצוג המדינה
בבתי המשפט, ייצוג
האינטרס הציבורי בערכאות
משפטיות וייעוץ משפטי לרשויות השלטון
כפרשן המוסמך של החוק
.
תפקידו
העצמאי של מוסד היועץ המשפטי להשליט את שלטון החוק במדינה חיוני
במיוחד על רקע מבנה המשטר
הישראלי
, המאופיין בחולשת מנגנוני האיזונים
והבלמים
.1
6.
כפי
שפירטנו
ב
חוות דעתנו מיום 27
באוקטובר 2025
על הצעות החוק שאושרו
בקריאהטרומית,
מזהשניםרבותנדונותהצעותשנועדולבחוןאתתפקידהיועץ
2
המשפטי לממשלה
ואף
את פיצולו, וזאת מטיעונים שונים. ביניהם, החשש
מריכוזיתרשלסמכויותועומסעבודהרבמדי,כמוגםהחששמפניניגודעניינים
או מראית עין של ניגוד עניינים בין התפקיד להעמיד לדין נבחרי ציבור ברשות
המבצעתלביןהתפקידלהעניקייעוץמשפטילרשותהמבצעת.3
הצעותאלהנדונו
בעבר במסגרת דיוני הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי
לממשלהונושאיםהקשוריםלכהונתו)ועדתשמגר(,שקבעהבשנת1998
:
"
נתנו דעתנו לטעמים שהובאו בפנינו ולאחר שקילתם הגענו לכלל
מסקנה כי לא רצוי לפצל את תפקידיו של היועץ המשפטי בין נושאי
משרה שונים ולהפרידם לחלקיהם. יתרה מזאת, סברנו כי הפיצול
האמוריכוללפגועבקיוםהנכוןוהמלאשלהפונקציותהמהותיותאותן
1
גיא לוריא "שומר הסף של שלטון החוק"
המכון הישראלי לדמוקרטיה
)15.9.2019
,(
פסקתההתגברות:איזוניםובלמיםשלהמוסדות
https://www.idi.org.il/articles/28621
;
עמיחיכהן,
הפוליטייםומערכתהמשפט
)2018
.(
גיא לוריא ועמיר פוקס "פיצול תפקיד היועץ המשפטי לממשלה"
המכון הישראלי לדמוקרטיה
2
)27.10.2025
,(
committees/61928
-
https://www.idi.org.il/knesset
.
3
ראו:שיניצן
ביןהיועץלפרקליט
–
ביןהמצוילרצוי:עלחלוקתהסמכויותבתחוםהמשפטהפליליבין
היועץ המשפטי לממשלה ופרקליט המדינה
58
המכון הישראלי לדמוקרטיה,) 2022
(; ורד דשא
מערכת
המשפטבישראל495
היועץהמשפטילממשלהוהתביעההכללית
–
פיצולמוסדי?
)
2019
(;גדברזילי
15
המכוןהישראלילדמוקרטיה,)2010
.(
ממלאהיועץהמשפטי,כאשרהואפועללפיהמתכונתהקיימת,ובעיקר
ביעילותהפיקוחהמשפטיובתוקףהמעשישלהנחיותיוהמשפטיות".4
7.
השאלהאםרצוילפצלאתתפקידהיועץהמשפטילממשלההיא
שאלה
מורכבת
אין ספק שהסיכונים הגלומים בפיצול הם
ו
אפשר
לבחון אותה שוב.5
אבל
ממשיים וחמורים
–
בפרט החלשת עצמאות מוסד היועץ המשפטי לממשלה
והתביעה הכללית, סלילת הדרך למהלכים שיובילו לפוליטיזציה של מוסדות
אלה
,ועוד
.
8. הליך הפיצול מקודם כאן ועכשיו, בלי שנבחנו לעומק ההצדקות והמשמעויות
.
הוועדההציבוריתהאחרונהשעסקהבנושא)ועדתשמגר(המליצה
ש
לאלפצלאת
התפקיד,
ו
בכמעטשלושתהעשוריםשחלפומאזהמוסדותהאלהודרכיהפיקוח
עליהם עברו התפתחויות נוספות
.
על כן, אמנם ניתן לחזור ולבחון את הסוגייה.
אולם,
ההליך
הנוכחי
מקודם
בלאשנעשתהכלעבודתמטהבענ
י
יןובלאשהוצגה
כלתשתיתעובדתיתבעניין.
קיימים
כיום
מאות
חוקיםשעוסקיםביועץהמשפטי
וב
סמכויותיו
, שנחקקו כאשר המחוקק
מתבסס על כך
שהגוף אותו הוא מסמיך
הוא מקצועי ועצמאי
.6
על כן,
תהא זו שגיאה
קשה
לקדם פיצול מוסדי במהלך
חפוזומהיר,
ו
ישלשקולאתהמהלךבתהליךמסודר
,
מקצועיומובנה
.7
9.
פגם
היורד לשורש
הליך החקיקה
. במהלך דיוני ועדת החוקה, חוק ומשפט
של
הכנסת
עלהצעתהחוק
,
לאנעשתהעבודתמטהסדורהשתפצהעלאי
-
מינויועדה
ציבורית
לבחינתהסוגייהמחדש
.
נהפוךהוא.
הליךהחקיקהבוועדההיהההיפך
הגמורמהליךחקיקהנאות
.מאותהחוקיםשבהםניתנוסמכויותליועץהמשפטי
לממשלה נדונו בלא השתתפות של גורמי מקצוע רלוונטיים
ממשרדי הממשלה
,
וכך
,
החלטותלגביחלוקתסמכויותביןבעליהתפקידיםהחדשיםהתקבלובלא
תשתית עובדתית ומקצועית,
ובעיקר
–
מבלי שלחברי הכנסת ישנה הבנה
של
משמעותההחלטותהמתקבלות
.מדוברבפגם
היורדלשורשהליךהחקיקה.
10
.
הפיצול
יפגע
באפקטיביות
, באחידות ובהוגנות
אכיפת החוק
. הליך החקיקה
הפגום מגביר את החששות מפני שיבוש ופגיעה
בתפקוד המ
וסדות המפוצלים
בכלל, ו
ב
אכיפת החוק בפרט. הפיצול
, בצורה הבלתי סדורה שבה הוא מקודם,
4
הוועדה הציבורית לבחינת דרכי המינוי של היועץ המשפטי לממשלה ונושאים הקשורים לכהונתו,
דו"ח
הוועדה
53
)
1998
)להלן:דו"חועדתשמגר.((
5
לחלופותלפיצולהתפקידבאמצעותהגברתאחריותיותהיועץהמשפטילממשלה,ראו:גיאלוריא"גירעון
אחריותיות במוסד היועץ המשפטי לממשלה"
ספר מני מזוז
)יורם רבין, יניב ואקי, אלון רודס וגיא
רובינשטייןעורכים,2026
.(
:
נספחה'לדו"חועדתשמגר,לעילה"ש3
;מכתבהייעוץהמשפטילוועדתחוקהלחבריועדת
6ראולדוגמה
החוקה)22.3.2026
.(
7
ראוקוויםאדומיםמוצעיםבכלהליךמעיןזה:גיאלוריא,"מדועעצמאותמוסדהיועץהמשפטילממשלה
לדמוקרטיה
הישראלי
המכון
החוק?"
שלטון
על
להגנה
חיונית
)11.1.2023
,(
https://www.idi.org.il/articles/47330
.
עלול לפגוע בהוגנות
, באחידות
ובאפקטיביות אכיפת החוק בישראל, לדוגמה
באי-
התאמה בין פרשנות הדין בידי התובע הכללי לבין היועץ המשפטי באופן
שיביא לאכיפהבררנית, אכיפתיתראואכיפת חסר
;
ביכולת להוציאאל הפועל
אכיפה משול
ב
ת מינהלית ופלילית
תוך אחידות ועקביות במדיניות האכיפה
)לדוגמה מקום שבו ניתן לפנות למסלולים שונים באיפת החוק
–
אזרחי, פלילי
או מינהלי; עיצומים כספיים אל מול תביעה פלילית
(;
ביכולת ל
שילוב זרועות
ותיאום
במאבק בשחיתות שלטונית בין אכיפה פלילית ובין הנחיות הייעוץ
המשפטילממשלה,
ובתיאוםביןתחומיהליטיגציהלביןתחומיהייעוץבמדיניות
המ
שפטית ובפעילות גופא
.
יתרה מכך,
שאלות מסויימות כלל לא קיבלו תשובה
ברורה בהצעת החוק, כגון שאלת הפיצול במחלקות משפטיות במשרדי ממשלה
שישבהןבעליתפקידיםהעוסקיםבייעוץובעליתפקידיםהעוסקיםבתביעה.
11
. הליךהחקיקההפגוםמגביראתהחששותלשיבושמוסדי
באכיפתהחוק
,עלרקע
החלטות שגויות שהתקבלו ב
חלוקת סמכויות היועץ המשפטי לממשלה בין
התובעהכללילביןהיועץהמשפטילממשלההחדש.
ג.
איןמדוברבפיצול
התפקיד
אלא
הלכהלמ
עשה–ב
ביטולו
12
.
הצעת החוק הנוכחית
היא
הרבה מעבר לפיצול התפקיד גרידא. הצעת החוק
משנה מהותית את כל מאפייני
ו של
תפקידי היועץ המשפטי לממשלה, באופן
שיפגע פגיעה
אנושה
ביכולת של בעלי התפקידים המפוצלים לשמור על שלטון
החוקועלהמינהלהתקיןולהגןעלזכויותהאדם.
פגיעהזוקשהכל-
כך,עדכייש
לראות בהצעת החוק הזו "חיסול"
או ביטול
תפקיד היועץ המשפטי לממשלה
,
ויחדעמו
–
ביטולשלחלקמשמעותימההגנהעלשלטוןהחוק
כפישיפורטלהלן
.
למעשה, ההצעה עושה שימוש לרעה במותג "היועץ המשפטי לממשלה" וראוי
היה לה ליצור שם חדש לתפקיד, כגון "המזכיר המשפטי לממשלה"
וכדומה,
שמבליט
האתהעובדהשלאמדוברעודבגוףהקיים,שהיהשומרסף
מרכזי,
ולא
בפועלעוד
אורגןפוליטיבתוךהממשלה.
ד.
חשיבותוהמשטריתשל
תפקידהיועץהמשפטילממשלה
13
.
תפקיד
היועץ המשפטי לממשלה
הוא
רב חשיבות בשיטת המשטר הישראלי
ת.
כאמורלעיל,
הואעומד
בראשהתביעה,
מייצגאת
המדינה
בערכאות,מייצגאת
האינטרסהציבוריו
מייעץ
משפטי
ת
לרשויותהשלטון
כפרשןהמוסמךשלהחוק
.8
בכל תפקידיו הוא אמון על ההגנה
על שלטון החוק
, מופקד על השלטת המשפט
במדינה, וכפי שהסביר שר המשפטים הראשון של מדינת ישראל פנחס רוזן
)בתזכיר שכתב בדצמבר 1948
על מעמדו של היועץ המשפטי(, תפקידו החוקתי
8
תפקידי היועץ המשפטי לממשלה""
הנחיות היועץ המשפטי לממשלה
1.0000
)
16.2.2003
(. על תפקיד
התנועהלמעןאיכות
היועץהמשפטיכפרשןהמוסמךשלהחוקעבורהרשותהמבצעת,ראו:
בג"ץ6198/23
השלטוןבישראלנ'שרהביטחון
פס'84
לפסקדינושלממלאמקוםהנשיאע'פוגלמן)אר"ש25.6.2024
.(
העיקריהוא"להבטיחשכל פעולותיהשלהממשלהעלכלמשרדיהומחלקותיה
תהיינהחוקיותבתכלית".9
היוםנהוגלומרשהיועץהמשפטימשמשכשומרסף
שלשלטוןהחוק.10
14
.
תפקידו
העצמאי
שלהיועץהמשפטילממשלהבהקשרזהחשובבמיוחד
עלרקע
מבנה המשטר
בישראל
.11
בפרט, חשיבותו רבה
על רקע
עוצמת הממשלה,
העדר
מסורתמבוססתשל
ש
מירהעלשלטוןהחוק
)לרבותפרשותשלהפרתחוק
עלידי
גופי הרשות המבצעת12
(, ו
חולשת הבלמים המקובלים בדמוקרטיות אחרות על
כוחהשלהממשלה
,בהם
היעדרחוקהמשוריינתהמגבילהאתכוחןשלרשויות
השלטו
ן,
הקושי של הכנסת למלא את תפקידיה לפקח על הממשלה, קיומו של
בית מחוקקים אחד
וה
מבנה הקואליציוני
ה
מבסס
בישראל
את שליטת
"גרעין
השליטההקואליציוני"
.13
בהקשרהזהמקובללומרשהבלםהעיקריבישראלעל
כוחה של הממשלה הוא הרשות השופטת
.
אולם הרשות השופטת היא "הבלם
החיצוני",ואילוהיועץהמשפטילממשלההוא"הבלםהפנימי".14
15
.
הרשותהשופטתנחשפתרקלהפרותחוקשפוגעותבאזרחיםהעותריםלסעד.זהו
קצה הקרחון המשאיר את רוב פעילות הממשלה מתחת לפני המים, בלא שיש
אפשרות מעשית לקיים בעניינה ביקורת שיפוטית אפקטיבית.
עבודת הממשלה
ועבודת הייעוץ המשפטי לממשלה כרוכות בעשרות אם לא מאות החלטות
המתקבלות מדי יום ביומו בזרועות השונות של הממשלה, אשר מקבלות עצות
וחוות דעת ממערך הייעוץ המשפטי לממשלה שרובן כלל אינן נחשפות לעין
הציבור.
בלי הבלם הפנימי של מוסד היועץ המשפטי לממשלה, הפרה של סדרי
מינהל תקינים הפוגעים בחוק ובאינטרס הציבורי עלולה להימשך בלא שש
ום
גורםבקרהיהיהערלה.
16
. במסגרתתפקיד
י
ו,עלהיועץהמשפטילממשלהל
סייע
לממשלהלקדםאתיעדיה
באופןחוקיו
להימנעמהפרהשלהחוק.
כלומר,מוטלעליו,ככלפרקליטהמייעץ
ללקוחו, לייעץ לממשלה על החלופות החוקיות העומדות בפניה ולסייע לה לתת
לבושמשפטילמדיניותה.
על כן,עקרונותעבודת היועץכוללים אתאחריותיותו
,לעילה"שdefined.notBookmarkError!
בעמ',16
.
9מצוטטאצללוריא
בג"ץ 5134/14
התנועה למען איכות השלטון בישראל נ' מועצת מקרקעי ישראל
פס' 48
לפסק דינה של
10
השופטתע'ברון)פורסםבנבו,14.11.2016
להרחבה,ראו:(.
לוריא
,לעילה"ש1.
11
לוריא,לעילה"ש1.
12
דוגמהמובהקתלכךהיאסוגייתהשימושהמדינתיבעינוייםנגדנחקריםשלהשב"כ,בתקופותממושכות
תוך הסתרת השימוש בכך מבתי המשפט
,
ובתקופות אחרות תוך התעלמות מהנחיות בנושא של היועץ
המשפטי לממשלה
.
ראו: ועדת החקירה לעניין שיטות החקירה של שירות הביטחון הכללי בנושא פעילות
חבלניתעוינת,
דו"חהוועדה
)1987
דינהזילבר,(;
בשםהחוק:היועץהמשפטילממשלהוהפרשותשטלטלו
אתהמדינה
278
)
2012
.(
13
עמיחי כהן ויניב רוזנאי, "פופוליזם והדמוקרטיה החוקתית בישראל"
עיוני משפט
מד 87
)
2021
(
. ראו
גם:
כהן,
לעילה"ש1
;לוריא,לעילה"ש10
.
ספר אורי
14
יצחק זמיר "היועץ המשפטי לממשלה בשעת משבר: פרשת שרות הבטחון הכללי )השב"כ"(
ידין-מאמריםלזכרו
47
,
55
תש"ן.()
ואת נאמנותו למדיניות הממשלה.15
אולם, מכיוון שהממשלה אינה ככל לקוח,
כךגםהיועץהמשפטיאינוככלפרקליט.כשםשהממשלהמחוייבתלחוקמכוח
עקרוןשלטוןהחוק,כךגםליועץהמשפטיישמחויבותחזקהלחוק
–
רבהיותר
מזו של פרקליט רגיל. אף שהיועץ המשפטי פועל כפרקליט המייעץ ללקוח,
נאמנותוהראשונהוהעליונהנתונהלחוקולעקרונותהיסודהחוקתיים,ונאמנותו
זו מחייבת אותו להשגיח שהממשלה לא תחרוג מהחוק ומערכי היסוד
החוקתיים.16
הואלאמשרת
רק
אתהממשלה,אלאמשרתאתהמדינה.
17
.
מסיבות אלה, כדי למלא את תפקידו במקצועיות המשפטית הנדרשת,
בצד
אחריותיותו,
מוסד היועץ המשפטי לממשלה
הוא
עצמאי בהפעלת שיקול דעתו
המקצועיוהואאינותלויבממשלהשהואמייעץלה
,ואףתקופתכהונתוהיאבת
שששניםולכןאינהחופפתתקופתכהונהשלממשלהמסויימת
.תפיסהזושררה
מראשיתימיהמדינה,כאשר
נקבע
כילתפקידהיועץהמשפטילממשלהישלמנות
נושאמשרהמהשירותהציבורולאגורםפוליטי
,כפישנהוג
בבריטניהובמדינות
אחרות שאימצו
משרה זו
.17
עם השנים
התחזקה תפיסה זו ו
התפתחו נהגים
וכלליםשנועדולאפשרלולמלאאתתפקידובאופןבלתיתלוי,ובהם:18
התחזק
הכלל המשפטי בדבר עצמאות שיקול דעת היועץ המשפטי לממשלה כדי שיקבל
את החלטותיו באופן מעין
-שיפוטי ולפי חוק בלבד19
; ממשלות מינו יועצים
משפטייםבשלמקצועיותםהמשפטיתולאבשלעמדתםהפוליטית)כפישהיהעם
מינויו לתפקידשל יוצא האצ"למאיר שמגרבממשלתמפא"יב-
1968(;ו
כאמור
תקופותכהונתםשליועציםמשפטייםלאהיותלויותבתקופותכהונתהממשלה,
עד כי חילופי שלטון לא הביאו לחילופי יועצים משפטיים.20
נהגים וכללים אלה
נותרו בעינם עד ימינו. בנוסף, נקבעו דרכי מינויו והדחתו באופן שיבטיח את
עצמאותוהמקצועית
,
אותםנפרט
להלן
.
ה.
דרכימינויוו
סיוםתפקידו
המוצעים
שלהיועץהמשפטילממשלה
–
ממקצועיות
ועצמאותל
מעין"משרתאמון"שלהממשלה
18
.
דרכי המינוי וסיום תפקידו של היועץ המשפטי היום
. סעיף 5
לחוק שירות
המדינה )מינויים(, התשי"ט
–1959
מסמיך את הממשלה לקבוע את הדרכים
להרחבהראולוריא,לעילה"ש9.
15
יצחקזמיר
הסמכותהמינהלית
106
כרךא,מהדורהשנייה,)2010
.(
16
כפי שהסביר בשנת 1948
איש משרד המשפטים מרדכי בעהם
, "השנוי היחידי שחל במעמדו של היועץ
17
המשפטימאז הקמתמדינתישראל,הוא שהוא חדללהיות]...[חברמועצת המדינה הזמניתאוהממשלה
הזמנית.פרטלכך,נשארומעמדוותפקידיוכפישהיולפניסיוםהמנדט")תזכירהמצוטטאצללוריא,לעיל
היועץהמשפטינגדהממשלה
ה"ש9
בעמ',15
להשתלשלותההיסטוריתשלהדברים,ראו:(.
יחיאלגוטמן
38
–
54
)
1981
(;זאבסגל
דמוקרטיהישראלית
–
עיקרייםחוקתייםבמשטרמדינתישראל
165
–
168
)
1988
.(
להרחבהראולוריא,לעילה"ש9
בעמ',17
.
18
לדוגמהעל רקע דו"חועדתאגרנטמשנת1962
שמסקנותיהאומצובהחלטתממשלה.ראו:,
דו״חועדת
19
המשפטנים בדבר סמכויות היועץ המשפטי לממשלה,
ספר קלינגהופר על המשפט הציבורי
)יצחק זמיר
עורך1993
.(
20
ראולדוגמהעלהותרתובתפקידשלהיועץהמשפטיאהרןברקלמרותחילופיהשלטוןבשנת1977
:דינה
זילבר
בשםהחוק:היועץהמשפטילממשלהוהפרשותשטלטלואתהמדינה
164
)
2012
.(
למינויושלהיועץהמשפטילממשלה.הממשלהעשתהכןבשנת2000
בהחלטת
ממשלה.21
החלטתהממשלההזוהתקבלהבעקבותמסקנות
ועדתשמגר
אשר
רצתהלשמראתאחריותיותושלהיועץהמשפטילממשלהמצדאחד,אךמצד
שני לתחום ולסייג את סמכויותיה של הממשלה במינויו ובפיטוריו.
אחריותיותו נדרשת משום עבודתו של היועץ עם הממשלה לצד הצורך למנוע
חריגות וכשלים.מצדשני,תיחום וסיוגסמכותהשל הממשלה נועדולהבטיח
את
שני העקרונות של מקצועיותו המשפטית ואי
-
תלותו
, כמפורט לעיל
.22
לפי
החלט
ת
הממשלה
,שהתקבלה
כאמור
בעקבותהמלצותועדתשמגר,הממשלה
ממנה את היועץ המשפטי לממשלה מבין מועמדים שמציעה לממשלה ועדה
מקצועית
-
ציבוריתשבהמכהנים:שופטבדימוסשלביתהמשפטהעליון)והוא
היו"ר, אשר מתמנה על ידי נשיא בית המשפט העליון בהסכמת שר
המשפטים(; שר משפטים לשעבר או יועץ משפטי ל
ממשלה לשעבר, שממנה
הממשלה; חבר כנסת שבוחרת ועדת החוקה חוק ומשפט של הכנסת; עו"ד
שבוחרת המועצה הארציתשל לשכת עורכי הדין; ואיש אקדמיהשנבחרבידי
הדיקניםשלהפקולטותלמשפטים.שרהמשפטיםאחראיליזוםאתפעילותה,
ורשאים להציע לה מועמדים
–
ראש הממשלה, שר המשפטים
)או שניהם גם
יחד(,אוחברהוועדה.החלטתהממשלהקובעת
תנאיכשירותלמועמד
–
עליו
להיות כשיר פורמאלית להתמנות לשופט בית המשפט העליון, ועליו להיות
מתאים וראוי לכך "על פי העקרונות שהותוו" בדוח ועדת שמגר. בדוח ועדת
שמגר צוינו, בין היתר: בקיאותו בתחומי דיני העונשין, המשפט החוקתי
והמשפטהמינהלי;תכונותאישיותשלמנהיגותמשפטית,יכולתאר
גוןויכולת
עמידה איתנה על עקרונות ערכיים של משטר דמוקרטי, מחשבה סדורה
וכשירות למאמץ מינהלי וניהולי.23
החלטת הוועדה טעונה הסכמת ארבעה
לפחות מחמשת חבריה.24
19
.
בהחלטתהממשלהנקבעכיכהונתושלהיועץהמשפטילממשלההיאלתקופה
אחתשלשששנים.כמוכןנקבעכיסמכותהשלהממשלהלהפסיקאתכהונתו
לפני כן
היא
בעיקר אם קיימים חילוקי דעות מהותיים וממושכים בין
הממשלה ובין היועץ המשפטי היוצרים מצב המונע שיתוף פעולה יעיל.25
מי
שיוזםאתהליךההעברהמכהונההואשרהמשפטים,המביאאתהנושאבפני
21
הודעהבדברקביעתהדרכיםוהתנאיםלמינויושלהיועץהמשפטילממשלה,י"פהתש"ס4894
;החלטה
1173
של הממשלה ה-
31
"קביעת הדרכים והתנאים למינוי היועץ המשפטי לממשלה
–
תיקון החלטת
הממשלה"
)10.6.2007
.(
דוחועדתשמגר,לעילה"ש4
בעמ',59
–
63
.
22
23
דוחועדתשמגר,לעילה"ש4
בעמ',61
24
ראו:החלטותהממשלה,לעילה"ש21
.
25
או אם עשה מעשה שאינו הולם את מעמדו, אם אינו כשיר עוד לבצע את תפקידיו או מתנהלת חקירה
פליליתנגדואוהוגשנגדוכתבאישום.
הוועדה המקצועית
-
ציבורית שתגיש לממשלה את המלצותיה על כך.26
20
. דרכי המינוי ו
סיום תפקיד
היועץ המשפטי
לפי הצעת החוק
. הצעת החוק
מבקשת לבטל הסדר זה ולקבוע שיטת מינוי וסיום כהונה פוליטית לחלוטין.
בהצעתהחוקמוצעכיהיועץהמשפטייתמנהעלידיהממשלהלפיהמלצתראש
הממשלה ושר המשפטים. לפי ההצעה כשיר להתמנות אזרח ותושב ישראל
הכשירלכהןכשופטביתהמשפטהעליוןשהוא"משפטןבעלשי
עורקומה"ושלא
היהבשלושהשניםהאחרונותבמספרמשרותפוליטיותשמפורטותבהצעה.לפי
ההצעה, משך כהונתו כתקופת כהונת הממשלה שמינתה אותו, והיא רשאית
להעבירו מתפקידו בין השאר בעילה של "חילוקי דעות המקשים, לדעת
הממשלה,עלקיוםשיתוףפעולהיעילביניהם".
21
. ביטול
ההגנות על אי-תלות היועץ המשפטי לממשלה
בתנאי הכשירות, הליך
המינוי, תקופת הכהונה והעברה מתפקיד
.
הצעת החוק מבטלת
את ההגנות
על
אי-
תלות היועץ המשפטי לממשלה, אשר
קבועות היום בהחלטת הממשלה
1() :
בעקבות המלצות ועדת שמגר.
הצעת החוק קובעת
את
ביטול של ה
וועדה
המקצועית-ציבורית במינוי ובהעברה מתפקיד היועץ המשפטי
ומינוי בידי
הממשלה בלבד
2() ;
את
הורדת הפירוט שקבוע היום ביחס לכשירות המועמד
)
הכוללבנוסףלרמהמקצועיתגם
מנהיגותמשפטית,יכולתארגוןויכולתעמידה
איתנה על עקרונות ערכיים של משטר דמוקרטי
(
והסתפקות בסטנדרט מקצועי
נמוך יותר
)משפטן בעל שיעור קומה(
3() ;
את
ביטול תקופת הכהונה הקצובה
שאינה קשורה בתקופת כהונתה של הממשלה
והפיכתה לתלויה בממשלה
(4) ;
בהעברה מכהונה
,
את
הורדת הרף של העילה העיקרית לכך
מקריטריון
אובייקטיבי, משמעותי וממושך )"
חילוקי דעות
מהותיים וממושכים
בין
הממשלה ובין היועץ המשפטי היוצרים
מצב
המונע שיתוף פעולה יעיל
"(
לקריטריוןסובייקטיביופעוטיותר)"חילוקידעותהמקשים,לדעתהממשלה,על
קיוםשיתוףפעולהיעילביניהם"(.
22
.
החלפת האתוס המקצועי של היועץ והפיכתו למעין "משרת אמון"
.
שילוב
המהלכים האלה נועד במפורש לשנות את אתוס התפקיד המקצועי של היועץ
המשפטי לממשלה, ולהחליפו באתוס שונה
לחלוטין
–
יועץ
פוליטי.
מופרכת
מיסודה
ה
טענה, שהושמעה לעיתים בדיוני
ם
במסגרת הליך החקיקה
בנושא,
לפי
המדובררקבחזרהלתקופהולשיטתהמינוילפנידו"חועדתשמגר.האתוס
המקצועישלהתפקידהיהנהוגמזהעשורים
,
שניםרבות
לפנידו"חועדתשמגר,
לכל הפחות מאז מינויו של שמגר עצמו בתפקיד היועץ המשפטי בשנת 1968
.
החקיקהבישראלבכלהעשוריםהאלה
נעשתה
מתוךהנחהשמדוברבבעלתפקיד
ראועוד:בג"ץ25
-
06
-
18225
כרמיגילוןואח'נ'ממשלתישראל
)אר"ש,14.12.2025
.(
26
מקצועיובלתי-
תלויבמילויתפקידו.עלכן,
מדוברבניסיון
בפועל
לעשותמהפיכה
שבה יוחרב האתוס המקצועי של היועץ המשפטי
בכסות לכאורה של מהלך
שמרני
, ובמסגרתה מנסה הצעת החוק
להפוך את היועץ המשפטי מבעל תפקיד
שמסייע לממשלה להגשים את מדיניותה במסגרת הדין, ל
"
חותמת גומי
"
שתכשיר עבור הממשלה כל
שיעלה על רוחה, וככל שלא תעשה כן, תודח
.
כפי
שיודגם מטה,
המהפכה הזו תהדהד במאות דברי החקיקה והתחומים שבהם
נדרשהיועץהמשפטילמלאאתתפקידובאופןבלתי-
תלויומקצועי
–ות
ערעראת
האיזונים הפנימיים שנקבעו בהם
וכך במצטבר
ת
פגע קשות בדמוקרטיה
הישראלית.
ו.
ביטולמעמדה
המחייב
של
חוותדעתהיועץהמשפטילממשלה
23
.
אחד הכלים המרכזיים המאפשרים
כיום
ליועץ המשפטי לממשלה למלא את
תפקידוהמשטריהואסמכותוכפרשןהמוסמךשלהחוקעבורהרשותהמבצעת,
כל עוד לא קבע
בית המשפט אחרת
.
לפי פסיקת בית המשפט העליון
יש
לראות
בחוותדעתוכ
כזוה
משקפתאתהדין.27
24
.
הצעת החוק פוגעת במעמד זה של חוות דעתו המשפטית של היועץ המשפטי
לממשלה, ומאפשרת לממשלה להתעלם מחוות דעתו ואף לאפשר
התעלמות זו
גםלכלגורםברשותהמבצעת
,
באמצעותההוראה,שלפיה
הממשלהבהחלטתה
אינה חייבת "לראות את חוות דעתו של היועץ המשפטי כמשקפת את הדין
הקיים...אםראתהטעםבכך,וכןרשאיתהיאלפטורבהחלטתהכלמישהוראות
סעיף 12
חלות עליו"...
)סעיף 13
)א()3(
להצעת החוק.(
במקרה זה, על הממשלה
להניח
"
את החלט
ת
ה על שולחן ועדת
החוקה, חוק ומשפט של הכנסת בצירוף
חוותהדעתהנוגעתבעניין
."
25
.
חשיבות
ה
מעמד
של חוות
דעת
היועץ המשפטי לממשלה
.
לפי פסיקת בית
המשפט העליון, היועץ המשפטי לממשלה הוא
,
כאמור
,
הפרשן המוסמך של
החוק עבור הרשות המבצעת. לפיכך, חוות דעתו של היועץ המשפטי משקפת,
מבחינת הרשות המבצעת, את המצב המשפטי
הנוהג
. הגישות של שתי הוועדות
הציבוריות שעסקו בנושא, ועדת אגרנט )1962( ו-
ועדת שמגר )1998
(, היו
אמנם
שונות
מ
זו של
המשפט העליון. לדעת שתי הוועדות, הממשלה
–
בניגוד לגופים
אחריםברשותהמבצעת
–
רשאיתלנהוגשלאלפיעצתושלהיועץהמשפטי,תוך
שהיא מניחה שחוות הדעת שלו אכן משקפת את החוק הנוהג.28
עם זאת, בית
המשפט העליון הכריע
אחרת
בנושא
–
ולא הבחין בעניין זה בין הממשלה ליתר
התנועהלמעןאיכותהשלטוןבישראל
27
פרשת
,לעילה"ש8.
דוח
ועדתאגרנט,
לעילה"ש19
,
בעמ'28
;
דוח
ועדתשמגר,
לעילה"ש4
,
בעמ'44
.
28
מוסדות
הרשותהמבצעת
–
ואף
חזרואשררהלכה
זאת
לפניכשנתיים
בפסקדין
שניתןפהאחדובהרכבמורחב
:
"
נחזור למושכלות ראשונים
–
היועצת המשפטית לממשלה היא
הפרשניתהמוסמכתשלהדיןכלפיהרשותהמבצעת.כלעודלאפסקבית
המשפט אחרת
,
פירושה את הדין
מ
שקף את המצב המשפטי
–
הקיים
והמצוי
–
ופירושה זה מחייב את
הרשות המבצעת. עמדה זו יצוקה
בעשרותשנותפסיקותיושלביתמשפטזה
".29
26
. ההיגיון העומד בבסיס עיקרון זה הוא ש
הממשלה אינה רשאית לפעול בניגוד
לחוק
,ושהיועץהמשפטי
לממשלה
הוא
הגורםהמקצועיהמוסמך
לצורךהקביעה
מהחוקיומהמנוגדלחוק.
לכן,
הממשלהאינהרשאיתלפעולבניגודל
חוותדעתו
שלהיועץלענייןפרשנותהחוק.
חיונילשמורעלמעמדהשלחוותהדעתשלהיועץ
המשפטי גם מהסיבות שפורטו לעיל: עוצמת הממשלה, חולשת האיזונים
והבלמים והיעדר מסורת מבוססת
דיה
של קיום שלטון החוק.
חוות הדעת
המחייבת הינה
אחד ההכלים העיקרים בידי היועץ המשפטי לממשלה
,
המאפשריםלו
למלאאתתפקידולסייעלממשלהלהגשיםאתמדיניות
ה
אךורק
במסגרת החוק.30
הכלי הזה לשמירה על שלטון החוק חשוב במיוחד
דווקא
במקריםהרביםשבהםהפעילותבתחוםהייעוץמתרחשתמאחוריהקלעיםולא
מתפרסמת בציבור
)באופן אשר יעודד הליך משפטי(
, ואילולא מעמדה המחייב
שלחוותהדעת
,
קלהיהלממשלהלהתעלםממנה.
27
. פגיעהבשלטוןהחוק
,במינהלתקיןובזכויותהאדם
.
מתןהכשרלממשלהלפעול
בניגוד לחוות דעתו של היועץ המשפטי לממשלה
אם
"ראתה
טעם
בכך
" תפגע
בקיוםשלטוןהחוקברשותהמבצעת.כל
אימת
שהממשלהתבקשלקדםמדיניות
שחורגתמהוראותהחוק,
עלולההממשלה
להתעלםמחוותדעתהיועץהמשפטי
לממשלהשיצביעעלאי
-
חוקיות)בהנחה,שכנראהאיןלהעלמהלסמוך,שהיועץ
המשפטייגלהעצמאותמקצועיתובכלליצביעעלאי-
חוקיותהמדיניות(.החלשת
מעמד חוות הדעת יפגע ברשות המבצעת, שעלולה למצוא עצמה מפסידה בבתי
משפט.
ונזכיר: חזקת התקינות של החלטות הרשות המבצעת
מבוססת, בין
השאר, על מעמדן של חוות דעת היועץ המשפטי המקצועי והבלתי-
תלוי.
אבל
חשובמכך,הטעויותשלהרשותהמבצעתיבואועל חשבוןזכויותהאזרחים,על
חשבון המינהל התקין, ועל חשבון שלטון החוק. חשוב להדגיש: לעתים קרובות
בית המשפט כלל לא יוכל להביא מזור, משום שרוב החלטות הרשות המבצעת
מתקבלות בלא ידיעת הציבור.
בלא ייעוץ משפטי מקצועי שחוות דעתו בעלת
התנועהלמעןאיכותהשלטוןבישראל
29
פרשת
,לעילה"ש8.
יצחקזמיר"היועץהמשפטילממשלהוהמאבקעלחוקיותהשלטון"
עיונימשפט
יא411
,
418
)
1986
.(
30
מעמדמחייב,המדיניותשהממשלהתוציאאלהפועלתהיהלאפעםבלתיחוקית
ו
תקבעעובדותבשטח,
מבלישביתהמשפטיתערב
.
28
.
פגיעה
במעמד חוות הדעת
ה
חורגת מעמדות הוועדות הציבוריות בעבר
בכך
שהיא
פוגעתבמעמדחוותהדעתגםבמשרדיהממשלה
.ישלהדגיששאיןבסיס
לטענה
לפיה
כביכול כל שנעשה הוא
"חזרה לעמדה המשפטית של ועדות שמגר
ואגרנט".
טענהזושגויה
במספרמובנים.
ראשית
,לפי
עמדתהו
ועדות
,
הממשלה
יכולהלחרוגמחוותהדעתתוךשהיאמניחהשחוות
ה
דעתאכןמשקפתאתהחוק
הנוהג
.
לפי הצעת החוק אין הממשלה חייבת להתייחס לחוות דעת פלונית של
היועץ המשפטי לממשלה כמשקפת את הדין.
שנית
,
כאמור לעיל,
לפי
עמדת
הווע
דות
הציבוריות,
בניגודלממשלהבמליאתה,
"יתרהרשויות,השייכותלזרוע
המבצעתבמדינה]...[מחובתןלראותאתחו
ו
תדעתושלהיועץהמשפטילממשלה
כמדריכה בשאלות חוק ומ
שפט".31
גישה זו נהגה עוד מראשית ימי המדינה,
כש
עודבחוותהדעתהראשונותשנכתבובענייןזהבמשרדהמשפטים
בשנת1948
,
הובהר ש"מכרעת חוות דעתו של היועץ המשפטי בעניני
משפט וסמכויות
הממשלה, וכל משרדי הממשלה ומחלקותיה חייבים להקפיד ולנהוג בהתאם
לחוות דעת כאלה".32
בניגוד לכך, הצעת החוק פוגעת במעמד חוות הדעת גם
בגופים הכפופים לממשלה, כאשרהיא מאפשרת לממשלהלפטור
אותם
מחובת
כיבודחוותהדעת
ובעצם,מחובתהכיבודלחוק
.
29
.
פגיעהבשלטוןהחוק
עלרקעהתנהלותהבפועלשלהממשלהבשניםהאחרונות
.
נצייןעוד,כיועדתשמגרבהמלצתה
לפיהקיימת
אפשרותשהממשלהתנהגשלא
עלפיחוותדעתהיועץהמשפטילממשלה,
גםכ
שהיאמניחהשחוותדעתומשקפת
את הדין, הסתמכה על כך שהממשלה בפועל מכבדת את חוות דעת היועץ
המשפטי לממשלה. הנחה זו, שהיה לה בסיס בעבר, כבר אינה
קיימת
בשנים
האחרונות,בהןהממשלהחרגה
לאאחת
מחוותדעתהייעוץהמשפטילממשלה
,
לדוגמהבהחלטהלהקיםועדתבדיקהממשלתיתבענייןמח"שבתקופתבחירות
)פברואר 2020
(,
בהעדר פעולות לנסות לגייס חייבי גיוס הלומדים בישיבות,34
33
בהחלטת ממשלה להרחיב את הייצוג הנפרד בעתירה נגד אי-
גיוס בני הישיבות
למשרדהביטחוןוצה"ל,35באישורמינוייםשלאכדין,ועוד
.36
31
דוחועדת
אגרנט,
לעילה"ש19
,ב
עמ'28
.
32
פנחסרוזן,תזכירבדברמעמדושלהיועץהמשפטיבמדינה)5.12.1948(א"מ
ג-
5425/7
.
בג"ץ1182/20
משמרהדמוקרטיההישראליתנ'שרהמשפטים
)נבו10.2.2021
.(
33
בג"ץ5819/24
התנועהלמעןאיכותהשלטוןבישראלנ'שרהביטחון
)אר"ש,החלטהמיום26.4.2026
.(
34
ראופרשת
התנועהלמעןאיכותהשלטוןבישראל
,לעילה"ש8,
פס'83
לפסקדינושלממלאמקוםהנשיא
35
ע'פוגלמן.
36
לדוגמאות נוספות
ראו
לוריא, לעיל ה"ש defined. not Bookmark Error!
;
גיא לוריא, ענת טהון
אתר
אשכנזיודפניבנבניסטי,"התנהלותלאחוקיתשלהממשלהוהממשקעםהייעוץהמשפטילממשלה"
המכוןהישראלילדמוקרטיה
)18.8.2024
.(
30
.
בדמוקרטיות רבות
קיים
גורם מקצועי-
משפטי שהרשות המבצעת בפועל נוהגת
לפי עצתו המשפטית.37
על כן ישראל תהא חריגה למודל זה.
גורמי
רקע
אלה
מעצימיםאתהחשששהפגיעהבמעמדחוותהדעתתביאלכךשהממשלהתתעלם
לחלוטיןמחוותהדעתומהדיןותפגעקשותבשלטוןהחוק.
31
.
פגיעה במערך הייעוץ המשפטי ובמעמדו במשרדי הממשלה.
הפגיעה הגלומה
במעמד חוות הדעת תפגע גם במעמד
מערך
הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה
השונים.כלהמערךהזה,היוםולפיהצעתהחוק,כפוףליועץהמשפטילממשלה.
כיוםהשרים,משרדיהממשלהויתרהגורמיםברשותהמבצעתמקבליםהחלטות
ומקדמיםמדיניותתוךשהםמניחיםשחוותדעתהייעוץהמשפטישהםמקבלים
משקפות את המצב המשפטי.
כך מתקבלות עשרות אם לא מאות החלטות של
השרים ושל גורמים אחרים בממשלה מדי יום ביומו.
אם תתקבל הצעת החוק,
כלחוותדעת
וכלעצהשליועץמשפטי
תהיהתלויהעלבלימה,וניתןיהיהלהניח
שאם המדיניות חשובה ל
שר
מספיק
–
ניתן ג
ם לקדמה תוך חריגה מהחוק לפי
פרשנותהייעוץהמשפטי.מהלךזהיביאלקריסהשלמעמדהייעוץהמשפטיבכל
משרדי הממשלה ולפגיעה בשלטון החוק ובמינהל התקין בכל הדרגים ברשות
המבצעת
–
גםכאלה
שפועלם
רחוקמעיןהציבור.
מאותהחלטותשלשריםושל
גורמים אחרים במשרדיהם עלולות להתקבל תוך התעלמות מעצות בעל-
פה
ובכתבשלגורמיהייעוץהמשפטי.
32
.
פגיעהבוודאותהמשפטיתובאחידותעבודתהממשלה.
האפשרותשלהממשלה
לסטות מחוות הדעת של הייעוץ המשפטי לממשלה
–
הן במליאת הממשלה והן
ביתר הרשות המבצעת
–
תפגע
בעקרון הוודאות
המשפטית.
האפשרות של כל
יחידה או בעל תפקיד לקבל פטור באמצעות הממשלה מחוות דעת היועץ
המשפטי, תפגע גם במידת הכיבוד שלהם את עצות הייעוץ המשפטי.
כל יחידה
וכלבעלתפקידיוכללפנותלשרולממשלהו
ל
דרושדיוןופטורמציותלחוותדעת
.
עד שהממשלה תקבל על כך החלטה
,
הדברים יהיו תלויים על בלימה.
בעקבות
זאת,
אזרחיישראללאיוכלועודלהסתמךעלעקביותואחידותעבודתהממשלה
שהיא חלק בלתי נפרד מעקרון שלטון החוק, משום שפעולת משרדי הממשלה
השוניםבהסתמךעלפרשנותאחידהשלהחוקתלויהבתכלולובהנחיהשלמוסד
היועץהמשפטילממשלה.
אזרחיישראללאיוכלולדעתאםבפועלעלוליםמשרדי
הממשלהלאכוףאתהחוק,להתקיןתקנות,ולקבלהחלטותשונות
–
באופןבלתי
צפוישאינועומדבקנהאחדעםלשוןהחוק.כלשרוכלגורםבמשרדעלוללחפש
לעצמו ייעוץ אחר
–
שמתאים יותר לפרשנות שהשר רוצה לקבל
–
וכך במקום
הרמו
ניה ממשלתית ומשפטית נקבל
בוקה ומבולקה
של החלטות ממשלתיות
37
אורי אהרונסון "מעמד היועץ המשפטי לממשלה כפרשן המוסמך של הדין עבור הרשות המבצעת: עיון
השוואתי"
פורוםהמרצותוהמרציםלמשפטיםלמעןהדמוקרטיה
)ניירעמדהמס'70
,
2.1.2026
.(
ה
סותרות
את עצמן ואת העצות המשפטיות של הייעוץ המשפטי לממשלה
.
כפי
שהזהירבזמנוהמשנה)לנשיאה(השופטאליקיםרובינשטיין:
"נער הייתי ולא מעט זקנתי וראיתי שרים ובכירים אחרים
הנכונים, כדי לקדם מטרות כאלה או אחרות
,
לקבל ייעוץ
משפטי הסותר עמדת שר או בכיר אחר
,
ואילולא הבקרה
והאיזון מטעם היועץ המשפטי לממשלה היינו שרויים בתוהו
ובוהולאקטןבהקשריםהנוגעיםלמחויבויותהמדינה".38
בשורההתחתונה,השמירהעלשלטוןהחוקבמשרדיהממשלהתיפגע.
ז.
פגיעהבפיקוחשלהיועץהמשפטילממשלהעל
כךש
רשויותהשלטון
וגופיהביטחון
שומר
ים
עלשלטוןהחוק.
33
.
תפקידושלהיועץהמשפטילממשלהאינופאסיבי,אלאחובתוליזוםייעוץמקום
בוהואדרוש
עלמנתלוודאש
רשויותהשלטוןלאיחרגומהחוק.39
ביןאםמדובר
בבחינת נהלי המשטרה בפיזור הפגנות או בחוקיות החלטות מינהליות שוטפות
שלמשרדיהממשלה
–
חלקמתפקידושלהיועץהמשפטיהואלפקח
על
חוקיות
עבודתם. פיקוח זה נעשה בראש ובראשונה באמצעות הגורמים שבאחריותו
המינהלית)מחלקתייעוץוחקיקהבמשרדהמשפטים(אךגםבאמצעותהגורמים
שבאחריותוהמקצועית
–
היועציםהמשפטייםבמשרדיהממשלהוביתריחידות
הרשות המבצעת. מערך הייעוץ המשפטי במשרדי הממשלה
,
שהוא חלק
אינהרנטי מהנהלת המשרדים
,
מאפשר ליועץ המשפטי לממשלה לקבל התרעה
על קשיים משפטיים בעבודה הממשלתית
–
ובגיבוי היועץ המשפטי לממשלה
–
המערךהזהגםשומרעלשלטוןהחוק.40לפיקוחזהחשיבותיתרב
יחסל
רשויות
אכיפת החוקוגורמיהביטחון)לדוגמה המשטרה ושירות הביטחון הכללי(,
בשל
מאפייני עבודתם
המשימתיים והביטחוניים,
ו
על רקע
הפוטנציאל הרב
שלהם
לפגיעהבזכויותאדם.41
34
.
הפגיעהבאי-
תלותהיועץהמשפטילממשלה,הפיכתהאתוסשלולפוליטיבמקום
מקצועי, והחלשת מעמד חוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה, משתלבים
לכדי פגיעה קשה ביכולת
ו
לפקח על
חוקיות עבודתם של
משרדי הממשלה ויתר
יחידות הרשות המבצעת. פגיעה זו עלולה להיות חמורה במיוחד מבחינת
השלכותיהעלזכויותאדם,כאשרמדוברבפיקוחעל
רשויותאכיפתהחוקוגורמי
הביטחון.
יועץמשפטיפוליטיוחסרעצמאותמהממשלה,יתקשהלבקרלדוגמה
אליקיםרובינשטיין
נתיביממשלומשפט44
)
2003
.(
38
39
גיא לוריא,
היועץ הטוב
: אמות מידה להערכת היועץ המשפטי לממשלה
102
)המכון הישראלי
לדמוקרטיה,2015
(.
40
לוריא,לעילה"ש39
בעמ',103
.
השוו:
אליבכר
ייעוץמשפטיבארגוןביטחוני
)2013
.(
41
אתנהליהמשטרהבהפגנותאואתהחקירותשלשירותהביטחוןהכללי.
החלשת
מעמדוגםעלולהלפגועבמעמדהיועציםהמשפטייםברשויותאלהובגיבוישהוא
מעניק להם, שהם קריטיים ליכולתם לסייע בידי היועץ המשפטי לממשלה
בפיקוחזה.
ח.
פגיעהבייצוגהמדינהבבתיהמשפט
35
.
חשיבות
בלעדיותמוסדהיועץהמשפטילממשלהבהצגתעמדתהמדינהבבית
המשפט
. היועץ המשפטי לממשלה מייצג את המדינה בכלל ההליכים בבתי
המשפט, ולו סמכות בלעדית ועצמאית בכך, או כלשון הנחיות היועץ המשפטי
לממשלה: "ייצוג המדינה בכל עניין אזרחי, מינהלי, בינלאומי, פיסקלי, משפט
העבודהואחר,מופקדבידיהיועץהמשפטילממשלהובאי-
כוחו."42
ייצוגהמדינה
נעשה כאמור בפועל בידי באי כוח היועץ המשפטי לממשלה, בעיקר בידי
הפרקליטיםבפרקליטותהמדינה.
36
.
הבלעדיותוהעצמאותשלהיועץהמשפטילממשלהבייצוגהמדינהבבתיהמשפט
קשורותבאופןהדוקלמעמדההמחייבשלחוותדעתוהמשפטית.כפישהסבירה
השופטתדפנהברק-
ארז:
"סמכותהשלהיועצתהמשפטיתלממשלהלייצגאתהמדינהבערכאות
משקפת במידה רבה את מעמדה כפרשנית המוסמכת של הדין כלפי
הרשותהמבצעת.בהתאםלעקרוןיסודזה,כלעודביתהמשפטלאפסק
אחרת, פרשנות הדין על-
ידי היועצת המשפטית לממשלה משקפת
מבחינתהשלהרשותאתהמצבהמשפטי
הקיים,ועלכן
מחייבת
אתכל
זרועותיהבפעולתן.מכךנובעגםתפקידההמוסדישלהיועצתהמשפטית
לממשלה כמי שנדרשת להגן על עמדה זו בבית המשפט, במידתהצורך.
]...[ ייצוג
המדינה בערכאות הוא אפוא ההמשך הטבעי והמתבקש של
מתןהייעוץהמשפטילממשלה.מדוברבשניהיבטיםהשלוב
יםזהבזה:
גיבוש העמדה הנורמטיבית בסוגיה נתונה ומתן חוות דעת משפטית
לרשותבהתאםלה
–
במבטצופהפניעתיד;ולצדזאת,הגנהעלעמדתה
בפני בית המשפט במסגרת ייצוג המדינה בערכאות
–
לאחר מעשה"
]ההדגשהבמקור[.43
37
.
אכן, הבלעדיות בייצוג המדינה היא אחד משני הכלים העיקריים המאפשרים
ליועץ המשפטי לממשלה לשמש שומר סף מטעם שלטון החוק
ובלם פנימי בפני
הפרתהחוקעלידיהמדינה
.
זאת,עלידיסמכותולאלהגןעלעמדתהמדינהבבית
המשפט אם יסבור שהיא לא חוקית.
הכלי השני, שכאמור קשור הדוקות
בבלעדיות בייצוג המדינה, הוא מעמדה המחייב של חוות דעתו המשפטית כלפי
הרשות.44
38
.
עצמאות היועץ המשפטי בייצוג המדינה באה לידי ביטוי בכך
שה
וא
טוען
את
ה
טענות
ה
מצדיקותאתפעולת
רשויות
השלטון
עלפיהבנת
ו
המקצועיתאתהדין.
42
הנחיה1.0000
,לעילה"ש8.
43
בג"ץ24
-
09
-
31238
השרלביטחוןלאומינ'היועצתהמשפטיתלממשלה
פס'44
לפסקדינהשלהשופטת
ברק-
ארז)אר"ש,9.3.2025
.(
,לעילה"ש30
בעמ',
418
.
44 זמיר
במלים אחרות, "העמדה המשפטית של רשויות המדינה, להבדיל מדעתם
האישית של בעליהתפקידיםבהן, נקבעת ומיוצגתעל ידימוסד היועץ המשפטי
לממשלה".45
אם, לדעת היוע
ץ
המשפטי, הרשות השלטונית אינה פועלת כדין,
הוארשאי
כאמור
להודיעכילא
י
גןעלפעולת
ה
בביתהמשפט.46
39
. בלעדיותו בייצוג המדינה באה לידי ביטוי בכך שבדרך כלל
,
הרשות השלטונית
אינה רשאית לעקוף את היועץ המשפטי לממשלה בייצוגה. עם זאת, כאשר יש
מחלוקת פרשנית לגיטימית בין הרשות לבין היועץ המשפטי, הוא רשאי להתיר
לה
–
לפי
שיקול
דעת
ו –
ייצוג משפטי אחר.47
כפי שנקבע על ידי בית המשפט
העליון פה אחד ובהרכב מורחב של תשעה שופטים, מדובר ב"מקרים חריגים
שבהםהיועצתהמשפטיתלממשלהתחליטכיתובאלפניביתהמשפטגםעמדה
אחרת.בהקשרזה,איןחולקכיההחלטהלהתירייצוגנפרדנתונהלשיקולדעת
היועצת המשפטית לממשלה והיא הגור
ם שיקבע אם להיעתר לבקשה כזו, כמו
עלהאופןשבותוצגעמדהכזו".48
40
.
בית המשפט העליון הדגיש שוב ושוב, כי מדובר במקרים חריגים, שבהם היועץ
המשפטי לממשלה מוסמך להביא בפני בית המשפט, לצד עמדת המדינה שהוא
מציג,גםאת"עמדתההחולקתשלהרשות,לרבותבאמצעותייצוגנפרד".49
41
.
השינוי שנעשה בהצעת החוק
–
פגיעה
בשלטון החוק
. ה
צעת החוק מבקשת
לשלול את בלעדיות היועץ המשפטי לממשלה בהצגת עמדת המדינה בערכאות
במספרמובנים:ראשית,הסמכותלקבועאתעמדתהמדינהבביתמשפטתינתן
לממשלה )אפשר גם באמצעות שר המשפטים(; שנית, הממשלה )או, במקרים
מסויימים,שרהנוגעבדברבלבד(
תוכללהחליטלפישיקולדעתהעלייצוגנפרד;
ושלישית,אםנקבעייצוגנפרד
–
לאיתייצבהיועץהמשפטילהליךאלאבאישור
הממשלה.
42
.
המהלךהזהשוללאתאחדהכליםהעיקרייםשמאפשר
ים
ליועץהמשפטילשמור
על שלטון החוק: בלעדיות היועץ המשפטי לממשלה בייצוג המדינה
.
ההצעה
מאפשרת לממשלה להציג עמדה משפטית ש
היועץ המשפטי סבור לפי שיקול
דעתוהמקצועישהיאאינה חוקית,תוךהשתקתהיועץהמשפטי.דברזהי
עמיד
למעשה את עמדות הממשלה מעל לחוק, וכך תיווצר סתירה חזיתית לעקרון
שלטוןהחוק.אםכעניין
שגרתי
תוכלהממשלהלייצגאתעצמהבביתהמשפטעל
בג"ץ24
-
09
-
31238
השרלביטחוןלאומינ'היועצתהמשפטיתלממשלה
פס'43
לפסקדינהשלהשופטת
45
ברק-
ארז
)אר"ש,9.3.2025
(.
46
בג"ץ 4267/93
אמיתי -
אזרחיםלמעןמנהלתקיןוטוהרהמידות נ' יצחקרביןראש ממשלת ישראל
, ,
פ"דמז)5
(
441
,
473
)
1993
(.
דוח
ועדתשמגר,
לעילה"ש4,
עמ'74
.
47
פרשת
התנועהלמעןאיכותהשלטוןבישראל
,לעילה"ש8.
48
פרשת
השר לביטחון לאומי
, לעיל ה"ש 43
,
פס' 45
לפסק דינה של השופטת ברק-
ארז.
שיקול הדעת
49
בהקשרהזה,הןבאשרלאישורהבאתהעמדההחולקתהזו,והןבאשרלאופןהצגתה)קריאםלהתירייצוג
נפרד או להציג את העמדה החולקת הזו באופן אחר(, נתון בידי היועץ המשפטי לממשלה. שאלה שטרם
הוכרעה, ונתונה במחלוקת בבית המשפט העליון, היא מהי אמת המידה שלפיה צ
ריך היועץ המשפטי
לממשלהלהחליטומהמידתחריגותושלהייצוגהנפרד)ראו:פרשת
השרלביטחוןלאומי
,לעילה"ש43
.(
ידי עורך דין חיצוני מטעמה, מעמדו של היועץ המשפטי לממשלה ייפגע פגיעה
קשה,ולא
יהיהבפועלמישישמורעלקיומושלהחוק
.
43
. למעשה
,מהלךזהשוללגםאתמעמדחוותדעתהיועץהמשפטילממשלהכלפי
הממשלה
,
ובמקרהזה
אפילו
בלאכלצורךלהניחאתההחלטהעלשולחןועדת
החוקה, חוק ומשפט של הכנסת )כפי שנדרש לפי הצעת החוק אם הממשלה
מחליטהלחרוגמחוותדעת(.
כפישהוסברלעיל
,חוותהדעתהמחייבתובלעדיות
הייצוגהם
שניכליםהקשוריםזהבזה:
האפשרותשל הממשלהלקבועבדיעבד
מהי העמדה המשפטית במקרה מסויים, תשליך על מעמד חוות דעת של היועץ
המשפטי על מקרה מסויים שניתנת מראש. הממשלה תחשוש פחות להתעלם
מהחוקכשזהמגבילאותהבמדיניותאובפעולהשהיארוצהלנקוט,וגםתחשוש
פחות
להתעלםמ
חוותדעת היועץהמשפטילממשלה
על
מגבלות החוק,50
משום
שהיא תדע שגם א
ם אזרחים שנפגעים
יעתרו נגד פעולותיה
)ולא בטוח שבכל
מקרה ומקרה הפרות החוק בכלל יתגלו(
–
היא
תוכל להתעלם ולהשתיק את
עמדתהיועץהמשפטילממשלהבבתיהמשפט.
44
.
שלילת
שניים מהכלים העיקריים שמאפשרים למוסד היועץ המשפטי לממשלה
למלא את תפקידו החוקתי העיקרי
–
להבטיח את חוקיות פעולותיה של
הממשלה על כלמשרדיה
–
משמעות
ה
פגיעה ביכולתו שלמוסד זה להגשיםאת
תכליתו. מדובר בפגיעה קשה ב
אפקטיביות של
מוסד היועץ המשפטי
בתפקיד
ו
להשליטאתהמשפטבמדינה,אשר
תלוי
הב
סמכותוהבלעדיתלייצגאתהמדינה
בצדמעמדההמחייבשלחוותדעתוהמשפטית.
עלרקעמרכזיותושלמוסדהיועץ
המשפטילממשלהכאחדמשניהבלמיםהעיקרייםעלכוחהשלהממשלה
–
בצד
הרשות השופטת
–
ההשלכה
של פגיעה מעין זו באפקטיביות היועץ המשפ
טי
תהיה פגיעה קשה בשלטון החוק בממשלה, פגיעה במינהל התקין בממשלה,
ופגיעהבזכויותהאזרחיםשייפגעומפעולותבלתיחוקיותשלהממשלה.
45
.
פגיעהבבלעדיותהייצוגגםתפגעבאחידותעמדתהמדינההמוצגתבבתיהמשפט
השונים ובמקצועיות של דרך הצגת עמדת המדינה, באופן שישבש את אופן
פעולתה של הממשלה. השיבוש הזה גם יפגע באינטרס ההסתמכות של אזרחי
המדינה על עקביות ואחידות עמדת המדינה תוך כיבוד עקרון שלטון החו
ק.
הליכים שבהם מעורבת המדינה מערבים באופן תדיר מספר גורמים במשרדי
ממשלהשונים,והתכלולשלעמדתהמדינהוהכרעהביןהמשרדיםהשוניםובעלי
התפקידים השונים מוטל על מוסד היועץ המשפטי לממשלה. כפי שהסביר
השופט כבוב, לבלעדיות פרקליטי המדינה בהקשר זה יש חשיבות בהליך
בבית
המשפט לא רק "בכל הנוגע לניסיון ולבקיאות של פרקליטיה שפועלים מתוך
רשויות המדינה ומבינים לעומק את ההשלכות של העמדות המוצגות בבתי
פורוםעיונימשפט
50
אלוןפריבר"מעמדושלהיועץהמשפטילממשלהושאלתבלעדיותהייצוג"
מד1
,
36
תשפ"א.()
המשפט במובנן הרחב", אלא גם "במישור האפיסטמולוגי", בין היתר "בשל
היכולת להציג את המסד העובדתי לאשורו, נוכח האפשרות של פרקליטים
להיחשף לחומר רגיש ואף מסווג".51
נכוחים במיוחד דבריו של המשנה לנשיאה
)דאז(
אליקיםרובינשטיין:
"
כידוע יש מדינת ישראל אחת, וממשלה אחת, ויועץ
משפטי לממשלה
אחד,ופרקליטותמדינהאחת
שמייצגיםאתכלגופיהמדינה.
כ
שמובאת
עמדה לפני
בית משפט זה עליה להיות עמדה המייצגת מדיניות
ממשלתית אחת, ולא חלילה של לטיפונדיות ואחוזות
פיאודליותכאלה
.
ואחרות
–
מדינה אחת, מדיניות אחת
תפקידם של היועץ המשפטי
לממשלה ופרקליטות
המדינה הפועלות בכפיפות לו בהקשר המשפטי
הוא
האינטגרציה, כך שבית המשפט לא ישמע מנגינות
מתוים שונים,
משל היו אלה "שטיבלך" של נוסחים
שונים. תזמורת אחת היא ומנצח
להאחד,במישור
הכולל
–
הממשלה,שבמקרהשלחילוקיד
עותעלראש
הממשלה להביא את הדברים לדיון ולהכרעה בה
,
ובמישור המשפטי
–
היועץהמשפטילממשלה
".52
46
.
הפגיעה במסד העובדתי שיוצג לבתי המשפט, הן עקב חוסר אחידות עמדת
המדינה, הן על רקע השתקת היועץ המשפטי לממשלה במקרים של מחלוקת,
תפגעבתורהביכולתשלביתהמשפטלהפעילביקורתשיפוטיתעלהממשלה.גם
שקיפות המינהל הציבורי תיפגע בעקבות מהלך זה. זו תהיה, אם כן, פגיעה
בזכויות האזרח
ו
במינהל התקין לא רק בשל פגיעה באפקטיביות הבלם הפנימי
על עבודת הממשלה )מוסד היועץ המשפטי לממשלה( אלא גם בשל פגיעה
באפקטיביותהבלםהחיצוניעלעבודתהממשלה)בתיהמשפט(.
47
.
חוסר
נחיצות
המהלך של הצעתהחוקבתחוםהייצוג
.
מהלךזה
כללאינו נחוץ,
אפילו לשיטת המציעים.53
נסביר:
יכולות להיות מחלוקות פרשניות לגיטימיות
בין היועץ המשפטי לממשלה לבין הממשלה, ואכן חשוב שבמקרים אלה תזכה
הממשלה לייצוג עמדתה בבית המשפט.54
כאשר יש מחלוקת פרשנית לגיטימית
בין הרשות לבין היועץ המשפטי, היועץ יכול להתיר
–
לפי שיקול דעתו
–
ייצוג
משפטי של הרשות בידי "משפטן משירות הציבור או מן המגזר הפרטי, הנכון
להציגטעמיהשלהרשותהממלכתית".55
זוהיהפרקטיקההנוהגתלענייןזה,כפי
שניתן לראות מכך שהיועצת המשפטית לממשלה אישרה מספר פעמים בשנים
פרשת
השרלביטחוןלאומי
,לעילה"ש43
פס',17
לפסקדינושלהשופטכבוב
.
51
52
בג"ץ 6017/10
אדם טבע ודין נ' שר התשתיות הלאומיות
פסקה ז' לפסק דינו של השופט רובינשטיין
)אר"ש,2010
(
משפטים
53
לרקעעלשיטתם,ראו:איתןלבונטין"מבואביקורתילייצוגהמדינהבערכאות"
נב799
)
2024
.(
חשיבות זו אינה בהכרח על רקע פגיעה בזכויות של הממשלה או השר, שהרי בדרך כלל מדובר במישור
54
המשפטהמינהלישבוביתהמשפטדןבחוקיותשלפעולהשלהם
–
והםאינםעומדיםלמשפטפלילי.ראו:
עמיחיכהן"עלסוגיותהקשורותלתפקידושלהיועץהמשפטילממשלה"
דיומא
)25.10.2020
(.להצדקהשל
חשיבותהצגתהעמדההזוביןהשארעלרקעהאופיהפלורליסטישלהמדינההמינהליתהמודרנית,ראו:
אדםשנער"בכמהקולותמדברתהמדינה?עלמתןמעמדלרשותחולקתבהליכיםמשפטיים"
עיונימשפט
לח361
)
2016
.(
,לעילה"ש4.
55דוחועדת שמגר
האחרונות)ויותרמבעבר(ייצוגנפרדלממשלה.56
זאת,
גםאםישמחלוקתבבית
המשפטהעליוןעדכמההמקריםהאלהצריכיםלהיותחריגיםונדיריםולפיאיזה
סטנדרט ראוי שהיועץ המשפטי יפעיל את שיקול דעתו )לדוגמה כשאין מדובר
ב"אי-
חוקיות ברורה וגלויה" כפי שנאמר בדו"ח ועדת שמגר, או במקרים שהם
אינם "סוגיה קונקרטית ומתוחמת שיש
לגביה תשובה משפטית ברור" אלא
"סוגיה חוקתית או משטרית עקרונית שיש לה פנים לכאן ולכאן" כפי שנהוג
לבחון על ידיהייעוץ המשפטי(,57
ואםהחלטותהיועץ המשפטישגויותבמקרים
מסויימים.58
48
.
במליםאחרות,הצעדהקיצונישלהצעתהחוקאינונחוץ.
ראשית
משוםשבדרך
כלל, באלפי התיקים שבהם מנהלת המדינה, לא מתעוררות מחלוקות בין
הממשלהלביןמערךהייעוץהמשפטילממשלה.הייעוץהמשפטימבחיןהיטבבין
קשייםחוקתייםאוחוקייםשאיןבהםכדילפסולמדיניותאוהחלטהשלטונית
מבחינהמשפטית
–
שתזכהלכןלהגנהולייצוג;לביןאיחוקתיותאואיחוקיות,
שלא ניתן להגן עליה ולא לייצג אותה.
שנית
, סמכויותיה של הממשלה במינוי
היועץ המשפטי לממשלה וחזקת התקינות המינהלית של פעולותיה בעתירות
נגדה, מביאות לייצוג אפקטיבי של עמדתה.
שלישית
, אפילו במקרים המעטים
שבהםיש מחלוקת,כמעטתמידזוכה עמדת הממשלה אוהשר לייצוג בפניבית
המשפט,במקרההצורךבאמצעותייצוגנפרד.59
קולהשלהממשלהנשמעובניגוד
למשתמעמהצעתהחוקהיאזוכהלייצוגנאמן.
49
. מהלךקיצוני
מעברלנדרש
. גםאםלשיטתהמציעיםישבעיהבייצוגהממשלה,
הצעדשנוקטתהצעתהחוקהואקיצוניהרבהמעברלנדרשלשיטתם.אפילואם
לשיטת המציעים יש מקום לאפשר ייצוג נפרד בכל מקרה ומקרה שבו היועץ
המשפטיוהממשלהחלוקים,מדוענחוץלאפשרלממשלהגםלקבועאתעמדתה
המשפטית של המדינה
בכל תיק ותיק וכך לשלול את מעמד חוות דעת היועץ
המשפטי? מדוע יש לאפשר אפילו לשר בודד, במקרים מסויימים, לקבל ייצוג
נפרד )ולא רק בהחלטת ממשלה במליאתה(? מדוע יש מקום גם להשתיק את
היועץ המשפטי לממשלה ולמנוע מנציגיו להגיע להציג את עמדתם במקרי
מחלוקת? במקום מהלך
מדוד שנועד להתמודד עם בעיה שהמציעים )בטעות(
חושבים שיש לתקן,60
ננקט צעד קיצוני ביותר: גם
הסמכות לקבוע את עמדת
המדינה בבית משפט תינתן לממשלה, גם הממשלה ואפילו במקרים מסויימים
56
דפני בנבניסטי וענת טהון אשכנזי "ייצוג נפרד אינו ייעוץ נפרד"
אתר המכון הישראלי לדמוקרטיה
)24.7.2025
.(
פרשת
השרלביטחוןלאומי
,לעילה"ש43
ראוגם:.
בג"ץ158/21
רופאיםלזכויותאדםנ'השרלביטחון
57
פנים )נבו 31.1.2021
(
;
בג"ץ 6949/14
גיני נ' הרבנות הראשית לישראל
)אר"ש 6.6.2016
(; בג"ץ 5124/18
תנובהנ'שרהאוצר
)אר"ש4.3.2019
.(
58
דנג"ץ 225
-
05
-
70105
ממשלת ישראל נ' מכון לואיס ברנדייס לחברה, לכלכלה ולדמוקרטיה
)אר"ש
3.2.2026
.(
59
בנבניסטיוטהוןאשכנזי,לעילה"ש56
.
השוו,לדוגמה,להצעהשל
כהן,לעילה"ש54
.
60
שר הנוגע בדבר יוכל להחליט ייצוג נפרד, וגם במקרים אלה לא יתייצב היועץ
המשפטילהליךאלאבאישורהממשלה
.
50
. פגיעה במעמד היועץ המשפטי ובמעמד המדינה
בבתי המשפט
.
השילוב של
ההורא
ות
בחוקהקובע
ו
תאתוספעולהשלעורך-
דיןפרטיבמקוםפרקליטציבורי
והאפשרות הסבירה ש
בעקבות קבלת הצעת החוק
היועץ המשפטי לממשלה
ונציגיוייאלצוהלכהלמעשהלהגןעלפעולותנגדעמדתםהמקצועית
,
עלוללפגוע
בדרכי הפעולה של הפרקליטים הציבוריים. כיום, מעבר למחוייבות של היועץ
המשפטילממשלהונציגיולייצגאתהמדינהבהתאםלמחויבויותשלכלעורךדין
)בנאמנות, במסירות, ללא מורא, בהגינות ובמיומנות משפטית מרבית(,
חל
ות
עליהםחובותהנובעותמכךשהםמייצגיםאתהמדינהואתהחוק.מטרתםהיא
שהמדינהתממשאתזכויותיהותמלאאתחובותיהעלפידין.בתיהמשפטעצמם
מצפים מהיועץ המשפטי ומנציגיו לפעול בהגינות גבוהה יחסית לעורכי דין
אחרים, ביושרה, ב
מיומנות, באמינות ובעקביות.61
ליו
עץ המשפטי
ו
לנציגיו
חובותמוגברותכלפיבתיהמשפט,והםעומדיםבינםלביןהרשותהמבצעת,תוך
ש
הםמסייעיםלאיזוניםוהבלמיםביניהם.62
51
.
האמוןהמוגברשרוכשיםבתיהמשפטליועץהמשפטילממשלהולנציגיומבוסס
עלכךשהםמייצגיםאתהרשותהמבצעתבאופןמקצועיוטועניםרקאת"אותן
טענותהעולותמןהפרשנותהמשפטיתהמקובלת"עליהם,ואם"היועץהמשפטי
סבור שהרשות פעלה שלא כדין, הוא יציג דעתו האמורה בפני בית
המשפט".63
אמון זה יאבד ומעמד היועץ המשפטי יישמט אם הוא יהפוך למי שטוען טענות
גם אם אינו מאמין בהן מבחינה מקצועית, ואם לא יוכל להציג את דעתו
המקצועית בפני בית המשפט.
יועץ משפטי המצדיק מה שנתפס בעיניו כ"שרץ"
משפטיאינומתאיםלהגןעלממשלהחוקיתבמדינהדמוקרטית.
52
.
הפגיעהבאמוןשלביתהמשפטבייעוץהמשפטיתפגעבתורהבאמוןשרוכשבית
המשפט לרשות המבצעת, הבא לידי ביטוי בין השאר בחזקת התקינות
המינהלית. חזקה זו מבוססת, כאמור לעיל, בין השאר על מעמדו המקצועי של
הייעוץהמשפטילממשלה.בלאייעוץמשפטישמייצגבאופןמקצועיאתהמד
ינה,
מדיניותממשלתיתתהיהבגדרחשודהבאי-
חוקיות.
ט.
פגיעהרב-
מערכתית
ב
אינטרסהציבורי,ב
מוסדותמדינתיים,
בטוהרהבחירות,
בשלטוןהחוקובהגנהעלזכויותחוקתיות
53
.
הפגיעה הגלומה בהצעת החוק במעמד היועץ המשפטי לממשלה תביא עמה
לפגיעה רב-
מערכתית במוסדות ובזכויות רבות שליועץ המשפטי לממשלה
מרים נאור "הפרקליט בשירות המדינה"
משפטים
כד 417
,
421
-
422
תשנ"ה(; פסק הדין של השופט נ')
61
הנדל בע"א 4244/12
הוצאת עיתון הארץ בע"מ נ' תת-ניצב אפרים ברכה
)19.2.2014
(
;
לוריא, לעיל ה"ש
39
בעמ',
181
.
62
לוריא,לעילה"ש39
בעמ',
181
-
182
.
דוחועדתשמגר,לעילה"ש4
בעמ',74
.
63
סמכויות ותפקידים להגן עליהם
על פי חוקים רבים
.
כאמור לעיל, הנחת היסוד
של חוקים רבים, לפחות מאז כהונתו של שמגר כיועץ משפטי לממשלה, הייתה
שהיועץ המשפטי הוא גורם מקצוע בלתי-
תלוי בממשלה. החלפת האתוס
המקצועי של היועץ המשפטי והפיכתו למעין "משרת אמון"
תפגע פ
גיעה רב
-
מערכתיתבמאותתחומיםוחוקים.
נביאלהלןמספרדוגמאות.
54
. פגיעהבייצוגהאינטרסהציבורי
בערכאות
.
ליועץהמשפטילממשלהנתוןמגוון
רחבשלסמכויותעלפיחוקשאפשרלכלולאותןבקטגוריההכלליתשלהגנהעל
האינטרסהציבורי.
כפישהבהיר
ה
רותגביזון,זוהיהגנה"שיורית"עלהאינטרס
הציבורי בתחומיםשאיןבנמצארשות ציבוריתאחרתשאמונה עליהם.64
בעניין
הזהסיכמהועדתשמגר:
"
היועץהמשפטיהואבעלסמכויותשונותומגוונותעלפישורה
ארוכה של חיקוקים. ]...[ בכולן הוא מופקד על האינטרס
הציבורי, כי זה הטעם הענייני בעטיו קבע המחוקק את
מעורבותו של היועץ המשפטי. בהענקת הסמכויות בחוקים
השוניםבאיםלידיביטויהןהאמוןאותורוחשהמחוקקליוע
ץ
המשפטישיפעלבאופןאובייקטיביוהוגן,והןמהותתפקידושל
היועץ המשפטי בתחומי הפעולה השונים שלו, כמי שמתבקש
לקייםפיקוחמקצועילשםהבטחתשלטוןהחוק
".65
55
.
בהצעת החוק סמכויות אלה מופקדות בידי המשנה ליועץ המשפטי לממשלה,
הממונהעלידיהממשלהבהסכמתהיועץהמשפטילממשלה
,
כפוףלוהיררכית
,
נעדר סמכות עצמאית מהיועץ המשפטי
שיוכל גם לתת לו הנחיות כיצד לפעול
במקריםפרטניים
.כיצדיוכלבעלתפקידזה,הכפוףליועץמשפטיהממונהבאופן
פוליטי וקשור הדוקות לממשלה, לפעול באופן "אובייקטיבי והוגן" כפי שנדרש
בהתאםלדו"חועדתשמגר?ברורשתהיההשפעהפוליטיתעלעבודתובתחוםזה,
לדוגמה בענייני חוזים אחידים, אימוץ ילדים,
או
כשרות ואפוטרופסות. ההגנה
עלהאינטרסהציבוריבתחומיםרביםורגישיםאלהתפגע.
56
. פגיעה בטוהר הבחירות
ובשוויון בבחירות
. אחת הפגיעות המשמעותיות ביותר
של הצעת החוק עלולה להיות הפגיעה בטוהר הבחירות ובשוויון בבחירות.
בתחוםהבחירות,הממשלה
עלולהלנצלאת
סמכויותיהלצורךקידוםאינטרסים
מפלגתיים צרים, לרבות על ידי פגיעה בשוויון ההזדמנויות
בבחירות
.66
העדר
ייעוץ משפטי מקצועי, הגון ובלתי תלוי,
עלול
להביא לפגיעה בציות להוראות
חוקי בחירות ולכללי המשפט המינהלי שנועדו למנוע יתרון בלתי הוגן למפלגות
הקואליציה בתקופת בחירות, כגון הוראות ביחס לאיסור שימוש בנכסי ציבור
רות גביזון "היועץ המשפטי לממשלה: בחינה ביקורתית של מגמות חדשות"
פלילים
ה2
27
,
45
-
47
64
)ספטמבר1996
.(
65
דוחועדתשמגר,לעילה"ש4
בעמ',23
-
24
.
ברגמןנ'שרהאוצר
66
עלהשוויוןבבחירות,ראולדוגמה:בג"ץ98/69
,פ"דכג)1
(
693
)
1969
()להלן:פרשת
ברגמן
(;בג"ץ869/92
זוילינ'יו"רועדתהבחירות
,פ"ממו)2
(
692
)
1992
.(
בתעמולתבחירותאוכלליםהאוסריםעלכלכלתבחירות.בנוסף,
האפשרותשל
הממשלהלקבועאתהעמדההמשפטיתגםבהליכיםמשפטייםבתחוםהבחירות,
ואף להשתיק את היועץ המשפטי לממשלה ולמנוע ממנו להציג את עמדתו בפני
ועדת הבחירות, יו"ר ועדת הבחירות או בפני בתי המשפט, עלולה לאפשר
לממשלהאולשרבהלקדםאתהאינטרסיםהמפלגתייםהצריםש
להםעלחשבון
שלטוןהחוקועלחשבוןהשוויוןבבחירות.דוגמהמובהקתלפגיעהמסוגזההיא
כאמור
הפרהשלהאיסורעלשימושבנכסיציבורבתעמולתבחירות.67
57
.
במקרים כאלה, תוכל הממשלה לקבוע כי עתירה נגד שר המפר איסור זה אינה
מוצדקת, ואף תוכל לקבוע
–
על אף האמור בהוראות הדין הרלוונטיות68
–
כי
היועץהמשפטילממשלהלאיוכללהציגאתעמדתואואתהתשתיתהעובדתית
הרלוונטית בפני יו"ר ועדת הבחירות. זוהי אך דוגמה: גם בהליכים לפסילת
רשימות ומועמדים,69
או בערעורי בחירות,70
עלולה הממשלה להציג עמדה
חולקתעלהיועץהמשפטילממשלהולאלאפשרליועץהמשפטילהציגאתעמדתו
או את העובדות הרלוונטיות בהליך. במקרים אלה ניתן יהיה לפגוע בזכויות
לבחור ולהיבחר כמו גם בשוויון ההזדמנויות בבחירות
–
ולבית המשפט יהיה
קשהלהפעילבמסגרתזוביקורתשיפוטיתשתגןעלערכיםחשוביםאלה.
58
. הפגיעה בטוהר הבחירות ובשוויון בבחירות היא למעשה הפרה של עקרון אי
-
ה
הנצחה של השלטון, אשר מכיר
בניגוד העניינים שיש לממשלה להנציח את
כהונתה ולמנוע אפשרות לחילופי שלטון.71
הצעת
החוק חותרת תחת עקרון זה
ועלכןחותרתתחתעקרונותבסיסייםדמוקרטיים.
-תלותםשלרשויות
נוספות
ושל
מאסדריםנוספים.
59
. פגיעהבהגנהעלאי
חוקים
רבים מעניקים ליועץ המשפטי תפקיד בהליכי מינוי או העברה מתפקיד של
גורמיםברשויותאובמאסדריםעלבסיסההנחהשמדוברבבעלתפקידמקצועי,
ששיקוליו מקצועיים, ושאינו רק מדברר את שיקולי השרים בממשלה.
לשם
הדוגמה, הענקת סמכויות ליועץ המשפטי לממשלה בהליכי מינוי או העברה
מתפקיד בגופים כגון
בנק ישראל
,72
או
ה
וועדה לבדיקת מינויים לחברות
ממשלתיות
,73
נועדה למתן את השפעתם של שיקולים פוליטיים ומפלגתיים על
גורמיםאלה.גםאםסמכויותאלהיופקדובידיהמשנהליועץהמשפטילממשלה,
67
סעיף2אלחוקהבחירות)דרכיתעמולה(,תשי"ט-
1959
.
68לדוגמההוראותהבחירות)דרכיתעמולה()סדריהדיןבבקשותועררים(,תשע"ה-
2015
.
69
הליכים לפי סעיף 7א לחוק-
יסוד: הכנסתולפיסעיפים 63א ו-
64
לחוק הבחירות לכנסת ]נוסחמשולב,[
תשכ"ט-
1969
.
הליכיםלפיסעיף86
לחוקהבחירותלכנסת]נוסחמשולב[,תשכ"ט-
1969
.
70
"חופשהביטוי,חופשהמימוןועקרוןאי־ההנצחה
"משפטיםעלאתר
יב29
(2018)
.
71השוו:אדםשנער
72
ראו סעיף 33
לחוק בנק ישראל, תש"ע-
2010
, שמעניק ליועץ המשפטי לממשלה את סמכות למנות את
יו"רהוועדהלאיתורמועמדיםלוועדההמוניטריתולמועצההמינהליתשלהבנק.
73
ראו סעיף 18ב לחוק החברות הממשלתיות, תשל"ה-
1975
, המעניק ליועץ המשפטי לממשלה סמכות
למנותאתנציגוכיו"רהוועדה.
הממונהעלידיהממשלהבהסכמתהיועץהמשפטילממשלהוכפוףלוהיררכית,
עדיין תפתח הצעת החוק פתח להשפעה פוליטית מוגברת על הגופים האלה
.
במלים אחרות, לממשלה תהיה השפעה רבה יותר על
המינויים ב
בנק ישראל,
לדוגמה, באופן שעלול להביא לשקילת שיקולים פוליטיים במסגרת מדיניות
מוניטרית,ויכולתהשפעהרבהיותרבמינוימקורביםבחברותממשלתיותבאופן
שיפגעבאינטרסהציבוריויביאלשחיתותציבורית
.
60
. פגיעהבתפקודןשלועדותחקירהממלכתיות
.
גורםנוסףשתפקודועלוללהיפגע
הוא ועדות חקירה ממלכתיות. ליועץ המשפטי תפקיד בעבודת ועדות
חקירה,
לדוגמהבהתייצבותבפניה,בלקיחתחלקבחקירתהעדיםובהשמעתדברו
–
לפי
פניית הוועדה.74
ברור שוועדות חקירה בודקות לא פעם התנהלות ממשלתית,
ותכליתן הוא גילוי האמת בהתנהלות הזו. הפקדת הסמכות הזו בידי היועץ
המשפטי לממשלה דווקא, הסתמכה על כך שהוא אינו דובר הממשלה גרידא,
אלא בעל תפקיד מקצועי שיסייע לוועדה למלא את תפקידה באופן אובייקטיבי
והגון.הנח
הזולאיהיהלהמעתהעלמהלסמוך.
י.
פגמים
מהותיים
בעיצובתפקידושל
התובעהכללי
לכאורה, גם מציעי החוק
מצהירים על תמיכתם
בעמדה שיש להגן על עצמאות
התביעההכלליתמפניהשפעהפוליטית.אךעםזאת,
בפועל
גםעצמאותזותיפגע
קשות כתוצאה מ
מרכיביה השונים של
ההצעה. ויש להדגיש
–
עצמאות זו,
במשפט הישראלי הקיים, היא עקרון יסוד, שבא לידי ביטוי גם בפסיקות בית
המשפטהעליוןבאופןחדמשמעי.75
61
. דרכימינויווסיוםתפקידושלהתובעהכללי
.
לפיההצעה,התובעהכללייתמנה
אףהואעלידיהממשלה,בהמלצתשרהמשפטים.כשירותודומהלזושלהיועץ
המשפטי הממשלה לפי החוק המוצע, אך נדרש
לו
גם נסיון
בתחום הפלילי.
המינוייעשהבהתאםלהמלצתועדהשממנההשר,שתורכב
מהחבריםהבאים:
)1
( שופט בדימוס של בית המשפט העליון או המחוזי שיב
ח
ר חבר שופטי
בית
המשפט
העליון
;2()
שר לשעבר, יועץ משפטי לממשלה לשעבר או תובע כללי
לשעבר שתמנה הממשלה לפי המלצת שר המשפטים
)3( ;
ח"כ מכהן או לשעבר
שיבחרמטעםועדתהחוקה
)4;
(עו"דשיבחרעלידיהסנגורהציבוריהארצי
(5) ;
נציגהאקדמיהשיבחרעלידידיקניהפקולטותלמשפטים.
74
סעיף16
לחוקועדותחקירה,תשכ"ט-
1969
.
75
ראו, לדוגמה, בג"ץ 935/89
גנור נ' היועץ המשפטי לממשלה
, פ"ד מד)2
(
485
,
512
)
1990
;(
בג"ץ -
3545
ח"כ אביחי בוארון נ' היועצת המשפטית לממשלה
התנועה
11-25
)אר"ש, 16.11.2025
(; בג"ץ 8987/22
למעןאיכותהשלטוןבישראלנ'הכנסת
)אר"ש,2.1.2025
(
הוו
עדהתמליץלפיהחוקעלשנימועמדיםלפחות,והמלצ
ת
הטעונתהסכמהשל
ארבעהמחבריה.אםתסרבהממשלהלמנותאחדמשניהם,תוכלהועדה
להמל
יץ
גםברובשלשלושהחברים
.
62
. באשר לפיטורי התובע, ניתן לעשות זאת בהמלצת השר ובהסכמת ה
ו
ועדה,
במצביםשלנבצרות,מעשהשאינוהולם,סירובלמלאתפקידלפיהחוק,וחקירה
אואישוםפלילי.
63
.
ניתן לראות כי במידה מסויימת, יש דמיון בין הו
ו
עדה ה
מאתרת מועמדים
ומעורבתבסיום
תפקידושלהיועץהמשפטידהיום,ל
ביןה
וו
עדהשאמורהלמנות
או לסיים את תפקידו של התובע. אלא שכבר
אפשר
להצביע על כשל ראשון:
העובדהשבגוףהממנהאתראשהתביעהדהיום)היוע
ץה
מש
פטילממשלה
(
ישנם
"נציגי" הממשלה והקואליציה
,
מוצדקת דווקא משום תפקידו הכפול כיועץ
המשפטישלהממשלהוגםהתובעהכללי.מרגעשנותרתפקידהתובעהכלליללא
הכובעים הנוספים, אין הצדקה לכך וראוי היה להותיר את
ה
מינוי בידי ועדת
איתורתחרותיתמקצועיתלחלוטין.
64
. ה
דרישהשלרובשלארבעהלמינויהתובע,
משמעהכי
לקואליציהישלמעשהוטו
עלהצעתמינויים
לממשלה)שבתורהיכולהגםהיאלסרבלמינויים(.מכאןשעל
אף שישנה ועדה עם רוב מקצועי, עדיין ישנה השפעה פוליטית ניכרת, בעיקר
בהחלטת המינוי הדורשרוב שלארבעה,המאפשרוטולנציגיקואליציה,ומכאן
השפעהפוליטיתעלמינוי
ו
שלהתובע.
65
. פגיעה באי-תלות התביעה
.
בהצעה כלולים מספר סעיפים שנועדו לשמור על
עצמאותשיקולהדעתשלהתובע.עםזאת,ישנםסעיפיםשנועדולהפעילפיקוח
פוליטיעלפעולתהתובע,כוללבתיקיםספציפיים,ובכךישנההתערבותפוליטית
בתביעההפלילית.למשל,
נכתבשהתובענתוןלפיקוחשל השר)ולארקמבחינה
מנהלית(. לפי ההצעה התובע נדרש למסור דיווחים לשר על פעולותיו, גם בדרך
כלל וגם
בעניי
ן
מסויים
.
מכאן שלשר תהיה אפשרות
–
גם אם לא
באמצעות
הוראות ספציפיות
–
לפקח בצורה שיכולה לפגוע קשות בשיקול הדעת העצמאי
של התובע, כאשר בתיק מסויים הוא נתון לפיקוח מדוקדק של שר המשפטים,
ובתיקמסוייםלא
–
בוודאישנוצרפערשנובעאךורקמאג'נדהפוליטיתשלהשר.
66
.
יש לציין שבהצעה אין הגדרה של מהו "התחום הפלילי", והתוצאה מכך היא
אנומליה לפיה רק סמכויות במשפט הפלילי, שניתנו ליועץ המשפטי לממשלה
ופרקליטהמדינה
בחקיקה
יועברולידיושלהתובעהכללי.לעומתזאת
,
סמכויות
רבותשנמצא
ו
תהיוםבידי
ה
יועץהמשפטילממשלה,והםחלקמהמשפטהפלילי
–
פיקוח על המשטרה, על גופי אכיפה, חקירות
–
יוותרו דווקא בידי היועץ
המשפטילממשלה החדש.מעברלכךששוב,ישבכך התערבותפוליטיתבמשפט
הפלילי
–
חלוקהזועלולהלהוביל
לכאוסכאשרהמשטרהת
י
אלץלעבודמולשני
גופים מפקחים
,
כאשר יווצרו
תחומי חפיפה רבים ואי וודאות רבה. אין שום
סיבה אמיתית שלא להשאיר את כל תחום המשפט הפלילי בידי התובע, למעט
המוטיבציה להחליש כמה שאפשר
גם
את התביעה הכללית ולהגדיל את דריסת
הרגלשלהיועץהמשפטישהוא
כאמור
גוףפוליטילחלוטין.
67
.
אםלאדיבכךשאיןהגדרהברורהלתחוםהפלילי,פותחתהצעתהחוקפתחגם
לשרהמשפטים)באישורועדתהחוקה,חוקומשפטשלהכנסת(להעבירנושאים
נוספיםביןבעליהתפקידים)ביןהתובע,ליועץהמשפטי,ולמשנהליועץהמשפטי
המופקד על ייצוג האינטרס הציבורי(. נוסף על כך, במקרים
של מחלוקת אם
סמכותשאינהמנויהבחיקוקנמצאתבסמכותהיועץהמשפטיאוהתובעהכללי,
שר המשפטים הוא המכריע ביניהם. המשמעות היא
סכנה
לעירוב
שיקולים
פוליטיים באכיפת הדין הפלילי, ואף תמריץ לתובע הכללי לשדלנות מול שר
המשפטיםכדילהרחיבאתתחוםסמכותואולמנועאתצ
מצומה.
68
. בחלק מדיוני הו
ו
עדה
בהליך החקיקה
עלה כי אף התובעים המשטרתיים יהיו,
במידהרבה,תחתפיקוחושלהיועץהמשפטילממשלהולאהתובעהכללי)למעט
עניי
נים שמוגדרים בחוק כאמור, כמו למשל עררים(. אם
זו תהא
התוצאה, יש
בכך מצב אבסורדי בו
חלק ניכר
מהמשפט הפלילי לא יהי
ה
תחת פיקוחו של
התובע,76ו
יהיה
למעשהבשליטהפוליטית.
כך,לארקשייפגעהפיקוחעלרשויות
התביעה ו
ייפגע
הריסון הנחוץ כל-
כך בשיטת המשפט הישראלית בשל הסיכון
הטבועבהל
כךשתובעיראהעצמואךורקכפרקליטשנדרשלהביאלהרשעהבכל
מחיר
,77
אלאשיקוליםפוליטייםעלולים למצוא אתדרכם ולהשפיע על הליכים
פליליים.
י"א
.
הוראותבאשרל
אישורהליך
חקירהוהעמדהלדיןשלאישיםבכירים
:יצירת
חסינותנוספת
69
.
ההצעה כוללת,
ללא כל קשר לענין "פיצו
ל
" סמכויות היועץ, גם
הוראות באשר
להגבלה על פתיחה בחקירה והעמדה לדין של בכירים: ראש הממשלה, שרים,
סגנישרים,חבריכנסתשופטיםדייניםקאדים,מבקרהמדינה,נציבתלונותעל
שופטים. לפי ההצעה, פתיחה בחקירה כנגד אחד מהם תדרוש מ
התובע הכללי
לקבלאישורשלביתהמשפטהמחוזי.העמדתםלדיןתדרושאישורשלועדהובה
76
היוםהםנמצאיםבמידהרבהבאחריותושלהיועץהמשפטילממשלהושלפרקליטותהמדינה.ראו:גיא
לוריא
פיקוחעלהתביעההמשטרתית
)המכוןהישראלילדמוקרטיה,2020
.(
משפטים
77
ראו, לדוגמה,
מרים נאור "הפרקליט בשירות המדינה"
כד 417
,
419
–
421
)
2018
(; מרדכי
קרמניצר"תפקידושלהתובעבהליךפלילי"
פלילים
ה)2
(
173
,
175
–
179
)
1996
.(
שופט בית המשפט עליון או המחוזי בדימוס שנבחר על ידי חבר שופטי העליון,
עורך דין מטעמו
של היועץ המשפטי לממשלה החדש
, ועורך דין שמונה על ידי
יו"רה
ו
ועדהלביקורתהמדינהבכנסת.
70
.
סעיפים אלה
מהווים סוג של "חסינות" נוספת, קרי
פגיעה קשה בשלטון החוק,
בשוויון
בפני החוק
, במניעת שחיתות בשלטון,
ו
באמון הציבור בשלטון
.
אין
כל
הצדקה
ליחס מיוחדזה וסעיפים אלה
נועדו אך ורקבכדילהגן על פוליטיקאים
מאימתהדין.
71
.
ראשית, יש להזכיר כי
במידה רבה רציונל
אחד לצורך
בפיצול התפקידים,
התבססעל
הטענהבדברניגודענ
י
יניםשלהיועץהמשפטיבבואולהכריעבהגשת
כתביאישוםכנגדשריםוראשהממשלה
–
וטענהזונטענהדווקאמהכיווןההפוך
שהיא נטענת היום
–
דהיינו
,
שניגוד העניינים גורם ליועץ המשפטי לה
י
זהר
זהירותמופלגתבבואולהעמידלדיןאתמישהואמייעץלוביוםיום.ולכן,הוצעו
הצעותחוק
להעביראתהסמכותשלהעמדהלדיןשלשריםוראשהממשלה,לידי
להחליף
פרקליט המדינה.78
אך אלה היו הצעות שנועדו
את ההצעה לפצל את
התפקיד,באמצעותפתרוןאחרלבעייתניגודהעני
י
נים.ההצעההיום,כאשראין
עוד ניגוד עניינים כזה לפי ההצעה המפרידה את התובע מהיוע
ץ המשפטי
לממשלה
,היאחסרתכלהצדקה
.
72
.
אף
לשיטתמישסבורים)בניגודלנו(ש
נדרשתועדהכלשהילשםהעמדהלדין
של
אישיםבכירים
–
איןשוםהצדקהשזותהיהועדהעםרובשלנציגיםפוליטיים,
כפיהמוצע.זוהיפוליטיזציהמוחלטתשלההליךהפליליולמעשההפיכתהכנסת
לעיר מקלט לעבריינים. העובדה שיש בו
ו
עדה נציג מטעם האופוזיציה לא משנה
אתהשליטההאפקטיביתשלנציגיםמטעםפוליטיקאיםבו
ו
עדה.ההצעהבעצם
מציבהעודחסינותשישלהסיר,שקיימתכברבשבילחבריכנסתושריםואיןשום
צורך בהליך נוסף כזה.
מעבר לכך, חסינות דיונית יוצרת השהייה זמנית של
ההליכים, בעוד שסירוב ה
ו
ועדה לאישור פתיחה בחקירה מסיים למעשה את
התיקויו
צ
רחסינותמהותיתוסופית.
73
.
הצורך בקבלת אישור חיצוני על פתיחה בחקירה, יהיה בו כדי לסרבל ולהרתיע
מפני פתיחה בחקירות נגד פוליטיקאים.
לא כל חקירה היא חקירה סמויה, כך
שלמעשה ברור שהאדם נגדו נפתחה בחקירה ישמיע את טענותיו בפני השופט
המחוזי וכך ייווצר מעין משפט זוטא. יש להזכיר שהליכים פליליים בישראל,
במצבהקיים,אורכיםזמןבלתיסבירממילא
–
בדיקה,חקירה,שימוע,העמדה
לדין
–
תהליכיהחסינותבכנסתואזמשפט
א
רוךשנים.תוספתזושלמשפטזוטא
לפתיחה בחקירה, ולאחר מכן גם אישור הו
ו
עדה לפתיחה בחקירה תהפוך את
אנשיהציבורבישראללחסיניםדהפקטומפניהעמ
דהלדיןפלילי.
ראו:
ניצן,לעילה"ש3.
78
מובן מאליו שההצעה גם פוגעת בשוויון בפני החוק ו
ב
אמון הציבור במערכת
המשפט.גםכיוםפוליטיקאיםממילאזוכיםלהליכיםמיוחדים,אישוריבכירים
וחסינות.תוספתכזאתשלחסינותנוספתתהווהפגיעהקשהבשוויוןבפניהחוק,
ותיצורמצבשלהעמדתחבריהכנסת
והשרים
מעלהחוקלמעשה.
י ב".
ניגודענייניםשל
ראשהממשלה
נתניהווממשלתו
בעצםקידוםהצעתהחוקבעת
הזו
74
.
קידום הצעת החוק שבנדון תוך תמיכת הממשלה, כאשר העומד בראשה עומד
לדין פלילי, מנוגד על פניו להסדר ניגוד העניינים החל על ראש הממשלה, שם
נאמרבמפורשכיעליו:
"להימנע ממעורבות בכל עניין הנוגע למינויים ולהליכי מינויים במשרד
המשפטים ובמשטרת ישראל, ביחס לבעלי תפקידים אשר מעורבים
בהליך הפלילי בעניינך, או שיש ביכולתם להשפיע על הליך זה, כלומר
במינוי היועץ המשפטי לממשלה, פרקליט המדינה ]...[ לרבות בהליכים
ממשלתיים ביחס
לחקיקה העוסקת במינויים המפורטים לעיל ]...[
]ו[להימנע ממעורבות בכל עניין הנוגע באופן פרטני למעמדם ולמילוי
תפקידםשלבעליהתפקידיםבמערכתאכיפתהחוקשפורטולעיל".79
קידום הצעת החוק שבנדון מעלה אם כן חשש לניגוד עניינים חמור, ואף מעלה
חשש לכך ששיקולים זרים הם שעומדים בתשתית הדברים: הניסיון לפגוע
במעמדמישממונהעלההליכיםהפלילייםנגדראשהממשלה
ומישיכוללהביא
להפסקתם
.דיבשיקולזהכדילפסולאתהצעתהחוק.
י"ג.
חלקמתמונהכוללתשלפגיעהבבלמיםעלכוחהשלהממשלה
75
.
הצעת החוק שבנדון מקודמת על רקע מהלכים נוספים של הממשלה
והקואליציה,הןנגד היועצת המשפטיתלממשלה)כגוןהתעלמותמחוותדעתה(
והןנגדבתיהמשפט)כגוןבחקיקה
שהתקבלהבשנההאחרונהבעניין
שינוי
הליך
בחירתושל
נציב
תלונותהציבורעלשופטיםובעניין
שינוי
הרכב
הוועד
הלבח
ירת
השופטים(
–
כחלק ממה שהן
הגדירו
"הרפורמה המשפטית".
בפרט,
הפוליטיזציהשלהליכיבחירתהשופטים,שגלומהבתיקוןלחוקשנעשהבהרכב
הוועדה לבחירת שופטים ובדרכי עבודתה, עלולה לפגוע באחד הבלמים
המרכזיים בשיטת המשטר הישראלית על כוחה של הממשלה והקואליציה.
הצעת
החוק שבנדון פוגעת קשות בבלם מרכזי נוסף. במצטבר,
המהלכים הללו
נועדו להגביר את כוחן של הממשלה והקואליציה, לפגוע בעצמאות מערכת
מכתבהיועץהמשפטילממשלהלראשהממשלה)2.11.2020
.(
79
אכיפת החוק ולהסיר את האיזונים והבלמים בדמוקרטיה הישראלית שנועדו
לשמורעלשלטוןהחוקועלזכויותהאדםוהאזרח.
סיכום
76
.
הצעת החוק שבנדון, אם תתקבל, תנחית מכת מחץ על ההגנה על שלטון החוק
בישראל.יוכחדהייעוץהמשפטילממשלהכמוסדמקצועי
ושומרסף
,שהואאחד
משני הבלמים היחידים
)בצד בתי המשפט(
על כוחה של הממשלה
.
המשמעויות
שלמהלךזהעלההגנהעלשלטוןהחוק,עלהממשלהתקין,עלזכויותהאדם
ועל
עצמאות התביעה הפלילית
תהיינה מרחיקות לכת, בפרט כאשר הוא מצטרף
לתיקוןלחוקשכברנעשהבהרכבובעבודתהוועדהלבחירתשופטים.
בכבודרב,
ד"רגיאלוריא
ד"רעמירפוקס