חומר רקע

22 ביולי 2026 לכבוד ח"כ צביקה פוגל יו"ר הוועדה לביטחון לאומי שלום רב, הנדון: הערות הסניגוריה הציבורית להצעת חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (הארכת הוראות שעה) (תיקוני חקיקה), התשפ"ו-2026 הצעת החוק שבנדון מבקשת להאריך בחצי שנה נוספת את אפשרות ההכרזה על "מצב חירום כליאתי" הקבועה בחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (מס' 64 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (מצב חירום כליאתי), התשפ"ד-2023 (להלן: "הוראת השעה"). עוד מוצע לתקן את הוראת השעה, כך שההכרזה על "מצב חירום כליאתי" ויישום ההסדר לא יהיו עוד תלויים במצב הביטחוני השורר במדינה, אלא בשל "העלייה המשמעותית שחלה במספר האסירים שנובעת מהפעולות הצבאיות המשמעותיות שננקטו בשל המצב הביטחוני במדינה". במקביל לכך מוצע להאריך בשנה נוספת את ההסדר המאפשר לתת לאסיר חופשה מיוחדת שלא תעלה על 45 ימים, לפי חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס' 66 – הוראת שעה – חרבות ברזל) (חופשה מיוחדת לאסיר), התשפ"ד-2024. לפי הוראת השעה שנחקקה לראשונה לפני קרוב לשלוש שנים על רקע פרוץ מלחמת "חרבות ברזל" ובשל צורך ביטחוני חריג שנוצר באותה העת בשל הלחימה, הכרזת השר לביטחון לאומי על "מצב חירום כליאתי" מקימה סמכות למנהל בית סוהר לצופף עצורים ואסירים בניגוד להוראות החוק והפסיקה בדבר שטח מחייה מינימאלי, וכן לחרוג מהחובה החוקית להלין עצורים ואסירים על גבי מיטות כך שיתאפשר להלינם אף על רצפת תאי הכליאה. בפתח הדברים נבקש להפנות לפנייתה של הסניגורית הציבורית הארצית מיום 20.4.2026 ליועצת המשפטית לממשלה, אשר הועברה בהעתק לגורמים הרלוונטיים הנוספים, והמצורפת כנספח למסמך זה. במסגרת פנייה זו, שטרם זכתה למענה, הביעה הסניגוריה הציבורית את עמדתה כי הוראת השעה הפכה לבלתי חוקתית, וכי יש לנקוט צעדים חלופיים שבכוחם להביא להקלה מיידית במצוקת הצפיפות במתקני הכליאה. בימים אלה ומאז חקיקתה של הוראת השעה, אנו עדים למשבר כליאתי מתעצם וחסר תקדים – החמור ביותר שידעה המדינה – במסגרתו נפגעות מדי יום זכויות היסוד של אלפי בני אדם המוחזקים במתקני הכליאה. על פי הדיווח האחרון לכנסת, כ-60% מכלל הכלואים (כ-13,500) מוחזקים בשטח מחיה הנמוך מ-3 מ"ר, ומדי יום כ-4,000 עצורים ואסירים מולנים על גבי מזרונים שעל הרצפה. חשוב לציין כי אף שהוראת השעה קובעת כי ציפוף התאים ייעשה בראש ובראשונה בתאי הכלואים הביטחוניים, חומרת המצב והפגיעה האנושה והמתמשכת בזכויות ניכרים גם ביחס לעצורים ולאסירים הפליליים. כך, על פי דיווחי הנתונים לכנסת עולה כי כ-40% מכלל הכלואים הפליליים (למעלה מ-5,000) מוחזקים בשטח מחיה הנמוך מ-3 מ"ר, ומדי יום כ-1,800 מתוכם מולנים על גבי מזרונים. מעבר לפגיעה בזכויות היסוד, הצפיפות הקשה מביאה גם לפגיעה בנגישותם של הכלואים לשירותי בריאות וכן להליכי טיפול ושיקום (ולכך צפויות להיות השלכות שליליות גם לעניין שיעורי המועדות לאחר השחרור ממאסר ומעגל הכליאה החוזרת). כפי שצוין גם בפנייתה של הסניגורית הארצית, המצב שהחריף על רקע המלחמה הצדיק בשעתו קביעת הוראת שעה חריגה ומוגבלת בזמן, המתירה למדינה להחזיק כלואים בתנאים פוגעניים במיוחד. ואולם, חלוף הזמן מעצים את הפגיעה בזכויות היסוד, בעוד שסיום הלחימה והשינוי המהותי בתמונה הביטחונית מחלישים את הצורך שעמד בבסיס ההסדר ומחייבים גיבוש פתרונות מותאמים למציאות מתמשכת. יתרה מכך, הארכותיה החוזרות ונשנות של הוראת השעה, מבלי שנערכו בה שינויים כלשהם ובהעדר אופק ממשי לפתרון בעיית הצפיפות ולשיפור תנאי הכליאה, יוצרות מציאות שלפיה אין המדובר עוד בהסדר זמני – אלא בהסדר אשר הלכה למעשה מקבל אופי של הסדר קבע, אשר תורם להנצחת המצב ואף להחרפתו. גם מנגנוני הפיקוח והבקרה המסוימים שלכאורה נקבעו בהוראת השעה (כדוגמת דיוני המעקב הפרלמנטאריים) אינם נותנים מענה מספק לחומרת המצב. יוצא, איפוא, כי שלושת הנימוקים שעמדו בבסיס דחיית העתירה אשר תקפה את חוקיותה של הוראת השעה (בג"ץ 7650/23) – הצורך הביטחוני הדוחק, אופייה הזמני של הוראת השעה וקיומם של מנגנוני פיקוח ובקרה אפקטיביים – אינם מתקיימים עוד. בנסיבות אלו, לעמדתנו הוראת השעה אינה חוקתית ומן הראוי היה לפעול לביטולה – וזאת במקביל לנקיטת צעדים מיידיים ואפקטיביים לשיפור המצב ובהתאמה להתמודדות עם מצב חירום, להבדיל מפתרונות ארוכי טווח המאפיינים תקופות שגרה. בהקשר זה, מדברי ההסבר להצעת החוק עולה כי עיקר מאמצי הממשלה ממוקדים בבינוי והרחבת מתקני כליאה ובהסבת שטחים ציבוריים לתאי כליאה. ואולם, חרף התקדמות מסוימת בהיבט זה, הנתונים מלמדים בבירור ובאופן מובהק כי אין במהלכים אלה כדי לספק מענה ממשי. מקומות הכליאה החדשים מתמלאים במהירות בכלואים נוספים, והבינוי אינו מלווה בסגירתם של מתקנים ישנים ובלתי ראויים כפי שתוכן לעשות מלכתחילה, ובפועל ממשיכים להיות מוחזקים בהם כלואים רבים. בשורה התחתונה, צעדי הבינוי אינם אפקטיביים בטווח הזמן המיידי או אפילו הארוך להשגת המטרה של הקלה ממשית ומשמעותית על הצפיפות במתקני הכליאה. יתרה מכך, מזה זמן רב מציפה הסניגוריה הציבורית בפני כלל הגורמים הרלוונטיים סדרת הצעות קונקרטיות ואפקטיביות להתמודדות עם מצוקת הצפיפות, שפגיעתן בזכויות הכלואים פחותה, ושניתן וצריך לשלב כבר במסגרת הוראת השעה הנוכחית, ככל שיוחלט להאריכה. הצעות אלו לא קודמו עד כה, וחלקן למיטב ידיעתנו כלל לא נדונו. כך למשל: הוראות מכווינות שיקול דעת בדבר מעצר בתקופת החירום, כדוגמת הדרישה לתנאי של "חיוניות המעצר" וקביעת דרג מאשר בכיר להארכת מעצר (כפי שנעשה בשעתו בחקיקת החירום בתקופת הקורונה); קידום תיקוני חירום לחוק המעצרים אשר יביאו להפחתת מספר העצורים ו/או לקיצור משכי המעצר; הסרת החסמים הקיימים כיום בחוק המעצרים בעניין מעצר בפיקוח אלקטרוני; הוראה מכווינת שיקול דעת בשלב גזירת הדין שלפיה יוטל עונש מאסר בפועל רק במקרים שבהם לא ניתן להסתפק בענישה שאינה כוללת כליאה וכאמצעי אחרון; הרחבת האפשרות לשחרור על-תנאי של אסירים, בפרט על ידי היחידה למאסרים קצרים, למשל באמצעות קביעת ברירת מחדל של שחרור מוקדם אלא אם קיימת אינדיקציה שלילית המצדיקה את המשך ריצוי המאסר; יצירת חלופה לכליאה של מאסר בית בפיקוח אלקטרוני, בין אם כדרך ריצוי מאסר ובין אם כדרך ענישה (משמורת בית / בקהילה); הרחבת השחרור המנהלי של קבוצות אסירים מסוימות, ובמיוחד אסירים השפוטים לתקופות קצרות; הרחבת מנגנון החופשה המיוחדת לאסיר וכיו"ב. היבט נוסף שהועלה על ידי הסניגוריה במספר הזדמנויות – ואף הוא לא זכה למענה ממשי – נוגע לצורך האקוטי בהתאמת מדיניות גורמי האכיפה למצב הכליאה, הן לנוכח הפגיעה האנושה והמתמשכת בזכויות העצורים והאסירים והן כחלק מהגשמת האינטרס הציבורי במובנו הרחב. בהינתן "מצב חירום כליאתי", ברי כי הצפיפות הקשה צריכה להישקל על ידי רשויות החקירה והתביעה בצמתים השונים לאורך ההליך הפלילי (מעצרים לצרכי חקירה ועד תום ההליכים, גזירת הדין ושחרור על-תנאי ממאסר). מעבר להארכת הוראת השעה בתקופה נוספת, הצעת החוק אף מגדילה לעשות ומבקשת גם לשנות את העילה המהותית להכרזה בדבר "מצב חירום כליאתי", כך שהיא לא תהיה תלויה עוד במצב הביטחוני, אלא ב"עלייה המשמעותית במספר האסירים". שינוי תכליתי זה – המוצע כלאחר יד ושלא מוסבר דיו – ממחיש עוד יותר את הבעייתיות החוקתית שבהוראת השעה, מגביר עוד יותר את החשש להנצחתו ההסדר דה-פקטו ומחדד עוד יותר את העדר הקידום של פתרונות נוספים מתחום חלופות הכליאה והתאמת המדיניות. באשר להסדר החופשה המיוחדת לאסיר: המדובר בהסדר מינורי אשר רחוק מלתת מענה להפרה המתמשכת של זכויות היסוד של אלפי אסירים. בשל החרגת קבוצות רבות של אסירים מההסדר, וככל הנראה גם בשל חסמים ותנאי סף יישומיים שהוצבו בהקשר זה, ההסדר הפך לרלוונטי לאוכלוסייה מצומצמת ביותר של אסירים (מהנתונים שנמסרו לכנסת עד היום, הסדר זה יושם ביחס למאות אסירים בלבד). כפי שהסניגוריה הציעה בעבר שוב ושוב, לכל הפחות יש להכניס בהסדר שינויים שיגבירו את מידת האפקטיביות שלו, ובפרט לבטל את החרגתן הגורפת של העבירות הפליליות מן ההסדר. לא זו בלבד שאין מקום להחרגה נרחבת כל כך של ההסדר שעה שמערכת הכליאה מצויה במצב חירום קיצוני כל כך, אלא שאין כל הצדקה עניינית להחרגה זו שכן ממילא ההסדר כפוף לשיקול הדעת הפרטני של בעל הסמכות, שבוחן את מידת הסיכון הנשקף מהאסיר. במקביל יש לפעול לאלתר לאיתור והסרת תנאי סף וחסמים אשר מונעים היום מתן חופשה מיוחדת לאסירים רבים הנכנסים בגדרי ההסדר. מזה זמן רב מוחזקים במתקני הכליאה אלפי עצורים ואסירים בתנאי צפיפות קשים ובלתי נסבלים, מהם אלפים לנים מדי לילה שלא על גבי מיטה. שטח המחייה המינימאלי לעצור ולאסיר נוגע ל"לגרעינה של הזכות לכבוד ולליבתה" (בג"ץ 1892/14). זכותו של העצור והאסיר למיטה לישון בה "מצויה בגרעין הקשה של זכויות היסוד לקיום בתנאים מינימאליים, הנתונה לאדם כחלק מההגנה על כבודו" (בג"ץ 4634/04). על כן, הלנה בתנאי צפיפות קשים, ובפרט הלנה שלא על מיטה, פוגעים אנושות בכבוד האדם ובצלם האנוש. על פי הדין הבינלאומי, החזקת אסיר בשטח של 3 מ"ר ומטה אף עלולה לעלות לכדי ענישה בלתי אנושית ומשפילה. בתנאים שנוצרו נפגעת גם גישתם של הכלואים לשירותים רפואיים וכן להליכי טיפול ושיקום. הסניגוריה הציבורית סבורה כי לא ניתן עוד להשלים עם מציאות זו על ידי הארכה נוספת של הוראת השעה, וכי יש לפעול לאלתר לקידום צעדים ממשיים ואפקטיביים, לרבות בחקיקה, אשר יביאו לריווח מתקני הכליאה ולמזעור הפגיעה בזכויות יסוד. בכבוד רב ובברכה, גיל שפירא, עו"ד ישי שרון, עו"ד מנהל המחלקה לייצוג אסירים מנהל מחלקת חקיקה ומדיניות הסניגוריה הציבורית הארצית