חומר רקע
הכנסת
הוועדה לביטחון
לאומי
הצוות המשפטי
ירושלים,
י"ג באב
התשפ"
ו
27
ביולי
2026
לכבוד
חברי
הוועדה לביטחוןלאומי
שלום רב,
הנדון: הצעתחוק לתיקון פקודת בתי הסוהר(
הארכת הוראותשעה)
תיקוניחקיקה)(,
התשפ"
ו–
6
202
על
שולחן
הוועדה לביטחון לאומי
מונחת הצעת חוק שמבקשת לערוך תיקונים בשתי הוראות שעה
שנועדולהתמודדעם הצפיפות בבתיהסוהר:
האחת בעניין ההכרזה על
מצבחירום כליאתי
ונפקויותיו (סעיפים 1ו-3
.)
השנייה בעניין
חופשה מיוחדתלאסיר
(סעיף2
.)
מצ"ב סקירה אודותהסדרים אלה, והתיקונים המוצעים בהם.
מצבחירום כליאתי–רקע
1.
הוראת השעה בעניין מצב חירום כליאתי נחקקה באוקטובר 2023
, במטרה להתמודד עם
משברהכליאה שהתעצם עםפרוץ מלחמת "חרבות ברזל".
2.
לפי ההסדר, השר לביטחון לאומי רשאי, באישור הממשלה והוועדה לביטחון לאומי של
הכנסת, להכריז על מצב חירום כליאתי. תקופת תוקפה של הכרזה כאמור לא יעלה על
חודשיים
בכל פעם.
3.
בהתקיים מצב חירום כליאתי, רשאים מנהלי בתי הסוהר להלין אסירים בניגוד להוראות
הדין לעניין שטח
מחיה מזערי ולעניין חובת ההלנה על מיטה. ככלל, קובע החוק כי יש
להעדיף את ביצוע ההצפפה בקרב האסירים והעצורים הביטחוניים, אך אם אין חלופות
אחרות, ניתןלעשות זאת גם לגבי האסירים והעצורים הפליליים.
4.
שטח המחיה המ
זער
י, שממנו ניתן לחרוג בעת מצב החירום הכליאתי, נקבע בפסיקת בית
המשפט העליון מיום י"ט בסיוון התשע"ז (13
ביוני 2017
). בפסיקה זו התקבלה עתירת
האגודה לזכויות האזרח, המרכז האקדמי למשפט ולעסקים ברמת גן ורופאים לזכויות
אדםבענייןהצפיפותבבתיהסוהר.ביתהמשפטקבעכימרחבהמחיההמינימלילאסירים
ולעצירים המוחזקים בבתי הסוהר צריך לעמוד על 4.5
מ"ר לפחות לאסיר בתא הכולל
שירותים ומקלחת, ו-4
מ"ר לפחות בתא שאינו כולל שירותים ומקלחת.
בית המשפט קבע
לוחות זמניםליישום פסק הדין, ונתן מספר ארכות,האחרונה שבהן ל-
31.12.2027
.
הכנסת
הוועדה לביטחון
לאומי
הצוות המשפטי
5.
לעניין חובת ההלנה על מיטה, סעיף 11ב לפקודת בתי
הסוהר קובע כי לכל אסיר יהיו
"מיטה, מזרן ושמיכות לשימושו האישי", ובסעיף 9
לחוק סדר הדין הפלילי (סמכויות
אכיפה – מעצרים),התשנ"ו–
1996
קבועות הוראות דומותלגביעצורים.
6.
בנוסף, במסגרת הארכת הוראת השעה בדצמבר 2024
, נוספה הוראה נוספת הנגזרת
מההכרזה–במהלךתקופתתוקפהניתןלהחזיקעציריםמינהלייםולוחמיםבלתיחוקיים
יחד עם אסירים שפוטים ועצורים, וזאת בניגוד לתקנות המסדירות את תנאי החזקתם,
וקובעות כי יש להחזיקם בנפרד.
7.
החוק קובע גם חובת דיווח
חודשה
לוועדה. ריכוז נתוני הדיווחים מצורף כנספח לסקירה
זו.
8.
במהלך תקופת
תוקפה של הוראת השעה, אישרה הוועדה את הארכתה מספר פעמים,
ותוקפה כיום הוא עד ה-
31.7.2026
. תוקפה של ההכרזה האחרונה
מכוח החוק נקבע
אף
הוא עד יום 31.7.2026
.
התיקונים המוצעיםבהצעת החוק בעניין מצב החירום הכליאתי
9.
בהצעתהחוק מוצעלערוך מספר תיקונים בהסדר שנחקק:
א.
מוצע להאריך את תקופת תוקפה של
הוראת השעה בשישה חודשים נוספים
, עד ה-
31.1.2027
(סעיף1(1
להצעתהחוק.))
ב.
מוצע לתקן את ההוראה הקובעת מהן הנסיבות שבשלן ניתן להכריז על מצב חירום
כליאתי. כיום קובעהסעיף כיסמכות השרהיא אם שוכנע כי"לנוכחהמצבהביטחוני
השוררבמדינ
ה,שבשלוננקטוהפעולותהצבאיותהמשמעותיות,ישצורךבמקומות
כליאהנוספיםבאופןמיידי,אושישסבירותגבוההכייהיהצורךכאמורבהתבססעל
חוותדעתמטעםגורמיהביטחון...". בהצעת החוק מוצע להחליף את התיבה "המצב
הביטחוני השורר במדינה, שבשלו ננקטו הפעולות הצבאיות המשמעותיות" במילים
"
העלייה המשמעותית במספר האסירים שנובעת מהפעולות הצבאיות המשמעותיות
שננקטו בשלהמצב הביטחוני במדינה" (סעיף1(2)ו-(3
להצעתהחוק.))
ג.
מוצע להאריך את תקופת
תוקפה של ההכרזה הנוכחית
מכוח
הוראת השעה
בכ
חודשיים,עדה-
15.9.2026
(סעיף3
להצעת החוק.)
הכנסת
הוועדה לביטחון
לאומי
הצוות המשפטי
הערות הצוותהמשפטישל הוועדה בענייןמצב החירום הכליאתי
הסוגייה העקרונית – משבר הכליאה והצפיפות בבתי הסוהר
10
.
מאז ניתן פסק הדין בעניין הצפיפות בבתי הסוהר, נקטה המדינה צעדים שונים כדי לרווח
את המקומות בבתי הסוהר: בינוי, שחרור מינהלי
מורחב, הרחבת השימוש בחלופות
כליאה כגון פיקוח אלקטרוניועבודות שירות
, ועוד.
11
.
עם פרוץ המלחמה,
החמיר משבר הכליאה באופן דרמטי
. אם ב-
6.10.2023
עמד מספר
הכלואיםבבתיהסוהרעלכ-
16,300
(שאףהואגבוהמשמעותיתמתקןהכליאה,העומדעל
14,500
), הרי שכיום כלואים בבתי
הסוהרלמעלה מ-
23,000
איש.
12
.
ההתמודדות עם משבר הכליאה חייבה נקיטת צעדים נוספים. רוב הצעדים שננקטו היו
בתחום הבינוי, בעיקר באמצעות בניית אגפים חדשים והסבת שטחים ציבוריים בתוך בית
הסוהר למגורים. בנוסף, נחקק החוק המאפשר מתן חופשה מיוחדת לאסירים, הוארך
תוקפו של ההסדר בדבר שחרור מינהלי מורחב, והוגדלה מכסת הפיקוח האלקטרוני (הגם
שהיא אינה ממוצהעד תומה).
13
.
יחד עם זאת,
מהנתונים שנמסרו לוועדה עולה שאין די בצעדים שננקטו. כ-
13,600
אסירים, שהם כ-
59%
מכלל האסירים, חיים כיום במרחב מחיה נמוך מ-3
מ"ר לאסיר
(לעומת כ-
6,800
אסירים, שהיוו אז כ-
37%
מכלל האסירים באוקטובר 2023
,) וכ-
4,200
אסירים ישנים כיום על מזרנים (לעומת כ-
2,200
באוקטובר2023
.)
14
. הפתרונותהאפשרייםלצפיפותיכוליםלהיותאועלידיהגדלתההיצע(באמצעותבינוי)או
על ידי הפחתת הביקוש (באמצעות חלופות כליאה.) בהיבט של הגדלת ההיצע, הגם
שהושקעו מאמצים רבים בבינוי,
נראה שיש צורך בבינוי בהיקפים נרחבים בהרבה
כדי
לתת מענה הולם לצרכים. פרויקטים ארוכי טווח שנדונו בוועדה, כגון מתקני כליאה
חדשים במגידו ובשורק, נמצאים רק בראשיתם בהיבט של הפחתת הביקוש,. נראה שלא
ננקטו מספיקצעדיםלמציאתחלופות כליאה. בין היתר:
מכסת
הפיקוח האלקטרוני אינה ממוצה במלואה
(הגם שיש מגמת שיפור בעניין
זה);
בחינת האפשרות
למשמורת בקהילה
(או במתווה הנבחן כעת –
מאסרי בית)
נמצאת בשלבים ראשוניים אף שהנושא עלה כבר בדו"ח ועדת דורנר מ-
2015
.
לעמדתנו, בקידומה של חלופת מאסר זו יש חשיבות אף ללא קשר למצוקת
הכליאה,שכןבהסדריםאלהישבראשובראשונהמשמעותמבחינתהליךהשיקום
שלהאסיר.
הכנסת
הוועדה לביטחון
לאומי
הצוות המשפטי
באופן כללי
קשה להעריך
כמה משקל ניתן למצוקת הכליאה בעת בחינת חלופות
מעצר ומדיניות הענישה, הן על ידי גורמי התביעה והן
על ידי בתי המשפט, וייתכן
שיש להסדיר זאת גם באמצעות תיקונים בחוק המעצרים, כשם שנעשה בתקופת
הקורונה.
15
.
מצוקת הכליאה משפיעה הן על האסירים עצמם, שחיים בתנאים קשים יותר, שעלולים
להביא גם לחיכוכים ולהתפרצות מחלות, והן על שירות בתי הסוהר, שכן כמות האסירים
הגדולה מקשה על ניהול בתי הסוהר. על הוועדה להמשיך ולפקח באופן הדוק על פעילות
הממשלה בנושא, ועל הממשלה למצוא פיתרונות נוספים למשבר הכליאה, הן בטווח
המיידי והן בטווח הארוך.
שינוי הנסיבות הדרושותלהכרזה על מצב חירום כליאתי
16
.
כאמור, הוראת השעה נחקקה בסמוך לאחר פרוץ הלחימה, והעלייה החדה במספר
הכלואים בעקבותיה. היות שישראל כבר אינה בלחימה עצימה כפי שהייתה במהלך
השנתיים הראשונות של המלחמה, אך היקף האסירים נותר גבוה, התיקון המוצע משקף
באופן טוב יותראתהמצב העובדתישמשמש תשתית להסדר ואנו מוצאים בו טעם רב.,
ההוראות המאפשרות החזקה של עצירים מינהליים ולוחמים בלתי חוקיים יחד עם אסירים
שפוטים ועצורים
17
.
כאמור, במסגרת התיקון שנעשה בדצמבר 2024
, נוספה בחוק הוראה המאפשרת להחזיק
עצירים מינהליים ולוחמים בלתי חוקיים יחד עם אסירים שפוטים ועצורים. מהדיווחים
החודשיים שהועברו לוועדה עולה כי בעוד שבמהלך 18
החודשים שבהם הוראת השעה
בעניין זה בתוקף נעשה שימוש רב
בהיתר
להחזיק עצירים מינהליים יחד עם אסירים
שפוטים ועצורים,
בהיתר לגבי לוחמים בלתי חוקיים לא נעשה שימוש אף לא פעם אחת.
מאחר שלא נעשה שימוש בהוראה זו, ונראה ששירות בתי הסוהר מסתדר בלעדיה, ובפרט
לאורצמצוםהיקףהלחימה,שהיאהמקורהעיקרילתפיסתלוחמיםבלתיחוקייםחדשים,
לא ברור הצורך בהמשך קיומהשל הוראה זו, ולעמדתנו יש לבטלה.
התאמות נדרשות בשל הבחירותלכנסת ה-
26
18
.
ביום27
באוקטובר2026
צפו
יותלהתקייםהבחירותלכנסתה-
26
,ובהתאםלסעיף1
לחוק
הכנסת,התשנ"ד–
1994
, הכנסתה-
26
צפויה להתכנס לראשונה ב-
10.11.2026
.
19
.
בדרך כלל, מוקמות ועדות הכנסת, ובהן הוועדה לביטחון לאומי, רק לאחר הרכבת
הממשלה,מספרשבועותלאחרכינוןהכנסת.משמעותהדבר,שלתקופהמסוימתבראשית
כהונתה של הכנסת ה-
26
, לא תהיה ועדה לביטחון לאומי, ומשכך לא ניתן יהיה לאשר
הכרזהעל מצבחירום כליאתי בתקופהזו, אםהשר ימצאלנכון לעשות כן.
הכנסת
הוועדה לביטחון
לאומי
הצוות המשפטי
20
.
בצד זאת, לפי סעיף 2א לחוק הכנסת, התשנ"ד–
2024
, הוועדה המסדרת –
לה נתונות
סמכויותועדתהכנסתעדלהקמתה–
רשאיתלהקיםועדותזמניותלענייניכספיםולענייני
חוץ וביטחון. בדרך כלל מוקמותועדות אלה מידלאחר כינונה של כנסת חדשה.
21
.
לפיכך, אנומציעיםלקבועבמסגרתהוראתהשעה,כיכלעודלאהוקמההוועדהלביטחון
לאומי, יהיו סמכויות
יה לפי הוראת השעה מסורות לוועדת החוץ והביטחון
(שהיא
הקרובה יותר מבין השתיים לנושא זה)
או לוועדה שתקבע ועדת הכנסת
(למקרה שיוקמו
ועדות אחרות, מתאימות יותר.)
חופשה מיוחדתלאסיר – רקע
22
.
סעיף36
לפקודתבתיהסוהר
[נוסחחדש],התשל"ב-
1971
מאפשר
לשרלביטחוןלאומי,
על
פיבקשתאסיראוהמלצתהנציב,לתתלאסירבתנאיםשייראולשרחופשהמיוחדתשלא
תעלה על 96
שעות. עוד נקבע כי תקופת מאסרו של האסיר לא תוארך בשל חופשה זו.
23
.
חוק לתיקון פקודת בתי הסוהר (תיקון מס' 66
–
הוראת שעה –
חרבות ברזל)
(חופשה
מיוחדת לאסיר), התשפ"ד–
2024, הסמיך את נציב בתי הסוהר, או סוהר בדרגת גונדר
שהוסמךלענייןזהעל-
ידיהנציב,לתתלאסיר,בתנאיםשייראולשר,חופשהמיוחדתשלא
תעלהעל45
ימים,וזאת בשלהעלייהבתפוסתהאסיריםמעברלתקןהכליאה,בשלהמצב
הביטחוני המיוחד.
כמו כן, בדומה להוראה הקבועה בסעיף 36
האמור,
גם בחוק לתיקון
פקודת בתי הסוהר
נקבע כי תקופת מאסרו של
אסיר לא תוארך בשל חופשה זו.
24
.
בנוסף, נקבע בהוראת השעה כי הסדר זה יחול אך ורק על אסיר שהוא אזרח או תושב
ישראל, שיתרת מאסרו אינה עולה על 45
ימים ביום יציאתו לחופשה
ושנשא לפחות
מחצית מתקופת המאסר שנגזרה עלי
ו "יתרת המאסר".
הוגדרה כתקופה שנותרה לאסיר
לשאתעדלשחרורובתוםתקופתמאסר
והמלאה, אועדלמועדשנקבעלשחרור
והמוקדם
על-
תנאי,
או עד למועד שנקבע ל
שחרורו המנהלי.
25
.
מעבר לכך,
נקבע
כי ההסדר
לא
יחול על אסירים שהוחרגו ממנגנון השחרור המינהלי (קרי
–
מי
שהורשעו בעבירות ביטחון.) בנוסף, הוחרגו
עבירות חמורות נוספות, שבעיקרן הן
עבירותהמתה,
מיןואלימות,וכן
עבירות שלכניסהוהתפרצותלמבנה,גניבתרכבופריצה
לרכב ש
מש
טרת ישראל
ציינה לגביהן כי הן מאופיינות ברצידיביזם ומתאפיינות בפגיעה
עמוקה בתחושת הביטחון האישי של הציבור.
הכנסת
הוועדה לביטחון
לאומי
הצוות המשפטי
חופשה
מיוחדת –
סעיף 36
א)( חופשה
מיוחדת –
הוראת
ה
שעה
משך
עד 96
שעות
עד 45
ימים
החופשה
סמכות
השר לבקשת אסיר או המלצת
נציב או סוהר בדרגת גונדר שהוסמך
נציב
לעניין זה
אוכלוסיית
אסיר
-
אסיר אזרח/תושב ישראל (לא
היעד
כולל קבוצת אסירים שהורשעו
בעבירות מסוימות כגון ביטחון,
המתה ומין)
-
נשא לפחות מחצית מהתקופה
-
יתרת המאסר לא עלתה על 45
ימים
נסיבות
אין
עלייה משמעותית בתפוסת אסירים
לסמכות
מעבר לתקן הכליאה שנגרם ממצב
ביטחוני
26
.
החוק נחקק כהוראת שעה, שהוארכה עד כה ארבע פעמים, באחרונה שבהן עד ליום 31
ביולי 2026
.
ההסדר המוצע
בענייןחופשה מיוחדתלאסיר
27
. בהצעתהחוקמוצעלהאריךאתתוקפהשלהוראתהשעהבשנהנוספת,עדליום31.7.2027
(סעיף 3
המוצע)
הערות הצוותהמשפטישל הוועדהבענייןחופשה מיוחדתלאסיר
28
. מהדיווח האחרון לוועדה עלה כי בתקופת יישום הוראת השעה, מה-
12.3.2024
ועד
ה-
30.6.2026
יצאו בפועל 950
אסירים לחופשה מיוחדת.
29
.
עוד יצוין כי בדיונים קודמיםעלה כי רק חלק קטן מהאסירים שההסדר יכול לחולעליהם
לפיהחוקיוצאיםבסופושלדברלחופשה,בשלהתניותשמציבההמשטרה.ישלבחוןהאם
יש דרכים בהן ניתן להרחיב את היקף האסירים היוצאים לחופשה, וזאת מבלי לפגוע
בשלום הציבור ובביטחונו.
הרחבה כזו יכולה להיות או באמצעות תיקון החוק כך
שיצומצמו העבירות המוחרגות מההסדר, כפי שהציעה הסנגוריה הציבורית בדיונים
קודמים. אפשרות נוספת שעלתה בדיונים היא לאפשר שימוש בפיקוח אלקטרוני, וכך
הכנסת
הוועדה לביטחון
לאומי
הצוות המשפטי
לאפשר
את יציאתם לחופשה של אסירים נוספים, שבהיעדר פיקוח כזה אינם עומדים
באמותהמידה לחופשה.
30
.
ענייןנוסףשאנוסבוריםשישלתקןהוא
דיוקהנסיבותהמאפשרותאתהשימושבסמכות.
כיום קובעהסעיף כי ניתן לתת את החופשה בשל העלייההמשמעותית בתפוסתהאסירים
מעבר לתקן הכליאה שנגרמה בשל המצב
הביטחוני המיוחד המוגדר כ",מצב הביטחוני
השורר במדינה, שבשלו הוכרז מצב מיוחד בעורף כהגדרתו בחוק ההתגוננות האזרחית,
התשי"א-
1951
, ביום כ"ב בתשרי התשפ"ד (7
באוקטובר 2023
)
". לעמדתנו, נכון יותר
לשנות את ההגדרה של "מצב ביטחוני מיוחד" כך שתתייחס לפעולות הצבאיות
המשמעותיות שננקטו, כפי שנקבעגם בהסדר של מצב חירום כליאתי, במקום להכרזהעל
מצב מיוחד בעורף, משום שהמצב הביטחוני שבשלו חלה עלייה בתפוסת האסירים קשור
יותר בפעולות הצבאיות מאשר במצבהמיוחד בעורף.
בברכה,
הצוות המשפטי
הוועדהלביטחוןלאומי
הכנסת
הוועדה לביטחון
לאומי
הצוות המשפטי
נספח:
ריכוז הנתונים שהועברו לוועדה עד כה
26000 מצבת הכלואים בבתי הסוהר
24716
24000
23071
22000
20000
תקןהכליאה
מה-
1.3.26
:
18000
16300
16353
תקןהכליאה
עד 28.2.26
:
16000
14500
14000
מספר המיטות הנוספות / המזרנים שנוספו בתאים
5500
5040
5000
4500
4231
4000
3500
3000
2500
2176
2000
31.10.23
28.11.23
26.12.23
23.1.24
20.2.24
19.3.24
16.4.24
14.5.24
11.6.24
9.7.24
6.8.24
3.9.24
1.10.24
29.10.24
24.11.24
22.12.24
19.1.25
16.2.25
16.3.25
13.4.25
11.5.25
7.6.25
5.7.25
2.8.25
30.8.25
25.9.25
23.10.25
20.11.25
9.12.25
31.12.25
25.1.26
28.2.26
7.4.26
5.5.26
2.6.26
30.6.26
הכנסת
הוועדה לביטחון
לאומי
הצוות המשפטי
מספר האסירים השוהים במרחב מחיה הנמוך מ-
3 מ"
ר
לאסיר*
18000
15707
16000
13578
14000
12000
10209
10000
8437
7933
8000
5726
5589
5141
6000
4000
2344
2000
0
ביטחוניים
פליליים
כלל האסירים
שיעור האסירים השוהים במרחב מחיה הנמוך מ-
3 מ"
ר
לאסיר*
95%
100%
90%
87%
90%
80%
64%
70%
59%
60%
50%
50%
41%
38%
40%
30%
22%
20%
10%
0%
ביטחוניים
פליליים
כלל האסירים
הכנסת
הוועדה לביטחון
לאומי
הצוות המשפטי
עצורים מינהליים ולב"חים שמוחזקים יחד עם אסירים שפוטים
4000
3620
3616
3587
3584
3568
3558
3531
3480
3399
3391
3391
3376
3376
3378
3365
3335
3330
3500
3238
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
לב"חים
עצורים מינהליים