חומר רקע
1
41
בדצמבר2222
'כ
בכסלו
התשפ"ג
אל : חברי הוועדה המיוחדת
מאת : הייעוץ המשפטי לוועדה
מסמך הכנה לדיון הקבוע ליום2.0..
21.
4
1 - הצעת חוק-
יסוד: הממשלה (תיקון–
שר נוסף במשרד) של
חה"כ שמחה רוטמן/וחה"כ ניסים ואטורי (פ51/.8
) – הכנה לקריאה הראשונה
בהצעת החוק מוצע לתקן את חוק-
יסוד: הממשלה ולקבוע לראשונה
כהוראה של קבע
כי בנוסף לשר הממונה
על משרד ניתן יהיה למנות ,שר נוסף במשרד
כך שבאותו משרד יכהנו בו זמנית שני שרים.
"השר "הנוסף
אמור להיות השר האחראי על תחומי הפעילות שנמסרו לו, אך לצד זאת הוא אמור לפעול בכפוף לשר
.הממונה
הוראה דומה נכללה בעבר בחוק היסוד
כהוראת שעה בלבד , והתייחסה לממשלת החילופים שקמה בתקופת
כהונת הכנסת ה-
22
(ממשלת נתניהו-גנץ). הממשלה הניחה על שולחן הכנ
סת ה-
21
הצעת חוק דומה שביקשה
'לעגן הסדר זה כהסדר של קבע (ה"ח הממשלה מס4122
מיום1.0.2224
.), אך ההצעה לא קודמה
יודגש כי מכיוון שמדובר בתיקון
לחוק-יסוד: הממשלה, אישור
ו
במליאת הכנסת יחייב רוב של11
חברי
2כנסת בקריאה הראשונה, השנייה והשלישית
הדין הקיים
על-פי הדין הקיים
, הממשלה מורכבת מראש הממשלה ולצדו שרים נוספים
אשר
אחראי
ים בפ ני ראש
הממשלה למשרד שהם ממונים
עליו . הממשלה בכללותה אחראית בפני הכנסת אחריות משותפת(
סעיפים1
ו-1 לחוק-
:יסוד
.)הממשלה
סעיף1(ג) לחוק-יסוד:
הממשלה קובע כי ,"שר יהיה ממונה על משרד."ואולם יכול שיהיה שר בלי תיק
:כלומר
לפי חוק היסוד יש
שרים
משני סוגים :בלבד
4.
שר הממונה על משרד:
שר שקיבל לידיו אחריות על משרד ממשלתי כמו שר הכלכלה או שר
האוצר,
ומסורה לו בשל כך אחריות על כלל
שטח
י הפעולה של אותו משרד.
2.
שר בלי תיק:
שר שאינו ממונה על משרד, ואין באחריותו תחומי פעולה או שטחי פעולה המצויים
במסגרת אחד ממשרדי הממשלה (
זאת
בשל החשש לבלבול ושיבוש שי
י ווצר מהוצאת שטח פעולה אשר
כלול בתוך משרד מסוים והעברתו( לידי שר שאינו האחראי לאותו משרד 'ר 'הנחיית יועמ"ש מס4.4421
בעניין "שר בלי תיק–
)"שר ללא אחריות לתחום פעולה) .
להשלמת התמונה יצוין כי סעיף21
לחוק-יסוד:
הממשלה מסדיר גם אפשרות למינוי של
סגן שר , הפועל
בכנסת ובמשרד שבו" התמנה
בשם השר שמינה אותו
"ובמסגרת העניינים שמסר לו .
ה
תיקון המוצע
בתיקון מוצע להוסיף התייחסות לסטטוס החדש של "שר נוסף במשרד" בסעיף1
(ג) לחוק, להגדיר את
מאפייניו של "השר הנוסף" במסגרת סעיף חדש–
סעיף1
א לחוק, וכן לערוך מספר תיקונים משלימים שנועדו
לשלב את ההסדר במסגרת הכללית של חוק-יסוד: הממשלה
. זאת לפי הנוסח המוצע שלהלן ש מוצג בסימון
:שינויים
2
:והתיקונים המשלימים
,לפי המוצע ניתן יהיה למנות שר בסטטוס חדש–
שר שאינו ממונה על
ה
משרד בכללותו , אך יהיה ממונה
על תחומי פעולה מסוימים במסגרת תחומי פעילות המשרד. התיקון המוצע מסדיר ברמה כללית את היחסים
,בין שני השרים שבאותו משרד ומבקש לקבוע כי השר הנוסף יפעל
ב
כפוף
.לשר הממונה על המשרד
"השר הנוסף" יכול להתמנות לממשלה ב עת השבעתה (לפי סעיף42
)(ד) לחוק היסוד או בשלב מאוחר יותר
כמקובל לגבי צירוף שרים לממשלה (
לפי סעיף41
ו-
12ד(ו) לחוק היסוד).
בעת צירופו של השר הנוסף
לממשלה, בין אם בעת ההשבעה ובין אם במועד מאוחר יותר, יהיה צורך לפרט
בהחלטת
הממשלה או
בפני
,הכנסת
לפי העניין,
.מהם תחומי הפעילות שנמסרו לאחריותו
כינון הממשלה
31
.
)(א
הטיל נשיא המדינה על חבר הכנסת את התפקיד להרכיב ממשלה, יודיע על כך ליושב ראש הכנסת ויושב ראש הכנסת
יודיע על.כך לכנסת
)(ב
הרכיב חבר הכנסת ממשלה, יודיע על כך לנשיא המדינה וליושב ראש הכנסת, ויושב ראש הכנסת יודיע על כך לכנסת
.ויקבע ישיבה, לצורך כינון הממשלה, בתוך שבעה ימים מיום ההודעה לכנסת לפי סעיף קטן זה
)(ג
חבר הכנסת שהרכיב ממשלה יעמוד.בראשה
)(ד
משהורכבה הממשלה, תתייצב לפני הכנסת, תודיע על קווי היסוד של מדיניותה, על הרכבה ועל חלוקת התפקידים או
תחומי הפעילות.בין השרים, ותבקש הבעת אמון; הממשלה תיכון משהביעה בה הכנסת אמון, ומאותה שעה ייכנסו השרים לכהונתם
צירוף שר
31
.
הממשלה
רשאית, על פי הצעת ראש הממשלה, לצרף שר נוסף לממשלה; החליטה הממשלה לצרף שר, תודיע על כך ועל תפקידו
או על התחומים שנמסרו לאחריותו
של השר הנוסף לכנסת; עם אישור ההודעה על ידי הכנסת ייכנס השר הנוסף לכהונתו וסמוך ככל
.האפשר לאישור יצהיר את הצהרת האמונים
שרים בממשלת חילופים
31
.ד
)....(
)(ו
על אף האמור בסעיף31
, ממשלת חילופים רשאית לצרף שר נוסף לממשלה על פי הצעת ראש הממשלה או ראש הממשלה
החלופי, והכול בכפוף להוראות סעיף31
א(ד); החליטה הממשלה לצרף שר כאמור תודיע על כך, על תפקידו
או על התחומים שנ מסרו
לאחריותו
של השר הנוסף ועל זיקתו לראש הממשלה או לראש הממשלה החלופי לכנסת; עם אישור ההודעה על ידי הכנסת ייכנס
.השר הנוסף לכהונתו וסמוך ככל האפשר לאישור יצהיר את הצהרת האמונים
הרכב הממשלה
1.
)(א
הממשלה מורכבת מראש הממשלה ומשרים אחרים, ובממשלת חילופים–
.גם מראש ממשלה חלופי
)(ב
ראש הממשלה, ובממשלת חילופים–
גם ראש הממשלה החלופי–
יהיה מבין חברי הכנסת; שר אחר
יכול שיהיה שלא מבין חברי.הכנסת
)(ג
שר יהיה ממונה על משרד, ואולם יכול שיהיה שר בלי
תיק
או שר נוסף במשרד כמפורט בסעיף1א.
)(ד
.אחד השרים שהוא חבר הכנסת יכול שיהיה ממלא מקום ראש הממשלה
)(ה
.שר יכול שיהיה סגן ראש הממשלה
שר נוסף במשרד
5
א. במשרד שממונה עליו שר
יכול ש
יתמנה שר נוסף, שיהיה אחראי, בכפוף לשר שממונה על המשרד, לתחומים מסו
י ימים בתחומי
.פעילות המשרד
3
יודגש כי על-
פי ,המוצע
העברת תחומי פעולה מסוימים לידי השר הנוסף במשרד אינה מעבירה "אוטומטי
ת"
גם את
הסמכויות הסטטוט
וריות הרלוונטיות לתחומי פעולה אלה .
זאת בדיוק כמו שבעת יצירת ,משרד חדש
או איחוד
משרדים ,נדרשת החלט
ת ממשלה פרטנית בדבר העברת סמכות סטטוטורית משר לשר ,
אשר
מאושרת בכנסת (סעיף24
)(ב לחוק-
.)יסוד: הממשלה
שאלות לדיון
12
הזהירות הנדרשת ב עת עריכת תיקונים חוקתיים
נוכח מעמדם של חוקי היסוד, על הכנסת להתייחס בזהירות לכל תיקון בחוק יסוד, לרבות לתיקון המוצע
כאן, ולהימנע ככל הניתן מתיקונים תכופים שלהם, ובמיוחד שינוי של המגבלות המבניות הנכללות בחוקי
היסוד המשטריים הכוללים את "כללי המשחק". בנוסף, ככלל, רצוי לערוך תיקונים ח וקתיים במבט "צופה
.פני עתיד" ולא עם תחולה מיידית
במסמך
ההכנה הנוסף שהפיץ צוות הייעוץ המ
שפטי לוועדה מוקדם יותר היום ביחס להצעת חוק-יסוד :
הממשלה(
תיקון– כשירות
ם של שרים)
, הוספנו והרחבנו ביחס לדוקטרינת"השימוש לרעה "
אשר התפתחה
בפסיקת בית המשפט העליון ואשר עוסקת
במצבים
ה חריגים שבהם תיקונים חוקתיים יכולים להיפסל אם
הם אינם מתאימים להוות חלק מחוקת המדינה ו לכן ."חקיקתם מהווה "שימוש לרעה בסמכות המכוננת
בהמשך ,לאמור שם נבהיר כי גם התיקון שנדון כאן הוא
תיקון חוקתי חל ה באופן מיידי יש ש
בו
היבט
"פרסונלי" במובן זה שהוא נועד לענות על צרכים קואליציוניים בהווה. ואולם , מדובר בתיקון
קבוע
(ולא
הוראת שעה) אשר יחול באופן
כללי גם בעתיד על ממשלות עתידיות. ומעבר לכך – הוא
דומה במהותו להסדר
שנחקק
כבר כהוראת שעה בכנסת ה-
22
לעניין ממשלת חילופים
והונח גם על שולחן הכנסת
ה-
21
אך לא
קודם , והוא
נועד לעג ן
או
תו כ הוראת קבע כללית
שתחול מכאן ולהבא על
.כל ממשלה
מ
כל מקום, נוכח אופיו הקבוע של התיקון
מוצע לוועדה לבחון במבט כללי את התיקון ואת ההצדקות לו ואת
2התאמתם למארג החוקתי הקיים
.2
מהי מהות הכפיפות
שבין השר הנוסף במשרד לבין השר הממונה , בפרט–
על מי מוטלת האחריות
המיניסטריאלית לפעולות השר הנוסף במשרד?
ברמה העקרונית –
לפי הנוסח המוצע, "השר הנוסף" אינו ממונה על משרד אלא
כפוף
לשר הממונה על
" המשרד, מצד שני אין מדובר בסגן שר המתפקד
בשם השר
שמינה אותו ובמסגרת העניינים שמסר לו". מה
?אם כן אמור להיות תפקידו במשרד וההבחנה בינו לבין השר הממונה על המשרד
ככל שהכוונה ביצירת מודל של שני שרים היא לאפשר לשר הנוסף לפעול בתחומי הפעילות שלו באופן עצמאי
לחלוטין, האם אין מדובר דה-
פקטו בפיצול של משרד
ממשלתי
אחד
לשני משרדים שונים ?
בנוסף לכך ,
לפי סעיף1 לחוק-יסוד: הממשלה , השר הממונה על משרד
אחראי בפני ראש הממשלה , וכפועל
יוצא בפני הכנסת והציבור,
על.המשרד שהוא מופקד עליו
כיצד ניתן ליישב בין הפונקציה החדשה של"שר נוסף במשרד" הכפוף לשר הממונה,
ובין עקרון האחריות
המינסטריאלית המעוגן בסעיף1
?
האם בשל כפיפותו של השר הנוסף לשר הממונה על המשרד
האחריות
המיניסטריאלית נותרת עם השר
הממונה
?על המשרד
,לחלופין אם השר הנוסף נחשב כממונה
עצמאי
על
התחומים שנמסרו לאחריותו
ו
נושא במלוא האחריות המיניסטריאלית לפעולותיו בתחומים אלו , מה
?משמעות כפיפותו לשר הממונה
4
יודגש כי ברמה החוקתית-
,משטרית
הסמכות והאחריות בשלה חייבות להימצא בידי אותו גורם . בעבר, בית
המשפט העליון
פסל את השימוש שנעשה במינוי של סגן שר ששימש בפועל כ""סגן שר במעמד שר ,
בשל
הפיצול שבין האחריות לבין הסמכות –
בעוד
שהאחריות המיניסטריאלית
כלפי הממשלה, הכנסת והציבור
נותרה על-
פי דין בידי
ה
שר הממונה על המשרד ,הניהול המעשי
של המשרד
נמסר לסגן השר
.במעמד השר
(בג"ץ2222023
ההסתדרות הרפואית בישראל נ' ראש ממשלת ישראל(
2223
)
ובג"ץ2422041
מפלגת יש
עתיד נ' ראש
ממשלת ישראל (
22.2.2241
)
.)שעסקו במינוי של סגן שר במעמד שר במשרד הבריאות
ברמה המעשית-
מוצע לוועדה לשמוע מנציגי הממשלה באשר ליישום
של המבנה החדש
של שני שרים
במשרד בעת שנחקק כהוראת שעה בתקופת כהונתה של הכנסת ה-
22
.
32
2מוצע לדון באופן ספציפי בשאלת המינוי של שר נוסף במשרד הביטחון
התיקון שבפנינו מוצע כהוראת קבע כללית שתחול גם על הממשלה הקרובה וגם על ממשלות עתידיות
ו ביחס
לכלל משרדי הממשלה. ואולם, מכיוון שעל-
פי ,דבר ההסבר התיקון נועד, בין היתר, לאפשר מינוי שר נוסף
.במשרד הביטחון, מוצע כי הוועדה תיתן דעתה לשאלות הייחודיות המתעוררות ביחס למשרד זה
שאלות אלה מתעוררות בשל קיומו של חוק יסוד ספציפי הנוגע לעניין–
חוק-
יסוד: הצבא שנחקק בשנת
4301. היוזמה לחקיקתו באה על רקע הערות נוק בות בדוח ועדת אגרנט באשר לחוסר הבהירות והיעדר
חלוקת סמכויות בין הדרג הצבאי והמדיני, ובתוך הדרג המדיני עצמו. הוועדה ציינה בדו"ח החלקי הראשון
שהוציאה: "חוסר ההגדרה של הסמכויות, השורר במצב הקיים בתחום הבטחון, תחום שאין למעלה ממנו
לחיוניות, מכביד על אפקטיביות
הפעולות, גורע ממיקוד האחריות החוקית ואף גורם אי-בהירות ו מבוכה
בקרב הציבור" (ועדת חקירה–
מלחמת יום הכיפורים, דין וחשבון חלקי מיום4.1.4301
', בעמ42
.)
חוק-
:יסוד: הצבא קצר יחסית וקובע בבהירות את שרשרת הפיקוד על הצבא
"
2.
:כפיפות למרות האזרחית
)(א
הצבא.נתון למרות הממשלה
)(ב
השר הממונה מטעם הממשלה על הצבא הוא
שר הבטחון.
1.
:ראש המטה הכללי
)(א
.הדרג הפיקודי העליון בצבא הוא ראש המטה הכללי
)(ב
ראש המטה הכללי נתון למרות הממשלה
וכפוף לשר הבטחון"]...[ .
יודגש–
ככל שמדובר במינוי שר נוסף ש
מ
ופקד על פעולות בתחו ם האחריות של משרד הביטחון שאינן
קשורות לצבא–
הדבר אינו מעורר את המתח מול חוק היסוד. כך למשל מונה בעבר השר מיכאל ביטון לשר
נוסף במשרד הביטחון שנקרא אז "השר לנושאים אזרחיים וחברתיים במשרד הביטחון", ותפקידו כלל
אחריות לתחומים שונים, בכפוף לשר הביטחון, וביניהם–
הכנה לקראת שירות צבאי, זכויות והטבות
לחיי .לים משוחררים ולנכי צה"ל ועוד
המתח בין התיקון המוצע לבין חוק-
יסוד: הצבא עשוי
לה תעורר נוכח הכוונה העולה מדברי ההסבר להעביר
אחריות על נושאים או יחידות במשרד הביטחון השייכות לצבא .
5
,נוכח האמור מוצע כי הוועדה תיתן דעתה
למתח שבין חוקי היסוד , ובפרט כיצד ניתן להבטיח כי לא יהיה
בהעברת תחומי הפעילות האמורים לשר הנוסף במשרד כדי לפגוע בהסדר היסודי המעוגן
בחוק-
:יסוד
הצבא
ולפיו השר האחראי
באופן בלעדי
על הצבא הוא ,שר הביטחון
והרמטכ"ל כפוף ישירות אליו.
יתכן ומענה
מסוים לכך יהיה בקביעת חובה מפורשת בחוק
היס
וד
להסדיר
בהחלטת ממשלה
את מערך היחסים בין
השר הממונה ובין השר הנוסף.
42
הסדרת כלל החלופות למינוי "שר נוסף" במשרד
על-
פי הנוסח המוצע, "השר הנוסף" במשרד יכול להתמנות לתפקידו בעת השבעת הממשלה כמו שר הממונה
על המשרד או שר בלי תיק (לפי סעיף42
)(ד) לחוק היסוד וכן יכול להצטרף לממשלה כ"שר נוסף" במועד
מאוחר יותר, בהחלטת ממשלה המובאת לאישור הכנסת (לפי סעיפים41
או12
.)ד(ו) לחוק היסוד
מוצע לבחון האם יש צורך להסדיר סיטואציה נוספת שבה שר כבר מכהן בממשלה כשר ממונה על משרד או
כשר בלי תיק ומבקשים למנותו כ"שר נוסף" במשרד מסוים . האם ניתן להחיל בנסיבות אלה את סעיף41
האמור או את סעיף24
(א) לחוק היסוד המאפשר לממשלה, באישור הכנסת "לשנות את חלוקת התפקידים
?"בין השרים
כמו כן, מוצע לבחון אם נדרש להסדיר מצב שבו מכהן כבר "שר נוסף" במשרד והממשלה מבקשת להעביר
לאחריותו
תחומי פעילות נוס .פים או לגרוע מהם
8
2
מוצע לוועדה לשקול להגביל את מספר השרים הנוספים שניתן יהיה למנות לכל משרד, כך שבכל משרד
מותר יהיה למנות רק שר נוסף אחד . זאת בדומה להגבלה על מינוי סגן שר אחד בלבד לכל משרד, הקבועה
בסעיף21
לחוק-
.יסוד: הממשלה