הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת אופיר פינס-פז
דב חנין
ניצן הורוביץ
איתן כבל
אילן גילאון
אחמד טיבי
פ/1071/18
הצעת חוק להפחתת הפליטה של גזי חממה, התשס"ט–2009
פרק א': מטרה ופרשנות
מטרת החוק
1.
מטרתו של חוק זה היא להגדיר יעדים להפחתה משמעותית בפליטת גזי החממה, לשם מניעת שינויים באקלים, צמצום זיהום האוויר, שמירה על בריאות הציבור והגנה על הסביבה והכול לשם מימוש הזכות לסביבה נאותה, למניעה ולצמצום של מפגעים סביבתיים, לשיפור איכות החיים והסביבה ולשמירה על המערכות האקולוגיות והמגוון הביולוגי, למען הציבור ולמען הדורות הבאים.
הגדרות
2.
בחוק זה –
"אמצעים להפחתת פליטות" – פעולות, כלים ומנגנונים נוספים הניתנים ליישום במקור פליטה, שמטרתם להפחית את פליטת גזי החממה במקור פליטה, במישרין או בעקיפין, לרבות בדרך של שינוי תהליכים המתבצעים במקור הפליטה ואמצעים טכנולוגיים אחרים הננקטים בו;
"גזי חממה" – גזים מסוגים המפורטים להלן הנמצאים בכל שכבות האטמוספרה העוטפות את כדור הארץ:
(1) פחמן דו-חמצני; carbon dioxide (CO2)
(2) מתאן; methane (CH4)
(3) תחמוצת החנקן; nitrous oxide (N2O)
(4) הידרופלורוקרבונים; hydrofluorocarbons (HFCs)
(5) פרפלורוקרבונים; perfluorocarbons (PFCs)
(6) גפרית שש-פלואורידית; sulphur hexafluoride (SF6)
(7) גזים נוספים כפי שקבע השר בצו, באישור הוועדה;
"הוועדה" – ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת;
"הוועדה" – ועדת הפנים והגנת הסביבה של הכנסת;
"היתר פליטת גזי חממה" – היתר לפלוט גזי חממה בכמות ביחידות פליטה שוות ערך, שאינה עולה על כמות שאישר השר בתקופה של שנה;
"המשרד" – המשרד להגנת הסביבה;
"הפחתת פליטות ישירה" – הפחתת פליטת גזי חממה המבוצעת במקור הפליטה עצמו;
"הפחתת פליטות עקיפה" – פעולה הננקטת על ידי בעל מקור פליטה, המביאה להפחתה בפליטת גזי חממה בכמות זהה ובאותו פרק זמן של הפחתה ישירה, ואשר אושרה על ידי השר, לרבות בדרך של שינוי תהליכי וטכנולוגיה חדשה;
"חוק העונשין" – חוק העונשין, התשל"ז–19771;
"חוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות)" – חוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), התשנ"ב–19922;
"חוק סדר הדין הפלילי" – חוק סדר הדין הפלילי [נוסח משולב], התשמ"ב–19823;
"יחידת פליטה שוות ערך" – טון פחמן דו-חמצני או משקל של גז חממה אחר הגורם להשפעה אקלימית זהה למשקל האמור של פחמן דו-חמצני, בהתבסס על המידע המדעי המעודכן ביותר;
"יעד פליטה כולל" – הכמות המרבית המותרת לפליטת גזי חממה;
"מנגנון שוק לעמידה ביעדים" – כל אחד מאלה:
(1) מערכת המבוססת על עקרונות התחרות החופשית למסחר ועל היתרי פליטת גזי חממה, המביאה להפחתה כוללת של פליטת גזי חממה;
(2) חילופין, אשראי, בנקאות וסחר אחר בגזי חממה, במסגרת הוראות לפי חוק זה, שקבע השר, המביאים להפחתה של פליטת גזי חממה;
"מקור פליטה" – מתקן או מערך מתקנים, נייח או נייד, לרבות מכונה, מכשיר או חפץ שנפלטים ממנו גזי חממה לאוויר או הגורמים או עלולים לגרום לפליטת גזי חממה לאוויר, עקב פעולה או תהליך המתבצעים בהם או באמצעותם, לרבות כל פעולה או תהליך נלווים, שיש להם או שעלולה להיות להם השפעה על פליטת גזי חממה, ולמעט אם גזי חממה הנפלטים או העלולים להיפלט מהם היא בכמות זניחה;
"פליטת גזי חממה כוללת" – סך פליטת גזי החממה בישראל ביחידות פליטה שוות ערך;
"קו הבסיס" – פליטת גזי החממה הכוללת בישראל בשנת 2000;
"שיקולי יעילות" – העלות הכרוכה בהפחתת כמות מסויימת של גזי חממה בהתייחס לפוטנציאל ההשפעה של אותה כמות על שינוי האקלים;
"השר" – השר להגנת הסביבה.
פרק ב': יעד פליטה כולל
יעדים להפחתת הפליטה של גזי חממה
3.
(א) עד סוף שנת 2020, תופחת בישראל, לכל הפחות ב-25 אחוזים, פליטת גזי החממה הכוללת השנתית בשטחה ביחס לקו הבסיס.
(ב) עד סוף שנת 2050, תופחת בישראל, לכל הפחות ב-50 אחוזים, פליטת גזי החממה הכוללת השנתית בשטחה ביחס לקו הבסיס.
פרק ג': תוכנית לאומית להפחתה של פליטת גזי חממה
תכנית לאומית להפחתת הפליטה של גזי חממה
4.
(א) הממשלה תאשר, בתוך שישה חודשים מיום תחילתו של חוק זה, לפי הצעת השר, תכנית לאומית רב שנתית לשם קידום מטרות חוק זה והעמידה ביעדים שנקבעו בסעיף 3(להלן – התוכנית), אשר תכלול –
(1) יעדי ביניים להפחתת הפליטה של גזי חממה בישראל בתוך פרקי הזמן שייקבעו בתכנית, בכפוף ליעדים הקבועים בסעיף 3;
(2) אמצעים ודרכים לעמידה ביעדים שנקבעו, לרבות הטלת הגבלות על פליטת גזי חממה ממקורות פליטה, אמצעים להפחתה של פליטת גזי חממה, מנגנוני שוק לעמידה ביעדים ותמריצים כלכליים לעידוד הפחתת הפליטות של גזי חממה;
(3) הוראות לעניין ביצוע התכנית על ידי שרי הממשלה, לרבות לעניין רישום ודיווח על פליטות של גזי חממה בהתאם לשטחי פעולה שבתחום אחריותם של משרדי הממשלה שעליהם הם ממונים.
(ב) שרי הממשלה ידווחו לממשלה, אחת לשנה, על הפעולות שננקטו על ידי משרדיהם בהתאם לתכנית בשנה שקדמה למועד הגשת הדיווח; דיווח כאמור יימסר לא יאוחר מיום 31 במרס בשנה שלאחר מכן.
(ג)
(1) השר יציג את התכנית בפני הוועדה ויגיש לה, לא יאוחר מיום 31 במאי בכל שנה, דין וחשבון בדבר יישום התכנית בשנה שקדמה למועד הדיווח אשר יכלול, בין היתר, דיווח על ההתקדמות בהשגת היעדים שנקבעו וצעדים מתוכננים להשגת היעדים; התברר כי לא הושגו היעדים שנקבעו או כי צפוי שלא יושגו, יפרט השר את הצעדים והאמצעים המיוחדים שיינקטו כדי להבטיח עמידה ביעדים כאמור.
(2) בדין וחשבון כאמור בפסקה (1) יכלול השר הערכה מפורטת של הסיכונים וההשפעות הצפויים להתקיים בישראל עקב שינויי האקלים הקיימים או הצפויים, לרבות סיכונים והשפעות פיסיים, גיאוגרפיים, בריאותיים, כלכליים, חברתיים וסביבתיים.
(ד) הממשלה, לפי הצעת השר או שרים אחרים, תעדכן את התכנית מעת לעת ולפחות אחת לחמש שנים.
(ה) התוכנית תגובש תוך שיתופו של הציבור במהלך שלבי הכנתה השונים על מנת להבטיח שכל בעלי העניין יוכלו להביע את עמדתם ולהגיב על התוכנית המתגבשת, לפי הוראות שקבע השר, באישור הוועדה, בין היתר, בעניין המועדים והדרכים להעמדת טיוטת התכנית לעיון הציבור, הגשת הערות לתכנית המוצעת וקיום של דיון ציבורי לגבי התכנית.
פרק ד': הוראות ליישום התכנית
תקנות
5.
(א) בתוך שישה חודשים מיום אישור התוכנית, ולא יאוחר משנה מיום תחילתו של חוק זה, יתקין השר, באישור הוועדה, תקנות ליישום התוכנית על מנת לעמוד ביעדים אשר נקבעו בסעיף 3.
(ב) בקביעת תקנות כאמור יביא השר בחשבון, בין היתר, שיקולים אלה:
(1) אמצעים לעידוד הפחתה מוקדמת של פליטת גזי חממה;
(2) שיקולי יעילות;
(3) השפעות חיוביות נוספות של אמצעים להפחתת הפליטה של גזי חממה על מניעה וצמצום של זיהום אוויר ומפגעים בריאותיים וסביבתיים אחרים וכן יתרונות נוספים ביישום אמצעים אלה למשק ולכלכלה והרחבת מגוון מקורות האנרגיה העומדים לרשות המשק;
(4) חלקו של כל מקור פליטה בפליטת גזי החממה הכוללת;
(5) הידע המדעי והכלכלי המיטבי הזמין, וכן הערכות לגבי היכולת הטכנולוגית הקיימת והצפויה;
(ג) בהוראות לפי סעיף קטן (א) רשאי השר לקבוע מנגנון שוק לעמידה ביעדים או שימוש בכלים כלכליים אחרים, לשם השגת מטרות חוק זה, לרבות לשם השגת היעדים שנקבעו לפי סעיף 3.
(ד) שר האוצר רשאי לקבוע תמריצים כספיים, לרבות הוראות בענייני מיסוי בהתאם לסמכויותיו לפי כל דין, לשם השגת מטרות חוק זה, לרבות לשם השגת היעדים שנקבעו לפי סעיף 3.
(ה) אין בהוראות לפי סעיף קטן (א) כדי לגרוע מהוראות כל דין בדבר הפחתת הפליטה של מזהמים לאוויר.
דיווח על פליטת גזי חממה
6.
(א) בעל מקור פליטה ידווח ליחידת שינוי האקלים, כהגדרתה בסעיף 7 על פליטת גזי החממה ממקור הפליטה.
(ב) השר יקבע הוראות לעניין דיווח כאמור בסעיף קטן (א), לרבות תיעוד של נתוני הדיווח ועיבודם, העמדת הנתונים לעיון הציבור, ללא תשלום והבקרה והפיקוח על הדיווח כאמור.
(ג) הוראות שייקבעו לפי סעיף זה ייקבעו בהתאם להוראות הקבועות באמנות בין-לאומיות שישראל צד להן אולם השר רשאי לקבוע הוראות מחמירות מהן.
פרק ה': יחידת שינוי אקלים
הקמת יחידת שינוי אקלים
7.
תוקם במשרד יחידה שתהא ממונה, בין היתר, על ביצועו, יישומו ואכיפתו של חוק זה (בחוק זה – יחידת שינוי אקלים).
הסמכת פקחים
8.
יחידת שינוי אקלים רשאית להסמיך פקחים לשם פיקוח על ביצוע חוק זה, לרבות לשם עמידה ביעדים שנקבעו בסעיף 3.
פרק ו': קנס אזרחי
קנס אזרחי
9.
(א) היה לשר, או למי שהוא מינה לענין זה, יסוד סביר להניח כי נעשה מעשה או מחדל שקבועה בשלו עבירה לפי סעיף 10, רשאי הוא להטיל על עושה המעשה או המחדל קנס אזרחי בשיעור של עשרה אחוזים מהקנס הקבוע לפי הסעיף האמור לאותה עבירה.
(ב) על קנס אזרחי לפי סעיף זה יחולו הוראות סעיפים 92ד עד 92יב לחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–19814, בשינויים המחויבים ובשינויים אלה:
(1) בכל מקום, במקום "המפקח" יקראו "השר או מי שהוא הסמיך לעניין זה";
(2) בסעיף 92ד, במקום "שר האוצר" יקראו "השר להגנת הסביבה";
(3) בסעיף 92ה, בסעיף קטן (א), במקום "החלק החמישים שלו" יבוא "החלק השלושים שלו";
(4) בסעיף 92ט, במקום "לאוצר המדינה" יקראו "לקרן לשמירת הניקיון כמשמעותה בסעיף 10 לחוק שמירת הניקיון, התשמ"ד–19845".
פרק ז': עונשין
עונשין
10.
(א) העובר על הוראות שנקבעו מכוחו של חוק זה, דינו – מאסר שנה אחת או קנס כאמור בסעיף 61(א)(4) לחוק העונשין, ואם נעברה העבירה על ידי תאגיד – כפל הקנס האמור.
(ב) הייתה העבירה עבירה נמשכת, רשאי בית המשפט להטיל קנס נוסף, בשיעור של חמישה אחוזים מסכום הקנס הקבוע לאותה עבירה, לכל יום שבו נמשכת העבירה, מיום מסירת התראה, או ממועד מאוחר יותר אם נקבע בהתראה; על מסירה לפי סעיף זה יחולו הוראות סעיף 237 לחוק סדר הדין הפלילי, בדבר המצאת מסמכים, בשינויים המחויבים; לעניין זה, "התראה" – התראה בכתב בידי מי שהשר הסמיכו לעניין זה.
(ג) עבר אדם עבירה לפי חוק זה והשיג כתוצאה ממנה טובת הנאה או רווח, לעצמו או לאחר, רשאי בית המשפט להטיל עליו קנס פי ארבעה מטובת ההנאה או הרווח שהשיג כאמור, נוסף על כל עונש אחר.
(ד) קנס שהוטל על עבירה לפי חוק זה ישולם לקרן לשמירת הניקיון, וישמש למטרות חוק זה.
אחריות נושא משרה בתאגיד
11.
(א) נושא משרה בתאגיד חייב לפקח ולעשות כל שניתן למניעת ביצוע עבירה לפי חוק זה בידי התאגיד או בידי עובד מעובדיו; המפר חובה זו, דינו – כפל הקנס כאמור בסעיף 61(א)(4) בחוק העונשין; לעניין סעיף זה, "נושא משרה" – דירקטור, מנהל פעיל בתאגיד, שותף למעט שותף מוגבל או בעל תפקיד אחר בתאגיד האחראי מטעם התאגיד על התחום שבו נעברה העבירה.
(ב) נעברה עבירה לפי חוק זה בידי תאגיד או בידי עובד מעובדיו, חזקה היא כי נושא משרה בתאגיד הפר את חובתו לפי סעיף קטן (א), אלא אם כן הוכיח כי עשה כל שניתן כדי למלא את חובתו.
קובלנה
12.
(א) על עבירה לפי חוק זה רשאים המנויים להלן להגיש קובלנה כאמור בסעיף 68 לחוק סדר הדין הפלילי:
(1) כל אדם – לגבי עבירה שנעברה ברשות היחיד שלו או שגרמה לו לנזק;
(2) רשות מקומית – לגבי עבירה שנעברה בתחומה;
(3) כל אחד מהגופים הקבועים בתוספת לחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות).
(ב) לא תוגש קובלנה לפי סעיף קטן (א) אלא אם כן מסר הקובל הודעה לשר על כוונתו לעשות כן ולא הוגש, תוך 60 ימים לאחר מכן, כתב אישום מטעם היועץ המשפטי לממשלה.
תחולת הוראות חוק למניעת מפגעים
13.
על הפרת הוראות לפי חוק זה, יחולו הוראות סעיפים 10א ו-11ב לחוק מניעת מפגעים, התשכ"א–19616.
פרק ח': הוראות שונות
תחולה על המדינה
14.
הוראות חוק זה יחולו גם על המדינה.
שמירת דינים
15.
חוק זה בא להוסיף על הוראות כל דין בעניין מניעת זיהום אוויר ולא לגרוע מהן.
ביצוע
16.
השר ממונה על ביצוע חוק זה, והוא רשאי להתקין תקנות בכל עניין הנוגע לביצועו, לרבות צווים לענין הוספת גזים להגדרה "גזי חממה".
תיקון חוק התכנון והבניה
17.
בחוק התכנון והבניה, התשכ"ה–19657, בסעיף 1, בהגדרה "תסקיר השפעה על הסביבה", אחרי "השפעות שליליות" יבוא "לרבות בכל הנוגע לפליטת גזי חממה ולעמידה ביעדי הפחתת הפליטה של גזי חממה; לעניין זה, "פליטת גזי חממה" ו"יעדים להפחתת הפליטה של גזי חממה" – כמשמעותם בחוק הפחתת הפליטה של גזי חממה, התשס"ט–2009".
תיקון החוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות)
18.
בחוק למניעת מפגעים סביבתיים (תביעות אזרחיות), בסעיף 1 –
(1) אחרי ההגדרה "זיהום על ידי חומרים מסוכנים" יבוא:
""זיהום על ידי פליטת גזי חממה" – זיהום על ידי פליטת גזי חממה כמשמעותו בחוק הפחתת הפליטה של גזי חממה, התשס"ט–2009."
(2) בהגדרה "מפגע סביבתי", אחרי "זיהום על ידי קרינה" יבוא "זיהום על ידי פליטת גזי חממה";
תיקון חוק משק החשמל
19.
בחוק משק החשמל, התשנ"ו–19968, בסעיף 19 –
(1) בסעיף קטן (א), בכל מקום, במקום "בהתייעצות עם הרשות" יבוא "בהתייעצות עם השר להגנת הסביבה ועם הרשות";
(2) אחרי סעיף קטן (א) יבוא:
"(א1) לא יאשר השר תכנית פיתוח מבלי ששקל את השפעתה לענין פליטת גזי חממה ואת התאמתה ליעדים להפחתת הפליטה של גזי חממה; לענין זה, "פליטת גזי חממה" ו"יעדים להפחתת הפליטה של גזי חממה" – כמשמעותם בחוק הפחתת הפליטה של גזי חממה, התשס"ט–2009."
דברי הסבר
שינוי האקלים ותופעות ההתחממות הגלובלית מהווים את אחד האיומים הגדולים ביותר הניצבים לפתחה של מדינת ישראל ושל האנושות בכללה. חלון ההזדמנויות למניעת משבר האקלים הוא מיידי ומצומצם ויש לפעול לאלתר להפחתת הפליטה של גזי חממה לאוויר.
העולם כולו נרתם למאבק בתופעה זו ולניסיון להפחיתה באמצעות הסכמים בינלאומיים ובפרט באמצעות אמנת האקלים (United Nation Framework Convention on Climate Change) ובאמצעות המנגנונים ליישומה (פרוטוקול קיוטו ומפת הדרכים של באלי). במסגרות אלו מחויבות המדינות המפותחות להפחית את פליטת גזי החממה משטחן באופן משמעותי.
עד היום לא הגדירה מדינת ישראל יעדים ברורים להפחתת פליטות גזי החממה בשטחה, ולא פעלה באופן מקיף למען קידומה של תוכנית לאומית אשר תביא להפחתת פליטות אלה. בכך מפגרת ישראל אחרי רוב המדינות המפותחות ואינה תורמת את חלקה למאבק בהתחממות הגלובלית ובמשבר שינוי האקלים. זאת על אף שמיקומה של ישראל, על גבול המדבר ועל חוף הים, מבטיח שהיא תהיה בין הנפגעות הראשונות והעיקריות משהלכותיו של משבר האקלים העולמי.
לאור זאת, חייבת ישראל להגדיר יעדי הפחתת פליטות גזי חממה בשטחה אשר יהיו משמעותיים אך בני-ביצוע. מוצע בזאת להפחית ב-25% את כמות פליטות גזי החממה עד שנת 2020, וב-50% עד שנת 2050 (ביחס לשנת 2000).
החוק המוצע מעניק לשר להגנת הסביבה סמכויות חיוניות לקביעת תוכנית פעולה להפחתת פליטת גזי חממה במטרה לעמוד ביעדים שנקבעו בו, לרבות סמכויות לשימוש בכלים כלכליים (כגון יצירת מנגנון לסחר בפליטות), להטלת מגבלות על פליטת גזי חממה ממקורות שונים, להטלת קנסות, לקביעת חובות רישום ודיווח וכן הלאה. החוק גם קובע את הקמתה של יחידת שינוי אקלים בתוך המשרד להגנת הסביבה, אשר תהה מופקדת על נושא זה.
הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה בכנסת השבע-עשרה על ידי חבר הכנסת אופיר פינס-פז וקבוצת חברי הכנסת (פ/3353/17). ההצעה עברה קריאה טרומית ביום כ"ב בסיוון התשס"ח (25 ביוני 2008).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י"ז באייר התשס"ט – 11.5.09