הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
הצעת חוק של חבר הכנסת אמנון כהן
פ/1362/18
הצעת חוק הביקורת הפנימית (תיקון – רישוי מבקר פנימי), התשס"ט–2009
תיקון סעיף 1
1.
בחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב–19921 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 1, בהגדרה "גוף ציבורי", אחרי פסקה (5) יבוא:
"(6) מינהל הכנסת;
(7) לשכת נשיא המדינה;
(8) משרד מבקר המדינה;
(9) צבא ההגנה לישראל;
(10) המוסד למודיעין ולתפקידים מיוחדים;
(11) חברה ממשלתית, חברת בת ממשלתית, או חברה מעורבת, כהגדרתן בחוק החברות הממשלתיות , התשל"ה–19752;
(12) ארגון עובדים כולל כהגדרתו בסעיף 9(9) לחוק מבקר המדינה, התשי"ח–1958 [נוסח משולב]3, וכל גוף אחר שארגון עובדים כולל משתתף בהנהלתו;
(13) הסוכנות היהודית, קרן קיימת לישראל, ההסתדרות הציונית;
(14) כל מפעל, מוסד, קרן או גוף אחר שאחד הגופים המנויים לעיל משתתף בהנהלתו או תומך בו במישרין או בעקיפין או תאגיד מורשה לתת שירות לציבור, אשר שר המשפטים, באישור הוועדה לענייני ביקורת המדינה של הכנסת, קבע בהודעה ברשומות שהוא גוף ציבורי לענין חוק זה."
תיקון סעיף 2
2.
בסעיף 2 לחוק העיקרי –
(1) בסעיף קטן (ב), בסופו יבואו "והכל בהתייעצות עם המבקר הפנימי של המשרד הממשלתי".
(2) בסעיף קטן (ג), לפני "המבקר הפנימי" יבוא "ביקורת הקשורה במישרין לפעולות הכספיות שעליהן אחראי המנהל הכללי של המשרד הממשלתי תיערך על ידי המבקר הפנימי של המשרד הממשלתי;".
(3) אחרי סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ד) המבקר הפנימי יהיה עובד הגוף הציבורי והוא יהיה בדרג של סגן מנהל כללי של הגוף הציבורי."
תיקון סעיף 3
3.
בסעיף 3 לחוק העיקרי –
(1) בסעיף קטן (א) –
(א) במקום "נתקיימו" יבוא "הוא בעל רישיון לפי סעיף זה ונתקיימו".
(ב) במקום פסקה (5) יבוא:
"(5) הוא השלים התמחות בעבודת ביקורת פנימית, אצל מי שהוסמך על ידי המועצה, לאמן מתמחה בביקורת פנימית; תקופת ההתמחות ותנאיה וכן התנאים לקבלת הסמכה לאמן לענין פסקה זו ייקבעו בכללים שתקבע המועצה;
(6) הוא עמד בבחינות מקצועיות, הנערכות מטעם המועצה כמפורט בתקנות."
(2) במקום סעיף קטן (ב) יבוא:
"(ב)
(1) מוקמת בזאת מועצת מבקרים פנימיים (להלן – המועצה) שחבריה הם:
(א) המנהל הכללי של משרד המשפטים או נציג מטעמו והוא יהיה יושב ראש המועצה;
(ב) המנהל הכללי של משרד הפנים או נציג מטעמו;
(ג) נגיד בנק ישראל או נציג מטעמו;
(ד) נציב שירות המדינה או נציג מטעמו;
(ה) יושב ראש הרשות לניירות ערך או נציג מטעמו;
(ו) נציג מוסד להשכלה גבוהה המלמד ביקורת פנימית וציבורית;
(ז) נשיא לשכת המבקרים הפנימיים;
(ח) ששה חברי לשכת המבקרים הפנימיים, שמינה שר המשפטים בהתאם להמלצת לשכת המבקרים הפנימיים;
(2) תקופת הכהונה של חבר מועצה המתמנה על ידי שר המשפטים תהיה שלוש שנים ולא ניתן יהיה למנותו לתקופת כהונה נוספת לאחר תום כהונתו."
(3) במקום סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ג) המועצה רשאית להחליט, ברוב של שלושה רבעים מכלל חבריה ומטעמים שירשמו, להעניק רישיון מבקר פנימי גם לאדם שאינו עומד בדרישות לקבלת רשיון כאמור בסעיף קטן (א) ובלבד שהינו בעל עשר שנות ניסיון בעבודה בביקורת פנימית או בביקורת המדינה."
(4) בסעיף קטן (ד), במקום "הועדה" יבוא "המועצה".
(5) בסעיף קטן (ה), במקום "הועדה" יבוא "המועצה".
(6) אחרי סעיף קטן (ה) יבוא:
"(ו) סירבה המועצה להעניק רשיון, רשאי מבקש הרשיון לערער על החלטתה תוך שלושים יום מיום קבלת ההחלטה לפני בית המשפט לעניינים מינהליים.
(ז) שר המשפטים רשאי לקבוע בתקנות הטלת אגרה בגין רישוי מבקר פנימי ואת שיעורה."
תיקון סעיף 4
4.
בסעיף 4 לחוק העיקרי, בסעיף קטן (ב), בסופו יבוא "שמפרסמת לשכת המבקרים הפנימיים בישראל."
הוספת סעיף 4א
5.
אחרי סעיף 4 לחוק העיקרי יבוא:
"תלונות הציבור
4א.
(א) המבקר הפנימי יטפל בתלונות הציבור על הגוף שבו הוא משמש כמבקר פנימי, לרבות תלונות נגד עובדים או נגד נושאי משרה באותו גוף.
(ב) בגמר הטיפול בתלונה ידווח המבקר הפנימי בכתב למתלונן על ממצאיו ויחולו עליו הוראות סעיף 6 לענין דיווח לגורמים בגוף הציבורי על ממצאיו בטיפול בתלונות בשינויים המחויבים.
(ג) הוגשה תלונה כנגד עובד לשכת המבקר הפנימי, שחל עליו סעיף 13, תתברר התלונה על ידי המנהל הכללי של הגוף הציבורי.
(ד) המבקר הפנימי יברר תלונה של עובד הגוף הציבורי שהתלונן בתום לב על מעשי שחיתות או פגיעה בטוהר המידות שבוצע במקום עבודתו; המבקר הפנימי לא יגלה פרטים אודות המתלונן כאמור אלא בהסכמת המתלונן."
תיקון סעיף 5
6.
בסעיף 5 לחוק העיקרי, במקום סעיף קטן (ה) יבוא:
"(ה) כפיפותו של מבקר פנימי לממונה עליו היא ארגונית או מנהלית בלבד."
תיקון סעיף 6
7.
בסעיף 6(ב) לחוק העיקרי, בפסקה (2), בסופה יבוא:
"וכן ליושב ראש הדירקטוריון או ליושב ראש הגוף הממלא תפקיד מקביל לשל הדירקטוריון אף אם אינו ממונה על המבקר הפנימי, וליושב ראש ועדת ביקורת אם היא קיימת באותו גוף ציבורי."
תיקון סעיף 7
8.
בסעיף 7 לחוק העיקרי –
(1) במקום סעיף קטן (א) יבוא:
"(א) תוכנית העבודה של המבקר הפנימי תיקבע על ידו בהתייעצות עם הממונה כאמור בסעיף 5."
(2) אחרי סעיף קטן (ב) יבוא:
"(ג) הממונה יעמיד לרשות המבקר הפנימי את המשאבים הנדרשים לביצוע מטלות הביקורת."
תיקון סעיף 12
9.
בסעיף 12 לחוק העיקרי, בסופו יבוא:
"(ג) המבקר הפנימי רשאי לערער על החלטה להפסיק את כהונתו –
(1) במשרדי ממשלה – בפני ועדה בה יהיו חברים נציב שרות המדינה, נציג המשרד הנוגע לענין ונציג לשכת המבקרים הפנימיים;
(2) בבנק ישראל – בפני ועדה בה יהיו חברים נגיד בנק ישראל, נציג משרד מבקר המדינה ונציג לשכת המבקרים הפנימיים;
(3) בגוף ציבורי אחר – בפני ועדה בה יהיו חברים נציג הגוף הציבורי, נציג משרד מבקר המדינה ונציג לשכת המבקרים הפנימיים."
תיקון סעיף 13
10.
בסעיף 13 לחוק העיקרי, בסופו יבוא:
"(ה) עובדי לשכת המבקר הפנימי העוסקים בביקורת יהיו בעלי רשיון לעסוק בביקורת פנימית על פי סעיף 3, אולם רשאי המבקר הפנימי להעסיק עובדים מומחים למקצועות מוגדרים לצורך מטלות בתחום התמחותם שאינם בעלי רשיון לעסוק בביקורת פנימית, לפי כללים שקבעה המועצה."
תיקון חוק החברות
11.
בחוק החברות, התשנ"ט–19994, בסעיף 147, במקום "3(א)" יבוא "3".
תיקון פקודת הבנקאות
12.
בפקודת הבנקאות, 19415, בסעיף 14ה(ג), המילים "למעט סעיף קטן (א)(2)" – יימחקו.
תיקון חוק השקעות משותפות בנאמנות
13.
בחוק השקעות משותפות בנאמנות, התשנ"ד–19946, בסעיף 99א(א),
במקום "3(א)" יבוא "3".
תיקון חוק החברות הממשלתיות
14.
בחוק החברות הממשלתיות, התשל"ה–19757 –
(1) במקום סעיף 49 יבוא:
"סמכויות ומעמד
49.
על המבקר הפנימי בחברה ממשלתית יחולו סעיפים 3, 4, 7 עד 11, 12(א)(3), 13, ו-14(ב) לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב–1992."
(2) במקום סעיף 49א יבוא:
"עדיפות
49א.
על חברה ממשלתית שמתקיים בה האמור בהגדרת "חברה ציבורית" שבחוק החברות, התשנ"ט–1999, יחולו סעיפים 146 עד 153 לחוק האמור, אף אם היא גוף מבוקר."
תיקון פקודת העיריות
15.
בפקודת העיריות8 –
(1) בסעיף 167 –
(א) במקום סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ג) לא ימונה ולא יכהן אדם כמבקר עיריה אלא אם יש לו רשיון לפי סעיף 3 לחוק הביקורת הפנימית, התשנ"ב–1992, והוא אינו חבר בהנהלה פעילה של מפלגה או בהנהלה פעילה או בגוף דומה אחר של רשימת מועמדים שהתמודדו בבחירות לרשות המקומית;
(ב) סעיף קטן (ד) – בטל.
(2) בסעיף 170א, במקום סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ג)
(1) בכפוף לאמור בסעיף קטן (א), תכנית העבודה של מבקר העיריה תיקבע בהתייעצות עם ראש העיריה;
(2) ראש העיריה רשאי להטיל על המבקר משימות של ביקורת פנימית, בנוסף על אלו הקבועות בתכנית עבודתו, כאמור בפסקה (1);
(3) ראש העיריה יעמיד לרשות המבקר את המשאבים הנדרשים לביצוע מטלות הביקורת.
הוראות מעבר
16.
(א) אין בהוראות חוק זה, בענין רישוי מבקר פנימי, כדי לפגוע בכהונתו של מי שכיהן כדין כמבקר פנימי או עסק כדין בביקורת פנימית או ציבורית בגוף ציבורי ערב פרסומו של חוק זה, אף אם אין לו רישיון לעסוק בביקורת פנימית.
(ב) מועצת המבקרים הפנימיים תהיה רשאית להעניק רישיון לכהן כמבקר פנימי, בהתאם לכללים שתקבע גם למי שלא ממלא אחר התנאים הנדרשים על מנת לקבל רישיון זה כולם או חלקם, למי שכיהן כדין כמבקר פנימי או עסק כדין בביקורת פנימית ערב תחילתו של חוק זה.
דברי הסבר
סעיף 1
א. מהניסיון המצטבר והענין הציבורי נראה כי יש להוסיף את המוסדות שנוספו בסעיף 1 לחוק לרשימת המוסדות החייבים בביקורת פנימית.
ב. והכוונה למועצה שהוקמה על פי סעיף 3(ב) החדש.
ג. בחוק מוגדר השר כשר הכלכלה והתכנון ואולם משרד זה בוטל ואין שר הנושא בתואר כזה ולכן האחריות לחוק הביקורת הפנימית הועברה למשרד המשפטים.
סעיף 2
מרגע שנתמנה מבקר פנימי במשרד, מן הראוי שמבקרים פנימיים ביחידות או גופי משנה של אותו משרד, ימונו בתאום איתו, שכן הם עובדים באותה מסגרת ותהיה נגיעה ומפגש בין עבודתם ביחידות השונות של אותו משרד. אין הדבר אומר, אלא לגבי תאום כולל, באשר לדיווח יש לפעול בהתאם לסעיף 6 לחוק.
מעמד, שכר ותנאי עבודה מהווים חלק בלתי נפרד ממכלול התנאים הדרושים למבקר הפנימי וכפיפיו לביצוע עבודת ביקורת מקצועית, אפקטיבית, אובייקטיבית ובלתי תלויה. באשר לכפיפי המבקר לרמותיהם השונות, הרי שהמבקר הפנימי מסתייע במילוי מטלות הביקורת במבקרים פנימיים - מנהלי ועורכי ביקורת. לדוגמא בפקודת העיריות נכתב כי המועצה תקבע את שכרו של המבקר הפנימי ובחוק החברות הממשלתיות הדירקטוריון יקבע את שכרו של המבקר הפנימי. תנאים אלו נדרשים למבקר פנימי עובד הארגון ומהווה חלק בלתי נפרד ממנו.
סעיף 3
מאז חקיקת חוק הביקורת הפנימית ב – 1992, גברו המודעות, הצורך והחובה בביקורת פנימית והיא חלה היום על גופים רבים שלא נכללו בחוק המקורי. גופים רבים ציבוריים ואחרים מנהיגים בתוכם ביקורת פנימית גם אם אין הם חייבים בה על פי החוק. במשך השנים גבר הצורך בהתמחות מקצועית בביקורת פנימית עקב שכלולי הטכנולוגיה הממוחשבת, שיטות טכניקות ביקורת פנימית והתפתחויות הכלליות והמשקיות ולכן לא ניתן יהיה להסתפק בתואר אקדמי וניסיון מועט בביקורת פנימית או קורס מקצועי בהיקף מצומצם. נכון להיום החלו ללמד ביקורת פנימית במוסדות להשכלה גבוהה לתואר שני (באוניברסיטת חיפה ובהיקף נרחב באוניברסיטת בר אילן בליווי אקדמי של לשכת המבקרים הפנימיים). בשל האמור ועל מנת שיכהנו בביקורת פנימית מבקרים אשר יוכלו לעשות עבודתם נאמנה, ולא יבצעו אותה אנשים שאינם מוכשרים דיים לעשותה. בעקבות כך נוצר הצורך להסדיר בחוק את הרישוי לעסוק במקצוע. מטרת הצעת תיקון סעיף זה היא להסדיר ענין רישוי המבקר הפנימי בישראל. הנוסח המוצע הוכן על ידי מועצה ציבורית מיוחדת שהוקמה על ידי לשכת המבקרים הפנימיים בראשותו של פרופסור למשפטים יוסי גרוס מאוניברסיטת ת"א ובה חברים נציגים ממוסדות אקדמאים מחד ומבקרים פנימיים בכירים מהשורה הראשונה בארץ שהקדישו מזמנם לענין זה שראו בו ענין חיוני ביותר לטובת האינטרס הציבורי בישראל מאידך. תיקון סעיף 3 בחוק הביקורת הפנימית יעביר אוטומטית את התיקון לאותם חוקים אשר אימצו את סעיף 3 מחוק הביקורת הפנימית במקור.
סעיף 4
המבקר הפנימי חייב לבצע את עבודתו על פי כללי האתיקה ותקנים מקצועיים אובייקטיביים, שיאפשרו לו את מירב אי התלות והחופש המקצועי. לשכת המבקרים הפנימיים בישראל מספקת לו את הכלים הללו למבקר שאם יעוגנו בחוק, הרי שיבטיחו את הנ"ל כאחד המרכיבים החיוניים בביצוע ביקורת פנימית מקצועית אובייקטיבית אפקטיבית ובלתי תלויה. לשכת המבקרים הפנימיים שוקדת על כתיבת תקנים ועדכונם בשיתוף עם לשכת המבקרים הפנימיים העולמית ועל כן ההפניה אליה, שכן היא הגורם המקצועי היחיד העוסק בנושא זה.
סעיף 4 א'
נוסף סעיף לפיו המבקר הפנימי יטפל בתלונות הציבור כחלק מתפקידו בארגון, ותמחק ההוראה הקיימת בסעיף 8(א) לחוק הביקורת הפנימית בנושא זה. ההכרה בחשיבותן של תלונות הציבור הגיעה עוד בכנסת הארבע עשרה אל תודעת הכנסת, שהחליטה אז על הקמת ועדה מיוחדת לצורך הטיפול בנושא. מטרת הסעיף הזה היא לעגן בחקיקה את דרכי הטיפול הנאות של גופי המדינה בתלונות הציבור כדי שיוכלו לקבל מענה יעיל והוגן לתלונותיהם. בתיקון לסעיף מוצע כי המבקר הפנימי יטפל בתלונות הציבור שקשורות לגוף בו הוא מכהן כמבקר פנימי. כמו כן, מוצע לעגן בחוק את הטיפול בחשיפת שחיתויות בגוף ציבורי על ידי עובד של אותו גוף ולקבוע כי גם תלונה מסוג זה תועבר לטיפולו של המבקר הפנימי.
סעיף 5
יש לכתוב כי מבחינה ארגונית כפוף המבקר הפנימי לממונה עליו וזאת על מנת לקבוע כי לצורך ראייתו כעובד הארגון הריהו ככל עובד אחר בכל הנוגע לסדרי עבודה, משמעת ושכר הנהוגים בארגון. הרעיון של ממונה ארגוני בלבד התקבל בחוק החברות התשנ"ט–1999, בסעיף 148. ההצעה להעביר תיקון זה לחוק הביקורת הפנימית ולכל החוקים האחרים בהם ישנו פרק על המבקר הפנימי, כמו פקודת הבנקים, חוק הפיקוח על עסקי ביטוח, חוק החברות הממשלתיות, פקודת העיריות, צו המועצות המקומיות ועוד.
סעיף 6
על מנת להבטיח את המינהל התקין ויישום תוצאות הביקורת הפנימית, בארגונים בהם לא קיים דירקטוריון כמו בחברות, מוצע שהדיווח יימסר לגורמים המפורטים לעיל.
סעיף 7
הנוסח הקיים מאפשר לממונה למנוע ביקורת בנושאים מסוימים על ידי אי אישור הכנסתם לתוכנית העבודה של המבקר הפנימי.
במידה וישנם נושאים מיוחדים שהממונה מעוניין בבדיקתם, הוא יכול להטיל על המבקר הפנימי את המשימות הללו בהתאם לסעיף 7(ב) לחוק. המבקר חייב לבצע משימות אלו ובלבד שיוקצו לו המשאבים לכך, בהתאם לדרישתו של המבקר הפנימי.
התיקון המוצע יחזק את אי תלותו של המבקר הפנימי בביצוע עבודתו, על ידי חיזוק עצמאותו בקביעת תוכנית העבודה שלו.
תיקון הסעיף בחוק הביקורת הפנימית, יעביר את השינוי באופן מיידי לאותם חוקים בהם הסעיף מאומץ.
סעיף 9
דוחות חוות דעת ומסמכים אחרים וכן הודעה שנתקבלה במשרדו, מיועדים להיות בתוך הארגון בו עובד המבקר הפנימי. חובת הדיווח של המבקר מיועדת להימסר למי שנקבע לכך בחוק ו/או בתיקוני החוקים האחרים.
כאשר עולה חשד לביצוע עבירה פלילית, מתוך ממצאי הביקורת הפנימית ישנה הוראה מיוחדת לכך בסעיף 11 לחוק הביקורת הפנימית הקובעת את חובת המבקר הפנימי לדווח עליה ולמי.
הניסיון הראה כי בתי המשפט ציוו על הצגת דוחות ביקורת פנימית על אף האמור בסעיף 10. הסעיף מונע היותו ראיה בהליך משפטי. עולה מהאמור לעיל כי השופט אינו יכול להסתמך על הכתוב בו לצורך מסקנותיו בפסק דינו. גילוי דוח הביקורת מאפשר לבעלי הדין לחקור, על סמך האמור בדוח הביקורת, ולהגיע לראיות עצמאיות הנוגעות לענייננו.
סעיף 12
בסעיף 12 ישנה הגנה על המבקר הפנימי אולם היא אינה מספיקה ואיננה עונה על פרצות שבנסיבות המקרים התגלעו בה, במיוחד במקרים בהם מועסקים מבקרים פנימיים בהסכמים המוגבלים בתקופה מסוימת שלאחריה מסרבים להעסיקו ללא כל הסבר נאות וטענה שתקופת כהונתו של המבקר הפנימי על פי ההסכם איתו הסתיימה. נשוא העסקת מבקרים פנימיים על פי חוזה הולכת ומתרחבת ועל מנת לקיים ביקורת פנימית נאותה יש לקרב את מצבו ככל האפשר למצבו של מבקר פנימי עובד הגוף הציבורי בכל הנוגע לאבטחת העסקתו ועל ידי כך אבטחת אי התלות שלו בעת ביצוע עבודתו.
סעיף 13
עם הנהגת רישיון ביקורת פנימית בישראל יעסקו בביקורת פנימית רק בעלי רישיון לעסוק בביקורת פנימית גם אם הם אינם המבקר הראשי של הארגון כפי שנעשה הדבר לגבי עו"ד ו/או רואי חשבון. ואולם יש מקום לאפשר העסקת עובדים מומחים למקצועות מיוחדים על ידי המבקר הפנימי בתחום התמחותם.
סעיף 24
הוראת מעבר נדרשת ומתייחסת לשתי אוכלוסיות. האחת כאלה שבעת חקיקת התיקון ממלאים בפועל את התפקיד של מבקר פנימי ואוכלוסייה שניה הם כאלה שעבדו תקופה מסוימת כמבקרים פנימיים ואין להם רישיון מבקר פנימי אולם רוצים להחליף מקום עבודה, או שפוטרו ומחפשים מקום עבודה אחר בתחום התמחותם בביקורת פנימית או גמלאים שמחפשים מקום כנ"ל. הוראת המעבר קובעת כי אלו אשר מכהנים בפועל בעת חקיקת התיקון לא ייפגעו כל עוד הם ממשיכים לעבוד באותו מקום עבודה ולאלה אשר הפסיקו לעבוד ומחפשים מקום עבודה אחר ואין להם רישיון מבקר פנימי, תהיה מועצת המבקרים הפנימיים, על פי קריטריונים שתקבע לעצמה, רשאית להעניק רישיון לכהן כמבקר פנימי.
תיקונים עקיפים
בחוקים שונים ישנן הוראות הנוגעות לביקורת פנימית בגופים שהחוקים הללו דנים בהם כמו חברות ציבוריות, בנקים, חברות ממשלתיות, רשויות מקומיות ועוד'. מטרת התיקונים באותם חוקים היא ליישר קו ולקבוע הוראות זהות לגבי אותם גופים בכל הנוגע לביקורת פנימית בהתאמה לאופיים של אותם גופים כמו ענין הרישיון או אי התלות וכד'.
הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת השבע-עשרה על ידי חבר הכנסת יעקב מרגי (פ/550/17).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ל' בסיוון התשס"ט – 22.6.09