הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
הצעת חוק של חברות הכנסת פניה קירשנבאום
שלי יחימוביץ'
ציפי חוטובלי
רונית תירוש
אורלי לוי אבקסיס
אנסטסיה מיכאלי
עינת וילף
רוחמה אברהם-בלילא
פ/2198/18
הצעת חוק המזונות (הבטחת תשלום) (תיקון – ביטול התניית מזונות ביציאה לחו"ל), התש"ע–2010
ביטול סעיף 9א
1.
בחוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב–19721, סעיף 9א – בטל.
דברי הסבר
חוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב–1972, נועד לסייע לנשים ולילדים תושבי ישראל, שבידיהם פסק דין למזונות, והם אינם מקבלים את דמי המזונות מן החייב; המוסד לביטוח לאומי משלם לזכאית למזונות תשלום חודשי, וגובה מן החייב במזונות את הסכום שחויב בו בפסק הדין למזונות; הסכום שמשלם המוסד לביטוח לאומי לאישה הוא הסכום שנקבע בפסק דין למזונות או הסכום שנקבע בתקנות – הנמוך מביניהם.
בעת שנחקק החוק, ראה המחוקק הישראלי לנגד עיניו בעיה קשה, שעה שאדם מסרב לשלם לבני משפחתו דמי מזונות בהם הוא חויב, וכך נאמר במבוא לדברי ההסבר של הצעת החוק: בעיה חברתית ואנושית מצויה היא קורותיה של אשה שבעלה זנח אותה ואת ילדיו, בלי לדאוג לצרכיהם. ... החוק המוצע בא להבטיח אמצעי מחיה לאשה ולילדים שזכו בפסק דין למזונות ..."
בסעיף ההגדרות לחוק נכתב כי החוק מתייחס למזונות שעל החייב לשלם לבן זוגו או לילדו; סעיף 9א נתווסף לחוק במסגרת חוק ההסדרים של שנת 2003; הסעיף קובע כי אישה שיוצאת לחו"ל לא ישולמו לה דמי המזונות בזמן שהותה בחו"ל בתנאים מסוימים, אלא אם מדובר ביציאה לצורכי אבל, קבלת טיפול רפואי או יציאה במעבר יבשתי לתקופה קצרה; משמע, אישה שיצאה לחו"ל לא תקבל עבור תקופת שהותה בחו"ל מזונות שעל החייב לשלם לה, בין אם מדובר במזונות לה ובין אם מדובר במזונות לילדיה.
קביעה זו של המוסד לביטוח לאומי הינה בעייתית ביותר; יציאתה של האישה לחו"ל אינה צריכה להוות כלל וכלל פרמטר לזכאותה של האישה לקבלת המזונות, מה גם שהחוק אינו מבחין האם מדובר בנסיעה לשם הנאה או לשם עבודה; ואולם, כך או כך, אין כל הצדקה למנוע מאישה את מזונותיה אך בשל נסיעה לחו"ל; מבחני הזכאות וההצדקה לקביעת גובה המזונות של האישה וילדיה נקבעו זה מכבר בפסק הדין לגירושין שניתן לה, לאחר קיום דיון מהותי אודות צרכיה של האישה וילדיה ורמת החיים של כל בני המשפחה, עובר לסכסוך המשפטי ובמהלכו; בפסק הדין, כאמור, נלקחו בחשבון צרכיה של האישה ורמת חייה, נסיעותיה לחו"ל לכל מטרה שהיא ועוד, ועל סמך פרמטרים אלה נקבע סכום המזונות; למוסד לביטוח לאומי אין כל סמכות לקבוע כי נסיעותיה של אישה לחו"ל מהוות אמת מידה לרמת חיים כלשהי, וכפועל יוצא מכך מצדיקות שלילת הזכות למזונות.
לא זו אף זו, מנוסח הסעיף כלשונו עולה שיציאה לחו"ל של אישה תשלול כליל את זכאותה של האישה ושל ילדיה שחיים עימה למזונות; נוסח זה אינו עולה בקנה אחד עם הפסיקה, אשר קבעה כי דמי מזונות שנפסקו לקטין הם בבעלותו הבלעדית ולא בבעלות ההורה האפוטרופוס שלו: "משנפסקו דמי מזונות לטובת הקטין, הוא בלבד הזכאי להם, לו בלבד זכות ה"בעלות" על דמי מזונות ... הקטין הוא בעל הזכות לדמי המזונות שנפסקו לו כדין; ההורה - האפוטרופוס הוא בבחינת "כלי עזר" בלבד למימוש זכויותיו של ילדו, ועליו להעמיד את דמי המזונות לרשות הקטין. "
המוסד לביטוח לאומי מתייחס אל תשלום המזונות כאל גמלה המשתלמת על ידו (כגון הבטחת הכנסה, דמי אבטלה וכו'); בדברי ההסבר להצעת חוק התכנית להבראת כלכלת ישראל (תיקוני חקיקה להשגת יעדי התקציב והמדיניות הכלכלית לשנות הכספים 2003 ו-2004), התשס"ג–2003, אשר תיקנה את חוק המזונות (הבטחת תשלום) והוסיפה את סעיף 9א נשוא מסמך זה מוסבר כי: "בהיעדר שוני עניני לענין זה בין הגמלאות המשתלמות לפי חוק הבטחת הכנסה לבין התשלומים לפי חוק המזונות (הבטחת תשלום), התשל"ב–1972, מוצע להחיל את התנאים האמורים גם על התשלומים לפי החוק; מתוך ההתייחסות למזונות כאל גמלה הוסיף המחוקק את סעיף 9א לחוק, וקבע כי אישה שיוצאת לחו"ל תישלל זכאותה למזונותיה, כפי שנשללת כל גמלה אחרת אם הזכאי/ת יצא/ה לחו"ל; ואולם, נקודת המוצא הקובעת כי אין "שוני ענייני" בין גמלה להבטחת הכנסה לבין גמלה למזונות שגויה; קיים שוני מהותי בין גמלה למזונות לבין כל גמלה לפי חוק הבטחת הכנסה.
דמי המזונות אינם עוד גמלה שהמוסד לביטוח לאומי משלם לנזקקים; דמי המזונות, בין לאישה בין לילדים, הינם זכות עצמאית, אשר עומדת בפני עצמה ואינה תלויה בקריטריונים של המוסד לביטוח לאומי; זכות זו קמה מחוץ למערכת דיני הרווחה המוצאת את ביטויה בחקיקת הבטחת הכנסה; זוהי זכות הקיימת מכוח מערכת הנישואין בין בני הזוג, לפי הדין האישי החל עליהם, או מכוח מערכת ההורות, לפי הדין האישי, כאשר זכויות אלה אף מגובות מכוח הדין האזרחי (החוק לתיקון דיני המשפחה (מזונות), תשי"ט-1959; בהתאם לדינים אלה, הזכות למזונות של האישה וילדיה וגובה המזונות נדונו בערכאה משפטית אשר נתנה את פסק הדין לגירושין, ודנה בצרכיהם וברמת חייהם; אשר על כן, אין המוסד לביטוח לאומי יכול לקבוע כי נסיעה לחו"ל של אישה שוללת את זכאותה למזונות; יתר על כן, נסיעת האישה לחו"ל אינה יכולה לשלול את זכות המזונות של ילדיה של אותה אישה; לא למותר לציין, כי במקרה שהאישה נוסעת לחו"ל לצורכי עבודה, הרי שהיא עלולה להיפגע פעמיים, פעם אחת כי ישללו ממנה מזונותיה, ופעם שנייה כי יתכן ויהיה עליה לוותר על עבודתה למען קבלת מזונותיה; מצב זה אבסורדי ונראה כי המחוקק הישראלי לא התכוון שזו תהא התוצאה.
אין חולק על כך שבעניין אחד זהים דמי המזונות שמשלם המוסד לביטוח לאומי לכל גמלה אחרת – לעניין קביעת תקרת המקסימום לתשלום דמי המזונות; ברור כי לא ניתן לצפות מאוצר המדינה לשאת במלוא עלות המזונות של כל אישה וילד בישראל, כי אז עלולה קופת המדינה לפשוט את הרגל; ואולם, מלבד עניין זה, המתייחס למנגנון הגבייה ולדרך הגבייה בלבד, אין כל זהות בין דמי המזונות שמשלם המוסד לביטוח לאומי לבין יתר הגמלאות המשולמות על ידו; אשר על כן, לא ייתכן שמזונותיה של אישה ושל ילדיה ישללו אך משום נסיעה לחו"ל.
לסיכום, סעיף 9א לחוק המזונות פוגע בזכותה של אישה למזונות, אשר נקבעו בפסק דין, ויתר על כן, פוגע בזכאותם של קטינים המתגוררים עם אימם למזונות רק משום יציאתה לחו"ל של האם; תוצאת המדיניות המגולמת בסעיף (שלילת מזונות מאישה וילדיה) מנוגדת למטרת החוק (אשר נועד להבטיח קיום בכבוד מינימאלי של אישה וילדיה) ומשיגה מטרה הפוכה; הסעיף כלשונו פוגע במטרה הבסיסית שלשמה נחקק החוק – עיגון הזכות לכבוד ולצרכי מחייה בסיסיים של אישה וילדיה הזכאים למזונות.
לאור האמור לעיל, מוצע לתקן את החוק, ולהחזירו לנוסחו המקורי על ידי מחיקת סעיף 9א מהחוק, הקובע סייגים לתשלום מזונות עבור אישה שיצאה לחו"ל.
הצעת חוק זו נכתבה על ידי המרכז לקידום מעמד האישה ע"ש רות ועמנואל רקמן, במסגרת התוכנית לסיוע משפטי לנשים בדיני משפחה, באוניברסיטת בר אילן.
הצעת חוק זהה הונחה על שולחן הכנסת השמונה-עשרה על ידי חבר הכנסת דב חנין וקבוצת חברי הכנסת (פ/2120/18).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
כ"ב באדר התש"ע – 8.3.10