הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת מירי רגב
דב חנין
אורלי לוי אבקסיס
יעקב אדרי
ניצן הורוביץ
דוד אזולאי
דניאל בן-סימון
פ/2330/18
הצעת חוק אחריות מזמין שירותי קבלן לזכויות העובדים, התש"ע–2010
הגדרות
1.
בחוק זה –
"הסכם קיבוצי" – כמשמעותו בחוק הסכמים קיבוציים, התשי"ז–19571, לרבות צו הרחבה והסדר קיבוצי בכתב כמשמעותם בחוק האמור;
"יום עבודה" – כמשמעותו בחוק שעות עבודה ומנוחה, התשי"א–19512;
"מזמין" – מעסיק בפועל כהגדרתו בחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו-1996, וכן אדם, למעט יחיד, שמתבצעת בעבורו עבודה או ניתנו לפי הזמנתו שירותים, שלא באופן חד-פעמי, על-ידי עובד של קבלן שירות; לעניין זה, לא ייראו בעבודה שבוצעה או בשירותים שניתנו במשך למעלה מ- 10 ימי עבודה מצטברים בתקופה של 6 חודשים, כביצוע עבודה או מתן שירותים באופן חד-פעמי;
"מפקח עבודה" – מפקח שמינה השר, לשם פיקוח על ביצוע הוראות לפי חוק זה;
"קבלן" – קבלן כוח אדם וקבלן שירות;
"קבלן כוח אדם", "קבלן שירות" – כהגדרתם בחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו–19963;
"השר" – שר התעשייה המסחר והתעסוקה.
חבות המזמין
2.
(א) זכויות לפי חוק, הסכם קיבוצי או חוזה עבודה, המוקנות לעובד של קבלן, יחולו גם כלפי המזמין, אם התקיים אחד מאלה:
(1) העובד דרש בכתב מן הקבלן לקיים לגביו זכות מזכויותיו לפי חוק, הסכם קיבוצי או חוזה עבודה, מסר למזמין הודעה בכתב ולפיה מסר את הדרישה האמורה, והדרישה לא קוימה על ידי הקבלן עד תום 21 ימים ממועד מסירת ההודעה; דרישה והודעה כאמור יכול שיימסרו גם על ידי ארגון העובדים היציג באותו מקום עבודה, ובאין ארגון עובדים כאמור – בידי ארגון עובדים שהעובד חבר בו, או, אם העובד הסכים לכך, על ידי ארגון העוסק בקידום זכויותיהם של עובדים;
(2) מפקח עבודה מסר למזמין הודעה בכתב כי יש לו מידע ולפיו לא קוימה זכות מהזכויות לפי חוק, הסכם קיבוצי או חוזה, לגבי עובד שעליו הצביע, והזכות לא קוימה על ידי הקבלן עד תום 21 ימים ממועד מסירת ההודעה;
(3) העובד הגיש תובענה בשל הפרת זכות מזכויותיו לפי חוק, הסכם קיבוצי או חוזה, נגד הקבלן ונגד המזמין, גם אם לא נמסרו קודם לכן הודעה או דרישה בהתאם לפסקה (1) או (2) לפי העניין, והזכות לא קוימה על ידי הקבלן עד תום 21 ימים ממועד מסירת התובענה למזמין.
(ב) אין באמור בסעיף זה כדי לגרוע מהוראות סעיף 13 לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו–1996, או מהוראות סעיף 6א לחוק שכר מינימום, התשמ"ז–19874.
איסור התניה
3.
(א) זכותו של עובד כלפי מזמין, או חובתו של מזמין כלפי עובד, לפי חוק זה, אינן ניתנות להתניה או לוויתור.
(ב) תניה בין מזמין לבין קבלן כוח אדם או קבלן שירות המתנה על הוראות חוק זה, או הקובעת שיפוי או פיצוי בשל חבות המזמין לפי חוק זה, תהא בטלה.
המדינה כמזמין
4.
(א) דין המדינה כמזמין כדין כל מזמין אחר.
(ב) המדינה תערוך מידי שלושה חודשים ביקורת בכל התקשרויותיה עם קבלני כוח אדם וקבלני שרות, לעניין שמירת זכויות עובדים.
סמכות למתן פטור
5.
השר רשאי, באישור ועדת העבודה, הרווחה והבריאות של הכנסת, לפטור מזמין או סוגי מזמינים מתחולת הוראות סעיף 2 לחוק זה, לפרק זמן שייקבע ובהתאם לסוג העבודה שמבוצעת עבור המזמין או השירותים שניתנים לו.
סמכות בית הדין לעבודה
6.
לבית הדין לעבודה סמכות ייחודית לדון בתובענה בשל הפרת הוראות חוק זה.
דברי הסבר
מטרת החוק המוצע היא להטיל את החובה לדאוג לקיום זכויות העובדים לא רק על המעסיק הפורמאלי, אלא גם על מי שמזמין שירותים או עבודה מאת קבלן מבצע, לרבות קבלן כוח אדם.
העסקת עובדים על-ידי חברות וקבלנים בתחום כוח האדם לרבות בתחומי השמירה, אבטחה וניקיון (ביום 01.01.10 נכנס לתוקפו תיקון מס' 6 לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כח אדם, הקובע חובת רישוי גם על קבלני שירות), הוסדרה בחוק העסקת עובדים על-ידי קבלני כוח אדם, התשנ"ו–1996 (להלן - חוק העסקת עובדים על-ידי קבלני כוח אדם), אשר קבע, בין היתר, פרוצדורה מדוקדקת של קבלת רשיון לעסוק בתחומים אלו, פיקוח קפדני על-יד פקחי משרד התעשיה, המסחר והתעסוקה וחובת הפקדת ערובה. אכיפת חוק זה לוקה בחסר רב בין השאר בשים לב למחסור בתקני מפקחים, אמצעי הדרכה והכשרה.
בדרך זו, זכויותיהם של עובדים רבים של קבלני כוח אדם וקבלני שירותים נשללות בשיטתיות. השתרשותה של שיטה עבריינית זו פוגעת בכלכלה ובחברה הישראלית בכמה מישורים.
ראשית, השיטה יצרה תרבות עבריינית, כאשר חברות שמפרות את חוקי העבודה ופוגעות בזכויות עובדיהן מגדילות את סיכוייהן לזכות במכרזים במשק ואף כמעט שאינן נענשות על כך. תת תרבות זו מקרינה מטבע הדברים הן על הציבור הרחב ומובילה למסקנה הבלתי נמנעת: ניתן לרמוס את החוק ברגל גסה ואף לצאת נשכרים.
שנית, השיטה העמיקה את העוני ואת הפערים החברתיים. עובדי הקבלן נמנים על פי רוב עם הקבוצות החלשות בחברה. תנאי השכר המינימאליים, שחוק שכר מינימום וחוקי המגן האחרים מעניקים להם, אמורים למנוע את התדרדרותם לחרפת רעב.
שלישית, השיטה הפחיתה את כדאיות היציאה לעבודה ותרמה את חלקה לשיעור ההשתתפות הנמוך בכוח העבודה המאפיין את ישראל. שיעור ההשתתפות הנמוך הוא אחד מאבני היסוד המרכזיים להפיכתנו למדינה הענייה במערב. ברי, כי תרומתה לעוני ולאבטלה הביאה לעליה בהיקף תשלומי ההעברה והסעד של הממשלה וכך חתרה במישרין תחת מדיניות כלכלית הולמת. בה בעת, הגבירה השיטה את הלחצים להעלאת שכר המינימום הרשמי, החוקי ופגעה עוד יותר בשוויוניות בפני החוק: בין אלה שמקיימים את חוקי העבודה לבין אלה שממשיכים להפר אותם.
ורביעית והחמור מכל, השיטה הכתימה את החברה הישראלית כולה בכתם מוסרי של פגיעה באוכלוסיות החלשות ביותר, או העלמת עין מפגיעה או שתיהן גם יחד. כתם, שאף חברה מתקדמת ונאורה אינה יכולה להרשות לעצמה לשאת.
יודגש, כי המחוקק היה ער למעמדם החלש של העובדים המועסקים בהעסקת משנה, ועל כן הטיל עד עתה, במסגרת הסדרים חקיקתיים אחדים, אחריות לשמירת זכויות העובדים גם על מי שנהנה בפועל מפרי עבודתם של עובדים שכאלה. כך, לדוגמא, סעיף 13 לחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם, קבע כי יש לקיים שוויון בתנאי עבודה בין מי שעובד במקום העבודה שבו עובדים גם עובדי קבלן כוח אדם, לבין העובדים של קבלן כוח אדם במועסקים באותו מקום עבודה. יוער, עם זאת, כי סעיף זה אינו קובע, בלשון מפורשת ובשפה שאינה משתמעת לשני פנים, כי המעסיק בפועל ישא באחריות משפטית - פלילית או אזרחית - בגין אי-קיום זכויות העובדים שאינם עובדים "שלו", אלא עובדי קבלן כוח אדם.
לעומת זאת, אם כי בהתבסס על קו חשיבה דומה, הטיל סעיף 6א לחוק שכר מינימום, התשמ"ז-1987 (להלן - חוק שכר מינימום), חובה מפורשת על ה"מעסיק בפועל" (כאשר הגדרה זו נלקחה במישרין מחוק העסקת עובדים על ידי קבלני כוח אדם) לשלם שכר מינימום לעובד של קבלן כוח אדם, המועסק אצלו בהעסקת-משנה.
הצעת החוק הנוכחית באה, איפוא, להשלים את הלאקונה הקיימת ובהתאם להחיל את העקרון המודגם לעיל, ולהטיל את החובה לקיום זכויות העובד לפי חוקי העבודה - כל זכות, ולא רק הזכות לשכר מינימום - לא רק על מי שמעסיק אצלו עובדים באמצעות קבלן כוח אדם, אלא גם על מי שמקבל שירותים או עבודה מאת קבלן מבצע, כך שכל מי שנהנה מיגיעה אישית של עובד, המועסק אצלו בהעסקת-משנה על כל צורותיה (באמצעות קבלן כוח אדם, קבלן שירותים, או קבלן-עבודה) - חייב גם לדאוג לקיום זכויותיהם של עובדים אלה.
החוק המוצע מהווה, אפוא, המשך המגמה המבורכת והכה נחוצה של הטלת אחריות לשמירת זכויות העובדים על אותו גורם עסקי שנהנה בפועל מיזע כפיהם, גם אם ברטוריקה העסקית "נעטפים" בני-אנוש אלה באצטלה של "עבודה" או "שירות".
מנגנון הטלת החובה על המזמין, הקבוע בסעיף 2 להצעה הנוכחית, מתבסס על המנגנון שהתקבל על-ידי המחוקק בסעיף 6א לחוק שכר מינימום, והוא בא לוודא כי ניתנה למזמין בפועל הזדמנות נאותה לתקן את הפגם שעליו הוצבע בפניו.
מנגנון הטלת החובה על המדינה כמזמין, הקבוע בסעיף 3 להצעה הנוכחית, מתבסס על המנגנון שנקבע בהוראות התכ"מ (מספר הוראה: 7.11.3) שעניינו הגנה על זכויות עובדים המועסקים על ידי קבלני שירותים בתחומי השמירה, האבטחה והניקיון, אשר מטרתו להסדיר היבטים שונים בהתקשרות המדינה, לרבות (ומבלי למעט) משרדי ממשלה, יחידות סמך, חברות ממשלתיות ו/או קשורות עם קבלני שירותים, במטרה לאתר ולמנוע תופעות של הפרת זכויות עובדים המועסקים על ידי הקבלנים במשרדי הממשלה.
מנגנון איסור ההתניה הן ביחס לעובד והן בין מזמין השרות לקבלן כוח אדם או קבלן שרות, הקבוע בסעיף 5 להצעה הנוכחית, נועד להבטיח כי המזמין לא יוכל לגלגל את אחריותו בהתאם לחוק זה חזרה אל קבלן כוח אדם או קבלן שרות ובכך לרוקן מתוכן את הוראות חוק זה.
לסיכום, אין כל רציונל או הגיון, משפטי ומעשי כאחד, לעשות אבחנה בין תשלום שכר מינימום לתשלום שכר שאינו שכר מינימום, לפיכך מן הראוי לפרוס את יריעת ההסדר החל על תשלום שכר מינימום גם על תשלום שכר באשר הוא. משקבע המחוקק כי תהא למזמין שירותי כוח אדם באשר הם ("המעסיק בפועל") אחריות לתשלום שכר מינימום של עובד קבלן כוח אדם/קבלן שירות , אין מניעה לחייבו בשאר זכויות מגן, חשובות לא פחות, כגון, חופשה שנתית, דמי מחלה, גמול עבודה בשעות נוספות ומנוחה שבועית, וכן הזכויות אשר הוסדרו בהסכמים קיבוציים, הסדרים קיבוציים וצווי הרחבה.
הטלת אחריות על מזמיני השירות על כל סוגיהם, לרבות "מעסיקים בפועל" של העובדים של קבלני כוח אדם וקבלני שירות, כהגדרתם בחקיקה היום, תמנע בעתיד את ההעסקה המלאכותית באמצעות חברות הסוחרות בכוח אדם, מקום שאין כל צורך והצדקה בכך, שעה שהמטרה האמיתית בהתארגנות עסקית שכזו היא להתחמק מקיום יחסי עובד ומעביד - הגם שהלכה למעשה, זהו טיב היחסים בין מעסיק בפועל או מזמין השירותים לבין העובד שמועמד לרשותו על ידי המעסיק הפורמאלי.
למגמה של המחוקק, בשורה של חיקוקים, לפעול להגנת העובד שמועסק על יד קבלן כוח אדם ולהטלת אחריות על המעסיק בפועל הן באשר לאחריות פלילית והן באשר לחבות כספית בגין נזקים שנגרמים לעובד בעקבות הפרה של הוראות בחיקוקים האמורים, ראו, בין היתר: סעיף 9(ב) לחוק עבודת נשים, התשי"ד-1954, סעיף 7(ג) לחוק שוויון הזדמנויות בעבודה, התשמ"ח-1988, סעיף 41ב לחוק חיילים משוחררים (החזרה לעבודה), התש"ט-1949, סעיף 9 לחוק למניעת הטרדה מינית, התשנ"ח-1998, וסעיף 29 לחוק מידע גנטי, התשס"א-2000,
הצעת חוק דומה הונחה על שולחן הכנסת השש-עשרה על ידי חבר הכנסת יגאל יאסינוב וקבוצת חברי הכנסת (פ/3900) והוסרה מסדר יומה של הכנסת ביום 16.11.2005.
הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה על שולחן הכנסת השש-עשרה על-ידי חבר הכנסת יגאל יאסינוב (פ/4120).
הצעת חוק דומה בעיקרה הונחה על שולחן הכנסת השש-עשרה על-ידי חבר הכנסת עמיר פרץ וקבוצת חברי הכנסת והוסרה מסדר יומה של הכנסת ביום 28.01.2004.
הצעות חוק דומות בעיקרן הונחו על שולחן הכנסת השבע-עשרה על ידי חברת הכנסת ליה שמטוב (פ/647/17), על ידי חבר הכנסת דב חנין וקבוצת חברי הכנסת (פ/1187/17) ועל ידי חברת הכנסת שלי יחימוביץ (פ/1483/17).
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
ב' בניסן התש"ע – 17.3.10