הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
הצעת חוק של חבר הכנסת זאב בילסקי
פ/2457/18
הצעת חוק שירותי הדת היהודיים (תיקון – השתתפות רשות מקומית בהוצאות התקציב של מועצה דתית), התש"ע–2010
תיקון סעיף 11ד
1.
בחוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א-19711 (להלן – החוק העיקרי), בסעיף 11ד, אחרי סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ד) הוראות סעיף זה יחולו בכפוף להוראות סעיף 11ד1."
הוספת סעיף 11ד1
2.
אחרי סעיף 11ד לחוק העיקרי יבוא:
"השתתפות רשות מקומית בהוצאות התקציב של מועצה בסכום העולה על 60% מסכום ההשתתפות הרגיל הכולל
11ד1.
החליטו השרים לפי סעיף 11ב(א) כי סכום ההשתתפות המיוחד של הרשות המקומית בהוצאות התקציב של מועצה הנמצאת בתחום שיפוטה יעלה על סכום השווה ל-60% מסכום ההשתתפות הרגיל הכולל – יהיה סכום ההשתתפות המיוחד טעון אישור ראש הרשות המקומית או הסכמתו כמפורט להלן (להלן – סכום השתתפות מיוחד מאושר של רשות מקומית), ולעניין זה יחולו הוראות אלה:
(1) השר או מי שהוא הסמיך לעניין זה יודיע לרשות המקומית על סכום ההשתתפות המיוחד בתוך 14 יום ממועד קבלת ההחלטה;
(2) ראש הרשות המקומית יודיע לשר בתוך 7 ימים האם הוא מאשר את סכום ההשתתפות המיוחד;
(3) הודיע ראש הרשות המקומית כי אינו מאשר את סכום ההשתתפות המיוחד, יגיעו השרים וראש הרשות המקומית להסכמה בדבר העלאת סכום ההשתתפות של הרשות המקומית בהוצאות התקציב של המועצה, ובלבד שיועלה גם סכום ההשתתפות של הממשלה, כך שיישמר יחס ההשתתפות הרגיל;
(4) השר יפרסם ברשומות את סכום ההשתתפות המיוחד המאושר של הרשות המקומית;
(5) פורסמה הודעה ברשומות על סכום השתתפות מיוחד מאושר של רשות מקומית לפי פסקה (4), תעביר הרשות המקומית למועצה הנמצאת בתחום שיפוטה, ביום החמישי בכל חודש, החל בחודש שלאחר הפרסום, סכום השווה לחלק ה-12 מסכום השתתפותה המיוחד המאושר; לסכום זה יתווספו הסכומים הדרושים להשלמת סכום ההשתתפות המיוחד המאושר בעבור חודשים בגינם שולמו מקדמות לפי פסקה (6);
(6) כל עוד לא פורסם סכום ההשתתפות המיוחד המאושר כאמור בפסקה (4), תעביר רשות מקומית למועצה הנמצאת בתחום שיפוטה, עד היום החמישי בכל חודש, מקדמה על חשבון סכום ההשתתפות בהוצאות התקציב של המועצה, בסכום השווה לחלק ה-12 מסכום ההשתתפות הרגיל של הרשות המקומית בתקציב המועצה באותה שנה."
תיקון סעיף 11ה
3.
בסעיף 11ה(ב) לחוק העיקרי –
(1) בפסקה (1), בסופה יבוא "עלה סכום ההשתתפות המיוחד של רשות מקומית בהוצאות התקציב של מועצה הנמצאת בתחום שיפוטה על סכום השווה ל-60% מסכום ההשתתפות הרגיל הכולל – טעון עדכון סכום ההשתתפות בהתאם לסעיף קטן זה אישור ראש הרשות המקומית;";
(2) בפסקה (2), בסופה יבוא "עלה סכום ההשתתפות המיוחד של רשות מקומית בהוצאות התקציב של מועצה הנמצאת בתחום שיפוטה על סכום השווה ל-60% מסכום ההשתתפות הרגיל הכולל – טעון עדכון סכום ההשתתפות בהתאם לסעיף זה אישור ראש הרשות המקומית."
תיקון סעיף 11ח
4.
בסעיף 11ח לחוק העיקרי, אחרי "11ד", יבוא "11ד1".
תיקון סעיף 11ט
5.
בסעיף 11ט לחוק העיקרי –
(1) בסעיף קטן (א), במקום "11ד" יבוא "11ד1";
(2) אחרי סעיף קטן (ג) יבוא:
"(ג1) עלה סכום ההשתתפות המיוחד של רשות מקומית בהוצאות תקציבה של מועצה הנמצאת בתחום שיפוטה על סכום השווה ל-60% מסכום ההשתתפות הרגיל הכולל – תהיה הצעת התקציב השנתי טעונה את אישור ראש הרשות המקומית, בטרם תובא לאישור השר לפי סעיף קטן (ג), ורשאי הוא לאשר את ההצעה בשינויים שימצא לנכון או להתנות את האישור בתנאים."
דברי הסבר
חוק שירותי הדת היהודיים [נוסח משולב], התשל"א–1971 (להלן – חוק שירותי הדת) קובע כיום (בסעיפים 11 עד 11ד) את המנגנון הבא לקביעת סכום השתתפותן של הרשויות המקומיות בתקציבי המועצות שבתחום שיפוטן: בשלב הראשון נקבע, במסגרת חוק התקציב השנתי, סכום ההשתתפות של הממשלה בהוצאות התקציב של כלל המועצות הדתיות. בשלב השני נקבע סכום ההשתתפות הרגיל של הממשלה בהוצאות התקציב של כל מועצה ומועצה, על ידי חלוקת סכום ההשתתפות הכולל בין המועצות השונות, על פי אמות מידה שוויוניות.
ככלל, קובע החוק, כי סכום ההשתתפות של רשות מקומית בהוצאות התקציב של מועצה הנמצאת בתחום שיפוטה יהיה שווה לסכום ההשתתפות הרגיל של הממשלה כשהוא מוכפל ב- 1.5 (קרי – הרשות המקומית תישא ב- 60% מסכום ההשתתפות הכולל ואילו הממשלה ב-40% מסכום זה).
עם זאת, לשר לשירותי דת, יחד עם שר הפנים ושר האוצר (להלן – השרים), מוקנית סמכות לשנות את יחס ההשתתפות בין הרשות המקומית לבין הממשלה, ולהטיל על הרשויות המקומיות סכומי השתתפות מיוחדים בהוצאות המועצות בתחום שיפוטן, אשר לא יפחתו מסכום השווה ל- 25% ולא יעלו על 75% מסכום ההשתתפות הרגיל הכולל. זאת, על סמך אמות מידה שוויוניות שיקבעו השרים באישור ועדת הכספים של הכנסת. השינוי לא יביא לשינוי סכום ההשתתפות הכולל של הממשלה ושל הרשות המקומית (היינו, ככל ששיעור ההשתתפות של רשות מקומית מסוימת עולה, שיעור השתתפותה של הממשלה בתקציב המועצה הרלבנטית פוחת).
השרים הפעילו סמכותם זו ביחס לשנת 2010, וקבעו אמות מידה, על פיהן הוטל על עשרים רשויות מקומיות – המתאפיינות בהיותן רשויות גדולות ומאוזנות מבחינה תקציבית – לשאת בשיעור ההשתתפות המקסימאלי של 75%.
ההסדר הקבוע בחוק מוביל לכך כי סכום ההשתתפות של הרשות המקומית מוכתב לה באופן חד-צדדי על ידי הממשלה, כפועל יוצא מהחלטות שאין לה בהן כל חלק בדבר גובה סכום ההשתתפות הכולל ובדבר שיעור ההשתתפות המיוחד של הרשות המקומית.
לכך יש להוסיף כי בניגוד לעבר, כיום אין הצעת התקציב של המועצה טעונה את אישורו של ראש הרשות המקומית. חוק שירותי הדת קובע, כי ראש הרשות המקומית רשאי להביא בפני השר את עמדת הרשות המקומית בעניין הצעת התקציב השנתי של המועצה, אך לעמדה זו אין כל משקל מחייב.
תוצאת ההסדר הקבוע בחוק שירותי הדת היהודיים הוא פגיעה קשה וחמורה באוטונומיה של השלטון המקומי: מחד, מוכבד באופן ניכר הנטל על רשויות מקומיות מסוימות, אשר נדרשות לשאת בשיעור השתתפות מוגבר בתקציב המועצות, המגיע עד כדי 75%, וזאת על מנת לכסות הקטנה בשיעור השתתפותה של הממשלה בתקציב של אותן המועצות. מאידך, סכומי ההשתתפות ושיעורי ההשתתפות מוכתבים באופן חד צדדי על ידי הממשלה, תוך שלילת מנופי השפעה של הרשות המקומית על גודל התקציב של המועצה ועל אופן ניצולו, החיוניים על מנת להבטיח את השימוש היעיל במשאבי ציבור. יתרה מזו, מצב דברים זה, שבו יש הפרדה ונתק בין הגורם המחליט על גודל סכום ההשתתפות (הממשלה) לבין הגורם הנושא בחלק הארי של סכום ההשתתפות (הרשות המקומית), יוצר חשש להקצאת משאבים בלתי יעילה, המושפעת מלחצים בלתי ענייניים.
הצעת חוק זו נועדה לקבוע, כי במקרה שבו שיעור השתתפותה של רשות מקומית בתקציב המועצה שבתחומה עולה על השיעור הרגיל של 60%, לא ניתן יהיה לקבוע את סכום השתתפותה של הרשות המקומית או לאשר את התקציב השנתי של המועצה הדתית ללא אישור ראש הרשות המקומית. בכך תאוזן במידת מה הפגיעה באוטונומיה של הרשות המקומית כפועל יוצא משיעור ההשתתפות המוגבר המוטל עליה.
לסעיף 2 המוצע:
במקרה שבו שיעור השתתפותה של הרשות המקומית בתקציב המועצה שבתחום שיפוטה יעלה על 60%, יהיה סכום ההשתתפות המיוחד של הרשות המקומית טעון אישורו של ראש הרשות המקומית. בהעדר אישור כאמור, יגיעו השרים וראש הרשות המקומית להסכמה בדבר הפחתת סכום ההשתתפות המיוחד של הרשות המקומית.
סכום ההשתתפות של הממשלה יופחת אף הוא, כך שיישמר יחס ההשתתפות המיוחד וההפחתה לא תכביד על תקציב המדינה.
כל עוד לא הושגה הסכמה על סכום ההשתתפות המיוחד, תעביר הרשות המקומית למועצה מקדמות חודשיות בשיעור 60% מסכום ההשתתפות הרגיל הכולל.
לסעיף 3 המוצע:
העקרון בדבר הצורך באישור ראש הרשות המקומית, במקרה שבו שיעור השתתפותה יעלה על 60%, יישמר גם במקרה של עדכון סכומי ההשתתפות, בהתאם להוראות סעיף 11ה לחוק שירותי הדת.
לסעיף 5 המוצע:
במקרה שבו שיעור ההשתתפות של הרשות המקומית בתקציב המועצה שבתחום שיפוטה עולה על 60%, הצעת התקציב השנתית של המועצה תהיה טעונה את אישור ראש הרשות המקומית, בטרם תובא לאישור השר לשירותי דת.