הצעת חוק לדיון מוקדם
הכנסת השמונה-עשרה
הצעת חוק של חברי הכנסת פניה קירשנבאום
עמיר פרץ
אמנון כהן
אורי אורבך
רוברט אילטוב
אלכס מילר
משה (מוץ) מטלון
מירי רגב
פ/2591/18
הצעת חוק להסדרת מבנה הפיקוח על השירותים הפיננסיים בישראל (תיקוני חקיקה), התש"ע–2010
מטרת החוק
1.
חוק זה בא לתקן חוקים שונים, במטרה להביא לשיפורו ולייעולו של מבנה הפיקוח על השירותים הפיננסיים בישראל.
תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח)
2.
בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–19811 –
(1) בסעיף 1, ההגדרה "המפקח" – תימחק;
(2) בסעיף 2, במקום סעיף קטן (א) יבוא:
"(א) הממונים על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר יהיו נגיד בנק ישראל, כהגדרתו בחוק בנק ישראל, התש"ע–20102, ויושב ראש הרשות לניירות ערך, כמשמעותו בחוק ניירות ערך, התשכ"ח–19683, בהתאם להוראות חוק זה.";
(3) בסעיפים 12, 13, 31, 35, 36, 36א, 41ג, 41ה, 54, 78יג, 78טו, 78יט ו-86, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(4) בסעיפים 3, 4, 6, 9, 41ו, 42, 68, ו-76, בכל מקום, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(5) בסעיפים 25, 37, 38, 39, 41, 41ח, 41ט, 59ג, 78י, 92ד, 96 ו-98, במקום "שר האוצר" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(6) בסעיף 40, בכל מקום, במקום "שר האוצר" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(7) בסעיפים 27, 36, 41ו, 48א, 50, 66, 67, 104(ב)(2), 104(ב)(8), 104(ב)(10), 104(ב)(20) ו-104(ב)(21), במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(8) בסעיפים 15, 16, 17, 26, 30, 32, 33א, 34, 41ד, 50א, 68, 70, 72, 78ד, 78ז ו-82, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(9) בסעיף 71 –
(א) בסעיף קטן (א), במקום "מאת המפקח" יבוא "מאת נגיד בנק ישראל";
(ב) בסעיף קטן (ב), במקום "המפקח רשאי" יבוא "נגיד בנק ישראל רשאי";
(ג) בסעיף קטן (ג), במקום "המפקח רשאי" יבוא "נגיד בנק ישראל רשאי", במקום "כפי שיורה המפקח" יבוא "כפי שיורה נגיד בנק ישראל" ובמקום "רשאי המפקח" יבוא "רשאי נגיד בנק ישראל";
(10) בסעיפים 41ז ו-78ג, במקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(11) בסעיפים 57 ו-78, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל" ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(12) בסעיפים 34א ו-78ה, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל" ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(13) בסעיפים 2(ב), 23, 28א, 39, 78יג, 92ו, 104(ב)(19) ו-104(ב)(23), במקום "המפקח" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(14) בסעיפים 60, 62, 78ט, 78ט1, 78י, 78יב, 78יד, 92ב, 100 ו-102, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(15) בסעיף 61, במקום "המפקח" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך" ובמקום "למפקח" יבוא "ליושב ראש הרשות לניירות ערך";
(16) בסעיפים 92א ו-104(ב)(12), במקום "המפקח" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך" ובכל מקום, במקום "למפקח" יבוא "ליושב ראש הרשות לניירות ערך";
(17) בסעיף 40, במקום "המפקח" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך" ובכל מקום, במקום "למפקח" יבוא "ליושב ראש הרשות לניירות ערך";
(18) בסעיפים 78טז(ב), 92יא, 92יב, 103, 104(ב)(19) ו-104(ב)(23), במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל" או "יושב ראש הרשות לניירות ערך", לפי העניין;
(19) בסעיפים 22, 29, 50ג, 65, 75, 78ח, 97, 99 ו-111א, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל" או "יושב ראש הרשות לניירות ערך", לפי העניין;
(20) בסעיפים 78יז ו-91, במקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל" או "ליושב ראש הרשות לניירות ערך", לפי העניין;
(21) בסעיפים 92 ו-92ג, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל" או "יושב ראש הרשות לניירות ערך", לפי העניין ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל" או "ליושב ראש הרשות לניירות ערך", לפי העניין;
(22) בסעיפים 74, 80 ו-104(ג)(18), במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(23) בסעיפים 25 ו-64, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(24) בסעיף 49, במקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(25) בסעיף 63, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך" ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(26) בסעיף 42, בכל מקום, במקום "המפקח" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך" ובמקום "למפקח" יבוא "לנגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(27) סעיף 50ב – בטל;
(28) בסעיף 78ב –
(א) ההגדרה "המפקח" – תימחק;
(ב) אחרי ההגדרה "חוק החברות הממשלתיות" יבוא:
""יושב ראש הרשות לניירות ערך" – אף אם פעל בתוקף סמכותו לפי תקנות קופות גמל או חוק הפיקוח על קופות גמל;";
(ג) אחרי ההגדרה "מנהל מיוחד" יבוא:
"" נגיד בנק ישראל" – אף אם פעל בתוקף סמכותו לפי תקנות קופות גמל או חוק הפיקוח על קופות גמל."
תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל)
3.
בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–20054 –
(1) בסעיפים 10, 14, 16, 30 ו-31, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(2) בסעיפים 2, 4, 9, 11 ו-12, בכל מקום, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(3) בסעיפים 21, 24, 27, 33, 36, 40, 46, 49(א)(9), 49(א)(11), 49(א)(16), 55, 56, 58, 59 ו-60, במקום "שר האוצר" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(4) בסעיפים 22,23, 25, 26, 32, 34, 43, 49(א)(18) ו-57, בכל מקום, במקום "שר האוצר" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(5) בסעיפים 6 ו-10, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(6) בסעיפים 4, 9 ו-10, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(7) בסעיף 5, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל" ובמקום "לממונה" יבוא "לנגיד בנק ישראל";
(8) בסעיפים 18, 19, 20, 23, 27, 29, 31, 32, 33, 35, 41, 49(א)(21), 49(א)(26), 49(ב)(3), 49(ב)(6), 49(ב)(11), 49(ב)(13), 49(ב)(14), 49(ב)(15), 49(ב)(16), 49(ב)(17), 49(ב)(20) ו-54, במקום "הממונה" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(9) בסעיפים 16, 17, 28, 36, 39(ב), 39(ג), 44, 46, 58 ו-59, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(10) בסעיפים 42 ו-45, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך" ובמקום "לממונה" יבוא "ליושב ראש הרשות לניירות ערך";
(11) בסעיף 43, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך" ובכל מקום, במקום "לממונה" יבוא "ליושב ראש הרשות לניירות ערך";
(12) בסעיפים 14 ו-15, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל" או "יושב ראש הרשות לניירות ערך", לפי העניין;
(13) בסעיף 13, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל" או "יושב ראש הרשות לניירות ערך", לפי העניין;
(14) בסעיפים 39(א), 49(א)(22), 49(א)(23), 49(א)(24) ו-49(א)(25), במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(15) בסעיפים 37 ו-38, בכל מקום, במקום "הממונה" יבוא "נגיד בנק ישראל ביידוע יושב ראש הרשות לניירות ערך".
תיקון חוק בנק ישראל
4.
בחוק בנק ישראל, התש"ע–2010 –
(1) בסעיף 1, אחרי ההגדרה "חוק החברות הממשלתיות" יבוא:
""חוק הפיקוח על הביטוח" – חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981;
"חוק הפיקוח על קופות הגמל" – חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005;"
(2) בסעיף 4, אחרי פסקה (7) יבוא:
"(8) לקיים את הפיקוח וההסדרה של ענף הביטוח, על פי סמכויותיו לפי חוק הפיקוח על הביטוח או כל דין אחר;
(9) לקיים את הפיקוח וההסדרה של ענף קופות הגמל, על פי סמכויותיו לפי חוק הפיקוח על קופות הגמל או כל דין אחר."
תיקון חוק הבנקאות (שירות ללקוח)
5.
בחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א–19815 –
(1) בכל מקום, במקום "הנגיד" או "המפקח" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך", במקום "בנגיד" יבוא "ביושב ראש הרשות לניירות ערך", במקום "לנגיד" יבוא "ליושב ראש הרשות לניירות ערך" ובמקום "למפקח" יבוא "ליושב ראש הרשות לניירות ערך".
(2) בסעיף 1, ההגדרות "הנגיד" ו-"המפקח" – יימחקו.
תיקון חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני)
6.
בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני), התשס"ה–20056 (להלן – חוק הפיקוח) –
(1) בכל מקום למעט בסעיף 44 לחוק הפיקוח, במקום "השר" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך";
(2) בסעיף 1 –
(א) בהגדרה "הממונה", במקום "הממונה על שוק ההון, ביטוח וחיסכון במשרד האוצר" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך כמשמעותו בחוק ניירות ערך, התשכ"ח–1968" (להלן – יושב ראש הרשות);
(ב) ההגדרה "השר" – תימחק;
(3) בסעיף 21, במקום "שר האוצר" יבוא "יושב ראש הרשות";
(4) בסעיף 43, במקום "באתר האינטרנט של משרד האוצר" יבוא "באתר האינטרנט של הרשות לניירות ערך".
תיקון חוק ניירות ערך
7.
בחוק ניירות ערך, התשכ"ח–1968 –
(1) בסעיף 1 –
(א) אחרי ההגדרה "הדין הזר" יבוא:
""חוק הפיקוח על קופות גמל" – חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005";
(ב) אחרי ההגדרה "חוק הייעוץ" יבוא:
""חוק הייעוץ והשיווק הפנסיוני" – חוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני), התשס"ה–2005";
(ג) בהגדרה "עבירת ניירות ערך" –
(1) אחרי פסקה (2) יבוא:
"(2א) עבירה לפי חוק הפיקוח על קופות גמל;";
(2) בפסקה (3), בסופה יבוא "או על חוק הייעוץ והשיווק הפנסיוני".
תיקון חוק איסור הלבנת הון
8.
בחוק איסור הלבנת הון, התש"ס–20007 –
(1) בסעיף 11ב, במקום "שר האוצר" יבוא "נגיד בנק ישראל";
(2) בסעיף 11יג, במקום "הממונה על שוק ההון" יבוא "יושב ראש הרשות לניירות ערך" או "נגיד בנק ישראל", לפי העניין.
דברי הסבר
כללי המשבר הכלכלי העולמי האחרון, שבמהלכו קרסו מוסדות פיננסיים רבים תוך חשיפת הציבור להפסדים ניכרים ותוך חשיפת המערכת הפיננסית בעולם כולו לסיכון יציבותי, עורר דיון נוקב בשאלת יעילות פיקוח הרגולטורים הפיננסיים בעולם. אחד הלקחים החשובים מהמשבר הינו הצורך בקיומה של רגולציה יעילה ואפקטיבית. המשבר חשף חולשות ברגולציה הפיננסית בכל העולם והחיש את הצורך להעריך מחדש את מערך הרגולציה הקיים ואת החסרונות בפעילותו, תוך גיבוש פתרונות על מנת להתמודד עם חולשות וחסרונות אלה. המשבר המחיש את הצורך בקיומם של רגולטורים פיננסיים מקצועיים ואפקטיביים. כמו כן, הוא המחיש את הצורך בהבטחת שיתוף הפעולה והתיאום בין זרועות הפיקוח השונות.
תהליך הערכה זה, והמסקנות המתבקשות ממנו יפים גם לתעשייה הפיננסית בישראל. אמנם, השוק המקומי צלח באופן טוב יחסית את המשבר הפיננסי, אולם גם כאן נחשפו חולשות משמעותיות שיש לטפל בהן, ואשר המשבר הקצין אותן.
מטרת הצעת חוק זו להתוות עקרונות מנחים להסדרת מבנה הפיקוח הרצוי של המערכת הפיננסית בישראל. זאת בעקבות העלאת הנושא לסדר היום הכלכלי העולמי, כאמור לעיל, וכן, כהמשך ישיר ומתבקש ליישום המלצות וועדת בכר לשוק ההון ב-2005, וההתפתחויות הדרמטיות בתעשייה הפיננסית בישראל בעקבות רפורמה זו. כידוע, וועדת בכר המליצה, כחלק בלתי נפרד מהמלצותיה, לטפל גם בהשלכות הרפורמה על מבנה הפיקוח על שוק ההון בישראל.
הצעת חוק זו מהווה המשך ישיר ומתחייב לרפורמת בכר, בכל הנוגע למבנה הפיקוח בשוק ההון בישראל.
בנוסף, בדוחות שכתבו קרן המטבע ובסקירה של ארגון המדינות המתועשות, ה-OECD על המשק הישראלי על יתרונותיו וחסרונותיו, ציינה בעיית היות הפיקוח על הביטוח בתוך אגף שוק ההון כבעיה מרכזית של המשק הישראלי.
פעילותם של ספקי השירותים הפיננסיים בישראל מפוקחת היום באופן סקטוריאלי על ידי בנק ישראל, הרשות לניירות ערך והממונה על שוק ההון במשרד האוצר. למבנה הפיקוח הנוכחי מספר חסרונות בולטים. ראשית, קיימת שונות רבה במאפייני ההסדרה והפיקוח ובעוצמת האכיפה ביחס לפעילויות פיננסיות דומות ואפילו זהות. כיום כשליש מתוך סך הנכסים הפיננסיים של כלל אזרחי ישראל מוחזק בידי גופים חוץ בנקאיים. על אף זאת, בולט פער ניכר בעצמת ההסדרה והפיקוח בין קופות גמל (וביניהן קרנות פנסיה), חברות ביטוח ובתי השקעות לבין בנקים, ללא הצדקה. כל אלו מנהלים או מחזיקים בכספי הציבור בהיקפים אדירים. ראוי שכספי הציבור יזכו למנגנוני פיקוח דומים לאלו המופעלים לגבי כספי הציבור המופקדים בבנקים.
היבט אחר של אותה בעיה מתבטא בנתונים לגבי שוק האשראי. כיום חולשים הגופים הפיננסיים החוץ- בנקאיים על חלק משמעותי מסך האשראי העסקי במשק. בעוד שפעילות האשראי בבנקים מפוקחת באופן הדוק על ידי הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל, לא קיימים אותם מנגנוני הסדרה ופיקוח על מתן האשראי החוץ בנקאי. המשבר הפיננסי בשנה האחרונה חשף כי גופים פיננסיים רבים לא ניהלו את סיכוני האשראי באופן נאות, וכשליה של פעילות זו השפיעו על ערך נכסי הציבור ואילצו את הממשלה לספק רשת ביטחון במקרה של ירידה בשווי החיסכון של הציבור לטווח הארוך, על חשבון משלם המיסים.
פערים ניכרים בעצמת ההסדרה והפיקוח קיימים גם בין קרנות הנאמנות לבין קופות גמל ופנסיה אף שנכסים אלה דומים מאוד באופיים, וההבדל העיקרי ביניהם נוגע להטבות מס.
גופים פיננסיים המפוקחים באופן מקל יותר, נדרשים לפחות הוצאות וזוכים ביתרון תחרותי על פני אחרים.
היתרון התחרותי יוצר עיוות בהרכב תיק הנכסים של הפרט, שכן שיקולי ההשקעה מושפעים לאו דווקא מאיכות המוצר והתאמתו ללקוח, כי אם משיקולי תחרות ופערי פיקוח.
פערים בעצמת הפיקוח מאפשרים למפוקח למצב את פעילותו תחת הזרוע הפיקוחית החלשה ביותר במערכת הפיקוח, לאו דווקא לטובת הלקוחות אלא בשל העדפת האינטרס העצמי של הגוף המפוקח.
חוסר עצמאותו של הממונה על שוק ההון והביטוח במשרד האוצר (בניגוד לסטנדרטים בינ"ל מקובלים) מגדיל את הסיכוי למעורבות פוליטית בהחלטותיו, מה גם שהממונה נתון למרות שר בממשלה ולא לגורם מקצועי א-פוליטי כפי שקיים בבנק ישראל וברשות לניירות ערך. כפועל יוצא, גדל משקלם של השיקולים לטווח קצר, כמו גם מטרות ושיקולים שאינם ממין העניין, שעלולים להשפיע על קבלת ההחלטות על ידו. כך קטנה האפקטיביות ההסדרה והפיקוח על ידי הממונה, ובייחוד בהשוואה לרמת האפקטיביות הגבוהה שבפיקוח בנק ישראל ורשות לניירות ערך אשר נהנים ממידה רבה של עצמאות ניהולית.
שונות במשאבים העומדים לידי הרגולטור: קיימים פערים ניכרים בין המשאבים העומדים לרשות בנק ישראל ורשות לניירות ערך לבין המשאבים המוגדלים של הממונה על שוק ההון והביטוח באוצר.
מספר הרשויות המפקחות על שוק הכספים וההון מרבה את הממשקים והחפיפות הקיימים בין תחומי הפעילות והאחריות של המפקחים השונים.
לנוכח התמונה שתוארה לעיל נדרשת הצעת חוק זו. הצעת החוק מבקשת לשדרג את המבנה הפיקוחי בישראל באמצעות החלת מודל פיקוח דו ראשי, אשר מיושם כיום במדינות אוסטרליה, הולנד ושבדיה. על פי המודל הדו ראשי המוצע בהצעת חוק זו, הפיקוח על השירותים הפיננסיים בישראל יבוזר על בסיס פונקציונאלי, תוך הפרדה בין שתי משימות פיקוח.מוצע לפיכך כי הפיקוח על המערכת הפיננסית בישראל ירוכז בידי שני מפקחים שהחלוקה ביניהם תיקבע על הבסיס הפונקציונאלי המתואר לעיל, כאשר משימת הפיקוח הראשונה - תמיכה ביציבות המתווכים הפיננסיים ובמערכת הפיננסית - תופקד בידי בנק ישראל; ומשימת הפיקוח השנייה - הגנה על המשקיע - תופקד בידי רשות לניירות ערך.
באופן זה יבוטלו הקונפליקטים הרגולטוריים האינהרנטיים של הגופים המפקחים במצב הקיים המחייב תמרון בין מטרת ההגנה על המשקיעים לבין שמירה על יציבות הגופים הפיננסיים. כל מפקח יהא אמון על מטרה רגולטורים ממוקדת ובהירה אחת בתחום הרגולטורי המקצועי "הטבעי" שלו. בתוך כך, יועברו לבנק ישראל ולרשות לניירות ערך כל סמכויות הפיקוח הנתונות היום בידי הממונה על שוק ההון והביטוח באוצר. שני המפקחים, בנק ישראל ורשות לניירות ערך, יכוננו מנגנונים לשיתוף פעולה ותיאום מוסדרים וברורים ביניהם (כמקובל בעולם, ראוי שמנגנונים אלו יסדירו בראש ובראשונה גופי תיאום ותהליכים ברורים לשיתוף פעולה ושיתוף מידע).
הבחירה במודל הפיקוח המוצע בהצעת חוק זו נסמכת בעיקר על הנימוקים הבאים:
(1) מניעת קונפליקטים רגולטורים אינהרנטיים של הגופים המפקחים- עיקרון הגילוי מול יציבות: הרגולציה על המערכת הפיננסית בישראל, כמו בשאר העולם, פועלת בכמה וכמה מישורים ומורכבת ממשימות ומטרות רגולטוריות שונות אשר מובילות לעיתים לכיווני מדיניות מנוגדים. כך, הפונקציה הרגולטורית שמטרתה הגנה על משקיעים תביא בנסיבות מסוימות למדיניות שונה מזו שמטרתה לשמור על יציבות המערכת הפיננסית במשק. משימת ההגנה על משקיעים מחייבת גילוי מידע ושקיפות, מתוך תפיסה כי בחתירה לדיווח מידע מלא ושקוף על הגופים המדווחים, יסייע למשקיעים לקבל החלטות מושכלות יותר על השקעותיהם בגופים אלו. לעומת מטרת ההגנה על המשקיעים, מטרת השמירה על היציבות תכתיב במצבים מסוימים לפעול בכיוון מנוגד לגילוי ולשקיפות ודווקא לחתור להסתיר מציבור מידע או למצער לא לגלותו באותה רמת פתיחות הנדרשת לשם מטרת ההגנה על המשקיעים. זאת, מתוך תפיסה כי לשם שמירה על יציבות המערכת, ישנו מידע שהשתיקה יפה לו, במובן זה שפרסומו עלול לעורר פאניקה מיותרת שתוביל ל"ריצה אל הבנק", היינו משיכת נכסים מאסיבית על ידי הציבור ממניעים פסיכולוגיים בלתי רציונאליים. "בהלת מפקידים" שכזו תדלדל את קופות המוסדות הפיננסיים ותביא לכדי כדור שלג בדמות של התמוטטויות מוסדות פיננסיים ("כשלים מוסדיים"), עד כדי קריסה של כלל המערכת הפיננסית במשק. מבנה פיקוח דו ראשי מבטיח כי לא יווצר בתוך גוף אחד קונפליקט פנימי בין מטרת ההגנה על המשקיעים מצד אחד, לבין מטרת השמירה על יציבות המוסדות המפוקחים מצד שני. אילו היו מאוחדות כל הפונקציות תחת גוף אחד, התוצאה הייתה בהכרח הקרבת אחת המטרות החשובות הללו לטובת השנייה – היינו, הקרבה של מטרת ההגנה על המשקיע על מזבח השמירה על היציבות. העובדה שמוקמים שני גופים מקבילים מבטיחה מצד אחד הגשמה אופטימלית של כל אחת מן המטרות הללו, תוך שמתקיים מתח בריא ונכון בין שני הגופים המפוקחים.
(2) התמחות רגולטורים: המודל מאפשר התמחות רבה יותר בכל אחת מהפעילויות הפיננסיות, ולכן הוא מעצים את אפקטיביות הפיקוח. מודל דו ראשי יוצר גבולות גזרה פונקציונאליים מובהקים בין שני גורמי הפיקוח, כאשר כל מפקח יהא אמון על תחום מומחיותו "הטבעי": בנק ישראל מתמחה בניהול סיכונים והערכתם, ורשות לניירות ערך מתמחה בהגנה על המשקיע. במבנה הרגולציה הקיים כיום, הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל ואגף שוק ההון באוצר מיישמים את שני התפקידים ביחס לגופים המפוקחים על ידם, ורשות לניירות ערך מיישמת את התפקיד השני. המודל המוצע ממצה את היתרונות היחסיים המוכחים של בנק ישראל ושל רשות לניירות ערך, תוך חלוקת תחומי אחריות באופן רוחבי ועקבי. מבנה פיקוח אנליטי זה יבטל את חסרונו הבולט של המבנה האבולוציוני וסקטוריאלי הקיים כיום, שהוא: היעדר התמחות מובהקת של רשויות הפיקוח והצורך של כל אחת מהן לעסוק בכל תחומי העיסוק של התעשייה עליה היא מופקדת (מה שיוצר חפיפה בפיקוח, כאמור לעיל). התמחות כל אחד מהגופים כאמור במסגרת גבולות גזרה ברורים וקוהרנטיים, תוך מניעת חפיפה בתחומי הפיקוח, תעצים את אפקטיביות הפיקוח ותביא לראייה כוללת ורחבה יותר של כלל הענפים המפוקחים. בהקשר זה יצוין כי כיום, לאחר חקיקת חוק בנק ישראל, התש"ע - 2010, התמיכה ביציבות של המערכת הפיננסית בכללותה היא אחת המטרות המוצהרות של בנק ישראל על פי דין. בדברי ההסבר להצעת החוק נאמר כי ההצעה מאמצת הסדרים קיימים במדינות רבות בעולם, שבהם בנקים מרכזיים מופקדים על תחום זה, וזאת בשל היותו של הבנק המרכזי "מלווה המוצא האחרון". חוק בנר ישראל הופך איפוא את בנק ישראל באופן טבעי למוסד המתאים ביותר לרכז בידיו לא רק את האחריות אלא גם את הסמכויות למלא את תפקיד השמירה על היציבות הפיננסית של המערכת בכללותה. המשבר העולמי הראה ביתר שאת כי במדינות רבות הבנק המרכזי הוא המועמד המתאים ביותר לייצוג האינטרס החברתי בעת משבר פיננסי משום שבידיו הסמכות של "המלווה של המוצא האחרון". מוניטין ואמון שהציבור רוחש לבנק המרכזי תורמים ליכולתו להתמודד במהירות וביעילות עם משברים בבנקים ולמנוע "בהלת מפקידים" ו"ריצה אל הבנק". באופן דומה, אמון הציבור עשוי לסייע לבנק המרכזי ליכולתו להתמודד עם משברים בגופים פיננסיים גדולים לא בנקאיים.
(3) השלמה לרפורמת בכר: בהאחדת הסטנדרטים הרגולטוריים על השווקים הפיננסיים בישראל יש משום יישום של אחת ההמלצות החשובות של וועדת בכר. האחדת הסטנדרטים מיישרת קו עם המגמה העולמית להרמוניזציה בכללי הרישוי, ההסדרה והפיקוח על פעולות פיננסיות בעלות אופי דומה, ולעקביות ברגולציה. זאת, לשם הגברת אפקטיביות הפיקוח (והפחתת הבירוקרטיה), ומניעת ארביטראז' רגולטורי.
(4) פיזור סיכונים ופיזור כוח רגולטורי: חלוקת האחריות בין שני גופים שכל אחד מהם מתמחה בתחום אחריותו, מפזרת סיכון, מונעת ריכוז כוח עודף בידי גוף אחד, מקטינה את פוטנציאל ניגוד העניינים בתהליך קבלת ההחלטות במקום בו קיימת סתירה בין התחומים, ומגבירה את מיקוד האחריות (קשר חד יותר בין הפעילות הפיקוחית של המפקח לבין תוצאותיה). כמו כן, מצטמצם הסיכון לכשל מערכתי של מערכות פיקוח, היות שביזור הכוח והסמכויות בין שני המפקחים מאפשר הצלבת ממצאי הפיקוח העצמאיים של כל אחד מהם, ומקטין את הסיכוי שהם יהיו שבויים בתפיסה אחת שאין בלתה. חלוקת התפקידים בין שני המפקחים גם מונעת ריכוז כוח בידי גוף פיקוחי אחד. החשש מריכוזיות יתר הוא אחד הנימוקים החשובים כנגד החלת "המבנה המאוחד" בישראל.
(5) סינרגיה: בהעברת סמכויות פיקוח מאגף שוק ההון לבנק ישראל ולרשות לניירות ערך ינוצלו יתרונות לגודל, במובן זה שניתן יהיה לחסוך בעלויות על ידי הימנעות מכפל פיקוח וכן על ידי צמצום הוצאות תשתיות, שירותי תמיכה וכד'.
לצד היתרונות כאמור לעיל יש להדגיש כי הצלחת המודל הלכה למעשה תלויה בשיתוף פעולה מלא בין שני המפקחים, אשר עלול להיות לעיתים בעייתי בשל המתח המובנה במטרות השונות של גופי הפיקוח. מנגנון לתיאום ושיתוף פעולה מלא בין שני הרגולטורים ימוסד בחקיקה.
יודגש כי הצעת חוק זו אינה מתיימרת לשנות את מנגנוני הפיקוח על הענפים הפיננסיים המפוקחים אלא עוסקת בשלב ראשוני זה רק בהעברת סמכויות הפיקוח מהממונה על שוק ההון והביטוח במשרד האוצר לידי בנק ישראל ורשות לניירות ערך. זאת, בבחינת טיפול נמרץ ראשוני בבעיות הבוערות הנובעות מהמבנה הפיקוחי הקיים.
בשלב מאוחר יותר, לאחר השלב הראשוני של העברת הסמכויות כמוצע בהצעת זו, יוחל בביצוע טיפול מעמיק יותר בהסדרת מבנה הפיקוח. במסגרת זו יהיה צורך בגיבוש תפיסה אסטרטגית כוללת.
כאמור, מוצע להעביר את סמכויות שר האוצר, המפקח על הביטוח והממונה- לנגיד בנק ישראל וליו"ר הרשות לניירות ערך, ולבצע את ההתאמות הנדרשות בחקיקה לשם כך, הכוללות שינוי בהגדרות ופיצול הסמכויות בסעיפים השונים בין שני הגורמים, כך שסעיפים המציינים סמכות לדאגה ליציבות גופי הביטוח יעברו לסמכות בנק ישראל וסעיפים המציינים סמכות לדאגה לזכויות וטובת העמית יעברו לסמכות הרשות לניירות ערך.
לסעיף 1 סעיף זה קובע את מטרת החוק, שהיא שיפור וייעול מבנה הפיקוח של השירותים הפיננסיים בישראל.
לסעיפים 2, 3, 5, 6, 7 ו-8 סעיפים אלו מבצעים את השינויים הנדרשים בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (ביטוח), התשמ"א–1981, בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (קופות גמל), התשס"ה–2005, בחוק בנק ישראל, התש"ע–2010, בחוק הבנקאות (שירות ללקוח), התשמ"א–1981, בחוק הפיקוח על שירותים פיננסיים (עיסוק בייעוץ פנסיוני ובשיווק פנסיוני), התשס"ה–2005 ובחוק איסור הלבנת הון, התש"ס–2000.
לסעיף 4 סעיף (ב)- תיקון זה מוצע ברוח סעיף 3(3) לחוק בנק ישראל, התש"ע – 2010, הקובע כאחת ממטרות הבנק: תמיכה ביציבות המערכת הפיננסית ובפעילותה. זאת, כאמור בדברי ההסבר להצעה, בהתאם למגמה העולמית המסתמנת לפיה הבנקים המרכזיים הם האמונים על תחום שמירת יציבות המערכת הפיננסית בכללותה בשל מקומה המרכזית של המערכת הפיננסית במשק, קשרי הגומלין בינה ובין הפעילות הריאלית, ובשל היותו של הבנק המרכזי הגורם היחיד שיכול לשמש כ"מלווה של המוצא האחרון" ("Lender Of Last Resort") כלפי תאגידים בנקאיים וגופים פיננסיים אחרים. ההתמודדות עם השלכותיו של המשבר הפיננסי העולמי שפרץ בשנת 2007 המחישה את תפקידם החיוני של הבנקים המרכזיים בחתירה ליציבות פיננסית ולהבטחתה. התיקון המוצע בחוק זה מעגן את מטרת התמיכה ביציבותה של המערכת הפיננסית כאחד מתפקידי הבנק המפורשים, תוך התייחסות ספציפית לענפים הפיננסיים העיקריים (מעבר לענף הבנקאות) שלהם השלכות משמעותיות על יציבות המערכת הפיננסית:ביטוח וקופות גמל. יודגש כי בעקבות התמורות הדרמטיות שחלו בשנים האחרונות בשוק ההון, בין היתר בעקבות רפורמת בכר, נוצרו גופים וקונגלומרטים פיננסיים גדולים (חברות ביטוח, קופות גמל, קרנות פנסיה ועוד) אשר חולשים על נתח הולך וגדל מכספי הציבור (לגבי קופות גמל/ קרנות פנסיה יצויין כי החיסכון הפנסיוני של הציבור מהווה כיום שליש מתוך סך הנכסים הפיננסיים של כלל אזרחי ישראל), כמו גם האשראי החוץ- בנקאי. אף שלכשלים כלשהם בגופים אלה עלולות להיות השלכות שליליות מרחיקות לכת, אפילו עד כדי התמוטטות המערכת הפיננסית (בדומה להשלכות של התמוטטות בנקים), גופים אלו אינם מפוקחים כראוי. בהצעת זו מוצע לפיכך לעגן את הפיקוח על יציבות גופים אלו בידי הבנק המרכזי, בדומה לפיקוח שהוא מפעיל על הבנקים, בהתאמות הנדרשות.
---------------------------------
הוגשה ליו"ר הכנסת והסגנים
והונחה על שולחן הכנסת ביום
י' באב התש"ע – 21.7.10